Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Toetsbesluit PO i.v.m. het realiseren van een goede onderlinge vergelijkbaarheid van de eindtoetsen in het basisonderwijs en speciaal onderwijs

Nr. 424 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 13 december 2018

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media
over de brief van 22 oktober 2018 over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Toetsbesluit
PO i.v.m. het realiseren van een goede onderlinge vergelijkbaarheid van de eindtoetsen
in het basisonderwijs en speciaal onderwijs (Kamerstuk 31 293, nr. 416).

De vragen en opmerkingen zijn op 16 november 2018 aan de Minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media voorgelegd. Bij brief van 13 december 2018 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Tellegen

De adjunct-griffier van de commissie, Alberts

Inhoud

blz.

 
 
 
 

I

Vragen en opmerkingen uit de fracties

2

 

•

Algemeen

2

 

•

Inbreng van de leden van de CDA-fractie

2

 

•

Inbreng van de leden van de D66-fractie

4

 

•

Inbreng van de leden van de SP-fractie

5

 

•

Inbreng van de leden van de SGP-fractie

5

II

Reactie Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media

7

I Vragen en opmerkingen uit de fracties

Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling de brief gelezen en zien daarin
geen aanleiding voor het stellen van vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het onderliggende ontwerpbesluit.
Deze leden hebben nog enige vragen.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het genoemde ontwerpbesluit
en willen de regering nog enkele vragen voorleggen.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerpbesluit tot wijziging
van het Toetsbesluit PO i.v.m. het realiseren van een goede onderlinge vergelijkbaarheid
van de eindtoetsen in het basisonderwijs en speciaal onderwijs. Zij hebben daar nog
enkele vragen over.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het conceptbesluit. Deze leden
hebben vragen over het proces van invoering, over andere manieren van ijking dan het
systeem van ankeropgaven, over het recht om ankeropgaven aan te leveren en over de
mogelijkheden om deze opgaven op passende wijze vorm te geven.

Inbreng van de leden van de CDA-fractie

Inleiding

De leden van de CDA-fractie vragen de Minister nader toe te lichten hoe het doel van
de in het ontwerpbesluit genoemde onderlinge vergelijkbaarheid zich verhoudt tot het
feit dat de eindtoets niet bedoeld is om scholen onderling te vergelijken, maar een
tweede objectief gegeven is voor ouders en leerlingen bij het schooladvies voor het
voortgezet onderwijs. Kan de Minister in zijn toelichting aangeven of het in dit kader
dan ook niet belangrijker is dat de schooladviezen op een vergelijkbare manier tot
stand komen en onderling vergelijkbaar zijn dan de eindtoetsen?

Aanleiding

De leden lezen dat de Inspectie van het Onderwijs in de Staat van het Onderwijs aangeeft
dat het voor haar moeilijker wordt een landelijk beeld te schetsen op basis van de
resultaten van de eindtoets. Deze leden vragen de Minister nader toe te lichten wat
het belang hiervan is voor de Inspectie, want de eindtoetsen zijn toch niet ontworpen
met als doel om scholen te kunnen beoordelen? Geldt hierbij ook niet dat de eindtoets
slechts het tweede objectieve gegeven is en het daarom belangrijker is een goed landelijk
beeld van de schooladviezen dan van de eindtoetsen te krijgen?

Eindtoetsen onvoldoende vergelijkbaar

De leden vragen de Minister nader toe te lichten waarom het nodig is dat eindtoetsen
onderling vergelijkbaar zijn en of dit niet op gespannen voet staat met de wettelijke
vrijheid van scholen om te kiezen voor een eindtoets die het beste bij hen past: hetzij
de Cito-eindtoets, hetzij een alternatieve eindtoets? Deze leden vragen de Minister
of een betere onderlinge vergelijkbaarheid niet het gevaar in zich heeft van dusdanig
vergaande standaardisering dat de toegevoegde waarde van de alternatieve toetsen,
namelijk een gelijkwaardig alternatief bieden voor scholen dat beter bij hun profiel
of pedagogisch-didactische concept past dan de Cito-eindtoets, hiermee steeds kleiner
wordt? Gaarne een uitgebreide toelichting.

De leden vragen de Minister ook toe te lichten wat en op welke onderdelen de eigen
invulling voor de alternatieve toetsaanbieders zal zijn na aanname van dit Toetsbesluit?
Waarin zullen deze alternatieve eindtoetsen nog kunnen afwijken van de Cito-eindtoets?

De leden lezen in het ontwerpbesluit dat er de afgelopen jaren zorgen zijn gerezen
over hoe bij de verschillende eindtoetsen de referentiekaders als ijkpunt worden genomen;
deze bleken in de praktijk van elkaar te verschillen. Deze leden vragen de Minister
dan ook toe te lichten waarom niet samen met de toetsaanbieders en toetsafnemers en
andere betrokken deskundigen is gekeken hoe kan worden geborgd dat dit wel op een
goede wijze gaat gebeuren? Want als deze ijking goed gebeurt, dan is dat toch voldoende
waarborg voor betrouwbaarheid en goede vergelijkbaarheid door de jaren heen? Waarom
heeft de Minister dit niet gedaan, maar gelijk gekozen voor het via «ankers» beter
onderling vergelijkbaar maken, zo vragen deze leden.

Wijzigingen Toetsbesluit PO in verband met verbeteren vergelijkbaarheid eindtoetsen

De leden lezen in het ontwerpbesluit dat voortaan de toetsaanbieders gelijkluidende
categorieën van schoolsoorten gaan hanteren. Deze leden vragen een toelichting van
de Minister wat deze verschillen precies waren. Hoe konden dezelfde schoolsoorten
onder verschillende categorieën worden gehanteerd: de namen van de categorieën staan
toch vast? Tevens vragen deze leden een bevestiging van de Minister dat ook in het
nieuwe systeem een gecombineerd advies kan worden gegeven zoals bijvoorbeeld vmbo-tl/havo
of havo-vmbo.

De leden vragen de Minister waarom het nodig is om niet alleen dezelfde eindtoets
van jaar tot jaar met elkaar te vergelijken, maar ook verschillende eindtoetsen. Gaarne
nadere toelichting.

De leden lezen dat door de introductie van een set van opgaven die voor alle toetsaanbieders
hetzelfde moet zijn – een zogenoemd «anker» – de onderlinge vergelijkbaarheid wordt
geborgd. Deze leden vragen de Minister om een nadere toelichting, wat betekent dit
«anker» precies en in hoeverre verschilt dit van de huidige praktijk? Hoe verhoudt
deze gelijke set van opgaven zich tot de vrijheid van scholen om te kiezen voor een
toets die het beste bij hun profiel of pedagogisch-didactische concept past? Op welke
wijze is dit dan nog mogelijk na inwerkingtreding van dit ontwerpbesluit? Leidt de
invoering van dit «anker» niet tot dusdanig vergaande standaardisering dat er de facto
sprake zal zijn van «Citoïsering» van de schooltoetsen? Gaarne een uitgebreide toelichting.

De leden lezen dat de Expertgroep heeft aangegeven dat er drie opties zijn voor het
bovengenoemde «anker», te weten een gezamenlijk «anker» (gezamenlijke set aan opgaven)
invoeren in de pretests; een gezamenlijk «anker» invoeren in zowel pretests als in
operationele toetsen; of een gezamenlijk «anker» invoeren in de operationele toetsen.
Volgens de Expertgroep heeft invoering van de derde optie het grootste effect op de
vergelijkbaarheid van de toetsen. Deze leden vragen de Minister een nadere onderbouwing
te geven voor de keuze voor de derde optie alsmede een opsomming van de voor- en nadelen
van de eerste en tweede optie zodat duidelijk wordt op basis van welke argumenten
de derde optie als meest geschikt wordt beschouwd door de Expertgroep en de Minister.

De leden zien het belang van een gelijke moeilijkheidsgraad door de jaren heen van
een eindtoets. Deze leden vragen de Minister nader toe te lichten waarom hij van mening
is dat deze gelijke moeilijkheidsgraad alleen te bereiken is met het door hem gekozen
«anker» en niet door het verbeteren van de borging van de referentieniveaus als ijkpunten.
Kan de Minister ook onderbouwd aangegeven of de toegevoegde waarde van de alternatieve
eindtoetsen, te weten beter aansluiten bij het profiel of de pedagogisch-didactische
visie van de school, beter gewaarborgd wordt door het verbeteren van de borging van
de referentieniveaus als ijkpunt dan door het voorgestelde anker?

De leden lezen dat in het huidige Toetsbesluit nog staat dat volledige verversing
van alle toetsopgaven nodig is voor de validiteit van de toets, maar dat bij gedeeltelijke
herhaling van het «anker» deze validiteit ook voldoende gewaarborgd is door onder
meer de omvangrijke digitale itembanken waaruit de digitale eindtoetsen putten, waardoor
het niet van te voren bekend is welke opgaven worden gebruikt. Deze leden vragen de
Minister hoe voorkomen wordt dat dezelfde opgaven in de daaropvolgende jaren worden
gebruikt? Is het niet zo dat omdat je niet weet van te voren welke opgaven worden
gebruikt, het in theorie ook zo kan zijn dat dezelfde opgaven meerdere keren achtereenvolgend
worden gebruikt? Zo ja, is het mogelijk om ervoor te zorgen dat dit niet kan voorkomen
gedurende een bepaalde periode? Is het niet nodig om ook te voorkomen dat leerlingen
die met de oude opgaven hebben geoefend, hetzij op school hetzij via een vorm van
huiswerkbegeleiding en deze oude opgaven weer tegenkomen in hun eigen eindtoets, hier
geen voordeel van hebben ten opzichte van de leerlingen bij wie de eindtoets eerder
is afgenomen? Dat zou toch ook een effect kunnen hebben op de moeilijkheidsgraad?
Deze leden vragen de Minister tevens hoe dit geborgd wordt in het geval de eindtoets
(nog) niet digitaal wordt afgenomen. Tot slot vragen deze leden de Minister nader
toe te lichten of de ervaringen met de examens Nederlands als tweede taal op dit punt
nog aanleiding geven tot een nadere afweging.

Inbreng van de leden van de D66-fractie

Inleiding

De leden van de D66-fractie vinden dat in het genoemde ontwerpbesluit bij de eindtoets
teveel de nadruk ligt op meetbaar beleid en te weinig op de ontwikkeling van een kind.
Kan de Minister nader toelichten wat hij bedoelt met dat eindtoetsen in de praktijk
onvoldoende vergelijkbaar zijn en dit op orde moet worden gebracht? Deze leden menen
dat verschillende meetinstrumenten juist bijdragen aan de validiteit en betrouwbaarheid
van resultaten. Graag een reactie hierop van de Minister.

Aanleiding

De leden lezen dat een gezamenlijk «anker» in de eindtoetsen de onderlinge vergelijkbaarheid
vergroot. Deze leden vrezen dat hierdoor de momentopname van de eindtoetsen een te
grote rol gaat spelen in de beoordeling van kwaliteit van het onderwijs en de school.
Graag een reactie van de Minister.

Eindtoetsen onvoldoende vergelijkbaar

De leden menen dat het meten van referentieniveaus voldoende ijkpunt vormt om de onderlinge
vergelijkbaarheid te vergroten zonder de diversiteit uit de meetinstrumenten te halen.
De Minister geeft aan dat uit praktijkervaring blijkt dat verschillende eindtoetsen
er niet in zijn geslaagd op gelijke wijze referentieniveaus te meten. Deze leden vragen
de Minister om eerst de producenten van de eindtoetsen aan te spreken op dit gebrek,
alvorens een wijziging toe te passen in de wet.

Inbreng van de leden van de SP-fractie

Aanleiding

De onvergelijkbare eindtoetsen bemoeilijkten het voor de Inspectie om een landelijk
beeld van de resultaten van de eindtoets te schetsen. In hoeverre heeft deze onvergelijkbaarheid
ook effect gehad op de beoordeling van scholen op basis van de resultaten van de eindtoets,
zo vragen de leden van de SP-fractie. Kan het zijn dat scholen benadeeld zijn? Is
de Minister daarnaast van mening dat het resultaat van de eindtoets het juiste middel
is om te beoordelen of de resultaten van een school voldoende zijn? Deze leden vragen
de Minister, zijn antwoord toe te lichten.

Eindtoetsen onvoldoende vergelijkbaar

De leden vragen de Minister of het daadwerkelijk zo is dat de eindtoets als tweede,
objectief gegeven dient bij het schooladvies voor het voortgezet onderwijs, terwijl
uit cijfers van het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) blijkt dat in schooljaar
2016–2017 bijna 58.000 leerlingen na de uitslag van de eindtoets in het reguliere
basisonderwijs in aanmerking kwamen voor een bijstelling naar boven van het oorspronkelijke
leerkrachtadvies, maar dit advies slechts bij twee op de tien daadwerkelijk naar boven
is bijgesteld. Wat vindt de Minister van deze cijfers en welke oorzaken ziet hij,
zo willen deze leden weten.

Wijzigingen Toetsbesluit PO in verband met verbeteren vergelijkbaarheid eindtoetsen

De verschillende eindtoetsen dienen in hun toetsadviezen dezelfde categorieën te hanteren
van schoolsoorten voor het vervolgonderwijs. De voornoemde leden vragen de Minister
waarom het praktijkonderwijs niet als advies uit de eindtoets kan komen.

Inbreng van de leden van de SGP-fractie

Aanleiding

De leden vragen de Minister in te gaan op de verhouding tussen twee doelen van de
eindtoets, namelijk enerzijds het in kaart brengen van de resultaten van de leerling
ten opzichte van de referentieniveaus en anderzijds het geven van een advies ten aanzien
van het vervolgonderwijs. Zij constateren dat deze doelen op gespannen voet met elkaar
staan en dat het voorgenomen besluit juist de functie van de eindtoets ten behoeve
van de individuele leerling onder druk lijkt te zetten. Terwijl bij het eerste doel
het belang van vergelijkbaarheid wordt benadrukt, is het tweede doel juist gebaat
bij ruimte voor differentiatie. Deze leden merken allereerst op dat differentiatie
reeds onder druk staat door het beperkte aantal vaardigheden uit het referentiekader
dat getoetst wordt. Door de dominante rol van de ankeropgaven wordt bovendien de differentiatie
in de wijze van toetsen verder ingesnoerd door een eenzijdige psychometrische benadering.
Waarom wordt het belang van een breed schooladvies zo sterk onder druk gezet door
een beperkte definitie van vergelijkbaarheid, zo vragen zij. Deze leden vragen ook
waarom de afweging van deze belangen niet bij uitstek een thema is dat thuis hoort
in de beleidsreactie op de evaluatie van de wet, mede gelet op de aangenomen motie
van de leden Bisschop en Rog1. Uit de scenario’s voor ijking aan de referentieniveaus blijkt dat ook kwalitatieve
winst te behalen valt zonder vooralsnog tot verplichte ankeropgaven over te gaan.

Vergelijkbaarheid eindtoetsen

De voornoemde leden lezen dat de veronderstelling van de wetgever was dat ijking van
de eindtoetsen aan de referentieniveaus voldoende waarborg zou vormen voor betrouwbaarheid
en vergelijkbaarheid. Zij constateren dat de Minister met dit conceptbesluit meteen
ook grijpt naar het instrument van ankeropgaven ondanks het feit dat alternatieven
bestaan die beter aansluiten bij de bedoeling en verwachting van de wetgever. Hoe
is dit vanuit het oogpunt van proportionaliteit te rechtvaardigen en waarom is het
niet geboden om op basis van de evaluatie, waarin ook de door de Kamer gevraagde alternatieven
aan bod komen, eerst ten principale de bedoeling van de wet te bespreken?

Wijzigingen Toetsbesluit PO

Deze leden hebben de indruk dat de keuzes ten aanzien van de ankeropgaven leiden tot
een rekolonisatie van de eindtoets door Cito. Deze leden hebben namelijk begrepen
dat de inhoud van de ankeropgaven in ieder geval het eerste jaar afkomstig is geweest
van Cito. Zij vragen waarom niet in een zoveel mogelijk gelijkwaardige positie van
toetsaanbieders wordt voorzien als het gaat om ankeropgaven, zoals voorgesteld in
de scenario’s voor ijking van eindtoetsen. En indien dat voornemen voor de toekomst
wel bestaat, waarom wordt niet in het besluit gewaarborgd dat alle aanbieders, mogelijk
naar rato van hun aandeel, kunnen voorzien in een deel van de ankeropgaven, zo vragen
deze leden de Minister.

De leden vragen een toelichting op de legitimatie van het voorstel in het licht van
de tekst en de bedoeling van de wet. Deze leden merken dat voortdurend wordt gewezen
op het belang van het ijken van toetsen aan de referentieniveaus. Zonder af te doen
aan het belang van het relateren aan de referentieniveaus constateren zij dat deze
verplichting tot op heden nog steeds niet in werking is getreden. Zij vragen hoe het
te rechtvaardigen is dat via de route van het Toetsbesluit aanpassingen worden verricht
die uitgaan van een verplichting die niet bestaat. Uit het feit dat de wetgever kennelijk
heeft gemeend dat de beoogde relatie tussen de referentieniveaus en de toetsresultaten
nog niet in werking dient te treden maken de leden op dat een grondslag voor het stellen
van eisen in het Toetsbesluit dienaangaande ontbreekt. Zij zijn ook van mening dat
de thematiek zozeer raakt aan de essentie van het systeem van de eindtoets dat het
inmiddels voor de hand ligt deze eerst integraal te bespreken in het kader van de
evaluatie.

De leden vragen of de Minister onderkent dat ook de wijze van toetsen en presenteren
van opgaven een belangrijk argument was voor het toelaten van alternatieve eindtoetsen.
Deze leden vragen de Minister, zeer concreet te beschrijven welke ruimte de toetsaanbieders
hebben om de ankeropgaven zodanig vorm te geven dat zij passen bij het onderscheidende
karakter van hun toets. Eveneens vragen zij waarom het besluit hieromtrent geen bepalingen
bevat.

De voornoemde leden vragen een reactie op het risico dat de meerjarige aanwezigheid
van ankeropgaven de betrouwbaarheid van toetsen aantast. Weliswaar zal de bekendheid
met de inhoud van de ankeropgaven voor leerlingen en buitenstaanders beperkt zijn,
maar dat geldt naar de mening van deze leden niet voor de leraren. Leraren zullen
na verloop van jaren in beeld hebben wat de inhoud van ankeropgaven is en aan de hand
van hun kennis en ervaring hun leerlingen, al dan niet bewust, voorbereiden op de
toets. In hoeverre kan de status van het anker op termijn worden ondergraven, zo vragen
zij.

Artikel II. Inwerkingtreding

Deze leden constateren dat het voornemen is de ankeropgaven per 1 augustus te verplichten,
terwijl deze opgaven al met het oog op het schooljaar 2018–2019 als verplicht zijn
gepresenteerd2. Deze leden vragen waarom zonder rechtsgrond wezenlijke veranderingen in de toets
zijn aangebracht die de vrijheid van de aanbieders van alternatieve toetsen beperken.
De toelichting vermeldt weliswaar dat de huidige aanbieders de maatregel steunen,
maar dat doet niets af aan het feit dat deze maatregel door de toetsaanbieders publiekelijk
als een beperking van de ruimte voor eigen keuzes is benoemd. Zij constateren dat
de gang van zaken veel trekken vertoont van het verschijnsel fantoomwetgeving dat
door de commissie Dijsselbloem gewraakt is en zij vragen de Minister kritisch te reflecteren
op dit proces en de lessen die eruit getrokken dienen te worden.

II Reactie Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media

Graag wil ik de leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
danken voor de vragen die ze hebben gesteld en de opmerkingen die zijn gemaakt.

Bij deze beantwoording wordt de indeling naar paragrafen aangehouden van de inbreng
van het schriftelijk overleg. Ik zal eerst de vragen beantwoorden die gesteld zijn
onder het hoofdstuk «Inleiding». Hierna worden de vragen onder «Aanleiding», «Eindtoetsen
onvoldoende vergelijkbaar», «Wijzigingen Toetsbesluit PO in verband met verbeteren
vergelijkbaarheid eindtoetsen» en «Artikel II. Inwerkingtreding» behandeld. De vragen
zijn binnen deze hoofdstukken inhoudelijk gegroepeerd.

Inleiding

De leden van de CDA-fractie vragen de Minister nader toe te lichten hoe het doel van
de in het ontwerpbesluit genoemde onderlinge vergelijkbaarheid zich verhoudt tot het
feit dat de eindtoets niet bedoeld is om scholen onderling te vergelijken, maar een
tweede objectief gegeven is voor ouders en leerlingen bij het schooladvies voor het
voortgezet onderwijs. De leden van de CDA-fractie vragen of de Minister in zijn toelichting
aan kan geven of het in dit kader dan ook niet belangrijker is dat de schooladviezen
op een vergelijkbare manier tot stand komen en onderling vergelijkbaar zijn dan de
eindtoetsen?

Het is belangrijk dat de resultaten van de eindtoetsen onderling vergelijkbaar zijn.
Dit draagt namelijk bij aan het primaire doel van de eindtoets: het geven van een
toetsadvies dat kan dienen als tweede, objectief gegeven naast het schooladvies. Het
is belangrijk dat de verschillende toetsen valide en betrouwbaar zijn en onderling
goed vergelijkbare resultaten opleveren, zowel onderling als over de jaren heen. Enkel
wanneer de resultaten van de toetsen onderling vergelijkbaar zijn, kan een uitspraak
worden gedaan of verschillende leerlingen bij een gelijke prestatie ook een gelijke
uitkomst op de eindtoets hebben. Welke toets een leerling maakt zou dus niet uit moeten
maken voor de score op de referentieniveaus of de uitkomst in de vorm van het toetsadvies.

De leden van de CDA-fractie vragen ook of het belangrijker is dat schooladviezen op
een vergelijkbare manier tot stand komen en onderling vergelijkbaar zijn dan de eindtoetsen.

Dit is niet zo. Scholen zijn vrij om zelf te bepalen hoe het schooladvies tot stand
komt. Hierin is het professionele oordeel van de leerkracht leidend, wat ik ook belangrijk
vind. Het opstellen van het schooladvies vraagt namelijk om maatwerk van basisscholen,
niet om overheidsinterventie op nationaal niveau. De manier waarop de schooladvisering
tot stand komt wordt hiernaast tegen het licht gehouden in de eindevaluatie van de
Wet Eindtoetsing PO.

De leden van de D66-fractie vinden dat in het genoemde ontwerpbesluit bij de eindtoets
teveel de nadruk ligt op meetbaar beleid en te weinig op de ontwikkeling van een kind.
Deze leden vragen de Minister nader toe te lichten wat hij bedoelt met dat eindtoetsen
in de praktijk onvoldoende vergelijkbaar zijn en dit op orde moet worden gebracht.
Deze leden menen dat verschillende meetinstrumenten juist bijdragen aan de validiteit
en betrouwbaarheid van resultaten. Zij vragen een reactie hierop van de Minister.

In de nota van toelichting op het ontwerpbesluit wordt in paragraaf 4 in de onderdelen
a tot en met c beschreven op welke manier de vergelijkbaarheid van de resultaten van
de eindtoetsen door middel van dit ontwerpbesluit wordt verbeterd. Allereerst moeten
de eindtoetsen dezelfde categorieën aanhouden in de toetsadviezen, dus dezelfde lijst
van schoolsoorten voor het vervolgonderwijs. Ten tweede dienen de verschillende eindtoetsen
een gelijke normering te hebben en dienen, bij gelijke prestaties, tot gelijke scores
te leiden ten aanzien van de beheersing van taal en rekenen. Als derde dient ook de
vergelijkbaarheid van de resultaten van de eindtoetsen over de jaren heen op orde
te zijn. Zonder anker is er geen instrument om een uitspraak te doen over de vergelijkbaarheid
van de resultaten van de eindtoetsen. Het invoeren van een anker stelt de Expertgroep
Toetsen PO (hierna kortweg «expertgroep») in staat hier wél een uitspraak over te
doen.

In zijn algemeenheid klopt het dat verschillende meetinstrumenten naast elkaar kunnen
bijdragen aan de validiteit en betrouwbaarheid van de resultaten. Maar voor de eindtoets
geldt dat iedere leerling er daarvan maar één maakt. Er worden wat betreft de eindtoets
per leerling dus nooit meer meetinstrumenten naast elkaar afgenomen. Een school kiest
vooraf welke eindtoets aan de leerlingen wordt aangeboden, waarna alle leerlingen
van die school die ene eindtoets maken. Wanneer de eindtoetsen in normering van elkaar
verschillen treedt juist verwarring op ten aanzien van resultaten van leerlingen op
andere scholen. Tegelijkertijd blijft alle ruimte bestaan voor iedere school om díe
toets te kiezen die het beste aansluit bij het onderwijs op de school. Het gaat bij
de voorstellen namelijk om vergelijkbaarheid van de resultaten van de toets, en niet om vergelijkbaarheid van de inhoud van de toets.

Aanleiding

De leden van de CDA-fractie lezen dat de Inspectie van het Onderwijs in de Staat van
het Onderwijs aangeeft dat het voor haar moeilijker wordt een landelijk beeld te schetsen
op basis van de resultaten van de eindtoets. Deze leden vragen de Minister nader toe
te lichten wat het belang hiervan is voor de Inspectie, want de eindtoetsen zijn toch
niet ontworpen met als doel om scholen te kunnen beoordelen? Zij vragen of hierbij
ook niet geldt dat de eindtoets slechts het tweede objectieve gegeven is en het daarom
belangrijker is een goed landelijk beeld van de schooladviezen dan van de eindtoetsen
te krijgen?

Het een sluit het ander niet uit: het is zowel belangrijk om een landelijk beeld van
de schooladviezen als van de taal- en rekenprestaties te krijgen. Zicht op de resultaten
aan het einde van het basisonderwijs en eventuele trends daarin zijn van belang voor
alle betrokkenen bij het onderwijs. Het landelijk beeld van de taal- en rekenprestaties
wordt bepaald aan de hand van de eindtoetsresultaten op de referentieniveaus. Daarnaast
verzorgt DUO het landelijk beeld over de schooladviezen, op basis van de registraties
die basisscholen doorvoeren in het Basisregister Onderwijs. De schooladviezen laten
zien naar welk niveau vervolgonderwijs leerlingen geadviseerd worden om te gaan. Het
landelijk beeld over de schooladviezen is dus iets anders dan het landelijk beeld
over de taal- en rekenprestaties.

Uit de eindtoets volgt zowel een toetsadvies, bedoeld als tweede, objectief gegeven
voor het schooladvies, als een uitspraak over de beheersing van de referentieniveaus.
Deze uitspraak over de beheersing van de referentieniveaus gebruikt de inspectie om
een landelijk beeld te schetsen over de taal- en rekenprestaties van leerlingen. Hiernaast
gebruikt de inspectie de eindtoetsresultaten ook als één van de onderdelen in haar
kwaliteitsbeoordeling van scholen. Op deze manier bewaakt de inspectie de kwaliteit
van het onderwijs. Omdat de eindtoets een toets is waarbij leerlingen vaak gemotiveerd
zijn om deze goed te maken (high stakes) geven de uitkomsten op deze toets een goed beeld van de opbrengsten op het gebied
van taal en rekenen van een basisschool.

De onvergelijkbare eindtoetsen bemoeilijkten het voor de Inspectie om een landelijk
beeld van de resultaten van de eindtoets te schetsen. In hoeverre heeft deze onvergelijkbaarheid
ook effect gehad op de beoordeling van scholen op basis van de resultaten van de eindtoets,
zo vragen de leden van de SP-fractie. Zij vagen zich af of het kan zijn dat scholen
benadeeld zijn. Ook vragen zij de Minister toe te lichten of de Minister daarnaast
van mening is dat het resultaat van de eindtoets het juiste middel is om te beoordelen
of de resultaten van een school voldoende zijn.

De eindtoetsresultaten worden door de inspectie gebruikt om een beeld te schetsen
van de kwaliteit van een school. Daarbij is van belang dat de inspectie voor elk type
eindtoets eigen ondergrenzen hanteert. Hierbij kijkt de inspectie naar de gemiddelde
score van de leerlingen op de betreffende eindtoets. Door voor elke toets een eigen
normtabel te gebruiken, houdt de inspectie zo goed mogelijk rekening met de verschillen
tussen de toetsen en zijn scholen niet benadeeld. Omdat de afname van de eindtoets
voor leerlingen bovendien high stakes is, zorgt dit voor betrouwbare en objectieve gegevens. Deze gegevens zijn echter
niet het enige waar de inspectie naar kijkt bij beoordeling van de school. De eindtoetsresultaten
van een school wegen mee bij de beoordeling van het onderdeel «resultaten». Hiernaast
spreekt de inspectie zich uit over het onderwijsproces en het schoolklimaat en de
kwaliteitszorg. Hiermee vormen de eindtoetsresultaten één van de indicatoren aan de
hand waarvan de inspectie nagaat of de onderwijskwaliteit van voldoende niveau is.
Een belangrijke ontwikkeling is het nieuwe onderwijsresultatenmodel van de inspectie,
waarmee wordt proefgedraaid in schooljaar 2019/2020 en welke in schooljaar 2020/2021
officieel wordt ingevoerd.3 Hierbij wordt niet langer naar het gemiddelde op de eindtoets gekeken, maar wordt
gekeken naar de scores op de referentieniveaus voor lezen, taalverzorging en lezen.
Op deze manier kunnen de resultaten nog beter door de inspectie worden gebruikt in
haar kwaliteitsoordeel.

De leden van de D66-fractie lezen dat een gezamenlijk «anker» in de eindtoetsen de
onderlinge vergelijkbaarheid vergroot. Deze leden vrezen dat hierdoor de momentopname
van de eindtoetsen een te grote rol gaat spelen in de beoordeling van kwaliteit van
het onderwijs en de school. Zij vragen de Minister om een reactie.

Het vergelijkbaar maken van de resultaten van de eindtoetsen heeft geen effect op
het beoordelingskader van de inspectie. Het «anker», dat als gevolg van de in paragrafen
«Eindtoetsen onvoldoende vergelijkbaar» en «Wijzigingen Toetsbesluit PO in verband
met verbeteren vergelijkbaarheid eindtoetsen» beschreven methode van «zaaien» slechts
ziet op een beperkt deel van de toetsopgaven, zorgt daarom ook niet voor een verandering
in de wijze van beoordeling van kwaliteit van het onderwijs en de school. Het anker
zorgt er wel voor dat de uitspraak van de inspectie objectiever wordt. Verder is de
inspectie bezig om in de beoordeling van de onderwijskwaliteit van scholen, juist
breder te kijken dan enkel alleen naar de eindtoets. Denk hierbij aan het nieuwe onderzoekskader
sinds 2017, het nieuwe onderwijsresultatenmodel en de maatregel uit het regeerakkoord:
de discretionaire bevoegdheid van de inspectie in de regeling leerresultaten po, waarmee
zij scholen die veel leerlingen met een bijzondere onderwijsbehoefte opvangen toch
een voldoende beoordeling van de leerresultaten kunnen geven.

De leden van de SGP-fractie vragen de Minister in te gaan op de verhouding tussen
twee doelen van de eindtoets, namelijk enerzijds het in kaart brengen van de resultaten
van de leerling ten opzichte van de referentieniveaus en anderzijds het geven van
een advies ten aanzien van het vervolgonderwijs. Zij constateren dat deze doelen op
gespannen voet met elkaar staan en dat het voorgenomen besluit juist de functie van
de eindtoets ten behoeve van de individuele leerling onder druk lijkt te zetten. Terwijl
bij het eerste doel het belang van vergelijkbaarheid wordt benadrukt, is het tweede
doel juist gebaat bij ruimte voor differentiatie, zo geven deze leden aan.

De twee genoemde doelen zijn naar mijn mening goed met elkaar te verenigen. De eindtoets
geeft een toetsadvies ten aanzien van het vervolgonderwijs. Hiernaast doet de eindtoets
een uitspraak over de beheersing van de referentieniveaus. Voor beide doelen is het
belangrijk dat de resultaten van de eindtoetsen onderling goed vergelijkbaar zijn.
Het geven van een toetsadvies ten aanzien van het vervolgonderwijs is niet gebaat
bij verschillen tussen toetsen qua normering, of differentiatie zoals de leden van
de SGP-fractie dit noemen. Indien een toetsadvies hoger is dan het schooladvies dan
moet het schooladvies worden heroverwogen. Dit proces dient voor iedere leerling gelijk
te zijn, onafhankelijk van de gekozen toets en het jaar van afname, zodat de leerling,
ongeacht de eindtoets die hij maakt, een gelijke kans op een heroverweging heeft.

De leden van de SGP-fractie merken allereerst op dat differentiatie al onder druk
staat door het beperkte aantal vaardigheden uit het referentiekader dat getoetst wordt.
Door de dominante rol van de ankeropgaven wordt bovendien de differentiatie in de
wijze van toetsen verder ingesnoerd door een eenzijdige psychometrische benadering.
Waarom wordt het belang van een breed schooladvies zo sterk onder druk gezet door
een beperkte definitie van vergelijkbaarheid, zo vragen zij.

De wijze van totstandkoming van de schooladvisering blijft ongewijzigd. Hierin is
het oordeel van de basisschool nog steeds doorslaggevend. Voor het brede schooladvies,
waaraan de SGP-fractie waarde hecht, blijft daarom alle ruimte. Vanaf 2019 zullen
de eindtoetsen alleen nog maar resulteren in brede toetsadviezen of in het enkelvoudige
advies vwo.4 Daarmee stimuleren de eindtoetsen juist tot het geven van een breed schooladvies.
De SGP-fractie benoemt hierbij dat de rol van de ankeropgaven in de eindtoetsen een
dominante is. Ook dit beeld deel ik niet. De meeste leerlingen krijgen in een eindtoets
slechts twee of drie opgaven uit het anker voorgelegd. Hoe groter de groep leerlingen
die een eindtoets afneemt, hoe kleiner het aantal ankeropgaven is dat zij krijgen
voorgelegd. De ankeropgaven hebben daarom slechts een beperkte invloed op de inhoud
van de eindtoetsen.

De leden van de SGP-fractie vragen ook waarom de afweging van deze belangen niet bij
uitstek een thema is dat thuis hoort in de beleidsreactie op de evaluatie van de wet,
mede gelet op de aangenomen motie van de leden Bisschop en Rog.5

Uit de scenario’s voor ijking aan de referentieniveaus blijkt dat ook kwalitatieve
winst te behalen valt zonder vooralsnog tot verplichte ankeropgaven over te gaan.

Betrouwbare en valide uitkomsten van de eindtoetsen vind ik van groot belang voor
leerlingen en scholen. Ongelijkheid op dit punt mag niet langer voortbestaan dan nodig.
Daarom zijn hierop naar aanleiding van de tussenevaluatie Wet Eindtoetsing PO,6 de evaluatie die twee jaar na de aanpassing van de Wet Eindtoetsing PO plaatsvond,
direct maatregelen genomen. Over deze maatregelen heb ik u in januari 2017 geïnformeerd.7 Bovendien geeft de Expertgroep in zijn rapportage «Scenario’s voor ijking aan de
referentieniveaus» alsmede in het rapport «Vergelijkbaarheid van de eindtoetsen» juist
aan wat de noodzaak is voor de invoering van het anker. Er is niet genoeg kwalitatieve
winst te halen als het anker niet wordt ingevoerd. Het is niet mogelijk om op een
andere manier dan via een anker te zorgen voor onderling vergelijkbare eindtoetsen.

In voornoemde motie van de leden Bisschop en Rog is de regering verzocht om, in de
beleidsreactie op de evaluatie van de eindtoets, in te gaan op de wijze waarop de
eindtoets recht kan gaan doen aan alle vaardigheden van de Wet referentieniveaus,
op een veelzijdiger wijze dan enkel met meerkeuzevragen. Deze motie kijkt inhoudelijk
naar de referentieniveaus en naar de manier van vraagstellen. Beide punten hebben
echter geen directe relatie met de wijzigingen in dit ontwerpbesluit. Deze overwegingen
zal ik daarom meenemen in de eindevaluatie van de Wet Eindtoetsing PO. Deze zal ik
u voor het zomerreces doen toekomen.

Eindtoetsen onvoldoende vergelijkbaar

De leden van de SP-fractie vragen de Minister of het daadwerkelijk zo is dat de eindtoets
als tweede, objectief gegeven dient bij het schooladvies voor het voortgezet onderwijs,
terwijl uit cijfers van het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) blijkt dat in schooljaar
2016–2017 bijna 58.000 leerlingen na de uitslag van de eindtoets in het reguliere
basisonderwijs in aanmerking kwamen voor een bijstelling naar boven van het oorspronkelijke
leerkrachtadvies, maar dit advies slechts bij twee op de tien daadwerkelijk naar boven
is bijgesteld. Deze leden willen graag weten wat de Minister van deze cijfers vindt
en welke oorzaken hij ziet.

De eindtoets dient inderdaad als tweede, objectief gegeven bij het schooladvies. Zoals
ik ook heb toegelicht in eerdere antwoorden op uw Kamervragen laat het feit dat bijna
een kwart van de adviezen wordt bijgesteld, zien dat scholen het resultaat van de
toets als onafhankelijk tweede gegeven serieus nemen en serieus de mogelijkheid van
bijstelling overwegen.8 De trends rondom het percentage bijstellingen worden verder toegelicht in de Kamerbrief
eindtoetsresultaten 2018 die ik recent naar uw Kamer heb gestuurd.9

De leden van de CDA-fractie vragen de Minister nader toe te lichten waarom het nodig
is dat eindtoetsen onderling vergelijkbaar zijn en of dit niet op gespannen voet staat
met de wettelijke vrijheid van scholen om te kiezen voor een eindtoets die het beste
bij hen past: hetzij de Cito-eindtoets, hetzij een alternatieve eindtoets? Deze leden
vragen de Minister of een betere onderlinge vergelijkbaarheid niet het gevaar in zich
heeft van dusdanig vergaande standaardisering dat de toegevoegde waarde van de alternatieve
toetsen, namelijk een gelijkwaardig alternatief bieden voor scholen dat beter bij
hun profiel of pedagogisch-didactische concept past dan de Cito-eindtoets, hiermee
steeds kleiner wordt?

Het is belangrijk dat de resultaten van de eindtoetsen onderling vergelijkbaar zijn
omdat het toetsadvies voor leerlingen dient als het objectief, tweede gegeven bij
het schooladvies. Indien het toetsadvies hoger is dan het schooladvies, moet de school
het schooladvies heroverwegen. De kans op heroverweging moet voor elke leerling gelijk
zijn, onafhankelijk van de eindtoets die de school heeft gekozen en het jaar van afname.
De basis hiervoor is artikel 4, onderdeel b, van het Toetsbesluit PO waarin staat
dat «de toets inhoudelijke valide (en), betrouwbaar (is) en een deugdelijke normering»
heeft.

Dit laat voor scholen voldoende vrijheid om te kiezen voor een eindtoets die het beste
bij hen past. Ook brengt een betere onderlinge vergelijkbaarheid van de resultaten
van de toetsen de toegevoegde waarde van de alternatieve eindtoetsen niet in gevaar.
Hier zijn twee redenen voor. Allereerst heeft het «anker» maar een beperkt effect
op de eindtoetsen. Als gevolg van de te gebruiken methode van «zaaien» maken de meeste
leerlingen slechts twee of drie opgaven uit het anker. Hoe meer leerlingen een eindtoets
maken, hoe minder opgaven van het anker zij hoeven te maken. Hiernaast zorgt het anker
enkel voor vergelijkbaarheid van de resultaten van de eindtoets. Meer specifiek zorgt het anker er voor dat de uitkomsten op de
referentieniveaus en van de toetsadviezen vergelijkbaar zijn. Toetsen kunnen op allerlei
andere manieren, bijvoorbeeld in vraagstelling en eventuele extra modules van elkaar
verschillen, om daarmee goed aan te sluiten op de pedagogisch-didactische visie van
een school.

De toegevoegde waarde van de alternatieve toetsen blijft hiermee dus onverminderd
groot. Op dit moment kunnen scholen kiezen uit vijf verschillende eindtoetsen, waaronder
de Centrale Eindtoets die onder verantwoordelijkheid van het CvTE door Stichting Cito
wordt ontwikkeld. Daarnaast hecht ik eraan dat alle eindtoetsen, zowel die van de
overheid als die van private partijen van goede kwaliteit zijn. Ik vind het vanuit
het oogpunt van keuzevrijheid ongewenst om de Centrale Eindtoets als maatstaf ten
opzichte van de andere eindtoetsaanbieders te hanteren.

De leden van de CDA-fractie vragen de Minister ook toe te lichten wat en op welke
onderdelen de eigen invulling voor de alternatieve toetsaanbieders zal zijn na aanname
van dit Toetsbesluit. Waarin zullen deze alternatieve eindtoetsen nog kunnen afwijken
van de Cito-eindtoets, zo vragen deze leden.

Zoals hiervoor uiteengezet hebben de maatregelen in het ontwerpbesluit slechts beperkte
invloed op de inhoud van de eindtoetsen. De toetsaanbieders houden, behoudens het
beperkte «anker», op verschillende manieren ruimte voor eigen invulling van de eindtoetsen.
Denk hierbij aan de volgende onderdelen:

• Afnamevorm: papier of digitaal;

• Inhoudelijk: welke onderdelen naast taal en rekenen worden aangeboden (bijvoorbeeld andere referentieniveaus
of facultatieve modules als werkhouding en motivatie);

• Vraagvorm: open, gesloten, multiple choice;

• Vraagregistratie: in het boekje, op een los antwoordvel, digitaal;

• Niveau: adaptief of op één niveau;

• Uiterlijk: de look-en-feel van de toets.

De leden van de D66-fractie menen dat het meten van referentieniveaus voldoende ijkpunt
vormt om de onderlinge vergelijkbaarheid te vergroten zonder de diversiteit uit de
meetinstrumenten te halen. De Minister geeft aan dat uit praktijkervaring blijkt dat
verschillende eindtoetsen er niet in zijn geslaagd op gelijke wijze referentieniveaus
te meten. Deze leden vragen de Minister om eerst de producenten van de eindtoetsen
aan te spreken op dit gebrek, alvorens een wijziging toe te passen in de wet.

Er zijn hierover inderdaad vele gesprekken gevoerd, ook tussen de Expertgroep en de
eindtoetsaanbieders. Deze gesprekken heb ik inderdaad – en veelvuldig – met de eindtoetsaanbieders
gevoerd. Het klopt dus dat de eindtoetsaanbieders er niet in zijn geslaagd om de referentieniveaus
zonder anker op gelijke wijze te meten. Het is inderdaad het doel de referentieniveaus
als ijkpunt binnen de eindtoetsen te gebruiken. Door het anker in te voeren zorgen
we er voor dat de normeringen op de referentieniveaus door alle toetsaanbieders alsnog
op dezelfde wijze worden gedaan, zodat de uitspraken over de referentieniveaus ook
gelijk zijn. Om die reden is in samenspraak met de eindtoetsaanbieders afgesproken
om een anker met nieuwe vragen in de eindtoetsen op te nemen. De eindtoetsaanbieders
dragen allen opgaven aan voor het nieuwe anker.

De leden van de SGP-fractie lezen dat de veronderstelling van de wetgever was dat
ijking van de eindtoetsen aan de referentieniveaus voldoende waarborg zou vormen voor
betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid. Zij constateren dat de Minister met dit conceptbesluit
meteen ook grijpt naar het instrument van ankeropgaven ondanks het feit dat alternatieven
bestaan die beter aansluiten bij de bedoeling en verwachting van de wetgever. Hoe
is dit vanuit het oogpunt van proportionaliteit te rechtvaardigen en waarom is het
niet geboden om op basis van de evaluatie, waarin ook de door de Kamer gevraagde alternatieven
aan bod komen, eerst ten principale de bedoeling van de wet te bespreken?

Ik heb verschillende alternatieven overwogen om de eindtoetsen onderling vergelijkbaar
te maken. Dit heb ik gedaan naar aanleiding van de tussenevaluatie van de Wet Eindtoetsing
PO, waarover ik u in januari 2017 heb geïnformeerd.10 In de bijlage bij deze Kamerbrief is opgenomen het advies van de onafhankelijke Expertgroep
Toetsen PO. In dit advies worden verschillende opties genoemd en afgewogen. De Expertgroep
adviseert hierin het invoeren van een nieuw anker in de eindtoetsen, omdat dit de
meest effectieve oplossing is. Naar aanleiding van de Tussenevaluatie worden nu maatregelen
genomen om de vergelijkbaarheid van de resultaten van de eindtoetsen te verbeteren.
Vanwege het grote belang van betrouwbare en onderling vergelijkbare eindtoetsen, is
invoering van het anker in het Toetsbesluit PO noodzakelijk en proportioneel.

Wijzigingen Toetsbesluit PO in verband met verbeteren vergelijkbaarheid eindtoetsen

De leden van de CDA-fractie lezen in het ontwerpbesluit dat er de afgelopen jaren
zorgen zijn gerezen over hoe bij de verschillende eindtoetsen de referentiekaders
als ijkpunt worden genomen; deze bleken in de praktijk van elkaar te verschillen.
Deze leden vragen de Minister dan ook toe te lichten waarom niet samen met de toetsaanbieders
en toetsafnemers en andere betrokken deskundigen is gekeken hoe kan worden geborgd
dat dit wel op een goede wijze gaat gebeuren? Want als deze ijking goed gebeurt, dan
is dat toch voldoende waarborg voor betrouwbaarheid en goede vergelijkbaarheid door
de jaren heen? Waarom heeft de Minister dit niet gedaan, maar gelijk gekozen voor
het via «ankers» beter onderling vergelijkbaar maken, zo vragen deze leden.

Voor het antwoord op deze vraag wil ik graag verwijzen naar het antwoord hierover
op de vraag van de leden van de D66-fractie in de paragraaf «Eindtoetsen onvoldoende
vergelijkbaar». De eindtoetsaanbieders hebben de normering van de referentieniveaus
niet allemaal op dezelfde manier kunnen overbrengen op hun toetsen. Daarmee is – zoals
hierboven bij de vraag van de leden van de D66-fractie over het meten van referentieniveaus
ook uiteengezet – de gebruikte methode van normeringen op de referentieniveaus niet
meer bruikbaar om de resultaten op de toetsen onderling vergelijkbaar te maken. Zie
ook het hiervoor genoemde advies van de Expertgroep Toetsen PO dat ik u in januari
2017 aan uw Kamer toezond.11

De leden van de CDA-fractie lezen dat de Expertgroep heeft aangegeven dat er drie
opties zijn voor het bovengenoemde «anker», te weten een gezamenlijk «anker» (gezamenlijke
set aan opgaven) invoeren in de pretests; een gezamenlijk «anker» invoeren in zowel
pretests als in operationele toetsen; of een gezamenlijk «anker» invoeren in de operationele
toetsen. Volgens de Expertgroep heeft invoering van de derde optie het grootste effect
op de vergelijkbaarheid van de toetsen. Deze leden vragen de Minister een nadere onderbouwing
te geven voor de keuze voor de derde optie alsmede een opsomming van de voor- en nadelen
van de eerste en tweede optie zodat duidelijk wordt op basis van welke argumenten
de derde optie als meest geschikt wordt beschouwd door de Expertgroep en de Minister.

In de voornoemde «rapportage vergelijkbaarheid eindtoetsen» beveelt de Expertgroep
Toetsen PO aan om in alle operationele eindtoetsen een gezamenlijk anker op te nemen
als deel van iedere eindtoets.12 In het rapport «Scenario’s van ijking van de referentieniveaus» zet de Expertgroep
uiteen wat de voor- en nadelen zijn van het zaaien van het anker in de pretest, in
de operationele toets, of in beiden.13 Deze laten zich als volgt samenvatten:

Het voordeel van het opnemen in het gezamenlijk anker in de operationele toetsen is
dat de ankeropgaven in een high stakes situatie worden afgenomen. Dit zorgt er voor dat de ankeritems veel beter functioneren
dan wanneer zij enkel in de pretest worden gebruikt omdat de leerlingen de items in
een operationele toets veel gemotiveerder beantwoorden dan in een relatief vrijblijvende
pretest. De nadelen van ankeren via de pretesten waarbij het anker vooraf is samengesteld
zijn het genoemde mogelijk gebrek aan motivatie van de leerlingen en het eventueel
uitlekken van items. Het voordeel is dat de eigenschappen van de items voor de eigenlijke
afname van de eindtoets bekend zijn zodat uit de pretest de best functionerende items
voor het gezamenlijke anker gekozen kunnen worden.

De voor- en nadelen afwegend is voor het schatten van de eigenschappen van het anker
gekozen voor een oplossing die een combinatie is van pretesten en testen in de operationele
fase. Zo werden de ankeritems van 2019 gepretest in de operationele afname van 2018
en worden de ankeritems voor 2020 gepretest in de operationele afname van 2019 door
deze items in de operationele eindtoets te zaaien. Dit houdt in dat iedere leerling
twee á drie items van het anker krijgt voorgelegd die niet meetellen voor de eindtoetsscore.
Voor de leerling zijn deze items gewone opgaven, net als de overige opgaven. Hierdoor
worden er voldoende gegevens verzameld om een kwalitatief goed anker samen te stellen
waarmee alle eindtoetsen wederom op een gezamenlijke schaal kunnen worden geplaatst.

De leden van de CDA-fractie zien het belang van een gelijke moeilijkheidsgraad door
de jaren heen van een eindtoets. Deze leden vragen de Minister nader toe te lichten
waarom hij van mening is dat deze gelijke moeilijkheidsgraad alleen te bereiken is
met het door hem gekozen «anker» en niet door het verbeteren van de borging van de
referentieniveaus als ijkpunten. Deze leden vragen de Minister onderbouwd aan te gegeven
of de toegevoegde waarde van de alternatieve eindtoetsen, te weten beter aansluiten
bij het profiel of de pedagogisch-didactische visie van de school, beter gewaarborgd
wordt door het verbeteren van de borging van de referentieniveaus als ijkpunt dan
door het voorgestelde anker.

In mijn vorige antwoord ben ik ingegaan op de noodzaak van ankeren in de operationele
toets. Graag verwijs ik naar dat antwoord. Hiernaast geeft het rapport «Scenario’s
voor ijking aan de referentieniveaus» weer waarom de borging van de referentieniveaus
als ijkpunten niet verbeterd kan worden: «Voor het daadwerkelijke ankeronderzoek hebben
enkele toetsaanbieders meegedaan aan het Head Start project, waarbij zij de op dat
moment niet openbare referentiesets konden gebruiken voor de ankering. Andere toetsaanbieders
hebben niet meegedaan met het Head Start project, waardoor zij de reeds openbare referentiesets
moesten gebruiken voor de ankering.»14

In de beantwoording van vragen van de leden van de CDA-fractie in de paragraaf »Eindtoetsen
onvoldoende vergelijkbaar» heb ik uiteengezet dat het anker ziet op de vergelijkbaarheid
van de resultaten van de eindtoetsen. Hierbij behouden eindtoetsaanbieders veel ruimte voor een eigen
invulling. Noch het hypothetisch verbeteren van de borging van de referentieniveaus
als ijkpunt noch het voorgestelde anker hebben daarom een effect op het aansluiten
van de eindtoetsen op het profiel of de pedagogisch didactische visie van een school.

De leden van de SGP-fractie vragen een toelichting op de legitimatie van het voorstel
in het licht van de tekst en de bedoeling van de wet. Deze leden merken dat voortdurend
wordt gewezen op het belang van het ijken van toetsen aan de referentieniveaus. Zonder
af te doen aan het belang van het relateren aan de referentieniveaus constateren zij
dat deze verplichting tot op heden nog steeds niet in werking is getreden. Zij vragen
hoe het te rechtvaardigen is dat via de route van het Toetsbesluit aanpassingen worden
verricht die uitgaan van een verplichting die niet bestaat. Uit het feit dat de wetgever
kennelijk heeft gemeend dat de beoogde relatie tussen de referentieniveaus en de toetsresultaten
nog niet in werking dient te treden maken de leden op dat een grondslag voor het stellen
van eisen in het Toetsbesluit dienaangaande ontbreekt. Zij zijn ook van mening dat
de thematiek zozeer raakt aan de essentie van het systeem van de eindtoets dat het
inmiddels voor de hand ligt deze eerst integraal te bespreken in het kader van de
evaluatie.

De betreffende bepalingen omtrent referentieniveaus uit de Wet Eindtoetsing PO zijn
nog niet direct per 1 augustus 2014 in werking getreden om scholen voldoende tijd
te geven om praktijkervaring op te doen met het werken met de sinds 1 augustus 2010
verplichte referentieniveaus. Om een soepele overgang te kunnen realiseren naar een
eindtoets die verplicht rapporteert over de vorderingen van leerlingen en groepen
leerlingen ten opzichte van de referentieniveaus, hebben de eindtoetsaanbieders de
periode vanaf 1 augustus 2014 benut om ervaring op te doen met het meten van de referentieniveaus.
In praktijk heeft daarom sinds de invoering van de Wet Eindtoetsing POwel steeds ijking
van de eindtoetsen plaatsgevonden aan de referentieniveaus. Het beoordelingskader
van de Expertgroep bepaalt zijn advies ook op het feit of de eindtoetsen rapporteren
over de referentieniveaus. Inmiddels hebben scholen ruim de tijd gekregen om praktijkervaring
op te doen met het werken met de verplichte referentieniveaus. Daarom zal ik de reeds
tot stand gekomen wettelijke bepaling per 1 augustus 2019 in werking laten treden
door een te treffen inwerkingtredingsbesluit. Op deze manier komt de wet in overeenstemming
met de staande praktijk.

Betrouwbare en qua moeilijkheid vergelijkbare eindtoetsen zijn bovendien van groot
belang voor zowel leerlingen als scholen. Ongelijkheid op dit punt wil ik niet langer
laten voortbestaan dan nodig. Daarom zijn hierop direct naar aanleiding van de Tussenevaluatie
van de Wet Eindtoetsing PO maatregelen genomen, die met dit ontwerpbesluit worden
verankerd. Ik heb de Kamer geïnformeerd over deze maatregelen en daarbij ook aangegeven
dat wijziging van het Toetsbesluit PO zou volgen.15

De leden van de CDA-fractie lezen in het ontwerpbesluit dat voortaan de toetsaanbieders
gelijkluidende categorieën van schoolsoorten gaan hanteren. Deze leden vragen een
toelichting van de Minister wat deze verschillen precies waren. Hoe konden dezelfde
schoolsoorten onder verschillende categorieën worden gehanteerd: de namen van de categorieën
staan toch vast? Tevens vragen de leden van de CDA-fractie een bevestiging van de
Minister dat ook in het nieuwe systeem een gecombineerd advies kan worden gegeven
zoals vmbo-tl/havo of havo-vmbo.

De leden van de CDA-fractie vragen of dezelfde schoolsoorten onder verschillende namen
werden gehanteerd. Dit is niet het geval. De namen van de categorieën staan inderdaad
vast, juist om verwarring hierover bij scholen en ouders te voorkomen. De verschillen
in 2018 en hiervoor richtten zich voornamelijk op de (combinatie van) de vmbo-adviescategorieën.
Zo bevatten de Centrale Eindtoets en de IEP Eindtoets in 2018 niet het enkelvoudige
advies «vmbo bb». Zij bevatten wel de meervoudige adviezen «pro/vmbo bb» en «vmbo
bb/ vmbo kb». Ook bevatte de Centrale Eindtoets in 2018 niet het meervoudige advies
«vmbo kb/ vmbo gl-tl». De Centrale Eindtoets bevatte wel de enkelvoudige adviezen
«vmbo kb» en «vmbo gl-tl».Dit kon leiden tot onduidelijkheid voor scholen, leerlingen
en ouders.

Ik bevestig dat ook in het nieuwe systeem een gecombineerd toetsadvies kan worden
gegeven. Vanaf het schooljaar 2018/2019 zijn de adviescategorieën van alle eindtoetsen
gelijk, namelijk:

• pro/vmbo bb

• vmbo bb/vmbo kb

• vmbo kb/vmbo gl-tl

• vmbo gl-tl/havo

• havo/vwo

• vwo16

Het definitieve schooladvies van de basisschool kan zowel een enkelvoudig als een
meervoudig schooladvies inhouden.

De verschillende eindtoetsen dienen in hun toetsadviezen dezelfde categorieën te hanteren
van schoolsoorten voor het vervolgonderwijs. De leden van de SP-fractie vragen de
Minister waarom het praktijkonderwijs niet als advies uit de eindtoets kan komen.

Om toe gelaten te worden tot het praktijkonderwijs is een toelaatbaarheidsverklaring
van het samenwerkingsverband nodig. Het toetsadvies «praktijkonderwijs» kan niet uit
de eindtoets komen omdat de eindtoets geen voldoende geschikt instrument is om te
bepalen of een leerling toegelaten kan worden tot het praktijkonderwijs.

De leden van de CDA-fractie vragen de Minister waarom het nodig is om niet alleen
dezelfde eindtoets van jaar tot jaar met elkaar te vergelijken, maar ook verschillende
eindtoetsen.

Het is belangrijk om de verschillende eindtoetsen met elkaar te vergelijken omdat
bij een gelijk niveau van een leerling dit op de eindtoets moet leiden tot zowel een
gelijke uitspraak op de beheersing van de referentieniveaus als tot een gelijk toetsadvies.
Indien een toetsadvies hoger is dan het schooladvies dan moet het schooladvies worden
heroverwogen. Dit proces dient voor iedere leerling gelijk te zijn, onafhankelijk
van de gekozen toets en het jaar van afname, zodat in gelijke gevallen op gelijke
wijze heroverweging plaatsvindt van het schooladvies. Welke toets een leerling maakt
zou niet uit moeten maken voor de score op de referentieniveaus of de uitkomst in
de vorm van het toetsadvies. Om dit te verzekeren is niet alleen een vergelijking
over de jaren, maar ook tussen de verschillende eindtoetsen nodig. Op de doelen van
de eindtoets ben ik ook ingegaan bij mijn antwoorden in paragrafen «Aanleiding» en
«Eindtoetsen onderling onvoldoende vergelijkbaar» naar aanleiding van vragen van respectievelijk
de leden van de SGP-fractie en leden van de CDA-fractie.

De leden van de CDA-fractie lezen dat door de introductie van een set van opgaven
die voor alle toetsaanbieders hetzelfde moet zijn – een zogenoemd «anker» – de onderlinge
vergelijkbaarheid wordt geborgd. Deze leden vragen de Minister om een nadere toelichting,
op wat dit «anker» precies betekent en in hoeverre verschilt dit van de huidige praktijk.
Ook vragen deze leden hoe deze gelijke set van opgaven zich verhoudt tot de vrijheid
van scholen om te kiezen voor een toets die het beste bij hun profiel of pedagogisch-didactische
concept past.en op welke wijze dit dan nog mogelijk is na inwerkingtreding van dit
ontwerpbesluit. Ook wensen deze leden een uitgebreide toelichting op de vraag of de
invoering van dit «anker» niet leidt tot dusdanig vergaande standaardisering dat er
de facto sprake zal zijn van «Citoïsering» van de schooltoetsen.

Dit anker betekent dat in alle eindtoetsen een set van dezelfde vragen wordt opgenomen.
De invoering van dit anker leidt niet tot vergaande standaardisering; de ankeropgave
hebben slechts een geringe invloed op de inhoud van de toets. In de beantwoording
van vragen van de leden van de CDA-fractie in de paragraaf »Eindtoetsen onvoldoende
vergelijkbaar» is op dit onderwerp reeds een uitgebreide toelichting gegeven. Ook
wordt in deze antwoorden beschreven hoe deze ankerset zich verhoudt tot de vrijheid
van scholen om te kiezen voor een toets die het beste bij hun profiel of pedagogisch-didactisch
concept past.

De leden van de SGP-fractie hebben de indruk dat de keuzes ten aanzien van de ankeropgaven
leiden tot een rekolonisatie van de eindtoets door Cito. Deze leden hebben namelijk
begrepen dat de inhoud van de ankeropgaven in ieder geval het eerste jaar afkomstig
is geweest van Cito. Zij vragen waarom niet in een zoveel mogelijk gelijkwaardige
positie van toetsaanbieders wordt voorzien als het gaat om ankeropgaven, zoals voorgesteld
in de scenario’s voor ijking van eindtoetsen.

En indien dat voornemen voor de toekomst wel bestaat, waarom wordt niet in het besluit
gewaarborgd dat alle aanbieders, mogelijk naar rato van hun aandeel, kunnen voorzien
in een deel van de ankeropgaven, zo vragen deze leden de Minister.

Voor het anker van 2018 en 2019 is gebruik gemaakt van opgaven die Stichting Cito
reeds had ontwikkeld voor de Centrale Eindtoets, omdat de andere eindtoetsaanbieders
op dat moment nog niet over geproeftoetste opgaven beschikten. Voordat een opgave
in een eindtoets kan worden gebruikt moet deze niet alleen ontwikkeld worden, maar
ook worden geproeftoetst. Bij voorkeur gebeurt dit onder vergelijkbare condities als
bij de wettelijke afname van de eindtoets (high stakes). Alle eindtoetsaanbieders hebben gezamenlijk besloten om de eerste twee jaar de opgaven
die reeds door stichting Cito waren ontwikkeld te gebruiken.

Het proces van het ontwikkelen van de ankeropgaven tot opname in de eindtoets duurt
ongeveer twee jaar. Om die reden zijn de eindtoetsaanbieders dit jaar al gestart met
het ontwikkelen van een gezamenlijk anker voor de eindtoets van 2020. Iedere toetsaanbieder
draagt daarvoor opgaven aan. Deze opgaven worden dit schooljaar geproeftoetst. Dit
gezamenlijk anker zal worden opgenomen in de eindtoets van 2020.

Er is hierbij niet gekozen voor het aanbieden van ankeropgaven naar rato van het aandeel
van de verschillende toetsaanbieders. Iedere aanbieder heeft opgaven aangeleverd,
hoe de verdeling precies wordt gemaakt, laat ik aan de toetsaanbieders, en dat gebeurt
in goed onderling overleg. Het aandeel van de eindtoetsaanbieders varieert over de
jaren en is daarom, los van een ontbrekende noodzaak, lastig in regelgeving te vervatten.

De leden van de SGP-fractie vragen of de Minister onderkent dat ook de wijze van toetsen
en presenteren van opgaven een belangrijk argument was voor het toelaten van alternatieve
eindtoetsen. Deze leden vragen de Minister, zeer concreet te beschrijven welke ruimte
de toetsaanbieders hebben om de ankeropgaven zodanig vorm te geven dat zij passen
bij het onderscheidende karakter van hun toets. Eveneens vragen zij waarom het besluit
hieromtrent geen bepalingen bevat.

De wijze van toetsen en presenteren van opgaven maakt geen deel uit van het beoordelingskader
van de Expertgroep. Daarmee is dit ook geen argument in het toelaten van alternatieve
eindtoetsen. Wel wordt in het beoordelingskader gekeken naar de validiteit van de
opgaven en naar helderheid in taalgebruik.

Het is van belang dat elke eindtoetsaanbieder de lay-out van de ankeropgaven zodanig
aanpast aan de lay-out van de eigen toets, dat een opgave uit de ankerset niet te
onderscheiden is van een opgave die een eindtoetsaanbieder zelf heeft ontwikkeld.
Aanpassingen dienen echter zo minimaal mogelijk plaats te vinden, om uit te sluiten
dat verschillen in scores worden veroorzaakt door verschillen in opmaak of formulering.
Om deze reden hebben de eindtoetsaanbieders afgesproken dat zij deze aanpassingen
zo beperkt mogelijk houden. De voorgestelde bepaling laat deze ruimte, De onderlinge
afspraken binnen deze ruimte zijn van een dermate gedetailleerde en specifieke aard
dat dit slecht leent voor vastlegging in een algemeen verbinden voorschrift. De noodzaak
daartoe is ook niet aanwezig.

De leden van de CDA-fractie lezen dat in het huidige Toetsbesluit nog staat dat volledige
verversing van alle toetsopgaven nodig is voor de validiteit van de toets, maar dat
bij gedeeltelijke herhaling van het «anker» deze validiteit ook voldoende gewaarborgd
is door onder meer de omvangrijke digitale itembanken waaruit de digitale eindtoetsen
putten, waardoor het niet van te voren bekend is welke opgaven worden gebruikt. Deze
leden vragen de Minister hoe voorkomen wordt dat dezelfde opgaven in de daaropvolgende
jaren worden gebruikt. Zij vragen of het niet zo is dat, omdat je niet weet van te
voren welke opgaven worden gebruikt, het in theorie ook zo kan zijn dat dezelfde opgaven
meerdere keren achtereenvolgend worden gebruikt. Ook vragen zij of het mogelijk is
om ervoor te zorgen dat dit niet kan voorkomen gedurende een bepaalde periode. Voorts
willen deze leden weten of het niet nodig is om ook te voorkomen dat leerlingen die
met de oude opgaven hebben geoefend, hetzij op school hetzij via een vorm van huiswerkbegeleiding
en deze oude opgaven weer tegenkomen in hun eigen eindtoets, hier geen voordeel van
hebben ten opzichte van de leerlingen bij wie de eindtoets eerder is afgenomen omdat
dat toch ook een effect zou kunnen hebben op de moeilijkheidsgraad. Deze leden vragen
de Minister tevens hoe dit geborgd wordt in het geval de eindtoets (nog) niet digitaal
wordt afgenomen. Tot slot vragen deze leden de Minister nader toe te lichten of de
ervaringen met de examens Nederlands als tweede taal op dit punt nog aanleiding geven
tot een nadere afweging.

Naar aanleiding van deze vragen wil ik graag uitleggen welke procedure voor de papieren
en digitale eindtoetsen wordt gebruikt om geheimhouding van de opgaven te verzekeren.
Allereerst zijn er de papieren toetsen. De ankeropgaven worden «gezaaid» in alle papieren
toetsen. Dit houdt in dat de ankeropgaven in deelsetjes worden verdeeld over een groot
aantal opgavenboekjes. Het is in de toetsboekjes niet zichtbaar welke opgaven ankeropgaven
zijn en welke niet. Daarom is voor derden niet inzichtelijk welke opgaven eventueel
in een volgende toets kunnen terugkeren. Leerlingen die een boekje met hierin ankeropgaven
maken zullen in de meeste gevallen twee of drie vragen uit het anker tegenkomen. Kijkende
naar het totaal aantal opgaven van een eindtoets is het aantal vragen uit het anker
dus erg beperkt.

Hoewel er opgaven zullen worden herhaald, is de kans uiterst klein dat scholen meerdere
jaren achter elkaar dezelfde opgaven ontvangen. Mocht een school toch dezelfde opgaven
ontvangen zal het om een klein deel van de opgaven gaan. Ten tweede zijn er digitale
eindtoetsen. Hierbij is in de nota van toelichting op het Toetsbesluit PO (Stb. 2014, 209) destijds aangegeven dat geheimhouding van de opgaven hier niet in het geding komt
wanneer opgaven worden herhaald. De digitale toetsen bevatten omvangrijke, adaptieve
itembanken. Door deze procedure is het van te voren onduidelijk welke toetsopgaven
een leerling zal ontvangen.

De maatregelen voorkomen dus niet dat dezelfde ankeropgaven in de daaropvolgende jaren
worden gebruikt. Hierboven heb ik uiteen gezet waarom dit geen probleem is. Ik heb
ook uitgelegd hoe door de procedure van zaaien in papieren toetsen en itembanken van
digitale toetsen het praktisch onmogelijk is dat één school meerdere jaren achtereen
dezelfde ankeropgaven maakt.

Verder is het niet nodig om te voorkomen dat leerlingen met de oude opgaven oefenen,
het is namelijk uitgesloten dat een leerling oefent met opgaven uit het anker. Afnames
waarbij ankeropgaven aan leerlingen worden voorgelegd, ofwel in een proeftoets, ofwel
tijdens de daadwerkelijke afname, worden nauwgezet bijgehouden. In het geval van een
papieren toets worden alle toetsboekjes na afloop weer ingenomen. Bij een digitale
afname krijgt de leerling geen uitdraai van de gemaakte opgaven. Verspreiding van
de toetsopgaven is daarmee niet mogelijk.

Bij de examens Nederlands als tweede taal was iets anders aan de hand. Van dit examen
circuleerden beschrijvingen van taken van de schrijfexamens op sociale media. Het
is echter niet waarschijnlijk dat een leerling de opgaven van de eindtoets, waarvan
een voor de leerling onbekend en zeer klein deel bestaat uit ankeropgaven, zal kunnen
onthouden en vervolgens verspreiden.

De leden van de SGP-fractie vragen een reactie op het risico dat de meerjarige aanwezigheid
van ankeropgaven de betrouwbaarheid van toetsen aantast. Weliswaar zal de bekendheid
met de inhoud van de ankeropgaven voor leerlingen en buitenstaanders beperkt zijn,
maar dat geldt naar de mening van deze leden niet voor de leraren. Leraren zullen
na verloop van jaren in beeld hebben wat de inhoud van ankeropgaven is en aan de hand
van hun kennis en ervaring hun leerlingen, al dan niet bewust, voorbereiden op de
toets. In hoeverre kan de status van het anker op termijn worden ondergraven, zo vragen
zij.

De status van het anker zal op termijn niet worden ondergraven. De redenen hiervoor
zijn tweeledig. De meeste leerlingen (en daarmee ook leraren) zullen slechts twee
of drie opgaven van de ankerset in hun eindtoets maken. Wanneer leerlingen een digitale
adaptieve eindtoets maken zal het ook tussen de leerlingen in één klas verschillen
welke ankeropgaven zij te zien krijgen. Deze vragen zijn niet te onderscheiden van
de andere vragen in de eindtoets. Ook wanneer een leerkracht een eindtoets volledig
doorloopt zal deze in de meeste gevallen dus maar twee of drie opgaven uit het anker
bevatten, zonder dat de leerkracht weet welke dit zijn. Als laatste geldt ook dat
het anker jaarlijks wordt ververst. Na een aantal jaar is het gehele anker vervangen.
Zelfs indien een leerkracht er in slaagt enkele vragen uit het anker te achterhalen
zal deze informatie snel achterhaald zijn. Zie verder ook het antwoord op de vorige
vraag.

Artikel II. Inwerkingtreding

De leden van de SGP-fractie constateren dat het voornemen is de ankeropgaven per 1 augustus
te verplichten, terwijl deze opgaven al met het oog op het schooljaar 2018–2019 als
verplicht zijn gepresenteerd.17 Deze leden vragen waarom zonder rechtsgrond wezenlijke veranderingen in de toets
zijn aangebracht die de vrijheid van de aanbieders van alternatieve toetsen beperken.
De toelichting vermeldt weliswaar dat de huidige aanbieders de maatregel steunen,
maar dat doet niets af aan het feit dat deze maatregel door de toetsaanbieders publiekelijk
als een beperking van de ruimte voor eigen keuzes is benoemd. Zij constateren dat
de gang van zaken veel trekken vertoont van het verschijnsel fantoomwetgeving dat
door de commissie Dijsselbloem gewraakt is en zij vragen de Minister kritisch te reflecteren
op dit proces en de lessen die eruit getrokken dienen te worden.

Betrouwbare en valide uitkomsten van de eindtoetsen vind ik van groot belang voor
leerlingen en scholen. Ongelijkheid op dit punt mag niet langer voortbestaan dan nodig.
Niet alleen ikzelf, maar ook de inspectie van het onderwijs, de PO-raad en de toetsaanbieders
hechten veel belang aan deze thema’s. Daarom is in goed onderling overleg besloten
om, vooruitlopend op de in het onderhavige ontwerpbesluit opgenomen aanpassingen die
voortkomen uit de tussenevaluatie Wet Eindtoetsing PO, reeds afspraken met de eindtoetsaanbieders
te maken om al in 2018 de set van ankeropgaven op te nemen in de eindtoets. Over deze
maatregelen heb ik u in januari 2017 geïnformeerd.18

Ik deel de analyse niet dat deze afspraken overeenkomsten hebben met het verschijnsel
van fantoomwetgeving dat door de commissie-Dijsselbloem is genoemd. Fantoomwetgeving
ging over veranderingen die niet wettelijk waren voorgeschreven, maar door scholen
wel zo werden ervaren. In de situatie rondom eindtoetsing is de afspraak in overleg
met toetsaanbieders gemaakt om een set van ankeropgaven in te voeren. Deze zijn zich
bewust van het feit dat de wettelijke verplichting nog niet geldt en benadrukken zelf
ook het belang van de vergelijkbaarheid van de resultaten van eindtoetsen. Betrouwbare
en valide uitkomsten van de eindtoetsen vinden zij net als ik van groot belang voor
leerlingen en scholen. Ongelijkheid op dit punt mag niet langer voortbestaan dan nodig.
Zij zijn dan ook op de hoogte van deze afspraak en van de op dit moment voorliggende
wijzigingen van het Toetsbesluit PO.