Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 28 juni 2019

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Infrastructuur en Waterstaat inzake het wetsvoorstel tot de wijziging van de Wet luchtvaart
ter uitvoering van artikel 83bis van het op 7 december 1944 te Chicago tot stand gekomen
Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Trb. 1973, 109).

Hierbij beantwoord ik de door de leden van de vaste commissie gestelde vragen en verzoeken
om toelichtingen. Daarbij wordt zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden.

– De leden van de VVD-fractie merken op dat artikel 83bis van het Verdrag van Chicago
al in 1981 voor het Koninkrijk der Nederlanden werd geratificeerd, maar dat aanpassing
van de nationale regelgeving toentertijd onnodig werd geacht. Men wil weten of er
eerder aanleiding is geweest voor opname in de Nederlandse regelgeving. Ze willen
graag weten om welke redenen wordt dit nu wel nodig wordt geacht.

Bij de ratificatie van het verdragsartikel werd in eerste instantie inderdaad geconstateerd
dat dit geen aanpassing van de nationale regelgeving vereiste. Sindsdien hebben zich
een aantal ontwikkelingen voorgedaan die een dergelijke aanpassing nu wel noodzakelijk
maken.

Ten eerste heeft de internationale organisatie voor de burgerluchtvaart (ICAO) zich
in de loop der jaren samen met verdragsstaten nader gebogen over de uitvoering van
artikel 83bis. In dat kader is onder meer geconstateerd dat de uitvoering niet alleen
ratificatie vergde, maar tevens een concrete grondslag in de nationale regelgeving
vereist, die bij de sluiting van eventuele artikel 83bis-akkoorden tussen verdragslanden
in de onmiddellijke toepassing daarvan kan voorzien.

Ten tweede kan gewezen worden op het feit dat de internationale verhuur en huur van
luchtvaartuigen sinds de vaststelling van het verdragsartikel sterk is toegenomen.
Artikel 83bis is met name in het Verdrag van Chicago opgenomen om de internationale
huur en verhuur van luchtvaartuigen te versoepelen. Hierdoor ligt de daadwerkelijke
toepassing van het artikel thans vaker voor de hand. Het is daarom nu opportuun de
wetgeving voor de uitvoering van dit artikel waar nodig aan te scherpen.

Tot slot is de nadere uitvoering van het artikel sterk bepaald door ontwikkelingen
in de Europese regelgeving. Met EASA en de Europese Commissie is afgestemd over de
juiste invulling van artikel 83bis. De Europese regelgeving bevatte aanvankelijk geen
voorzieningen die op de overdracht van toezichtsbevoegdheden zagen. Thans is dat wel
het geval. Zo voorziet de recente EASA-basisverordening1 mede in de overdracht van artikel 83bis toezicht tussen EU-lidstaten. Met het onderhavige
wetsvoorstel wordt hiermee rekening gehouden. Het bevat een grondslag voor toezichtoverdrachten
met derde landen. Dergelijke overdrachten worden niet door de EU-regelgeving geregeld.

– De leden van de CDA-fractie vragen of aangegeven kan worden wat de gevolgen van deze
wetswijziging zouden kunnen zijn in relatie tot de mogelijke Brexit. Ook zien zij
graag de relatie met betrekking tot Gibraltar nader geduid.

De huidige EU-veiligheidsregelgeving voor de luchtvaart regelt mede de mogelijke toepassing
van artikel 83bis tussen EU-lidstaten. De transfer van een luchtvaartuig hoeft onder
die regelgeving slechts bij ICAO gemeld te worden. Wanneer de EU en het Verenigd Koninkrijk
(VK) bij de Brexit tot overeenstemming komen zal gedurende een overgangstermijn van
2 jaar het huidige EU-luchtvaartacquis van toepassing blijven voor het VK. Dit geldt
dan dus ook voor de artikel 83bis voorzieningen binnen de EU.

