Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 19 februari 2025 en het nader rapport d.d. 27 mei 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 6 december 2024, nr. 2024002834,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 19 februari 2025, nr. W16.24.00335/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 6 december 2024, no.2024002834, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels ter
implementatie van Richtlijn (EU) 2022/2557 van het Europees Parlement en de Raad van
14 december 2022 betreffende de weerbaarheid van kritieke entiteiten en tot intrekking
van Richtlijn 2008/114/EG van de Raad (PbEU 2022, L 333) (Wet weerbaarheid kritieke
entiteiten), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel implementeert de CER-richtlijn betreffende de weerbaarheid van kritieke
entiteiten. De verleners van essentiële diensten spelen een belangrijke rol bij het
behoud van vitale maatschappelijke functies en economische activiteiten en vereisen
daarom adequate bescherming. Het voorstel heeft tot doel deze functies en activiteiten
te beschermen en roept hiertoe verplichtingen in het leven. Die verplichtingen omvatten
onder meer het doen van een risicobeoordeling om alle relevante door de natuur en
door de mens veroorzaakte risico’s in kaart te brengen, een zorgplicht om de weerbaarheid
te vergroten en een meldplicht bij een incident dat de verlening van essentiële diensten
verstoort of kan verstoren.

De implementatie van de richtlijn moet worden ingebed in bestaande structuren waarin
verschillende partijen verantwoordelijkheden hebben op het gebied van de weerbaarheid
van essentiële diensten. Het gaat daarbij om veel instanties omdat de reikwijdte van
het voorstel zich uitstrekt over uiteenlopende maatschappelijke en economische activiteiten.
Weerbaarheid is per definitie een sector-overstijgend onderwerp. Het is in die situatie
van belang dat duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is, zowel wat betreft de
instanties die het voorstel moeten uitvoeren als de entiteiten die de activiteiten
verrichten waarop de in het voorstel voorziene verplichtingen van toepassing zijn.

De diversiteit van de entiteiten waarop het voorstel van toepassing is brengt ook
met zich mee dat per sector moet worden beoordeeld op welke wijze de fysieke weerbaarheid
moet worden verhoogd. Dit vergt onder meer betrokkenheid van de vakministers, die
worden aangewezen als bevoegde autoriteit. Tegelijkertijd kent het wetsvoorstel aan
de Minister van Justitie en Veiligheid een coördinerende taak toe. De Afdeling advisering
van de Raad van State adviseert om nader in te gaan op de wijze waarop invulling wordt
gegeven aan de coördinerende taak en de (mede)betrokkenheid van de Minister van Justitie
en Veiligheid.

De Afdeling wijst erop dat de aan de vakministers toegekende bevoegdheid om toezicht
te houden op basis van dit wetsvoorstel kan raken aan bevoegdheden die aan zelfstandige
bestuursorganen zijn toegekend om voor bepaalde entiteiten toe te zien op de veiligheid
van de door die entiteiten verrichte activiteiten. Het is van belang om te zorgen
voor een duidelijke taakafbakening tussen vakministers en deze zelfstandige bestuursorganen
om problemen door overlapping van bevoegdheden te vermijden.

De Afdeling adviseert om in het wetsvoorstel zoveel mogelijk te verduidelijken welke
overheidsinstanties zijn uitgezonderd van het voorstel omdat zij activiteiten uitvoeren
op het gebied van nationale veiligheid, openbare veiligheid, defensie of rechtshandhaving.
De Afdeling adviseert bovendien om te verduidelijken of, en zo dit het geval is, op
welke wijze, ten aanzien van het toezicht op de sector overheid wordt voldaan aan
het vereiste van voldoende onafhankelijk toezicht, en zo nodig het voorstel aan te
passen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de
toelichting.

1. Achtergrond en inhoud voorstel Wet weerbaarheid kritieke entiteiten

a. Implementatie CER-richtlijn, fysieke weerbaarheid en samenhang met NIS2 richtlijn

Het voorstel voor de Wet weerbaarheid kritieke entiteiten (hierna: Wwke) is gericht
op de instandhouding van vitale maatschappelijke functies of economische activiteiten
en het versterken van de weerbaarheid van kritieke entiteiten en het vermogen van
die entiteiten om essentiële diensten te verlenen.2 Deze weerbaarheid heeft betrekking op bijvoorbeeld terroristische dreigingen, sabotage,
of risico’s op het gebied van natuurrampen en klimaatverandering.

