Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 816 Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en enkele andere wetten in verband met het stroomlijnen van het fiscale inzagerecht (Wet stroomlijning fiscaal inzagerecht)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I.
ALGEMEEN
1
1.
Inleiding
1
2.
Hoofdlijnen van het voorstel
3
3.
Verhouding tot hoger recht
9
4.
Verhouding tot nationale regelgeving
10
5.
Budgettaire aspecten
11
6.
Doenvermogen
11
7.
Gevolgen voor burgers en bedrijfsleven
12
8.
Doelmatigheid, doeltreffendheid en evaluatie
12
9.
Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst en Douane
13
10.
Advies en consultatie
13
II.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
14
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Belasting- en inhoudingsplichtigen (hierna: belastingplichtigen) behoren geen informatieachterstand
te hebben ten opzichte van de inspecteur. Het kabinet onderschrijft dat het wenselijk
is dat belastingplichtigen op het moment dat een belastingaanslag of een voor bezwaar
vatbare beschikking wordt genomen, recht krijgen op inzage in de stukken die de inspecteur
ter beschikking staan, of hebben gestaan, en die een rol hebben gespeeld bij zijn
besluitvorming of van belang kunnen zijn voor de beslechting van eventuele (toekomstige)
geschilpunten. Per 31 december 2025 treedt een artikel in de Algemene wet inzake rijksbelastingen
(AWR) in werking waardoor belastingplichtigen dit recht ook krijgen.1 Dat artikel is in de huidige vorm en met de huidige inwerkingtredingsdatum echter
niet uitvoerbaar voor de Belastingdienst en de Douane. Dat komt onder meer doordat
de hiervoor bedoelde stukken zijn verspreid over meerdere processen, applicaties en
systemen. Er zijn aanpassingen en uitbreidingen nodig in de ICT-systemen en de digitale
portalen. Ook moeten er nieuwe faciliteiten voor medewerkers komen ten behoeve van
dossiervorming. Daarnaast maakt ook de mogelijkheid van bezwaar en beroep zonder duidelijke
afbakening van het inzagerecht dat de regeling niet uitvoerbaar is.2 Inwerkingtreding van die bepaling zou niet alleen betekenen dat de uitvoering vast
kan lopen, maar leidt er ook toe dat belastingplichtigen niet (binnen een redelijke
termijn) krijgen waar ze recht op hebben. Daarom wordt met dit wetsvoorstel een aanpassing
voorgesteld, zodat inzage kan worden gegeven in het fiscale dossier op een manier
die uitvoerbaar is.
1.1 Amendement van het lid Omtzigt c.s.
Het nader gewijzigd amendement van het lid Omtzigt c.s.3, waarmee het fiscale inzagerecht werd voorgesteld, is onder meer ingediend om de
informatiepositie van belastingplichtigen te verbeteren in situaties waarin zij te
maken hebben met de inspecteur. De verbeterde informatiepositie heeft tot doel de
rechtsbescherming van belastingplichtigen te versterken. Daarbij past een transparante
werkwijze van de inspecteur. Die doelstelling onderschrijft het kabinet.
In de toelichting bij het amendement is verwezen naar de fraudesignaleringsvoorziening
(FSV), etnisch profileren en het «1043-project». Deze gebeurtenissen hebben het vertrouwen
in de overheid geschaad en vergroten de behoefte om de rechtsbescherming van belastingplichtigen
te versterken. Bij de huidige maatschappelijke opvattingen past het volgens de indieners
om niet terughoudend te zijn met het beschikbaar stellen van informatie. Hiermee wordt
getracht een belangrijke stap te zetten in het herwinnen van het vertrouwen van de
burger. Door een verbetering in de informatiepositie kan de belastingplichtige een
betere afweging maken of hij wil acteren tegen een besluit van de inspecteur. Daar
sluit het kabinet zich bij aan.
Het is het grondwettelijk recht van Kamerleden om een wetsvoorstel dat nog niet is
aangenomen te kunnen wijzigen.4 Omdat het eerdergenoemde amendement werd ingediend op het Belastingplan, waarin maatregelen
zijn opgenomen die vanwege de budgettaire samenhang met de begroting van het volgende
jaar per 1 januari van dat volgende jaar in werking moeten treden, was het niet mogelijk
het wetsvoorstel aan te houden zodat een volledige uitvoeringstoets kon worden uitgevoerd.
Nadat het Belastingplan 2024, met voornoemd amendement, is aangenomen, heeft er alsnog
een uitvoeringsanalyse plaatsgevonden bij de Belastingdienst en de Douane. Hierover
is de Kamer bij brief van 20 januari 2025 geïnformeerd.5 In die brief is toegelicht dat het fiscale inzagerecht zoals vormgegeven in het amendement
niet uitvoerbaar is. De reden daarvoor is onder meer dat een concrete afbakening van
wie, wanneer, wat kan inzien ontbreekt. Het kabinet heeft daarom besloten een aanpassing
van het fiscale inzagerecht aan de Kamers voor te leggen via het voorliggende wetsvoorstel.
Die beslissing heeft het kabinet niet lichtvaardig genomen.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
Het doel van de voorgestelde maatregelen is om een inzagerecht te creëren dat recht
doet aan de inzagebehoefte die leeft bij belastingplichtigen en uitvoerbaar is voor
de Belastingdienst en de Douane. Belastingplichtigen dienen inzage te krijgen in alle
stukken die betrekking hebben op een belastingaanslag of voor bezwaar vatbare beschikking.
Op deze manier wordt er, in lijn met het amendement, tegemoetgekomen aan de wens om
belastingplichtigen meer inzicht te geven in de totstandkoming van de besluitvorming.
Het moment waarop de stukken ter inzage worden aangeboden is niet later dan het moment
waarop het besluit wordt bekendgemaakt. Het gaat niet alleen om belastingaanslagen,
maar ook om andere voor bezwaar vatbare beschikkingen, zoals een informatiebeschikking.
In de kern houdt de voorgestelde wijziging in dat:
(i) uiterlijk bij de bekendmaking van een belastingaanslag of een voor bezwaar vatbare
beschikking inzage in de daarop betrekking hebbende stukken wordt verleend,
(ii) actief inzage wordt verleend via de bestaande portalen van de Belastingdienst en de
Douane,
(iii) de inwerkingtreding wordt gefaseerd per rijksbelasting, en
(iv) een tijdelijke facultatieve regeling wordt voorgesteld waardoor stukken al beschikbaar
kunnen worden gemaakt voordat alle op de zaak betrekking hebbende stukken beschikbaar
zijn.
Als gevolg van het actief verlenen van inzage vervalt de (voor bezwaar vatbare) beslissing
op een verzoek tot inzage. Als een belastingplichtige meent dat het dossier onvolledig
is, kan hij daartegen opkomen in de bezwaarprocedure tegen de belastingaanslag of
de voor bezwaar vatbare beschikking. In de hiernavolgende paragrafen worden deze verschillende
aspecten nader toegelicht.
2.1. Omvang van het fiscale dossier
Belastingplichtigen moeten het recht krijgen om op het moment dat de inspecteur een
belastingaanslag vaststelt of een voor bezwaar vatbare beschikking neemt, dezelfde
stukken te kunnen inzien als de stukken die de inspecteur ter beschikking staan of
hebben gestaan. Het wetsvoorstel voorziet niet in een verplichting tot het verstrekken
van stukken nadat de aanslag of de voor bezwaar vatbare beschikking bekend is gemaakt.
In dat geval blijven de bestaande regelingen van bezwaar en beroep gelden, waarin
reeds in een inzagerecht is voorzien.6 Bij de uitleg van het begrip «op de zaak betrekking hebbende stukken» wordt zoveel
mogelijk aangesloten bij de uitleg van dat begrip in de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) die daaraan door de rechter wordt gegeven.
2.1.1. Op de zaak betrekking hebbende stukken
Uit jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat onder «op de zaak betrekking hebbende
stukken» alle stukken vallen die de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan
of hebben gestaan of hem op enig moment ter beschikking komen en die van belang kunnen
zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten.7
De stukken die op grond van dit wetsvoorstel ter beschikking worden gesteld zijn niet
beperkt tot de stukken die van belang kunnen zijn voor de beslechting van (nog) bestaande
geschilpunten. Er is immers (nog) geen geschil. Stel dat de inspecteur bij het opleggen
van een aanslag op twee punten van de aangifte afwijkt, dan behoren de stukken die
hij daarbij heeft gebruikt tot de op de zaak betrekking hebbende stukken, ook als
later blijkt dat de belastingplichtige het maar met één correctie niet eens is. Op
het moment dat de inspecteur de stukken ter inzage moet aanbieden in het portaal,
weet hij dat immers nog niet. Met het wetsvoorstel is daarbuiten echter niet beoogd
om méér stukken beschikbaar te stellen dan op basis van voornoemde uitleg in de rechtspraak.
De Belastingdienst8 en de Douane9 volgen voor verzoeken om inzage in op de zaak betrekking hebbende stukken een werkinstructie,
waarin meer concreet is opgenomen om welke stukken het daarbij kan gaan. Het gaat
daarbij volgens de werkinstructie van de Belastingdienst bijvoorbeeld om een gespecificeerde
opgaaf van de gegevens van de aangifte als deze is gedaan, een kopie van de belastingaanslag
dan wel van een ander bestreden besluit of een gespecificeerde opgaaf van de daaraan
ten grondslag liggende gegevens. Het is volgens die werkinstructie niet relevant of
een stuk in het voordeel of nadeel werkt van een belastingplichtige en of de belastingplichtige
er al over beschikt. Ook stukken die de behandelend medewerker of collega's die betrokken
zijn geweest bij de besluitvorming ter beschikking staan of hebben gestaan, maar die
niet zijn gebruikt ter onderbouwing van het bestreden besluit moeten worden overgelegd.
Interne stukken die in het kader van de behandeling van een zaak zijn opgesteld, moeten
eveneens worden overgelegd indien deze ten grondslag hebben gelegen aan de besluitvorming.
2.1.2. Geheimhouding om gewichtige redenen
Het uitgangspunt is dat alle aan de belastingaanslag of voor bezwaar vatbare beschikking
ten grondslag liggende stukken ter inzage worden aangeboden aan de belastingplichtige.
Er kunnen echter omstandigheden zijn die ertoe nopen dat bepaalde stukken geheim moeten
worden gehouden en daarom niet kunnen worden gedeeld met de belastingplichtige. Dat
kan alleen als daarvoor gewichtige redenen zijn. Hiermee wordt aangesloten bij de
uitzonderingsgrond voor het verstrekken van de op de zaak betrekking hebbende stukken
in bezwaar en beroep.10 Gedacht kan worden aan inkomensgegevens van andere belastingplichtigen. Die gegevens
kan de inspecteur bijvoorbeeld betrekken bij zijn beslissing om een aftrekpost te
weigeren, omdat de door de belastingplichtige opgevoerde kosten overtreffen wat gebruikelijk
is. Geheimhouding is in zo’n geval geboden om niet de geheimhoudingsplicht11 die de inspecteur ten aanzien van die andere belastingplichtigen heeft te schenden.12
Gewichtige redenen zijn in ieder geval niet aanwezig voor zover ingevolge de Wet open
overheid de verplichting bestaat een verzoek om informatie, vervat in documenten,
in te willigen. De achtergrond daarvan is dat de belanghebbende bij een bezwaar- of
beroepsprocedure een procedure voert over een hem direct rakende aangelegenheid en
het recht op grond van de Wet open overheid een recht van iedere burger is.13 Daarom moeten er zwaarwegendere redenen zijn om het recht op inzage van een belastingplichtige
te beperken. Andersom geldt om dezelfde reden dat voor zover het verzoek om informatie
op grond van de Wet open overheid zou kunnen worden geweigerd, daarmee op zichzelf
nog geen gewichtige redenen aanwezig zijn.
In de eerdergenoemde werkinstructies van de Belastingdienst en de Douane zijn de volgende
voorbeelden van gewichtige redenen opgenomen: (i) privacy van derden, waaronder angst
voor represailles en bedrijfsgevoelige informatie, (ii) privacy van individuele of
groepen ambtenaren, (iii) effectieve controle en controlestrategie, (iv) ongehinderde
opsporing en vervolging van strafbare feiten, en (v) juridische adviezen ten behoeve
van het bepalen van de procespositie.14
Gelet op de achtergrond van het amendement Omtzigt c.s. moet terughoudend worden omgegaan
met het beroepen op geheimhouding op grond van effectieve controle en controlestrategie.
In de toelichting op het amendement is namelijk te lezen dat de achtergrond daarvan
is om belastingplichtigen een instrument te geven om erachter te komen of de Belastingdienst
een grondrecht heeft geschonden, zoals het verbod op discriminatie naar afkomst, geaardheid
of geloofsovertuiging. Daarbij werd verwezen naar het zogenoemde «1043-arrest» van
de Hoge Raad.
In dat arrest oordeelde de Hoge Raad dat indien de controle van de aangifte voortvloeit
uit een risicoselectie, een verwerking van persoonsgegevens in een databank of een
gebruik van een databank waarin persoonsgegevens zijn opgeslagen, op basis van een
criterium dat jegens de belastingplichtige leidt tot een schending van een grondrecht
zoals een schending van het verbod op discriminatie naar afkomst, geaardheid of geloofsovertuiging,
het niet is uitgesloten dat de rechter daaraan de slotsom verbindt dat de controle
van de aangifte van de belastingplichtige heeft plaatsgevonden op een wijze die zozeer
indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht,
dat het gebruik van hetgeen bij die controle aan het licht is gekomen onder alle omstandigheden
ontoelaatbaar moet worden geacht. In dat uitzonderlijke geval komt naar het oordeel
van de Hoge Raad aan de inspecteur niet de bevoegdheid toe om de aangifte van de belastingplichtige
te corrigeren naar aanleiding van die bij de controle aan het licht gekomen punten.
Indien een belastingplichtige gemotiveerd stelt dat de hier bedoelde uitzonderlijke
situatie zich in zijn geval heeft voorgedaan, dient de inspecteur aan de belastingplichtige
en de rechter de gegevens te verstrekken die voor de beoordeling hiervan van belang
kunnen zijn, aldus de Hoge Raad.15 De inspecteur moet burgers, bedrijven en de rechter dus ook in de gelegenheid stellen
om te controleren op welke gronden hij heeft gehandeld om te kunnen beoordelen of
hij heeft gehandeld op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk
handelende overheid mag worden verwacht. Om die reden moet terughoudend worden omgegaan
met het geheimhouden van de (selectie)reden voor een controle van de aangifte. Echter,
voorkomen moet worden dat die informatie kwaadwillenden in staat stelt om een onjuiste
aangifte zo op te stellen dat deze niet wordt uitgeworpen voor controle.