Wanneer de EU en het VK niet tot overeenstemming komen, dus bij een no-deal, zal de
EU-regelgeving voor luchtvaartveiligheid niet langer gelden voor het VK. Dat land
zal dan dus als derde land fungeren. De in het wetsvoorstel voorgestelde regels, die
specifiek zien op de relatie met derde landen, zouden dan, indien van kracht, van
toepassing zijn op het VK. Nederland kan in dat geval met het VK individuele afspraken
maken betreffende het toezicht op de veiligheid van geleasede luchtvaartuigen. Bij
de overdracht van toezicht dient de verdeling van verantwoordelijkheden bepaald te
worden en de overdracht moet bij ICAO gemeld worden.

De status van Gibraltar is momenteel onderdeel van de politieke onderhandelingen tussen
de EU en het VK, daarover kan ik thans geen uitspraken doen.

– De leden van de CDA-fractie vernemen graag hoeveel vliegtuigen door Nederlandse bedrijven
worden geleased dan wel in leaseverband worden verstrekt. Graag vernemen zij welke
bedrijven het betreft en in welke omvang dit plaatsvindt.

In de luchtvaart bestaan meerdere vormen van leasing van luchtvaartuigen. Het wetsvoorstel
ziet niet op al deze vormen.

1. Financial lease. De grote luchtvaartmaatschappijen in Nederland leasen in de regel
vliegtuigen van financieringsmaatschappijen. Zij hebben deze vliegtuigen niet in eigendom,
maar de toestellen zijn wel gewoon onder de naam van deze maatschappijen in het Nederlandse
luchtvaartuigregister ingeschreven. Deze vorm van leasing valt als zodanig buiten
de strekking van het wetsvoorstel.

2. Geplande lease in het kader van capaciteitsuitbreiding. Bij deze vorm van leasing
huren luchtvaartmaatschappijen luchtvaartuigen van of aan andere luchtvaartmaatschappijen
(de zogenaamde dry-lease). Dit gebeurt bijvoorbeeld bij seizoensgebonden capaciteitsuitbreidingen.
In het zomerseizoen is het niet ongebruikelijk dat tijdelijke capaciteitsuitbreiding
plaatsvindt op basis van leaseconstructies. Hiervoor kan het toezicht worden overgedragen
binnen de mogelijkheden van het wetsvoorstel.

3. Ad-hoc lease. Dit betreft meestal het leasen van vliegtuigen met bemanning (wet-lease)
van luchtvaartmaatschappijen binnen of buiten de EU, die worden ingehuurd om een tijdelijk
capaciteitsprobleem op te lossen. Het gaat daarbij om acute kortstondige problemen,
bijvoorbeeld het niet-inzetbaar zijn van de eigen luchtvaartuigen vanwege een noodzakelijke
reparatie van een vliegtuig. In het eerste kwartaal van 2019 zijn circa 35 vliegtuigen
gemeld voor ad-hoc lease. Gezien de korte duur van dit soort leaseconstructies leent
deze vorm zich in de praktijk niet voor het overdragen van toezicht zoals bedoeld
in het wetsvoorstel.

Door bedrijven verstrekte gegevens over leasing die als bedrijfs- en fabricagegegevens
dan wel commercieel gevoelige informatie vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld,
kunnen niet openbaar worden verstrekt.

– De leden van de CDA-fractie constateren dat het wetsvoorstel in lijn is met EU-beleid
en -regelgeving. Daarom vernemen zij graag wanneer Nederland voor notificatie aan
de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie zorg zal dragen.

Op grond van het Verdrag van Chicago moeten de overeenkomsten voor de overdracht van
bevoegdheden die krachtens artikel 83bis zijn gesloten aan ICAO genotificeerd worden.
Na de notificatie zorgt ICAO voor registratie van de overeenkomst zodat ook andere
ICAO-verdragsstaten over de overdracht geïnformeerd zijn en daarmee rekening kunnen
houden.

Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven wordt artikel
83bis van het Verdrag van Chicago deels door middel van de Europese regelgeving uitgevoerd
en deels op grond van nationale Nederlandse bevoegdheden.

Met name de overdracht van toezicht aan derde landen is een nationale aangelegenheid.
De notificatie van de dergelijke overdrachten zal per geval rechtstreeks door de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat aan ICAO worden gedaan. Daarbij is van belang dat
de notificatie een bindende verplichting is die op de Nederlandse Staat zelf rust
en door middel van een feitelijke handeling kan worden uitgevoerd.

Notificatie van overdrachten die in het kader van de Europese regelgeving (de EASA-basisverordening)
plaatsvinden moeten in beginsel met de Europese Unie worden afgestemd. Omtrent de
centrale coördinatie van dergelijke overdrachten zal Europese afstemming plaatsvinden.

– De leden van de Partij voor de Dieren-fractie pleiten voor een krimp van het aantal
vluchten. Alle signalen staan immers op rood voor de luchtvaartsector. Klimaat, veiligheid
en leefomgeving vragen alle om een serieuze vermindering van het aantal vluchten.
In welke mate brengt het voorliggende wetsvoorstel de onvermijdelijke krimp van de
luchtvaart een stap dichterbij? Indien dat niet het geval is, waarom is deze gelegenheid
niet aangegrepen om de krimp van de luchtvaart te faciliteren?

Het wetsvoorstel voorziet in de nadere uitvoering van een reeds geratificeerde aanpassing
van het verdrag van Chicago. Het verdragsartikel faciliteert de mogelijkheid van grensoverschrijdende
lease. Daarbij wordt een deel van het dagelijkse toezicht, dicht op de operaties,
overgedragen naar de staat van de operator van het uitgeleende luchtvaartuig. Van
deze mogelijkheid wordt gebruik gemaakt om de inzet van bestaande vliegtuigen te optimaliseren.
Het is niet ongebruikelijk dat Europese vliegtuigen na een druk zomers vakantieseizoen
elders in de wereld in de winter worden ingezet, daar waar zich dan een piek in de
vraag naar luchttransport voordoet. Deze optimalisatie van het gebruik van toestellen
beperkt mogelijk de totale vraag naar aantallen vliegtuigen en beperkt een inefficiënte
inzet van transportmiddelen. ICAO-artikel 83bis en de onderhavige wetswijziging kunnen
hier dus in positieve zin aan bijdragen.

– De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen wat deze wetswijziging in de
praktijk voor de Nederlandse situatie betekent. Kan de regering bij benadering aangeven
hoeveel in het buitenland geregistreerde vliegtuigen er voortaan onder Nederlands
toezicht zullen vallen?

Op grond van het wetsvoorstel zouden ongeveer 5 in het buitenland geregistreerde vliegtuigen
in aanmerking komen voor overdracht van toezicht aan de Nederlandse toezichthouder.
Momenteel worden deze vliegtuigen regelmatig van en naar het buitenland overgedragen
door middel van een omslachtige import- of exportprocedure, waarbij de registratie
van de vliegtuigen dus wordt gewijzigd. ICAO-artikel 83bis en het wetsvoorstel bieden
een mogelijkheid om dit op een eenvoudige manier te regelen.

De Nederlandse en de buitenlandse toezichthouder dienen beide bereid te zijn het toezicht
over te dragen/accepteren. Hieraan voorafgaand vindt een beoordelingstraject van de
ontvangende toezichthouder plaats door de overdragende toezichthouder. Voor derde
landen is een uitgebreide beoordeling noodzakelijk, waarbij de Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT) toetst of de toezichthouder in staat is het toezicht uit te voeren
naar Nederlandse maatstaven. Voor landen waarmee de Europese Unie een samenwerkingsovereenkomst
heeft gesloten is een beperkte beoordeling van de buitenlandse toezichthouder noodzakelijk.
Voorafgaand aan een acceptatie van toezichtaanvraag van een buitenlandse toezichthouder
zal door de ILT worden meegewerkt aan een audit uitgevoerd door de buitenlandse toezichthouder.
Ook beoordeelt de ILT of op basis van capaciteit en middelen kan worden voldaan aan
de toezichtverplichting die ontstaat bij het accepteren van de extra toezichtlast.
Er zal een tarief worden gesteld voor de beoordeling van een aanvraag voor overdracht.