Het wetsvoorstel strekt tot de implementatie van Richtlijn (EU) 2022/2557.3 Deze richtlijn wordt hierna aangeduid als de CER-richtlijn, ontleend aan de woorden
«critical entities» en «resilience», die voorkomen in de Engelstalige titel ervan.
De implementatietermijn is op 17 oktober 2024 verstreken.

De doelstelling en systematiek van de CER-richtlijn hangen nauw samen met die van
de gelijktijdig vastgestelde NIS2-richtlijn.4 Het voorstel voor een Cyberbeveiligingswet (hierna: Cbw) implementeert de NIS2-richtlijn.
De Afdeling brengt over beide implementatievoorstellen gelijktijdig advies uit. De
Cbw heeft betrekking op cyberveiligheid. Het voorliggende wetsvoorstel heeft uitsluitend
betrekking op de fysieke weerbaarheid van entiteiten. Het is niet van toepassing op
aangelegenheden die onder de voorgestelde Cbw vallen en evenmin op de beveiliging
van de fysieke omgeving van netwerk- en informatiesystemen.5 Indien een entiteit op basis van de Wwke een kritieke entiteit is, is die entiteit
van rechtswege een essentiële entiteit waarop de Cbw van toepassing is.

b. Hoofdlijnen voorstel Wwke

Het wetsvoorstel vereist dat ten aanzien van kritieke entiteiten veiligheids- en beveiligingseisen
van toepassing zijn om hun weerbaarheid tegen risico’s en dreigingen te vergroten.
Kritieke entiteiten zijn publieke of private organisaties die diensten aanbieden die
van cruciaal belang zijn voor de instandhouding van vitale maatschappelijke functies,
economische activiteiten, de volksgezondheid en openbare veiligheid of het milieu.6 Entiteiten worden door de Minister die het aangaat aangewezen als kritieke entiteit.7

Voor kritieke entiteiten geldt allereerst een zorgplicht.8 Deze plicht is erop gericht dat entiteiten maatregelen nemen om risico’s te beheersen
en incidenten te voorkomen, of de gevolgen daarvan te beperken en herstel van hun
operaties na incidenten te versnellen. Verdere invulling van de zorgplicht zal plaatsvinden
door de kritieke entiteiten zelf, eventueel met behulp van sectorspecifieke voorschriften
die worden gesteld in een EU-rechtshandeling, of bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur.9 Daarnaast rust op deze entiteiten een meldplicht.10 Op basis van deze plicht moeten kritieke entiteiten bij de bevoegde autoriteit (de
verantwoordelijke Minister) melding doen van een significant incident. Entiteiten
hebben voorts een plicht om alle relevante door de natuur en door de mens veroorzaakte
risico’s in kaart te brengen.11

2. Afbakening van de reikwijdte

De richtlijn is niet van toepassing op «overheidsinstanties die activiteiten uitvoeren
op het gebied van nationale veiligheid, openbare veiligheid, defensie of rechtshandhaving,
met inbegrip van het onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten."12 Deze bepaling uit de richtlijn is vrijwel letterlijk overgenomen in het wetsvoorstel.
Om welke organisaties het precies gaat wordt echter niet verder uitgewerkt.13 Volgens de toelichting gaat het «in ieder geval om het Ministerie van Defensie en
de politie».14 Overheidsinstanties waarvan de activiteiten slechts zijdelings verband houden met
nationale veiligheid, openbare veiligheid, defensie of rechtshandhaving zullen via
ontheffingen van de eerstverantwoordelijke Minister worden uitgezonderd van de verplichtingen
voorzien in het wetsvoorstel.15

De woorden «in ieder geval», die in de toelichting worden gebruikt, roepen de vraag
op welke organisaties nog meer geacht worden onder deze uitzondering te vallen.16 Zo is onduidelijk of de inlichtingen- en veiligheidsdiensten onder deze uitzondering
moeten worden begrepen. Daarnaast is de vraag of het de bedoeling is dat de diensten,
bedoeld in de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten, onder de uitzondering zullen
vallen.

De reikwijdte van een wet dient in hoofdzaak in de wet zelf te worden geregeld, omdat
het een van de hoofdelementen van de wet is.17 Het is niet bevorderlijk voor de duidelijkheid en de rechtszekerheid wanneer overheidsinstanties
die over wezenlijke taken en bevoegdheden beschikken (zoals op het gebied van de nationale
veiligheid), niet uitdrukkelijk in de wet worden uitgezonderd. Voor (onderdelen van)
overheidsorganisaties waarvan de taken en bevoegdheden beperkter en minder indringend
zijn, is nog voorstelbaar dat die – krachtens de wet – worden uitgezonderd bij algemene
maatregel van bestuur.

De Afdeling adviseert deze uitzonderingen zo veel mogelijk te concretiseren in het
wetsvoorstel.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is in het wetsvoorstel artikel 5 Wwke
aangepast, zodat bij wet is bepaald dat de Wwke niet van toepassing is op het Ministerie
van Defensie, de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Algemene Inlichtingen-
en Veiligheidsdienst, het openbaar ministerie, de politie en de veiligheidsregio’s.

In artikel 5 Wwke is tevens voorzien in de grondslag om bij algemene maatregel van
bestuur andere overheidsinstanties die in hoofdzaak activiteiten uitvoeren op het
gebied van nationale veiligheid, openbare veiligheid, defensie of rechtshandhaving,
van die toepasselijkheid uit te zonderen (onderdeel f). Van deze grondslag zal gebruik
worden gemaakt indien na de inwerkingtreding van de Wwke onverhoopt tot het inzicht
wordt gekomen dat een overheidsinstantie ontbreekt in de opsomming van artikel 5 Wwke.
Hierbij wordt benadrukt dat het uitgangspunt is dat artikel 5 Wwke de complete opsomming
betreft van overheidsinstanties die moeten worden uitgezonderd van het toepassingsbereik
van de Wwke, omdat zij in hoofdzaak activiteiten uitvoeren op het gebied van nationale
veiligheid, openbare veiligheid, defensie of rechtshandhaving.

Naar aanleiding van de wijzigingen in artikel 5 Wwke is ook in de memorie van toelichting
de toelichting onder het kopje «Toepassingsbereik» in paragraaf 5.2 en de artikelsgewijze
toelichting op artikel 5 Wwke aangepast.

Voor de bijzondere opsporingsdiensten geldt dat zij ressorteren onder een Minister,
niet zijnde de Minister van Defensie (zie artikel 2 Wet op de bijzondere opsporingsdiensten).
Voor deze diensten geldt dat zij onderdeel zijn van de betreffende ministeries (zie
artikel 9, eerste lid, Wet op de bijzondere opsporingsdiensten). De ministeries waar
de bijzondere opsporingsdiensten onder ressorteren voeren niet in hoofdzaak activiteiten
uit op het gebied van nationale veiligheid, openbare veiligheid, defensie of rechtshandhaving,
met inbegrip van het onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten (artikel
1, zesde lid, CER-richtlijn in samenhang met overweging 11 van de CER-richtlijn).
Als die ministeries op grond van de Wwke worden aangewezen als kritieke entiteit,
heeft dat tot gevolg dat de verplichtingen uit de Wwke (waarvan sommige op grond van
de Wwke een ingangsdatum hebben van enkele maanden na de aanwijzing) van toepassing
zijn op deze ministeries en de onderliggende dienstonderdelen, waaronder dus ook de
desbetreffende bijzondere opsporingsdiensten.

De bijzondere opsporingsdiensten voeren activiteiten uit op het gebied van rechtshandhaving,
zie de opsomming van hun taken in artikel 3 Wet op de bijzondere opsporingsdiensten.
Indien de desbetreffende ministeries worden aangewezen als kritieke entiteit, zullen
tegelijkertijd bij die aanwijzing de activiteiten die de bijzondere opsporingsdiensten
uitvoeren, op grond van artikel 24 Wwke worden ontheven van de verplichtingen uit
de artikelen 14, 15, 17, 19, 20 en 22 Wwke.

3. Coördinerende taak Minister van Justitie en Veiligheid

De Minister van Justitie en Veiligheid is eerstverantwoordelijk bewindspersoon voor
de fysieke weerbaarheid van Nederland. Tegelijkertijd is bij de implementatie van
de CER-richtlijn ervoor gekozen om de verschillende vakministers aan te wijzen als
bevoegde autoriteit.18 Hierdoor is de uitvoering van de wet en de handhaving daarvan gespreid belegd. Om
die reden is het van belang dat de Minister van Justitie en Veiligheid coördinerend
kan optreden bij departementoverstijgende keuzes. Zo dient deze Minister op basis
van het voorstel betrokken te worden bij de nadere invulling van de samenwerking en
ondersteuning die bevoegde autoriteiten bieden aan kritieke entiteiten19 en heeft hij een coördinerende rol bij het bepalen van de strategie inzake de weerbaarheid
van kritieke entiteiten.20 Daarnaast bevat het voorstel bepalingen waarbij besluiten door vakministers worden
genomen «in overeenstemming met» of «na overleg met» de Minister van Justitie en Veiligheid.21 Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer het gaat om het aanwijzen van kritieke entiteiten.22