Als de inspecteur van oordeel is dat er gewichtige redenen zijn die nopen tot geheimhouding
van een stuk, zal de inhoud van het stuk niet zichtbaar zijn in het portaal. In het
portaal wordt de reden daarvan vermeld. Voor een burger of bedrijf is op die manier
duidelijk dat er stukken in het dossier zitten die geheimgehouden zijn. In een bezwaarprocedure
kan de belastingplichtige in het kader van een inhoudelijk bezwaar tegen de aanslag
of de voor bezwaar vatbare beschikking stellen dat het stuk alsnog ter inzage moet
worden gelegd. Als de inspecteur daar niet in meegaat, kan in beroep de rechter oordelen
of het beroep op gewichtige redenen gerechtvaardigd is. In de rechterlijke fase is
het ook mogelijk dat alleen de rechter kennisneemt van deze stukken.16
2.2. Actief inzagerecht
Met de voorgestelde maatregelen is voorzien in een actief inzagerecht. Belastingplichtigen
hoeven dus geen verzoek te doen om inzage te krijgen in het fiscale dossier, maar
kunnen door in te loggen op een portaal op elk gewenst moment de beschikking krijgen
over hun eigen fiscale dossier. Dit past bij een proactieve houding van een uitvoeringsorganisatie.
Belastingplichtigen hoeven zich hierdoor slechts minimaal in te spannen om gebruik
te maken van hun rechten. Bij deze mogelijkheid is rekening gehouden met de minder
digivaardige belastingplichtige. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 6.
Belastingplichtigen zullen zowel direct als indirect worden geïnformeerd over het
fiscale dossier. Zo zullen folders worden meegestuurd met brieven aan belastingplichtigen
die bijvoorbeeld te maken krijgen met een correctie op de belastingaangifte. Ook zal
er op de website van de Belastingdienst aandacht worden besteed aan het inzagerecht.
Om het portaal toegankelijk te houden krijgt het een duidelijk gelaagde informatiestructuur
en wordt op B1-taalniveau uitleg gegeven over wat in het portaal te zien is. Waar
mogelijk worden documenten van duiding voorzien. Zo kan bijvoorbeeld worden toegelicht
dat een document een behandelverslag is en waar een behandelverslag voor wordt gebruikt.
Het portaal wordt regelmatig getest met burgers en intermediairs op begrijpelijkheid
en gebruiksgemak.
2.3. Rechtsbescherming
Nu de verplichting tot het doen van een verzoek vervalt, vervalt daarmee ook een beslissing
op dat verzoek. Er is daardoor ook geen beslissing meer waartegen bezwaar kan worden
ingesteld. De bezwaar- en beroepsmogelijkheid op basis van het amendement komt daarmee
te vervallen. Het voordeel van het niet afzonderlijk hoeven verzoeken om inzage is
dat niet twee afzonderlijke procedures hoeven te worden gevoerd. Stel dat een belastingplichtige
een verzoek zou moeten doen om inzage te krijgen in stukken en vervolgens tot en met
de Hoge Raad zou procederen om definitief antwoord op zijn vraag te krijgen of hij
alle stukken heeft waar hij recht op heeft. Dan is de kans groot dat de belastingaanslag
waarop die stukken betrekking hebben, al onherroepelijk vaststaat en een verzoek om
ambtshalve vermindering niet meer mogelijk is. Dat betekent dat de belastingplichtige
ter behoud van rechten bezwaar zou moeten instellen op het moment dat hij een verzoek
om inzage doet. Dat bezwaar zou dan kunnen worden aangehouden totdat er een onherroepelijke
beslissing ligt over het inzageverzoek en na afloop daarvan zou pas de juistheid van
de belastingaanslag of voor bezwaar vatbare beschikking in bezwaar en beroep ter discussie
kunnen worden gesteld. Dat zou erin resulteren dat in een geval beide procedures tot
en met de Hoge Raad zouden worden gevoerd, het pakweg twaalf jaar kan duren voordat
er duidelijkheid is over de juistheid van die belastingaanslag of beschikking. Dat
vindt het kabinet onwenselijk. Dat betekent echter niet dat belastingplichtigen geen
toegang tot de rechter meer hebben als zij twijfels hebben over de volledigheid van
het dossier. Als een belastingplichtige meent dat het dossier onvolledig is, kan dat
worden aangevoerd in de bezwaarprocedure tegen de belastingaanslag of de voor bezwaar
vatbare beschikking. De belastingplichtige moet dan wel stellen waarom de belastingaanslag
of de voor bezwaar vatbare beschikking inhoudelijk onjuist is, waaraan in het algemeen
geen hoge motiveringseisen worden gesteld. Een belastingplichtige kan zich dus niet
beperken tot de stelling dat niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn
verstrekt. Als de inspecteur stukken niet heeft verstrekt, terwijl hij daartoe wel
was verplicht, dan kan de rechter daar vervolgens direct consequenties aan verbinden.17
De juridische status van het al dan niet verstrekken van stukken valt door het vervallen
van het verzoek terug op het algemene kader van de AWR en de Awb. Het al dan niet
verstrekken van stukken is een feitelijke handeling die niet los kan worden gezien
van de aanslag of de voor bezwaar vatbare beschikking waarop de stukken betrekking
hebben en de bezwaarprocedure die daartegen kan worden gevoerd.18 Deze systematiek dient bovendien de proceseconomie, doordat dit voorkomt dat zowel
de belastingrechter als de burgerlijke rechter bevoegd zijn met betrekking tot de
vraag of alle stukken zijn verstrekt. Het voorgaande betekent ook dat de dwangsomregeling
in de Awb19 niet van toepassing is op het niet tijdig verstrekken van de op de zaak betrekking
hebbende stukken. Ook kan geen beroep worden ingesteld wegens het niet tijdig verstrekken
van alle stukken.20
2.4. Ingroeien per belasting
In plaats van te streven naar een alles-in-één-keer implementatie wordt voorgesteld
bij de Belastingdienst en de Douane door middel van een ingroeimodel de inzageprocessen
en IV-voorzieningen stapsgewijs te realiseren en beschikbaar te stellen.21 Dat vereist verbeteringen in de ICT-basisfundamenten.22 Door middel van dit voorgestelde ingroeimodel wordt steeds een rijksbelasting toegevoegd
aan de portalen, te beginnen met de inkomstenbelasting.
2.5. Overgangsregeling
Vanwege het creëren van de benodigde ICT-infrastructuur wordt voor volledige inzage
in het fiscale dossier van belastingplichtigen een ingroeimodel voorgesteld. Om in
de periode tot de volledige uitrol voor een rijksbelasting desalniettemin door de
inspecteur beperkt inzage te kunnen verlenen in stukken die de inspecteur beschikbaar
heeft, wordt een tijdelijke regeling voorgesteld.23 Op basis hiervan kan de inspecteur inzage in stukken verlenen. Anders gezegd wordt een bevoegdheid voor
de inspecteur voorgesteld om stukken al beschikbaar te maken voordat alle op de zaak betrekking hebbende stukken beschikbaar zijn.
Inzage in deze ingroeifase zal geschieden op dezelfde wijze zoals dit ten aanzien
van de structurele regeling wordt voorgesteld. Het heeft betrekking op stukken die
de inspecteur voorhanden heeft, ten aanzien waarvan de inspecteur ambtshalve inzage
kan verlenen. Voorgesteld wordt dat deze tijdelijke regeling vervalt op het moment
dat het inzagerecht voor alle rijksbelastingen gaat gelden.
2.6. Het inzagerecht en decentrale belastingen dan wel heffingen op grond van de Waterwet
en de Wet luchtvaart
Op grond van de Provinciewet24, de Gemeentewet25 en de Waterschapswet26 geschiedt de heffing en invordering van respectievelijk de provinciale, gemeentelijke
en waterschapsbelastingen met toepassing van de AWR, de Invorderingswet 1990 (IW 1990)
en de Kostenwet invordering rijksbelastingen als waren die belastingen rijksbelastingen.
Dit betekent dat bepalingen uit de AWR in beginsel van overeenkomstige toepassing
zijn op de heffing en invordering van de hiervoor genoemde decentrale belastingen.
Nu met het amendement Omtzigt c.s. een fiscaal inzagerecht in de AWR is opgenomen,
volgt uit de wetssystematiek dat dit inzagerecht tevens van toepassing is op de decentrale
belastingen. Hetzelfde geldt voor het inzagerecht zoals dit met onderhavig wetsvoorstel
wordt geregeld: ook dit is als gevolg van de wetssystematiek in beginsel tevens van
toepassing op decentrale belastingen.
Naar het oordeel van het kabinet ligt het in de rede dat als er een fiscaal inzagerecht
voor de rijksbelastingen geldt, er ook een vorm van inzagerecht voor de decentrale
belastingen zou moeten gelden. Op dit moment is het vanuit het oogpunt van een zorgvuldig
wetgevingsproces echter niet opportuun om een inzagerecht voor de decentrale belastingen
te regelen. Daarom wordt met dit wetsvoorstel in de Provinciewet, Gemeentewet en Waterschapswet
geregeld dat – in afwijking van de AWR – het inzagerecht niet van toepassing is op
decentrale belastingen. Alvorens nader beargumenteerd wordt waarom invoering van het
inzagerecht voor de decentrale belastingen op dit moment niet opportuun is, dient
allereerst benadrukt te worden dat onderzocht zal worden op welke wijze en termijn
wel een inzagerecht kan worden ingevoerd voor de decentrale belastingen. Bij dit onderzoek
zullen ook de ontwikkelingen in het kader van het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie
Awb met betrekking tot de inzage in op de zaak betrekking hebbende stukken worden
betrokken. Uiteraard zullen bij dit onderzoek de medeoverheden worden betrokken via
het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van
Waterschappen. Voor de volledigheid wordt erop gewezen dat op grond van de Awb in
het kader van een bezwaar- of beroepsprocedure reeds inzage kan worden gekregen in
op de zaak betrekking hebbende stukken.
Het is niet opportuun om nu al het inzagerecht zoals met dit wetsvoorstel wordt geregeld
ook voor decentrale belastingen te regelen. Dit heeft in de eerste plaats te maken
met het feit dat het nog niet mogelijk is geweest een gedegen uitvoerbaarheidstoets
decentrale overheden (UDO) voor een inzagerecht bij decentrale belastingen uit te
voeren. Op dit moment bestaat er dan ook nog geen inzicht in de gevolgen van een inzagerecht
voor de medeoverheden. Zonder UDO is echter al wel duidelijk dat veel provincies,
gemeenten en waterschappen op dit moment niet over de (digitale) infrastructuur beschikken
om het mogelijk te maken om actief inzage te bieden in de stukken die bij een aanslag
horen. In de tweede plaats is voor de decentrale belastingen nog niet in kaart gebracht
welke documenten bij een bepaalde belasting in ieder geval tot de op de zaak betrekking
hebbende stukken behoren. Gelet op bovenstaande is op dit moment ook nog geen uitspraak
te doen over de financiële gevolgen van een inzagerecht voor de decentrale belastingen.
Dit terwijl voor specifiek provincies en gemeenten uit de Financiële-verhoudingswet27 volgt dat de financiële gevolgen van een beleidsvoornemen vooraf in kaart worden
gebracht en wordt aangegeven hoe die financiële gevolgen worden opgevangen. Voor nu
is het naar het oordeel van het kabinet dan ook onontkoombaar dat in de Provinciewet,
Gemeentewet en Waterschapswet geregeld wordt dat het in de AWR geregelde inzagerecht
niet van toepassing is bij de heffing en invordering van de decentrale belastingen.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat in de Provinciewet, Gemeentewet en Waterschapswet
al verscheidene bepalingen van de AWR worden uitgezonderd.28
Ook voor de verontreinigingsheffing op grond van de Waterwet en de luchtvaartheffingen
op grond van de Wet luchtvaart die door het Rijk worden geheven, geldt dat de AWR
van overeenkomstige toepassing is op de heffing en invordering daarvan, waarbij eveneens
artikelen van de AWR worden uitgezonderd.29 Voor genoemde heffingen geldt eveneens dat op dit moment de uitvoeringsgevolgen en
financiële consequenties van een inzagerecht nog niet bekend zijn. Daarom is het op
dit moment naar het oordeel van het kabinet ook voor deze heffingen onontkoombaar
dat in de Waterwet en de Wet luchtvaart een uitzondering op het inzagerecht wordt
opgenomen. Voor deze heffingen zal worden onderzocht of en op welke wijze een inzagerecht
kan worden ingevoerd. Bij dit onderzoek zullen eveneens de ontwikkelingen in het kader
van het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb met betrekking tot de inzage
in op de zaak betrekking hebbende stukken worden betrokken. Overigens geldt ook voor
deze heffingen de mogelijkheid om op grond van de Awb in het kader van een bezwaar-
en beroepsprocedure inzage te krijgen in de op de zaak betrekking hebbende stukken.
3. Verhouding tot hoger recht
Het verstrekken van «op de zaak betrekking hebbende stukken» kan een verwerking zijn
van persoonsgegevens. Daarvan is sprake indien er een bewerking of geheel van bewerkingen
plaatsvindt met betrekking tot alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare
natuurlijke persoon.30 Deze verwerkingen maken een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Het recht op
eerbiediging daarvan is zowel in de Grondwet31 als in internationale verdragen32 opgenomen. Het fiscaal inzagerecht doet dan ook geen afbreuk aan het recht dat bestaat
op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming33 om na te gaan welke persoonsgegevens van hem worden verwerkt en of deze rechtmatig
worden verwerkt. Het blijft mogelijk om daarvoor op grond van de AVG een verzoek in
te dienen. Het is voorstelbaar dat de op basis daarvan verstrekte informatie overeenkomt
met de informatie verstrekt in het kader van het fiscaal inzagerecht, maar kan in
bepaalde gevallen ook afwijken. Deze wet regelt niet op welke manier invulling wordt
gegeven aan het recht op basis van de AVG.
Met dit wetsvoorstel is niet beoogd meer persoonsgegevens te verwerken dan waarvoor
reeds een grondslag bestaat in een wet in formele zin in het kader van een wettelijke
verplichting of een taak van algemeen belang of uitoefening van openbaar gezag. Het
verstrekken van de stukken via een digitaal portaal en de daarbij behorende verwerking
vindt zijn grondslag in het wetsvoorstel nadat deze tot wet verheven is.
Zoals is onderschreven in de toelichting bij de wettelijke grondslag in de Awb voor
het verstrekken van op de zaak betrekking hebbende stukken in de bezwaarfase34, is het recht op toegang tot of inzage in alle op de zaak betrekking hebbende stukken
bij een geschil met de overheid een fundamentele waarborg.35 Deze waarborg hangt samen met het in de Wet open overheid36 neergelegde recht op inzage in het eigen dossier. Dit recht wordt ontleend aan het
door het Hof van de Europese Unie geformuleerde algemeen beginsel van Unierecht.37 Als onderdeel van dit beginsel is in het Handvest opgenomen: «het recht van eenieder
om toegang te krijgen tot het dossier hem betreffende, met inachtneming van het gerechtvaardigde
belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim». Volgens het Hof
van Justitie van de Europese Unie is dit beginsel eveneens van toepassing op de lidstaten.38 Met dit wetsvoorstel wordt dit beginsel verankerd voor het fiscaal dossier.
4. Verhouding tot nationale regelgeving
4.1. Algemene wet bestuursrecht
Met dit wetsvoorstel wordt qua terminologie zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande
regeling voor inzage in de op de zaak betrekking hebbende stukken in bezwaar en beroep,
zoals die geldt voor het hele bestuursrecht. De uitvoeringsorganisaties en rechtspraak
hebben daar reeds ruime ervaring mee, hetgeen voorkomt dat eerst in de jurisprudentie
moeten worden uitgekristalliseerd hoe het inzagerecht moet worden uitgelegd. Met dit
wetsvoorstel wordt dat inzagerecht in de fase waarin het betreffende dossier zich
bevindt naar voren gehaald en worden de stukken zonder voorafgaand verzoek beschikbaar
gesteld. Wat betreft de verhouding met het verstrekken van de op de zaak betrekking
hebbende stukken als bedoeld in de Awb39, geldt daarom dat in bezwaar kan worden volstaan met het verstrekken van stukken
die niet al op grond van dit wetsvoorstel verstrekt zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld
om stukken die ten tijde van de bekendmaking van de belastingaanslag of de voor bezwaar
vatbare beschikking nog niet bestonden.
4.2. Wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb
Het voorliggende wetsvoorstel anticipeert op en sluit zoveel mogelijk aan bij het
nog in te dienen wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb.40 Dat wetsvoorstel voorziet – net als het voorgestelde fiscale inzagerecht in de AWR
– in een inzagerecht voordat de bezwaarfase aanvangt.41 Dat inzagerecht ziet op een recht op inzage in de op de zaak betrekking hebbende
stukken. Dat recht bestaat reeds voor de bezwaarfase42 en (hoger) beroepsfase.43 Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie
Awb blijkt dat niet is beoogd om een meeromvattend inzagerecht te creëren dan reeds
bestaat op grond van de Awb.44 Door het artikel in het nog in te dienen wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie
Awb krijgt de belanghebbende eerder recht op de op de zaak betrekking hebbende stukken dan nu het geval is.
4.3 Wet open overheid
Het inzagerecht zoals dat in het voorliggende wetsvoorstel wordt voorgesteld, beperkt
niet reeds bestaande voorzieningen op grond waarvan inzage moet worden verleend, zoals
op grond van de Wet open overheid.
5. Budgettaire aspecten
Aan de wijzigingen die zijn opgenomen in dit wetsvoorstel zijn geen budgettaire gevolgen
verbonden aan de inkomstenkant van de Rijksbegroting. In paragraaf 9 wordt ingegaan
op de uitvoeringskosten die aan de uitgavenkant van de Rijksbegroting vallen.
6. Doenvermogen
Via een online omgeving kunnen mensen inzage krijgen in hun fiscaal dossier. Qua doenvermogen
zal dit onder meer van mensen vergen dat ze op deze omgeving inloggen via bestaande
toegangsmiddelen, zoals DigiD, en binnen deze omgeving hun fiscaal dossier inzien.
Dit zal naar verwachting voor de meeste mensen een beperkt beroep doen op het doenvermogen.
Voor deze groep wordt het beroep op het doenvermogen aanzienlijk verminderd ten opzichte
van het amendement van het lid Omtzigt c.s., nu het niet meer noodzakelijk is om een
(schriftelijk) verzoek te doen om inzage in het fiscaal dossier. Voor minder digivaardige
belastingplichtigen wordt momenteel een mogelijkheid gecreëerd om een geprinte en/of
digitale versie van hun dossier op te vragen via de Belastingtelefoon of een servicebalie.
Bij deze groep kan het beroep op het doenvermogen groter zijn, zoals ook werd aangegeven
in de klankbordgroep door maatschappelijk dienstverleners, onder andere als het gaat
om het fysiek bezoeken van een servicebalie. Het is op dit moment onduidelijk om welke
aantallen dit zal gaan. De verwachting is echter niet dat het beroep op het doenvermogen
groter is dan bij het amendement. Al met al is de ambtelijke inschatting (van beleidsmedewerkers
en gedragsdeskundigen bij het Ministerie van Financiën) dat de maatregel voor een
deel van de doelgroep een significant beroep zal doen op het doenvermogen, maar dat
zij met de beschikbare ondersteuning in staat zullen zijn hun fiscale dossier op te
vragen. Voor alle belastingplichtigen geldt dat het eerder kunnen inzien van het fiscaal
dossier eraan bijdraagt dat zij een afweging kunnen maken over het al dan niet instellen
van een bezwaar.
Oordeel 3 (groter beroep op doenvermogen belastingplichtigen, geen aandachtspunt).
7. Gevolgen voor burgers en bedrijfsleven
Met dit wetsvoorstel krijgen binnen de verschillende rijksbelastingen alle belastingplichtigen
toegang tot het digitale dossier. Het is aan de belastingplichtige zelf om hiervoor
te kiezen. De belastingplichtigen kunnen worden verdeeld in twee categorieën: de digivaardige
en minder-digivaardige belastingplichtige. De digivaardige belastingplichtige zal
door in te loggen op het digitale portaal zichzelf toegang kunnen verschaffen tot
het fiscaal dossier. Het betreft een eenvoudige handeling. De digivaardige belastingplichtige
is daarmee maximaal 15 minuten kwijt om toegang te krijgen tot het fiscaal dossier,
neerkomend op (0,25 uur x € 17) € 4,25 aan regeldrukkosten. De minder-digivaardige
belastingplichtige zal met ondersteuning toegang kunnen krijgen tot het fiscaal dossier,
namelijk door contact op te nemen met de Belastingtelefoon of via een servicebalie.
Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen telefonisch contact en fysiek contact
(reiskosten en reistijd). Bij contact met de Belastingtelefoon worden de regeldrukkosten
geschat op ongeveer (1,5 uur x € 17) € 25,50. De exacte aantallen binnen een belastingmiddel
zullen duidelijk worden na de uitvoeringstoets. Het zal op voorhand lastig zijn om
te bepalen hoe groot het aantal digivaardige en minder-digivaardige belastingplichtigen
zijn. Om toch een beeld te hebben bij de aantallen, wordt uitgegaan van het aantal
ingediende bezwaren in 2024: 438.820.45 Het aandeel minder-digivaardige belastingplichtigen wordt geschat op 11%.46 Voor beide groepen geldt dat er ook kennisnemingskosten bijkomen van ca. 5 min. Daarmee
komen de regeldrukkosten op een totaal van ca. € 3,5 mln. per jaar.
Het wetsvoorstel is ter advies voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk
(het college). Het college heeft geen opmerkingen bij bovenstaande regeldrukberekening.
Het college adviseert wel explicieter te motiveren waarom en op welke punten wordt
afgeweken van het oorspronkelijke amendement, en wat dat betekent voor het rechtsbeschermende
karakter van het voorstel voor de belastingplichtige. In paragraaf 2.1 is een opsomming
gegeven van de onderdelen waarop het wetsvoorstel voorstelt het inzagerecht zoals
dat bij amendement is voorgesteld, te wijzigen en in de daarna volgende paragrafen
is daarop een uitgebreide toelichting gegeven. Paragraaf 2.3 is gewijd aan hoe de
rechtsbescherming wordt gewaarborgd en in paragraaf 4.3 is ingegaan op de vraag van
het college hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot de Wet open overheid. Het college
adviseert verder om aanvullende ondersteuning te bieden, zoals een uitleg of toelichting
bij de beschikbaar gestelde stukken, om begrijpelijkheid en bruikbaarheid te bevorderen.
Belastingplichtigen zullen zowel direct als indirect worden geïnformeerd over het
fiscale dossier. Om het portaal toegankelijk te houden krijgt het portaal een duidelijk
gelaagde informatiestructuur en wordt op B1-taalniveau uitleg gegeven over wat in
het portaal te zien is. Waar mogelijk worden documenten van duiding voorzien. De memorie
van toelichting is in paragraaf 2.2 op dit punt aangevuld.
8. Doelmatigheid, doeltreffendheid en evaluatie
Het wetsvoorstel heeft tot doel een inzagerecht te creëren dat (i) recht doet aan
de inzagebehoefte die leeft bij belastingplichtigen en (ii) uitvoerbaar is voor de
Belastingdienst en de Douane. Dat eerste doel wordt bereikt door uiterlijk bij de
bekendmaking van een belastingaanslag of een voor bezwaar vatbare beschikking inzage
in de op de daarop betrekking hebbende stukken te verlenen via een portaal. Om inzage
te kunnen verlenen voor álle rijksbelastingen zijn aanpassingen en uitbreidingen nodig
in de ICT-systemen en de digitale portalen. Ook moeten er nieuwe faciliteiten voor
medewerkers komen ten behoeve van dossiervorming. Daarom stelt het wetsvoorstel voor
de inwerkingtreding te faseren per rijksbelasting en bevat het een tijdelijke facultatieve
regeling waardoor stukken al beschikbaar kunnen worden gesteld voordat het mogelijk
is voor alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Het wetsvoorstel is daarmee naar
verwachting doeltreffend. Omdat er jaarlijks miljoenen belastingaanslagen en voor
bezwaar vatbare beschikkingen worden opgelegd, is ervoor gekozen het proces zo veel
mogelijk te automatiseren. Zelfs als slechts een klein percentage van de belastingplichtigen
om inzage zou verzoeken, zouden er anders vele inzageverzoeken handmatig moeten worden
afgedaan. Daarom worden de op de zaak betrekking hebbende stukken actief op de portalen
geplaatst voor álle belastingplichtigen. Het wetsvoorstel is daardoor doelmatig. Vanwege
de gefaseerde inwerkingtreding, is een invoeringstoets een geschikt middel om vroegtijdig
te toetsen of de wet doeltreffend en doelmatig is, zodat tijdig kan worden bijgestuurd
als dat nodig blijkt te zijn.
9. Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst en Douane
De maatregelen van dit wetsvoorstel zijn beoordeeld met een uitvoeringstoets. Uit
de uitvoeringstoets volgt dat het wetsvoorstel voor de Belastingdienst en de Douane
uitvoerbaar is per 2032, mits invoering plaatsvindt op grond van de volgende uitgangspunten:
(i) er wordt gewerkt met een ingroeipad en tijdelijke oplossingen,
(ii) er wordt gewerkt aan automatisering (waarbij prioritering binnen het portfolio noodzakelijk
is) en een structurele verbetering van de informatiehuishouding, en
(iii) de uitvoeringstoets wordt in 2030 herijkt.
De uitvoeringskosten bedragen voor het onderzoek naar en de implementatie van de eerste
fase van het ingroeitraject € 24,6 miljoen, verdeeld over 2025 en 2026. Deze kosten
zijn reeds gedekt binnen de begroting van het Ministerie van Financiën.
Na afronding van de implementatie van het inzagerecht voor het belastingmiddel «inkomensheffingen
niet-winst» wordt eind 2025/begin 2026 op basis van de resultaten een addendum opgeleverd
bij deze uitvoeringstoets. De reden daarvoor is dat pas na afloop van deze «pilot»
een onderbouwde inschatting kan worden gemaakt van de structurele personele kosten.
In dat addendum worden de personele kosten voor dat onderdeel uitgewerkt. Vervolgens
vindt steeds per aanwijzing van een rijksbelasting bij algemene maatregel van bestuur
een uitvoeringstoets plaats waarin de kosten voor die rijksbelasting worden ingeschat.
De Belastingdienst en de Douane verwachten voor de uitvoering projectteams nodig te
hebben voor de voorbereiding van inzage van het fiscaal dossier. De kosten daarvan
worden betrokken bij het addendum.
De gevolgen voor de uitvoering zijn uitvoeriger beschreven in de uitvoeringstoets,
die als bijlage bij dit wetsvoorstel is gevoegd.
10. Advies en consultatie
In juni 2024 is door de Universiteit Leiden een rondetafelbijeenkomst georganiseerd
met (proces)vertegenwoordigers uit de fiscale adviespraktijk, de Belastingdienst,
het Ministerie van Financiën en de afdeling Belastingrecht van de Universiteit Leiden.
Daar is onder meer besproken de behoefte aan een inzagerecht in het fiscale dossier
en de voorkeuren voor de manier waarop. Uit die rondetafelbijeenkomst kwam, onder
meer, naar voren dat het verstrekken van «op de zaak betrekking hebbende stukken»
voordat er bezwaar wordt gemaakt van meerwaarde is voor de rechtspositie van de belastingplichtige.
In maart 2025 is door het Ministerie van Financiën een klankbordgroep Mensen en Fiscaal
beleid georganiseerd. Hiervoor waren verschillende organisaties uitgenodigd, waaronder
maatschappelijk dienstverleners. Ook tijdens deze klankbordgroep kwam het beeld naar
voren dat een inzagerecht in het fiscale dossier een welkome uitbreiding is van de
bestaande (juridische) mogelijkheden om inzage te krijgen in de eigen gegevens. Verder
is er aandacht gevraagd voor de positie van de minder digivaardige belastingplichtige.
Het wetsvoorstel is ter advies voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP)
en de Raad voor de rechtspraak. In haar advies heeft de AP geconcludeerd dat het niet
duidelijk is hoe het inzagerecht van deze wet zich verhoudt tot het recht op inzage
als bedoeld in artikel 15 AVG. De AP heeft daarop aangegeven dat een aanvulling van
paragraaf 3 van de toelichting wenselijk is. Deze paragraaf is aangevuld met de toelichting
dat het inzagerecht dat met deze wet wordt geregeld geen afbreuk doet aan het recht
dat bestaat op grond de AVG om na te gaan welke persoonsgegevens worden verwerkt en
of deze rechtmatig worden verwerkt. De Raad voor de rechtspraak heeft in reactie op
de adviesaanvraag geen opmerkingen gemaakt.
Er is geen internetconsultatie geweest voor dit wetsvoorstel. De reden daarvoor is
dat het wetsvoorstel uiterlijk op 31 december 2025 in werking moet treden om ervoor
te zorgen dat artikel 66a AWR in de huidige vorm (de tekst van het amendement van
het lid Omtzigt c.s. op het Belastingplan 2024) op die datum niet in werking treedt.
Dat wetsartikel regelt, zoals hierboven is uiteengezet, een fiscaal inzagerecht dat
in zijn huidige vormgeving niet uitvoerbaar is. Het afgelopen jaar is binnen de Belastingdienst
en de Douane in kaart gebracht in welke vorm aan burgers en bedrijven wel inzage kan
worden verleend in fiscale dossiers. Dat heeft geleid tot het voorliggende wetsvoorstel.
Voorafgaand aan indiening van het wetsvoorstel, zijn verschillende toetsen doorgelopen.
Het is in de tijd niet haalbaar gebleken om het wetsvoorstel daarnaast in internetconsultatie
te brengen.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A (artikel 66a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
In de voorgestelde wijziging van artikel 66a AWR wordt een aanpassing voorgesteld
van het fiscale inzagerecht zoals dat op 31 december 2025 in werking treedt.
Artikel 66a, eerste lid, AWR
In het voorgestelde artikel 66a, eerste lid, AWR wordt geregeld dat de inspecteur
uiterlijk bij de bekendmaking van een belastingaanslag of een voor bezwaar vatbare
beschikking jegens een belastingplichtige of inhoudingsplichtige inzage in de op de
zaak betrekking hebbende stukken verleent. Met de afbakening tot «een belastingaanslag
of een voor bezwaar vatbare beschikking» wordt aangesloten bij het gesloten stelsel
van rechtsmiddelen dat geldt voor de fiscaliteit. Gelet op het doel van dit wetsvoorstel
geldt het inzagerecht daarmee niet voor beschikkingen waartegen geen bezwaar en beroep
bij de belastingrechter openstaat. In het voorgestelde artikel 66a, vierde lid, AWR
wordt de voldoening of afdracht op aangifte, dan wel de inhouding door een inhoudingsplichtige,
van een bedrag als belasting voor het verlenen van inzage gelijkgesteld met een voor
bezwaar vatbare beschikking van de inspecteur. Dit wordt voorgesteld om te voorkomen
dat de aangiftebelastingen deels buiten het toepassingsbereik van het fiscale inzagerecht
zouden vallen.
Het inzagerecht geldt zowel voor belastingplichtigen als inhoudingsplichtigen. De
reden daarvoor is dat beide geadresseerden kunnen zijn van de hiervoor genoemde beschikkingen.
In het voorgestelde artikel 66a, eerste lid, AWR wordt geregeld dat inzage wordt verleend
in de «op de zaak betrekking hebbende stukken». Daarmee wordt gedoeld op de stukken
die betrekking hebben op de betreffende belastingaanslag of voor bezwaar vatbare beschikking.
Hoewel er op het moment van het vaststellen van een aanslag of het nemen van een beschikking
strikt genomen nog geen «zaak» is, wordt voor de uniformiteit aangesloten bij dit
reeds bestaande begrip.
De Hoge Raad heeft het begrip «op de zaak betrekking hebbende stukken» als volgt ingevuld.
Tot de door de inspecteur over te leggen stukken behoren niet stukken die zich bevinden
onder derden (bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie) en die niet aan hem zijn verstrekt,
ook al is hij bekend met het bestaan daarvan. Tot de op de zaak betrekking hebbende
stukken behoren niet slechts de stukken die de inspecteur heeft gebruikt ter onderbouwing
van zijn besluit, maar in beginsel ook de stukken die de inspecteur ter beschikking
staan of hebben gestaan, maar die niet zijn gebruikt ter onderbouwing van het besluit.47 De verplichting om op de zaak betrekking hebbende stukken met de belanghebbende te
delen, ziet ook op in elektronische vorm vastgelegde, op de zaak betrekking hebbende
gegevens, waaronder begrepen grafische weergaven en afbeeldingen, die – op papier
of in andere vorm – leesbaar of anderszins waarneembaar kunnen worden gemaakt. Tot
die stukken behoren daarentegen in beginsel niet softwareprogramma’s en andere elektronische
systemen voor gegevensopslag, -bewerking, -verwerking of -beheer, aangezien dergelijke
programma’s en systemen als zodanig geen op een zaak betrekking hebbende gegevens
plegen te bevatten, aldus de Hoge Raad.48 Voor gegevens die worden opgeslagen, bewerkt, verwerkt of beheerd in systematische
gegevensverzamelingen (databases) heeft te gelden dat zij in beginsel alleen op de
zaak betrekking hebben voor zover zij van belang en raadpleegbaar zijn met het oog
op de aan de orde zijnde zaak. Deze gegevens vormen het op de zaak betrekking hebbende
«stuk», dat in de vorm van een afdruk of op een andere geschikte wijze ter beschikking
moet worden gesteld. Daarbij is naar het oordeel van de Hoge Raad niet van belang
of de desbetreffende gegevens worden «opgehaald» uit één bestand of uit meer bestanden.49
Het voorgestelde inzagerecht gaat uiteindelijk gelden voor alle rijksbelastingen.
Om het in het algemeen deel van deze memorie beschreven ingroeimodel in de wet vast
te leggen, wordt voorgesteld bij algemene maatregel van bestuur een lijst op te nemen
van rijksbelastingen waarvoor het inzagerecht geldt. Het concept van de algemene maatregel
van bestuur is onderdeel van het Eindejaarsbesluit 2025 dat op 9 juli 2025 in internetconsultatie
is gegaan.50 Daarin wordt bepaald dat de verschillende onderdelen van de opsomming van rijksbelastingen
op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking treden. De inwerkingtredingsdatum
van de onderdelen is afhankelijk van het moment waarop het portaal gereed is voor
raadpleging ten aanzien van de betreffende rijksbelastingen.
Artikel 66a, tweede lid, AWR
In het voorgestelde artikel 66a, tweede lid, AWR wordt geregeld dat de in het eerste
lid genoemde stukken ter beschikking worden gesteld via een digitaal portaal. Dit
zijn de bestaande portalen «Mijn Belastingdienst» en «Mijn Douane», maar kunnen in
de toekomst worden vervangen door nieuwe portalen. De stukken blijven beschikbaar
tot het moment dat de stukken zijn of worden vernietigd op grond van artikel 3 van
de Archiefwet 1995. Op die manier wordt bewerkstelligd dat belastingplichtigen stukken
even lang als de inspecteur kunnen inzien en wordt gewaarborgd dat stukken bijvoorbeeld
niet worden vernietigd als er nog een bezwaar- of beroepsprocedure loopt. Dit kan
ertoe leiden dat de bewaartermijn voor stukken verschillend kan zijn. Als tegen een
belastingaanslag of voor bezwaar vatbare beschikking bezwaar is ingesteld, wijzigt
het moment waarop de daarop betrekking hebbende stukken voor vernietiging in aanmerking
komen.51
Artikel 66a, derde lid, AWR
In het voorgestelde artikel 66a, derde lid, AWR wordt geregeld dat de inspecteur stukken
niet ter beschikking hoeft te stellen in het digitaal portaal als geheimhouding om
gewichtige redenen als bedoeld in artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht is
geboden. Hij doet daarvan melding in het digitaal portaal. In het algemeen deel van
deze memorie is toegelicht wanneer sprake is van «gewichtige redenen».
Artikel 66a, vierde lid, AWR
In het voorgestelde artikel 66a, eerste lid, AWR is het toepassingsbereik van deze
bepaling afgebakend tot «een belastingaanslag of een voor bezwaar vatbare beschikking».
De bedoeling daarvan is aan te sluiten bij het gesloten stelsel van rechtsmiddelen
dat geldt voor de fiscaliteit. Die afbakening heeft echter tot gevolg dat de aangiftebelastingen
deels niet onder het fiscale inzagerecht zouden vallen. Hoewel in die gevallen de
op de zaak betrekking hebbende stukken veelal zullen bestaan uit stukken die door
de belastingplichtige zelf zijn verstrekt, ziet het kabinet geen reden het wetsvoorstel
op dit onderdeel in te perken. Bij de voldoening op aangifte kunnen onder meer de
volgende stukken die niet afkomstig zijn van de belastingplichtige daarop ook betrekking
hebben:
(i) correspondentie ter zake van de voldoening op aangifte die is gewisseld met de belastingplichtige
voorafgaand aan de voldoening buiten het portaal om, bijvoorbeeld een mailwisselingen
of brieven die zien op vragen met betrekking tot het doen van aangifte;
(ii) betaalgegevens (een deel van de gegevens met betrekking tot de betaling is afkomstig
van de bank); en
(iii) verslagen van telefoongesprekken met de belastingplichtige die plaatsvinden voorafgaand
aan de voldoening op aangifte ter zake van die voldoening.
Teneinde de aangiftebelastingen ook onder het fiscale inzagerecht te laten vallen,
wordt in het voorgestelde artikel 66a, vierde lid, AWR bepaald dat de voldoening of
afdracht op aangifte, dan wel de inhouding door een inhoudingsplichtige, van een bedrag
als belasting voor de toepassing van het eerste lid wordt aangemerkt als een voor
bezwaar vatbare beschikking, waarbij de inspecteur in afwijking van het eerste lid
uiterlijk binnen een maand na de ontvangst van de betaling van de belasting door de
ontvanger inzage in de op de zaak betrekking hebbende stukken verleent.
Artikel I, onderdeel B (artikel 66b van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
Artikel 66b, eerste lid, AWR
Het inzagerecht zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 66a AWR gaat uit van een
ingroeimodel tot 1 januari 2032. In de periode tot 1 januari 2032 wordt op basis van
dit artikel voorgesteld dat de inspecteur inzage kan verlenen ten aanzien van stukken
die voorhanden zijn. Voor de overige terminologie en werkwijze wordt aangesloten bij
het inzagerecht zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 66a AWR.
Artikel 66b, tweede lid, AWR
In het voorgestelde artikel 66b, tweede lid, AWR wordt bepaald dat artikel 66a, tweede
tot en met vierde lid, AWR van overeenkomstige toepassing is. Hiermee wordt bewerkstelligd
dat ook tijdens de ingroeifase naar volledige inzage, inzage wordt verschaft via het
portaal en dat de stukken beschikbaar blijven tot het moment dat de stukken zijn of
worden vernietigd op grond van artikel 3 van de Archiefwet 1995. Ook wordt hiermee
geregeld dat de inspecteur inzage achterwege kan laten als geheimhouding om gewichtige
redenen is geboden. Daarvan wordt op overeenkomstige wijze melding gemaakt in het
portaal. Verder is ook van overeenkomstige toepassing verklaard dat de voldoening
of afdracht op aangifte, dan wel de inhouding door een inhoudingsplichtige, van een
bedrag als belasting voor de toepassing van het eerste lid wordt aangemerkt als een
voor bezwaar vatbare beschikking.
Artikel I, onderdeel C (artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
In artikel 67 AWR is de fiscale geheimhoudingsplicht geregeld. In artikel 67, tweede
lid, onderdeel c, AWR is een uitzondering op de geheimhoudingsplicht opgenomen voor
de toepassing van artikel 66a AWR om inzage in het fiscale dossier te kunnen verlenen.
Voorgesteld wordt die uitzondering uit te breiden naar het voorgestelde artikel 66b
AWR, zodat ook het verlenen van inzage op grond van de voorgestelde tijdelijke verstrekkingsgrondslag
niet in strijd komt met de geheimhoudingsplicht.
Artikel II, onderdeel A (artikel 66a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
Per 2032 zijn de verbeteringen in de ICT-basisfundamenten gerealiseerd waardoor het
mogelijk is inzage te verlenen in het fiscale dossier voor alle rijksbelastingen.
Daarom wordt voorgesteld dat met ingang van 1 januari 2032 de zinsnede dat het fiscale
inzagerecht alleen geldt «ter zake van de bij algemene maatregel van bestuur aan te
wijzen rijksbelastingen» vervalt.
Artikel II, onderdeel B (artikel 66b van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
Per 2032 zijn de verbeteringen in de ICT-basisfundamenten gerealiseerd waardoor het
mogelijk is inzage te verlenen in het fiscale dossier voor alle rijksbelastingen. Vanaf dat moment is het mogelijk voor alle rijksbelastingen inzage
te verlenen in het fiscale dossier en is er geen noodzaak meer voor een tijdelijke,
beperkte inzage. Om die reden wordt voorgesteld dit artikel met ingang van 1 januari
2032 te laten vervallen.
Artikel II, onderdeel C (artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
Per 2032 zijn de verbeteringen in de ICT-basisfundamenten gerealiseerd waardoor het
mogelijk is inzage te verlenen in het fiscale dossier voor alle rijksbelastingen. Vanaf dat moment is het mogelijk voor alle rijksbelastingen inzage
te verlenen in het fiscale dossier en is geen noodzaak meer voor een tijdelijke, beperkte
inzage als gevolg waarvan wordt voorgesteld dat artikel 66b AWR met ingang van 1 januari
2032 vervalt. De uitzondering op de geheimhoudingsplicht kan daardoor voor die bepaling
ook vervallen. De in artikel II, onderdeel C, voorgestelde wijziging strekt hiertoe.
Artikelen III tot en met VIII (artikel 236 van de Gemeentewet, artikel 228 van de
Provinciewet en artikel 126 van de Waterschapswet)
In artikel 236 van de Gemeentewet, artikel 228 van de Provinciewet en artikel 126
van de Waterschapswet is geregeld welke artikelen van de AWR buiten toepassing blijven
bij de heffing en invordering van decentrale belastingen. Met de voorgestelde artikelen
III, V en VII wordt geregeld dat artikel 66a AWR (fiscaal inzagerecht) en artikel
66b AWR (tijdelijke beperkte inzage) aan de opsomming in de hiervoor genoemde artikelen
wordt toegevoegd. Voor de inhoudelijke redenen die hieraan ten grondslag liggen wordt
verwezen naar het algemeen deel van deze toelichting.
Vanwege het voorstel artikel 66b AWR met ingang van 1 januari 2032 te laten vervallen,
wordt tevens voorgesteld te regelen dat de verwijzing in de hierboven genoemde artikelen
naar artikel 66b AWR vanaf die datum komt te vervallen. De artikelen IV, VI en VIII
strekken hiertoe.
Artikelen IX tot en met XII (artikel 7.10 van de Waterwet en artikel 8a.39 van de
Wet luchtvaart)
In artikel 7.10 van de Waterwet en artikel 8a.39 van de Wet luchtvaart is geregeld
welke artikelen van de AWR buiten toepassing blijven bij de heffing en invordering
van heffingen die de Minister van Infrastructuur en Waterstaat heft op grond van de
Waterwet en de Wet luchtvaart. Met de voorgestelde artikelen IX en XI wordt geregeld
dat artikel 66a AWR (fiscaal inzagerecht) en artikel 66b AWR (tijdelijke beperkte
inzage) aan de opsomming van de hiervoor genoemde artikelen wordt toegevoegd. Voor
de inhoudelijke redenen die hieraan ten grondslag liggen wordt verwezen naar het algemeen
deel van deze toelichting.
Vanwege het voorstel artikel 66b AWR met ingang van 1 januari 2032 te laten vervallen,
wordt tevens voorgesteld te regelen dat de verwijzing in de hierboven genoemde artikelen
naar artikel 66b AWR vanaf die datum komt te vervallen. De artikelen X en XII strekken
hiertoe.
Artikel XIII
Er wordt overgangsrecht voorgesteld voor de wijziging van artikel 66a AWR. Dat overgangsrecht
houdt in dat het inzagerecht niet van toepassing is ten aanzien van belastingaanslagen
en voor bezwaar vatbare beschikkingen die zijn bekendgemaakt voor het moment waarop
een rijksbelasting bij algemene maatregel van bestuur wordt aangewezen. Op die manier
is er een duidelijke startdatum vanaf wanneer het fiscaal inzagerecht voor een rijksbelasting
gaat gelden en wordt voorkomen dat bij een aanwijzing na 31 december 2025 terugwerkende
kracht ontstaat.
Artikel XIV
In het voorgestelde artikel 66a, tweede lid, AWR is bepaald dat de op de zaak betrekking
hebbende stukken in het digitaal portaal beschikbaar blijven tot het moment dat de
stukken zijn of worden vernietigd op grond van artikel 3 van de Archiefwet 1995. Op
het moment van indiening van dit wetsvoorstel ligt er een wetsvoorstel in de Eerste
Kamer tot intrekking van de Archiefwet 1995 en vervanging door een nieuwe Archiefwet.52 Daarom is er een samenloopbepaling in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen die
tot doel heeft dat de verwijzing naar artikel 3 van de Archiefwet 1995 wordt gewijzigd
naar artikel 5.3 van de Archiefwet 20..53 op het moment dat die laatste wet in werking treedt.
Artikel XV (inwerkingtreding)
Deze wet treedt in werking met ingang van 31 december 2025. Daarmee wordt afgeweken
van de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn. De reden daarvoor is
dat het huidige artikel 66a AWR in werking treedt op 31 december 2025 ingevolge het
nader gewijzigd amendement van het lid Omtzigt c.s.54 Enkele artikelen treden in werking op 1 januari 2032. Voor de toelichting daarop
wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij die wetsartikelen.
Artikel XVI (citeertitel)
Het voorgestelde artikel XVI van het wetsvoorstel bevat de citeertitel.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.H.J. Heijnen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E.H.J. Heijnen, staatssecretaris van Financiën
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.