– Welke gevolgen heeft dit voor het aantal fte dat de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) nodig heeft om dit toezicht uit te voeren?

Voor Nederlands toezicht op in het buitenland geregistreerde luchtvaartuigen heeft
dit tot gevolg dat de tijdelijke in- en uitschrijving van geleasede buitenlandse luchtvaartuigen
niet langer noodzakelijk is. De daarmee gepaard gaande administratieve lasten voor
de ILT zullen daarbij vervallen. Het betreft maximaal 5 vliegtuigen die tussen Nederland
en Brazilië worden uitgewisseld. Hiermee is ongeveer 0.1–0.2 FTE per jaar gemoeid,
de kosten voor deze inspecties worden gedragen door de luchtvaartmaatschappij, omdat
het aanvragen voor im- en export betreft en deze staan genoemd in de tarievenregeling.

De gevolgen voor de het aantal FTE hangt van het aantal aanvragen af. Per aanvraag
zullen de kosten bestaan uit reis- en verblijfkosten. De inzet voor een land waarmee
EASA een samenwerkingsovereenkomst heeft bedragen 0,1, voor de overige landen is dat
0,2 FTE.

– En andersom, kan de regering bij benadering aangeven hoeveel in Nederland geregistreerde
vliegtuigen er voortaan onder buitenlands toezicht zullen vallen?

Voor buitenlands toezicht op Nederlandse luchtvaartuigen zijn momenteel geen 83bis-overeenkomsten
gesloten, mede wegens het ontbreken van de regeling waarin het onderhavige wetsvoorstel
moet gaan voorzien.

– In welke mate bestaan er verschillen in toezicht tussen de ILT en buitenlandse toezichthouders?
Kan de regering dat toelichten?

Binnen Europa is de EASA-basisverordening voor de luchtvaartveiligheid van toepassing,
waardoor er tussen EU-landen sprake is van een vergelijkbaar toezicht- en veiligheidsniveau.
Het wetsvoorstel ziet echter op niet-EU landen. Bij dergelijke landen zal het verschil
duidelijk worden na de evaluatie van de normen en voorschriften door de ILT, zoals
in het wetsvoorstel is voorzien. Buitenlandse toezichthouders brengen toezichttarieven
in rekening. In Nederland is toezicht gratis (ook het door ILT uitgeoefende toezicht
in het buitenland).

– Kan de regering uitsluiten dat er, als gevolg van deze wetswijziging, in de toekomst
met lagere normen op het gebied van de uitstoot van broeikasgassen, fijnstof, overige
schadelijke stoffen en geluid zal worden gewerkt voor vliegtuigen die in Nederland
actief zijn?

Deze wetswijziging heeft betrekking op de overdracht van het toezicht op aan of uit
het buitenland verhuurde vliegtuigen. Artikel 83bis van het Verdrag van Chicago ziet
daarbij specifiek op de overdracht van bevoegdheden met betrekking tot luchtverkeersregels,
de radiouitrusting van luchtvaartuigen, bewijzen van luchtwaardigheid en bewijzen
van bevoegdheid van luchtvaartpersoneel. De wijziging heeft dus geen betrekking op
maatregelen die er op gericht zijn om de milieu-impact van vliegen te beperken. Overigens
kan meer in het algemeen worden opgemerkt dat door de toenemende aanscherping van
eisen aan vliegtuigen, aan de gebruikte brandstof en op het gebied van luchtruimgebruik
vliegtuigen efficiënter schoner en stiller worden.

– Welke verschillen bestaan er tussen Nederland en andere landen op het gebied van normen
en regels met betrekking tot de uitstoot van broeikasgassen, fijnstof, overige schadelijke
stoffen en geluid door vliegtuigen?

De wijze waarop Nederland en andere landen de uitstoot van broeikasgassen, fijnstof,
overige schadelijke stoffen en geluid door vliegtuigen reguleren wordt in steeds sterkere
mate bepaald door Europese en mondiale regels. Daarbij is met name in Europa sprake
van een toenemende harmonisatie van normen en regels en dus gelijke dan wel vergelijkbare
regulering door landen. Het gaat hierbij voor een belangrijk deel om de nadere uitwerking
en aanscherping van voorschriften die door de Internationale organisatie voor de burgerluchtvaart
(ICAO) zijn geïnitieerd. Zo schrijft de recente EU/EASA-basisverordening nr. 2018/1139
(PbL212) voor dat luchtvaartuigen, dan wel hun onderdelen en uitrustingsstukken op
het gebied van geluid en emissies moeten voldoen aan milieubeschermingseisen. Daartoe
wordt expliciet verwezen naar Bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago, dat standaarden
bevat voor de certificatie van luchtvaartuigen. Specifiek voor luchthavens met meer
dan 50.000 vliegtuigbewegingen kan ter zake van geluid onder meer worden verwezen
naar de EU-verordening inzake geluid gerelateerde exploitatiebeperkingen (598/2014).
Expliciet onderdeel van de verordening zijn bepalingen met betrekking tot welke vliegtuigen
mogen worden uit gefaseerd op basis van geluid. Zogenaamde hoofdstuk 1 en 2 vliegtuigen
zijn bijvoorbeeld in beginsel verboden op luchthavens in de gehele EU.

Terzake van emissies door de luchtvaart is verder relevant het Europese emissiehandelsysteem
(ETS) dat sinds 2012 ook van toepassing is op de Europese luchtvaart. Voorts is van
belang dat de 39ste Algemene Vergadering van de ICAO-organisatie in 2016 heeft besloten
tot mondiale samenwerking voor het terugdringen van netto CO2-emissies. In dat verband
is een pakket van maatregelen in gang gezet variërend van de ontwikkeling van vliegtuigtechnologieën,
nieuwe certificeringsnormen, operationele verbeteringen (bijv. verbeterde grondoperaties
en luchtverkeersbeheer) tot toepassing van duurzame alternatieve brandstoffen en op
marktwerking gebaseerde maatregelen (MBM's). Mondiaal en in EU-verband wordt momenteel
concreet gewerkt aan het Carbon Off setting and Reduction Scheme for International
Aviation (CORSIA). Dit is een MBM waarmee gefaseerd en met een ingroei-systeem een
bijdrage wordt geleverd aan de beheersing van de uitstoot van luchtvaartemissies.

– Kan de regering een internationaal vergelijkend overzicht verschaffen?

Nederland heeft geen vergelijkend overzicht van regelgeving waarmee verschillende
landen de uitstoot van broeikasgassen, fijnstof, overige schadelijke stoffen en geluid
door vliegtuigen tegengaan. Zoals bij de voorgaande vraag is aangegeven wordt zowel
mondiaal als Europees gestreefd naar het bereiken van noodzakelijke milieudoelen voor
de luchtvaart door middel van gezamenlijke afspraken en regelgeving. Daarbij is met
name binnen Europa steeds meer sprake van geharmoniseerde normstelling waardoor de
uitwerking per lidstaat gelijk is.

– Kan de regering uitsluiten dat er, als gevolg van deze wetswijziging, ruimte ontstaat
om regelgeving te ontduiken of fiscale voordelen te benutten, zowel in Nederland als
in het buitenland? Kan de regering dat toelichten?

De wetswijziging implementeert artikel 83bis van het Verdrag van Chicago. Het artikel
ziet specifiek op de overdracht van bevoegdheden inzake luchtverkeersregels, de radiouitrusting
van luchtvaartuigen, bewijzen van luchtwaardigheid en bewijzen van bevoegdheid van
luchtvaartpersoneel.

In de overdrachtsovereenkomsten die met andere landen worden gesloten worden afspraken
gemaakt die ook de naleving van regels op deze terreinen moeten verzekeren. In zoverre
zal geen sprake kunnen zijn van het ontduiken van regelgeving op luchtvaartveiligheidsgebied.

Artikel 83bis en de wetswijziging hebben geen betrekking op belastingmaatregelen en
voorzien daarom niet in voorschriften die het al dan niet benutten van fiscale voordelen
reguleren.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga