Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Voordewind over promotieonderzoek naar de rechterlijke toetsing in het asielrecht

Antwoord van Staatssecretaris Harbers (Justitie en Veiligheid) (ontvangen 28 januari
2019). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2018–2019, nr. 1204.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het proefschrift van Karen Geertsema?1

Antwoord 1

Ja. Wellicht ten overvloede merk ik op dat het onderzoek betrekking heeft op de rechterlijke
toets in de asielprocedure van 2001 tot 2015 en dat die toets sindsdien indringender
is. Het proefschrift (blz.2 stelt hieromtrent dat de effecten van de huidige lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State voor de bestuurlijke beoordeling van de geloofwaardigheid van
een asielrelaas en de rechterlijke toetsing daarvan ten tijde van het afsluiten van
het onderzoek nog onvoldoende duidelijk waren en dat die effecten daarom buiten het
bestek van het proefschrift vallen.

Vraag 2

Is de terughoudende toetsing die de rechter in asielzaken betracht in overeenstemming
met het Unierecht en het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens
en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) dat een volledig ex nunc onderzoek voorschrijft?
Deelt u de mening dat dit principe ook in de Nederlandse asielprocedure zou moeten
gelden? Zo nee, waarom niet? Zo ja, wat kunt u doen om dit te bewerkstelligen? Is
de Nederlandse praktijk sinds 2015 wel in overeenstemming met het Unierecht?

Antwoord 2

Ja. Het principe van een volledig en ex nunc onderzoek geldt in de Nederlandse asielprocedure.
Artikel 83a van de Vreemdelingenwet 2000, waarin de tekst van artikel 46, derde lid,
van de Procedurerichtlijn nauwgezet is gevolgd, schrijft voor dat de toetsing van
de rechtbank een volledig en ex nunc onderzoek naar zowel de feitelijke als de juridische
gronden, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek naar de behoefte aan
internationale bescherming omvat.

Het invullen van deze verplichting is mede een verantwoordelijkheid van de rechtbanken
en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.3 De Afdeling heeft in uitspraken van 13 april 20164 overwogen dat als gevolg van de inwerkingtreding van artikel 46, derde lid, van de
Procedurerichtlijn, de intensiteit van de rechterlijke toetsing van het oordeel over
de geloofwaardigheid van asielrelazen indringender is dan voorheen. Deze indringender
toetsing is in overeenstemming met de opzet en doelstelling van de Procedurerichtlijn
en de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens. Het Nederlandse bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming
in asielzaken als geheel waarborgt dat in Nederland een asielzoeker de bescherming
wordt gegeven die hem op grond van het unierecht en het EVRM toekomt, aldus de Afdeling.

De Nederlandse praktijk is in ieder geval sinds 2015 naar mijn oordeel in overeenstemming
met het Unierecht.

Vraag 3

Bent u van mening dat alleen de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) in staat
is de geloofwaardigheid van een asielverzoek te beoordelen en de rechter niet? Zo
ja, waarom kan de rechter dat niet? Acht u dit een wenselijke situatie vanuit het
oogpunt van rechtsbescherming?

Antwoord 3

Nee. Een dergelijke opvatting vloeit overigens ook niet uit de jurisprudentie van
de Afdeling voort. De intensiteit van de rechterlijke toetsing van het standpunt van
de Staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas is indringender
dan vóór de inwerkingtreding van de artikelen 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn
en 83a van de Vreemdelingenwet 2000. Tegelijkertijd blijft een zekere rechterlijke
terughoudendheid op sommige onderdelen van de toetsing van zijn standpunt over een
asielrelaas onvermijdelijk maar ook gepast, omdat de IND over specifieke kennis beschikt
en meer onderzoeksmiddelen en vergelijkingsmateriaal heeft dan de bestuursrechter,
ook met betrekking tot inwilligende beschikkingen.5 Daarbij is uiteraard wel van belang dat de IND middels een gedegen motivering voor
de rechter inzichtelijk maakt hoe het oordeel omtrent de inwilligbaarheid van de aanvraag
tot stand is gekomen. De rechter hoeft echter niet ambtshalve alle feiten en beoordelingen
van de IND zoals deze zijn opgenomen in het dossier te toetsen. Dit zou ook de taak
van de rechter praktisch te zeer belasten en zou weinig zinvol zijn wanneer reeds
op grond van de beschikking zelf kan worden geconstateerd dat er sprake is van een
zorgvuldige en goed gemotiveerde afwijzing.6

Vraag 4

Bent u het eens met de conclusie van het onderzoek dat: «bij de bestuurlijke beoordeling
van de geloofwaardigheid van een asielrelaas de feitenvaststellende en de feitenkwalificerende
fase elkaar overlappen. Aangezien de asielaanvrager pas tijdens het schriftelijk voornemen
tot afwijzing van de aanvraag wordt geconfronteerd met de aspecten van de aanvraag
die niet geloofwaardig zijn, of waarover nader bewijs had moeten worden overgelegd
om de gestelde feiten aannemelijk te maken, vindt kwalificatie van de feiten al tijdens
de vaststellende fase plaats. Dit is problematisch, omdat de aard van de norm vraagt
om een intensieve toetsing van de feitenkwalificatie. Bovendien laat het jurisprudentieonderzoek
zien dat de individuele beslisambtenaar veel vrijheid geniet bij de vaststelling en
beoordeling van de feiten waarvan bij een terughoudende toetsing nauwelijks controle
plaatsvindt»?7 Zo nee, waarom niet?

Kan de feitenkwalificatie op deze manier eigenlijk wel getoetst worden?

Antwoord 4

Nee, die conclusie van het onderzoek deel ik niet. De bestendige uitvoeringspraktijk
van de IND is, ook blijkens de beleidsregels in de Vreemdelingencirculaire (hoofdstuk
C1/4) en de openbare werkinstructie 2014/10, dat de feitenvaststellende fase en de
feitenkwalificerende fase achtereenvolgens plaatsvinden. Dat deze fasen worden doorlopen
zowel tijdens de voorbereiding van het schriftelijk voornemen tot afwijzing van de
aanvraag als tijdens het nemen van de beslissing op de aanvraag doet daaraan niet
af. Het uitbrengen van een voornemen stelt de vreemdeling bovendien in staat om voorafgaand
aan het nemen van het besluit op de aanvraag zijn zienswijze te geven zowel ten aanzien
van de feitenvaststelling als de kwalificatie van de feiten. Van een situatie van
nauwelijks controle bij een terughoudende toetsing was en is geen sprake. Door artikel
83a van de Vreemdelingenwet 2000 is de intensiteit van rechterlijke toetsing van het
standpunt van de Staatssecretaris over de geloofwaardigheid van een asielrelaas, dat
voorheen terughoudend werd getoetst, toegenomen. Een zekere rechterlijke terughoudendheid
bij toetsing van de geloofwaardigheid van de verklaringen en vermoedens van een vreemdeling
die niet met bewijs zijn gestaafd blijft echter aangewezen en is blijkens de eerdergenoemde
uitspraken van de Afdeling van 13 april 2016 in overeenstemming met het Unierecht
en het EVRM.

Vraag 5

Bent u het eens met deze conclusie van het onderzoek: «De rol van het algemeen belang
is voor het migratierecht anders dan voor andere delen van het bestuursrecht, zeker
als de bewindspersoon een restrictief migratiebeleid nastreeft. Het gevaar is dan
dat het belang van een efficiënt migratiebeleid zich vertaalt in procesrechtelijke
regels die verwezenlijking van de materiële norm, namelijk «asielrechtelijke bescherming»,
bemoeilijkt in plaats van faciliteert. Dit schuurt met het Unierechtelijke vereiste
van een objectief en onpartijdig onderzoek»?8 Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Het algemeen belang voor het migratiebeleid en het migratierecht is enerzijds om de
migratie naar Nederland – voor zover mogelijk – te reguleren en de gevolgen van deze
migratie voor de Nederlandse samenleving zoveel mogelijk beheersbaar te houden, en
anderzijds om te zorgen dat zij die wel bescherming behoeven die bescherming daadwerkelijk
krijgen. Op het gebied van het migratiebeleid en het migratierecht in asielzaken zijn
en blijven zowel procedureel als materieel de internationale verplichtingen, waaronder
het Unierecht en het EVRM, bepalend. Bedoelde conclusie miskent ook dat de in het
nationale migratierecht neergelegde procesrechtelijke regels nagenoeg alle afkomstig
zijn uit de Procedurerichtlijn.

Dat voor andere delen van het bestuursrecht dan het migratierecht het algemeen belang
anders is, wordt in het onderzoek nauwelijks onderbouwd met een vergelijking van het
migratierecht en die andere delen van het bestuursrecht. Ik ben van mening dat de
conclusie van het onderzoek tekort doet aan het migratiebeleid en het migratierecht
en deel de conclusie dus niet.

Vraag 6

Bent u het eens met de conclusie van het onderzoek dat de Afdelingsjurisprudentie
verweven is geraakt met de beleidsvorming over de beoordeling van de geloofwaardigheid
van een asielrelaas?9 Zo nee, waarom niet? Deelt u de mening dat deze verwevenheid onwenselijk is, vooral
als het beleid de jurisprudentie vormgeeft? Hoe wilt u dit gaan voorkomen?

Antwoord 6

Met de conclusie dat de Afdelingsjurisprudentie verweven is geraakt met de beleidsvorming
over de beoordeling van de geloofwaardigheid van een asielrelaas, bedoelt de onderzoeker
dat de jurisprudentie van de Afdeling beleidsvormend blijkt (blz. 310 en 314). Dat
de jurisprudentie van de Afdeling betrokken wordt bij de beleidsvorming vind ik vanzelfsprekend.
Er dient immers gehandeld te worden binnen de kaders van het recht, waaronder de jurisprudentie.
Bovendien wordt de beoordeling van de geloofwaardigheid in ieder geval tegenwoordig
in vergaande mate ingekaderd door het Europees recht, zodat van nationale beleidsvorming
hierover nauwelijks sprake kan zijn.

Vraag 7

Bent u het eens met de conclusie van het onderzoek dat de asielprocedure «mede door
de Afdelingsjurisprudentie [is] verworden tot een procedure waarin de normen overheersen
die aantonen dat een aanvrager niet voldoet aan het te bewijzen rechtsfeit.» Zo nee,
waarom bent u het daar niet mee eens? Waar blijkt uit dat deze conclusie onterecht
is? Zo ja, deelt u de mening dat dit een onwenselijke situatie is? Wat kunt u eraan
doen deze situatie te corrigeren?

Antwoord 7

Ik ben het niet eens met deze conclusie. Conform het internationale en nationale recht
moet de vreemdeling de feiten en omstandigheden stellen en aannemelijk maken die een
rechtsgrond voor de verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
vormen (artikel 4:2 Algemene wet bestuursrecht en artikel 31 Vreemdelingenwet 2000).
De bewijslast ligt echter niet eenzijdig bij de vreemdeling. De IND heeft op grond
van artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht ook een actieve onderzoeksplicht. Bovendien
kan de IND tegemoet komen aan de op de vreemdeling rustende bewijslast door zelf onderzoek
te verrichten, bijvoorbeeld door vragen te stellen tijdens de gehoren of het opvragen
van een individueel ambtsbericht en het laten verrichten van een taalanalyse of een
leeftijdsonderzoek. Bovendien heeft de IND mogelijkerwijze gemakkelijker toegang tot
bepaalde soorten documenten en informatie dan de verzoeker. De overheid moet de relevante
elementen (ambtshalve) aanvullen en algemene informatie beschikbaar hebben en toepassen
waar dat nodig is. In dit verband wordt ook wel gesproken van de samenwerkingsverplichting
die is neergelegd in artikel 4, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn en artikel
31 Vreemdelingenwet 2000. De IND moet de beslissing deugdelijk motiveren (artikelen
3:46 Awb, 11 Procedurerichtlijn en artikel 42, derde lid, Vw 2000). Verder verplicht
het beleid er toe dat de motivering van het asielbesluit inzicht geeft in de weging
die leidt tot het bestuurlijk oordeel over de geloofwaardigheid en moet hierin worden
vermeld welke elementen van het asielrelaas (op zichzelf en in samenhang) geloofwaardig
en ongeloofwaardig zijn (openbare werkinstructie 2014/10). Het vorenstaande wordt
in de praktijk door de IND toegepast en bij een beroep op de rechter grondig getoetst.
Dat de toetsing van de motivering op punten versterkt is ten opzichte van de vroegere
toetsingsmaatstaf blijkt volgens de onderzoeker ook uit de verschillende uitspraken
van de Afdeling van 13 april 2016 en 15 november 201610.

Vraag 8

Acht u het uit het oogpunt van rechtsbescherming en onpartijdigheid geoorloofd dat
er, zoals het onderzoek stelt, sprake is «van een bestuursorgaan dat enerzijds restrictief
vreemdelingenbeleid moet nastreven door middel van een strikte asielprocedure en aan
wie anderzijds deskundigheid wordt toegedicht in de beoordeling van asielrelazen»?11

Antwoord 8

De suggestie dat een strikte asielprocedure en de deskundigheid van de Immigratie-
en Naturalisatiedienst niet of moeilijk met elkaar te verenigen zouden zijn deel ik
niet. De IND verleent internationale bescherming aan hen die dat behoeven, hetgeen
ook volgt uit de inwilligings- en afwijzingspercentages. In die zin is van een restrictief
toelatingsbeleid geen sprake. De rechter zal een besluit doorgaans vernietigen indien
de IND het niet naar behoren motiveert. In de gevallen waarin een zorgvuldige beslissing
mogelijk is in de algemene asielprocedure kan er in die procedure worden beslist.
Indien een zorgvuldige beslissing meer onderzoek vereist wordt op de asielaanvraag
beslist in de verlengde asielprocedure.

Vraag 9

Deelt u de mening dat gezien de conclusies van dit onderzoek de rechtsbescherming
van de individuele asielzoeker te zwak is? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

Nee. Zoals eerder aangegeven is de rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel
over de geloofwaardigheid van het asielrelaas sinds 2015 versterkt en waarborgt het
Nederlandse bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming in asielzaken als geheel
dat in Nederland een asielzoeker de bescherming wordt gegeven die hem op grond van
het unierecht en het EVRM toekomt. Iedere asielzoeker kan bovendien met bijstand van
een advocaat kosteloos tot twee rechterlijke instanties procederen over een afwijzend
besluit.

Vraag 10

Hoe wordt het uitgangspunt dat de asielzoeker tegemoet moet worden gekomen in de bewijslast
(volgens het UNHCR-Handboek) en dat de beslisautoriteiten in samenwerking met de aanvrager
moeten komen tot een onderbouwd asielrelaas (artikel 4 Kwalificatierichtlijn) in de
praktijk uitgevoerd?

Antwoord 10

Zie antwoord 7.