In de toelichting ontbreekt een nadere uitwerking van de coördinerende taak van de
Minister van Justitie en Veiligheid op basis van het voorstel. In tegenstelling tot
het voorstel voor de Cbw, is in het voorstel voor de Wwke bovendien niet opgenomen
dat de Minister van Justitie en Veiligheid tot taak heeft om te zorgen voor sectoroverschrijdende
samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten binnen Nederland.23 In dit verband is mede van belang dat de CER-richtlijn lidstaten opdraagt om ervoor
te zorgen dat, indien er diverse bevoegde autoriteiten worden aangewezen, die autoriteiten
doeltreffend samenwerken.24 Op basis van het voorstel en de toelichting is nog onvoldoende duidelijk op welke
wijze aan deze taak invulling wordt gegeven, alsmede of de Minister daarvoor in het
voorliggende wetsvoorstel voldoende in positie wordt gebracht.

Verder is in de toelichting niet uiteengezet waarom in de voorbereiding van ministeriële
regelingen of besluiten van vakministers de betrokkenheid van de Minister van Justitie
en Veiligheid beperkt blijft tot overleg en niet is bepaald dat hij met de regeling
of het besluit moet instemmen.25 Deze regelingen of besluiten kunnen gevolgen hebben voor de nadere uitleg en goede
werking van de wet en raken daarmee het te bereiken niveau van fysieke veiligheid
in Nederland. In het licht van het voorgaande dient dan ook in de toelichting te worden
gemotiveerd waarom bij regelingen of beslissingen van vakministers instemming van
de Minister van Justitie en Veiligheid niet is vereist.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de wijze waarop invulling
wordt gegeven aan de coördinerende taak en de (mede)betrokkenheid van de Minister
van Justitie en Veiligheid. In ieder geval is het van belang in het wetsvoorstel vast
te leggen dat de Minister van Justitie en Veiligheid tot taak heeft om te zorgen voor
sectoroverschrijdende samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten binnen Nederland.

In de Wwke is ervoor gekozen om de vakministers aan te wijzen als de bevoegde autoriteit
voor de sectoren en subsectoren die onder hun beleidsverantwoordelijkheid vallen (zie
artikel 8 Wwke). Door de vakministers aan te wijzen als bevoegde autoriteit wordt
onder meer geborgd dat de in de Wwke opgenomen taken van de bevoegde autoriteit worden
uitgevoerd met voldoende inzicht in sectorspecifieke eigenschappen en belangen. De
vakministers hebben immers sectorale expertise en kennis en staan reeds in direct
contact met de sectoren die onder hun beleidsverantwoordelijkheid vallen. Daarnaast
gelden er eventuele sectorale wetten en normenkaders die verband kunnen houden met
bepaalde aspecten van de Wwke, waar de vakminister het beste zicht op heeft. De primaire
verantwoordelijkheid voor weerbaarheid ligt dan ook per sector bij de desbetreffende
vakminister. Dit is ook in lijn met de huidige portefeuilleverdeling van het kabinet.

De Minister van Justitie en Veiligheid is, conform de portefeuilleverdeling van het
kabinet, coördinerend bewindspersoon voor de bescherming van de weerbaarheid in Nederland
en medeverantwoordelijk voor de nationale veiligheid. Om deze coördinerende taak in
te vullen is in bepaalde onderdelen in de Wwke een rol voor de Minister van Justitie
en Veiligheid opgenomen. Zo is de Minister van Justitie en Veiligheid aangewezen als
het centrale contactpunt. Verder is de rol van de Minister van Justitie en Veiligheid
gekoppeld aan bepaalde taken van de vakministers. Vanuit deze rol zorgt de Minister
van Justitie en Veiligheid voor een goed functionerend en integraal weerbaarheidsstelsel
en borgt hij dat de impact op de nationale veiligheid voldoende wordt meegewogen in
de keuzes die de vakministers hierin maken. In de praktijk betekent dit dat wanneer
de vakminister nadere regels of besluiten voor zijn sector «na overleg met» of «in
overeenstemming met» de Minister van Justitie en Veiligheid vaststelt, de Minister
van Justitie en Veiligheid zal toetsen en adviseren op onder meer sectoroverstijgende
effecten, de druk op het weerbaarheidsstelsel en de bredere impact op de nationale
veiligheid.

Het verschil tussen «na overleg met» en «in overeenstemming met» is dat bij «na overleg
met» eventueel verschil van inzicht kan worden opgelost via de gangbare afstemmings-
en overlegstructuren, maar de vakminister uiteindelijk eigenstandig de eindbeslissing
neemt. Bij «in overeenstemming met» dient de Minister van Justitie en Veiligheid bij
eventueel uiteenlopende inzichten alsnog mede te beslissen. Deze variant is gekozen
bij de bepalingen waarbij de handelingen van de vakminister het integrale stelsel
raken, en dus van invloed zijn op de stelselverantwoordelijkheid van de Minister van
Justitie en Veiligheid.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is artikel 12 Wwke, over de taken van
het centrale contactpunt, aangevuld met de taak: het zorgen voor sectoroverstijgende
en doeltreffende samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten binnen Nederland. Dit
is in lijn met artikel 9, eerste lid, CER-richtlijn. Dit is ook in lijn met artikel
14, onderdeel b, Cbw, waarin eveneens die taak is opgenomen, maar dan ten aanzien
van het centrale contactpunt in het kader van de Cbw. Ook in de Cbw is de Minister
van Justitie en Veiligheid aangewezen als het centrale contactpunt. Zo is de coördinerende
en sectoroverstijgende rol van de Minister van Justitie en Veiligheid geborgd en kan
worden bijgedragen aan de doeltreffende samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten
binnen Nederland.

4. Handhaving van bijzondere wetten door zelfstandige bestuursorganen

In het wetsvoorstel worden uitsluitend Ministers aangewezen als bevoegde autoriteit.26 De Ministers – of de door hen aangewezen ambtenaren – krijgen de bevoegdheid om toezicht
te houden op de naleving van de wetten met gebruikmaking van de toezichthoudende bevoegdheden
die in de Algemene wet bestuursrecht zijn geregeld. Ook krijgen zij handhavingsbevoegdheden,
zoals bestuursdwang, dwangsom en bestuurlijke boete.27 Dat past bij het uitgangspunt dat het overheidsbeleid op rijksniveau zoveel mogelijk
moet worden uitgeoefend onder ministeriële verantwoordelijkheid. Echter, in sommige
gevallen vallen entiteiten reeds onder het toezicht op en de handhaving van specifieke
wetten, opgedragen aan autoriteiten die hun bij wet toegekende taken in hoofdzaak
uitoefenen buiten ministeriële verantwoordelijkheid. Zulke autoriteiten zijn ook bekend
als zelfstandige bestuursorganen (zbo’s).

Zo vallen kerncentrales onder het wetsvoorstel en daarmee ook onder het toezicht van
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat als de bevoegde autoriteit.28 Echter, in de Kernenergiewet zijn toezichts- en handhavingsbevoegdheden uitdrukkelijk
toegekend aan de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS).29 In 2016 is de ANVS bij wet aangewezen als zbo; zij verkreeg daarbij nog meer zelfstandigheid
dan standaard is geregeld in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. De regering
was destijds van oordeel dat die ruime mate van onafhankelijkheid noodzakelijk was
op grond van internationaal en Europees recht. De beslissingen van het regulerende
lichaam over nucleaire veiligheid en stralingsbescherming moeten namelijk genomen
kunnen worden zonder druk van belangen die kunnen conflicteren met het belang van
veiligheid, zo meende de regering.30

Het wetsvoorstel zorgt ervoor dat het wettelijk toezicht op de veiligheid van kerncentrales,
dat momenteel uitsluitend berust bij de ANVS, tevens komt te liggen bij de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat. Daarmee kan overlapping van bevoegdheden ontstaan.

Het voorbeeld van de ANVS staat niet op zichzelf. Er zijn meer toezichthouders die
de status van zelfstandig bestuursorgaan hebben, waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid
is beperkt, maar waarbij via het wetsvoorstel ook de Minister wordt aangewezen als
bevoegde autoriteit.31 Wanneer meer toezichthouders tegelijk bevoegd zijn, kan onduidelijk zijn voor de
entiteiten wie het toezicht uitoefent, en het gevaar bestaat dat de toezichthouders
met elkaar concurreren, óf dat geen van beide toezicht en handhaving uitoefent.

De Afdeling adviseert om in kaart te brengen welke zbo’s belast zijn met toezichts-
en handhavingstaken gericht op veiligheid. Tevens adviseert zij in de toelichting
aan te geven hoe wordt voorkomen dat de uitoefening van deze taken in de praktijk
tot problemen leidt, doordat zij overlapt met taken die zijn toebedeeld via het wetsvoorstel.32

Entiteiten kunnen onder toezicht staan vanuit andere wettelijke kaders, uitgeoefend
door bijvoorbeeld een zelfstandig bestuursorgaan. Het ligt in de rede dat de toezichthouders
met raakvlakken hierover met elkaar in contact treden om samenwerkingsafspraken te
maken, die de doeltreffendheid en doelmatigheid van het toezicht waarborgen. Hierbij
wordt onder meer gedacht aan afspraken over samenloop van toezicht op eenzelfde entiteit,
het voorkomen van onevenredige toezichtslasten en de uitwisseling van gegevens. Het
heeft daarbij de voorkeur dat deze afspraken worden vastgelegd in een samenwerkafspraak
of een vergelijkbaar instrument en dat deze wordt gepubliceerd. Dit zorgt voor transparantie
over de gemaakte afspraken en maakt voor entiteiten die onder toezicht staan helder
op welke wijze de toezichthouders invulling geven aan voorgenoemde aspecten.

Daarbij is het van belang om in die samenwerkingsafspraken voor ogen te houden dat
de verschillende wetten in het veiligheidsdomein verschillende aspecten van veiligheid
regelen, geredeneerd vanuit wettelijk verschillende gedefinieerde te beschermen belangen.
De betreffende toezichthouders zullen derhalve elk op basis van hun eigen wettelijke
grondslag hun taken uitvoeren en overlap in bevoegdheden doet geen afbreuk aan de
bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de respectievelijke toezichthouders.

5. Toezicht en handhaving ten aanzien van de sector overheid

Het wetsvoorstel wijst onder andere ministeries, met inbegrip van de daartoe behorende
dienstonderdelen, aan als kritieke entiteiten.33 Voor de sector overheid is de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
de bevoegde autoriteit voor het toezicht op de naleving en de handhaving.34 De toelichting besteedt geen aandacht aan de vraag of een dergelijk «zelftoezicht»
in voldoende mate onafhankelijk is en welke voorzieningen daartoe zijn of worden getroffen.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de vraag of, en zo
ja hoe, ten aanzien van de sector overheid wordt voldaan aan het vereiste van voldoende
onafhankelijk toezicht, en zo nodig het voorstel aan te passen.

De Afdeling wijst er terecht op dat het toezicht op de sector overheid voorzien moet
zijn van de nodige waarborgen om voldoende onafhankelijkheid van de door de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan te wijzen toezichthouder te garanderen.
Om dit niveau van onafhankelijkheid te waarborgen, zal worden onderzocht welke operationele
en organisatorische maatregelen getroffen zullen moeten worden. Hierbij kan in ieder
geval worden gedacht aan het aanpassen van het organisatiebesluit van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zodat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden
van de toezichthouder expliciet worden benoemd en de onafhankelijkheid van de onderzoeken
van de toezichthouder wordt verzekerd.

6. Uitzonderingen op de Wet open overheid

Het wetsvoorstel bepaalt dat de bevoegde autoriteit, het centrale contactpunt en de
Minister van Justitie en Veiligheid onder bepaalde voorwaarden vertrouwelijke gegevens
kunnen verstrekken. De Wet open overheid (Woo) is niet van toepassing op deze gegevens,
tenzij het gaat om milieu-informatie.35

a. Afwijken van een algemene wet

De Woo is een algemene wet, waarvan alleen kan worden afgeweken als daarvoor de noodzaak
is aangetoond.36 De Woo stelt openbaarheid van overheidsinformatie voorop, maar kent uitzonderingen
in verband met, onder meer, de veiligheid van de Staat, bedrijfs- en fabricagegegevens
en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.37 Deze wettelijk verankerde uitzonderingen roepen de vraag op of het noodzakelijk is
om de Woo niet van toepassing te verklaren op gegevens die in het kader van dit wetsvoorstel
worden verstrekt.

De Afdeling adviseert om nader te motiveren waarom een afwijking, gezien de beperkingen
in de Woo, noodzakelijk is.

Er is aanleiding gezien voor de in artikel 34, tweede lid, Wwke (35, tweede lid, oud)
opgenomen uitzondering op de toepasselijkheid van de Wet open overheid, omdat het
van groot belang is dat de vertrouwelijkheid van gegevens die bijvoorbeeld door kritieke
entiteiten als zodanig aan de bevoegde autoriteit worden verstrekt zo veel mogelijk
wordt gewaarborgd. De door de Afdeling genoemde uitzonderingsgronden zijn niet toereikend,
omdat deze niet de garantie bieden dat alle vertrouwelijke gegevens die in het kader
van de Wwke worden verwerkt, niet openbaar kunnen worden gemaakt op grond van de Woo.

Voor de bevoegde autoriteit geldt dat zij ter uitvoering van haar toezichtsactiviteiten
komt te beschikken over vertrouwelijke informatie over de stand van de weerbaarheid
van kritieke entiteiten, evenals incidenten bij deze entiteiten. De vertrouwelijkheid
van gegevens moet zo veel mogelijk worden geborgd om reputatieschade, benadeling van
de concurrentiepositie en openbaarmaking van kwetsbaarheden te voorkomen. Artikel
34, tweede lid, Wwke (35, tweede lid, oud) biedt kritieke entiteiten op voorhand de
zekerheid dat deze vertrouwelijke gegevens niet openbaar kunnen worden gemaakt door
de bevoegde autoriteit op grond van de Wet open overheid. Hiermee is gekozen voor
een gelijkluidend regime als voor de Cbw, aangezien de Cbw en Wwke nauw met elkaar
verbonden zijn en de betreffende bevoegde autoriteiten onder de Cbw en Wwke nauw met
elkaar dienen samen te werken en in dat kader informatie met elkaar uitwisselen. Het
ligt daarmee niet in de rede om hiervoor een ander regime te hanteren.

b. Verduidelijking van de tekst

De voorgestelde bepalingen maken niet duidelijk aan wie de gegevens kunnen worden
verstrekt. Uit de richtlijn blijkt dat het niet gaat om verstrekking aan derden, maar
aan de Europese Commissie en aan andere betrokken autoriteiten.38

De Afdeling adviseert om in het voorstel te verduidelijken aan wie de gegevens kunnen
worden verstrekt.

Het door de Afdeling in voetnoot 37 aangehaalde artikel 1, vierde lid, CER-richtlijn
ziet op de voorwaarden waarbinnen de uitwisseling van vertrouwelijke informatie met
de daarin genoemde actoren mogelijk is. De bepaling belet echter niet de uitwisseling
van vertrouwelijke informatie met anderen dan de in de bepaling genoemde actoren.
Er is ervoor gekozen om in het wetsvoorstel te voorzien in de mogelijkheid om vertrouwelijke
gegevens ook te kunnen uit te wisselen met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
en opsporingsdiensten. Dit kan nodig zijn voor een goede invulling van respons op
incidenten of het nemen van maatregelen om incidenten te voorkomen.

7. Overige opmerkingen

a. Verplichtingen voor kritieke entiteiten in bankwezen, infrastructuur voor de financiële
markt en digitale infrastructuur

Het voorstel zondert entiteiten in de sectoren bankwezen, infrastructuur voor de financiële
markt en digitale infrastructuur uit van de toepassing van enkele onderdelen van het
voorstel.39 De uitzondering vindt dus plaats op wetsniveau en van rechtswege. De CER-richtlijn
gaat ervan uit dat aan de kritieke entiteiten die onder de uitzonderingsgrond vallen,
een mededeling wordt gedaan van de uitzondering die op hen van toepassing is.40

De Afdeling adviseert om het voorstel aan te passen door voor te schrijven dat aan
kritieke entiteiten in de sectoren bankwezen, infrastructuur voor de financiële markt
en digitale infrastructuur een mededeling wordt gedaan over de verplichtingen die
op hen van toepassing zijn.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is artikel 6, vijfde lid, Wwke herschreven,
zodat bij alle aanwijzingen van entiteiten als kritieke entiteit wordt vermeld welke
verplichtingen bij of krachtens de Wwke van toepassing zijn op die entiteiten en vanaf
wanneer deze verplichtingen gelden. Dat eerste (het vermelden welke verplichtingen
van toepassing zijn op de aangewezen kritieke entiteit) ontbrak namelijk nog, terwijl
artikel 6, derde lid, CER-richtlijn zulks wel vereist. Daarnaast is in artikel 6,
vijfde lid, een volzin toegevoegd, waarin wordt geregeld dat indien de vakminister
een entiteit als kritieke entiteit in de sector bankwezen, infrastructuur voor de
financiële markt of digitale infrastructuur aanwijst, daarbij óók moet vermelden welke
verplichtingen uit de Wwke niet van toepassing zijn op die entiteit. Ook dit ontbrak
nog in het wetsvoorstel, terwijl artikel 6, derde lid, CER-richtlijn zulks wel vereist.

b. Aanwijzing van (sub)sectoren

De CER-richtlijn geeft in de bijlage een uitputtende lijst van sectoren, deelsectoren
en categorieën van entiteiten waarop de CER-richtlijn van toepassing is. Het voorstel
regelt de mogelijkheid voor de vakministers om, in aanvulling op de (deel)sectoren
genoemd in de CER-richtlijn,41 bij regeling een sector en, daarbinnen, een subsector en categorie van entiteiten
aan te wijzen (waarbinnen op zijn beurt ook kritieke entiteiten kunnen worden aangewezen).42

De toelichting gaat niet in op de vraag hoe de bevoegdheid om overige (sub)sectoren
aan te kunnen wijzen zich verhoudt tot het uitputtend karakter van de bijlage van
de CER-richtlijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting op dit punt in te gaan, en zo nodig het voorstel
aan te passen.

In de aan de Afdeling voorgelegde versie van de memorie van toelichting is in paragraaf
9.5, onder het kopje «Ingangsdatum verplichtingen», hierover toegelicht dat in overweging
41 van de CER-richtlijn is opgenomen dat de lijst van essentiële diensten in de CER-richtlijn
niet uitputtend is en dat lidstaten de lijst kunnen aanvullen met andere essentiële
diensten op nationaal niveau, teneinde rekening te houden met nationale bijzonderheden
bij de verlening van essentiële diensten. Gelet op het belang voor de nationale veiligheid
acht de regering het wenselijk om voor deze mogelijkheid een grondslag op te nemen
in de Wwke. De grondslag is opgenomen in artikel 7 Wwke.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling komt de regering tot het inzicht dat
de hiervoor bedoelde uitleg niet past in paragraaf 9.5 van de memorie van toelichting,
welke over verplichtingen gaat. Daarom is de bedoelde uitleg verplaatst naar paragraaf
9.7, over overige opmerkingen die zijn gedaan in het kader van de consultatie, voorzien
van het kopje «Aanwijzing aanvullende sectoren». De regering komt ook tot het inzicht
dat het niet volstaat om de hiervoor genoemde uitleg enkel in hoofdstuk 9, over de
consultatie van het wetsvoorstel, op te nemen. Het opnemen van de bedoelde uitleg
is ook passend en nodig bij de artikelsgewijze toelichting op artikel 7 Wwke. De artikelsgewijze
toelichting op artikel 7 Wwke is dan ook, naar aanleiding van dit advies van de Afdeling,
aangevuld met de hiervoor bedoelde uitleg.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel op enkele punten te wijzigen.
Hierna worden de belangrijkste wijzigingen toegelicht.

Eén van de wijzigingen betreft artikel 17 Wwke. De delegatiegrondslag in het vijfde
lid is gesplitst in twee afzonderlijke grondslagen: een dwingende grondslag om bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur de criteria vast te stellen op basis waarvan
wordt bepaald of een verstoring aanzienlijk is als bedoeld in artikel 17, derde lid,
Wwke en een facultatieve grondslag voor het bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur kunnen stellen van regels over de wijze waarop een melding van een incident
wordt gedaan en de gegevens die ter uitvoering van artikel 17, tweede lid, Wwke worden
verstrekt. Ook is de bepaling zodanig gewijzigd, dat deze niet meer ziet op «aanvullende
aspecten en drempelwaarden», hetgeen onduidelijk is, maar ziet op «criteria».

Een andere wijziging betreft de samenvoeging van de artikelen 18 en 19 Wwke. Deze
samenvoeging heeft niet geleid tot inhoudelijke wijzigingen.

Voorts is de passage «via het centrale contactpunt» in de artikelen 18, derde en vierde
lid, en 21, eerste lid, Wwke (22, eerste lid, oud) vervangen door andere formuleringen,
omdat de formulering «via het centrale contactpunt» kan leiden tot onduidelijkheid
over wat precies hiermee wordt bedoeld. De hiervoor genoemde bepalingen zijn gewijzigd,
zodat duidelijk is dat de bevoegde autoriteit het centrale contactpunt op de hoogte
moet stellen, waarna het vervolgens de taak van het centrale contactpunt is om andere
partijen daarvan op de hoogte te stellen.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel