Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 27 november 2024 en het nader rapport d.d. 16 mei 2025, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 juni 2024, no. 2024001456,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 27 november 2024, No. W06.24.00138/III, bied ik U hierbij aan.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Bij Kabinetsmissive van 14 juni 2024, no. 2024001456, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van
box 3 van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet werkelijk rendement box 3), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt een nieuw stelsel te introduceren voor de belastingheffing
over inkomen uit sparen en beleggen in box 3. In het huidige stelsel wordt belasting
in box 3 geheven op basis van forfaitair berekende rendementen. De Hoge Raad heeft
dit stelsel niet in overeenstemming geacht met het gelijkheidsbeginsel in combinatie
met het recht op eigendom uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarom wordt voorgesteld belasting te heffen
op basis van het werkelijke rendement uit sparen en beleggen.

Het voorgestelde stelsel beoogt jaarlijks belasting te heffen over het totale rendement
van het box 3-vermogen. Dit betreft de reguliere voordelen uit box 3-vermogen, zoals
rente en dividend, en de waardemutaties van het vermogen.

Als hoofdregel geldt een vermogensaanwassystematiek met daarop als uitzondering voor
onroerende zaken en aandelen in startende ondernemingen een vermogenswinstsystematiek.
Het stelsel voor onroerende zaken omvat in bepaalde gevallen forfaitaire elementen.

De Afdeling advisering van de Raad van State gaat in op het samenspel tussen wetgever,
rechter en uitvoering. De wetgever heeft, naar aanleiding van de arresten van de Hoge
Raad waarin het forfaitaire stelsel in strijd werd geacht met het gelijkheidsbeginsel
en het recht op eigendom, een stelsel voorgesteld waarin wordt uitgegaan van werkelijk
rendement. De Belastingdienst heeft vervolgens laten weten dat de impact op de uitvoering
zeer ingrijpend is. Iedere actor heeft zijn rol vervuld, maar er lijkt een patstelling
te zijn ontstaan. Tegen die achtergrond maakt de Afdeling haar adviesopmerkingen.

De Afdeling constateert dat er, naast de uitvoeringsbezwaren van de Belastingdienst,
ook andere bezwaren kleven aan het voorgestelde box 3-stelsel. Het voorgestelde stelsel
gaat gepaard met een forse toename in complexiteit. Ook zal het een groot beroep doen
op het doenvermogen van belastingplichtigen vanwege de verplichting om een ingewikkelde
vermogensvergelijking te maken en de administratieplicht voor 1,62 miljoen belastingplichtigen.

De Afdeling adviseert daarom de vormgeving van het box 3-stelsel opnieuw te bezien.
Daarvoor is nodig om eerst te komen tot een integrale visie op het belasten van vermogen.
In dat verband maakt de Afdeling opmerkingen over de belastingmix, de samenhang tussen
de boxen en het verschil in belastingdruk op vermogen in die boxen. Het strikt vasthouden
aan het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit belemmert het maken van een zorgvuldige
en integrale afweging tussen de verschillende belangen die aan de orde zijn bij de
vormgeving van een nieuw box 3-stelsel. Rechtmatigheid staat daarbij voorop. Daarnaast
spelen de uitvoerbaarheid, het doenvermogen van belastingplichtigen, de eenvoud van
het nieuwe stelsel en het behalen van een budgettaire opbrengst een belangrijke rol.

De Afdeling wijst ten slotte op enkele mogelijke alternatieve denkrichtingen voor
de vormgeving van een box 3-stelsel, dan wel voor het behalen van extra budgettaire
opbrengst.

In verband met de gemaakte opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Leeswijzer

Punt 2 beschrijft de achtergrond en voorgeschiedenis van het voorstel om een nieuw
box 3-stelsel in te voeren. Punt 3 gaat in op het samenspel tussen wetgever, rechter
en uitvoerder. In punt 4 wordt het doel en de inhoud van het wetsvoorstel besproken.
Punt 5 behandelt de doelen en randvoorwaarden van belastingheffing die mede richtinggevend
zijn voor ingrijpende (gedeeltelijke) herzieningen van (onderdelen van) het belastingstelsel,
zoals de vormgeving van een nieuw box 3-stelsel.

Aan nut en noodzaak van een integrale visie op het belasten van vermogen wordt in
punt 6 aandacht geschonken. Daarbij wordt ingegaan op de belastingmix, de samenhang
tussen de boxen en het verschil in belastingdruk op vermogen in de boxen. In punt 7
wordt ingegaan op de uitvoeringsbezwaren van de Belastingdienst en de gevolgen voor
het doenvermogen van belastingplichtigen. Ook komt in dit punt de complexiteit van
het voorgestelde box 3-stelsel aan de orde. In punt 8 worden opmerkingen gemaakt over
de stabiliteit van de opbrengst en de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit.
Denkrichtingen voor een alternatieve invulling van het box 3-stelsel en aanvullende
budgettaire opbrengst komen in punt 9 aan bod. Punt 10 bevat de conclusie.

2. Achtergrond en voorgeschiedenis

a. Wet op de inkomstenbelasting 1964 en Wet op de vermogensbelasting 1964

Op grond van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 (Wet IB 1964), de voorganger van
de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001), werden alleen de inkomsten uit vermogen,
zoals rente en dividend, belast.3 Vermogensmutaties waren onbelast. De Wet op de vermogensbelasting 1964 belastte niet
alleen wat de Wet IB 2001 box 3-vermogen noemt, maar ook ondernemingsvermogen (box 1)
en aanmerkelijkbelangvermogen (box 2). Er gold een anticumulatieregeling waardoor
de gecombineerde heffing van inkomstenbelasting en vermogensbelasting niet meer dan
68%4 van het belastbare inkomen kon bedragen.

Met de invoering van de Wet IB 2001 is de heffing over inkomsten uit vermogen in de
inkomstenbelasting per 2001 vervangen door een heffing over een forfaitair bepaald
inkomen uit sparen en beleggen in box 3. Tevens werd per 2001 de vermogensbelasting
afgeschaft.5 Belangrijke overwegingen voor deze aanpassingen waren dat zowel de vermogensbelasting
als de toenmalige heffing over inkomsten uit vermogen in de inkomstenbelasting sterk
geërodeerd waren als gevolg van de vele mogelijkheden om deze heffingen te vermijden.
Beide heffingen waren bovendien in internationale verhoudingen ingewikkeld. Er waren
toen nog veel landen met een bankgeheim, ook in het nabije buitenland,6 en er was nog geen sprake van automatische uitwisseling van bankgegevens tussen belastingdiensten.
Dit leidde tot kapitaalvlucht naar het buitenland.

b. Box 3 in de Wet IB 2001

Op grond van de Wet IB 2001 wordt belasting geheven over het door de belastingplichtige
in het kalenderjaar genoten belastbaar inkomen uit werk en woning (box 1), uit aanmerkelijk
belang (box 2) en uit sparen en beleggen (box 3). Sinds de invoering van box 3 per
2001, heeft de vormgeving van de forfaitaire rendementsheffing als gevolg van arresten
van de Hoge Raad een aantal wijzigingen ondergaan.

i. Wettelijk stelsel tot 2017

Tot 2017 werd het forfaitaire inkomen uit sparen en beleggen berekend door over het
saldo van de op de peildatum7 aanwezige vermogensbestanddelen een forfaitair rendement van 4% in aanmerking te
nemen, voor zover dit saldo hoger was dan het heffingvrij vermogen. Dit forfaitaire
inkomen werd belast tegen een tarief van 30%. Het percentage van 4% was volgens de
toelichting gebaseerd op de rendementen die belastingplichtigen in de praktijk, indien
dit over een langere periode wordt bezien, gemiddeld zouden moeten kunnen behalen
zonder dat zij daar (veel) risico voor hoeven te nemen.8

ii. Jurisprudentie over stelsel tot 2017

De Hoge Raad heeft bij de beoordeling of het forfaitaire stelsel tot 2017 in strijd
was met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM steeds vooropgesteld dat
de wetgever een ruime beoordelingsmarge toekomt.9 Hij oordeelde in 2015 en 2016 dat van het forfaitaire stelsel niet gezegd kan worden
dat het elke redelijke grond ontbeert. Wel mag volgens de Hoge Raad van de wetgever
verlangd worden dat een forfaitair stelsel, waaraan een zekere ruwheid inherent is,
zo wordt vormgegeven dat daarmee beoogd wordt de werkelijkheid te benaderen.10

De Hoge Raad heeft geoordeeld dat het voor een schending van artikel 1 EP EVRM op
stelselniveau niet voldoende is als het rendement op bepaalde bezittingen structureel
beneden de 4% blijft. Dat is ook niet het geval als een belastingplichtige vooral
dergelijke bezittingen in box 3 heeft.11 De Hoge Raad heeft erop gewezen dat het forfaitaire stelsel naar zijn oordeel op
stelselniveau in strijd komt met artikel 1 EP EVRM indien het door de wetgever langjarig
veronderstelde risico-arme rendement niet meer haalbaar is en belastingplichtigen,
mede gelet op het toepasselijke tarief, zouden worden geconfronteerd met een buitensporige
last.12 In 2016 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat als deze onhaalbaarheid duidelijk zou worden
en de wetgever ervoor zou kiezen uit te blijven gaan van een forfaitair rendement,
van de wetgever mag worden verlangd dat hij de regeling aanpast om de beoogde benadering
van de werkelijkheid te herstellen.13

Op 14 juni 2019, nadat per 2017 een aangepast forfaitair stelsel in werking was getreden,
oordeelde de Hoge Raad14 dat het stelsel dat tot 2017 gold op stelselniveau in strijd is met artikel 1 EP
EVRM. De Hoge Raad heeft geconcludeerd dat het risico-arme rendement van 4% over een
aantal jaren niet gehaald kon worden door belastingplichtigen en dat sprake was van
een buitensporige last, omdat het gemiddeld haalbare rendement lager lag dan de belastingdruk.

De Hoge Raad heeft niet zelf in het rechtstekort op stelselniveau voorzien, omdat
met een dergelijke schending op stelselniveau een rechtstekort gepaard gaat waarin
niet kan worden voorzien zonder op stelselniveau keuzes te maken. Omdat deze keuzes
onvoldoende duidelijk uit het stelsel van de wet af te leiden zijn, past de rechter
ten opzichte van de wetgever volgens de Hoge Raad terughoudendheid bij het voorzien
in zo’n rechtstekort op stelselniveau.

iii. Wettelijk stelsel 2017–2022

Per 2017 is mede naar aanleiding van de jurisprudentie van de Hoge Raad uit 2015 en
2016 het box 3-stelsel gewijzigd.15 Het forfaitaire rendement in box 3 werd bepaald op basis van een fictieve vermogensmix
van spaargeld en beleggingen. Hierbij werden verschillende rendementspercentages gehanteerd.16 Hoe hoger de totale waarde van de vermogensbestanddelen, hoe groter het deel geacht
werd te zijn dat bestond uit beleggingen en tegen een hoger forfait in aanmerking
werd genomen.

iv. Het Kerstarrest (2021) over het stelsel vanaf 2017

In het zogenoemde Kerstarrest17 heeft de Hoge Raad beoordeeld of het box 3-stelsel op stelselniveau een «fair balance»
in de zin van artikel 1 EP EVRM respecteert tussen de belangen van het betrokken individu
en het algemeen belang. Bij deze toets ging het er volgens de Hoge Raad om of er een
redelijke, proportionele verhouding is tussen de gehanteerde middelen en het met de
heffing beoogde doel. De wetgever heeft hierbij een ruime beoordelingsvrijheid.

Bij deze proportionaliteitstoets heeft de Hoge Raad het in artikel 14 EVRM neergelegde
discriminatieverbod betrokken. Van een stelsel dat onverenigbaar is met artikel 14
EVRM kan niet worden gezegd dat het deze «fair balance» respecteert. Wel komt ook
hierbij aan de wetgever een zekere beoordelingsvrijheid toe of er sprake is van gelijke
gevallen en zo ja, of er een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die
gevallen verschillend te behandelen. Daarbij speelt volgens de Hoge Raad dat een zekere
ruwheid inherent is aan een forfaitaire regeling. Degenen die beter presteren dan
op basis van het forfait wordt verondersteld, worden fiscaal gunstiger behandeld dan
degenen die slechter presteren. Deze eigenschap van forfaitaire regelingen kan alleen
een rechtvaardiging voor de daaruit volgende ongelijkheid opleveren, voor zover bij
het vaststellen van de forfaitaire grenzen is getracht de werkelijkheid te benaderen.

De Hoge Raad heeft vastgesteld dat de wetgever met het 2017-stelsel de grondslag van
het risico-arme rendement heeft verlaten. In plaats daarvan heeft de wetgever aansluiting
gezocht bij de vermogensmix en bij de rendementen die in voorafgaande jaren gemiddeld
zijn behaald over die vermogensonderdelen. Hierdoor is het forfaitaire stelsel in
de periode 2017–2022 verder af komen te staan van een heffing over inkomen waarvan
kan worden aangenomen dat een individuele belastingplichtige het daadwerkelijk heeft
genoten. Het is eigen aan het begrip «risico» dat een individuele belegger geen garantie
heeft dat hij het gemiddelde rendement zal behalen.

Doordat de wetgever de heffing mede baseert op het gemiddelde rendement op risicovolle
beleggingen, creëert het stelsel een relatieve ongelijke behandeling op basis van
een omstandigheid die de betrokkenen niet zelf in de hand hebben. Gelet hierop oordeelde
de Hoge Raad dat ondanks een ruime beoordelingsmarge van de wetgever niet in redelijkheid
kan worden gezegd dat het sinds 2017 geldende forfaitaire stelsel de uit artikel 1
EP voortvloeiende proportionaliteitstoets kan doorstaan. Er bestaat volgens de Hoge
Raad niet een redelijke verhouding tussen de belangen die de wetgever heeft willen
dienen met het stelsel – te weten uitvoerbaarheid, realiteit en opbrengst – en de
ongelijkheid die wordt veroorzaakt door de gekozen vormgeving.

De Hoge Raad is tot het oordeel gekomen dat voor de vormgeving van dit forfaitaire
stelsel 2017–2022 geen toereikende rechtvaardiging bestaat. In het bijzonder vormen
het streven om de uitvoerbaarheid te bevorderen en de belastingopbrengsten op peil
te houden, geen voldoende rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling van belastingplichtigen.
Voor belastingplichtigen die door dit stelsel worden geconfronteerd met een heffing
die hoger is dan het werkelijk behaalde rendement, leidt dat tot een schending van
artikel 1 EP EVRM in samenhang met artikel 14 EVRM.

De Hoge Raad heeft zich genoodzaakt gezien zelf adequate rechtsbescherming te bieden
tegen de geconstateerde schending van fundamentele rechten en niet langer te volstaan
met de constatering daarvan of een onderzoek naar een individuele buitensporige last.
Hierbij heeft de Hoge Raad betrokken dat de aangepaste forfaitaire regeling dezelfde
tekortkomingen bevat als de eerdere forfaitaire regeling en dat heffing over werkelijk
rendement op dat moment voorlopig nog niet kon worden verwacht.18

v. Reparatie naar aanleiding van het Kerstarrest (de Wet rechtsherstel box 3) en wettelijk
stelsel vanaf 2023 (Overbruggingswet box 3)

Per 2023 zijn twee wetten, de Wet rechtsherstel box 319 en de Overbruggingswet box 3, ingevoerd om de belastingheffing in box 3 in overeenstemming
te brengen met het Kerstarrest. De Wet rechtsherstel box 3 beoogde een regeling te
bieden voor de afhandeling van nog niet onherroepelijk vaststaande aanslagen inkomstenbelasting
over de kalenderjaren 2017 tot en met 2020 en een op rechtsherstel gerichte compensatie
te verlenen bij de heffing van inkomstenbelasting over de jaren 2021 en 2022. De Overbruggingswet
box 3 beoogde een tijdelijke oplossing te bieden om recht te doen aan het Kerstarrest
totdat een nieuw box 3-stelsel zou worden ingevoerd.

Dit nog steeds van toepassing zijnde tijdelijke stelsel komt in grote mate overeen
met het stelsel van de Wet rechtsherstel box 3. In beide wetten wordt het forfaitaire
rendement in box 3 bepaald uitgaande van het bij een belastingplichtige werkelijk
aanwezige bedrag aan bank- en spaartegoeden, de werkelijke waarde van zijn overige
vermogensbestanddelen en de werkelijk aanwezige schulden. In het jaar 202420 wordt een fictief rendement verondersteld van 1,03% voor sparen, 6,04% voor overige
vermogensbestanddelen21 en 2,47% voor schulden.

vi. D-dayarrest (2024)

In het zogenoemde D-dayarrest oordeelde de Hoge Raad22 dat zowel de Wet rechtsherstel box 3 als de Overbruggingswet box 3 in strijd zijn
met artikel 14 EVRM en artikel 1 EP EVRM. De Hoge Raad heeft vastgesteld dat de vormgeving
van het stelsel van het rechtsherstel vergelijkbaar is met het wettelijke stelsel
2017–2022 en daarmee tot eenzelfde ongelijke behandeling leidt.

Belastingplichtigen worden relatief ongelijk behandeld, al naar gelang zij meer of
minder succesvol zijn met hun beleggingen. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat dit verschil
niet wordt gerechtvaardigd door de belangen – zoals bevordering van de uitvoerbaarheid
en het gelijk houden van de belastingopbrengst – die de wetgever met deze wet heeft
willen dienen. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat ondanks de ruime beoordelingsmarge
van de wetgever ook dit forfaitaire stelsel niet de proportionaliteitstoets van artikel 1
EP EVRM kan doorstaan. Het verschil in behandeling van het stelsel van de Wet rechtsherstel
box 3, leidt tot een met artikel 14 EVRM juncto artikel 1 EP EVRM strijdige discriminatie.

Ook nu heeft de Hoge Raad rechtsherstel geboden. Belastingplichtigen mogen uitgaan
van het werkelijke rendement over het gehele vermogen.23 Zij dienen aannemelijk te maken dat het werkelijke rendement lager is dan het forfaitaire
rendement. De Hoge Raad heeft op 6 en 14 juni 2024 in diverse arresten24 concrete vuistregels gegeven hoe binnen het forfaitaire stelsel het werkelijk rendement
berekend dient te worden. De Hoge Raad heeft overwogen dat zowel de voordelen uit
vermogensbestanddelen als de waardemutaties van die bestanddelen in box 3 in de heffing
worden betrokken, ook als laatstgenoemden nog niet gerealiseerd zijn.25 In een belastingjaar wordt geen rekening gehouden met positieve of negatieve rendementen
uit andere jaren. Ook wordt geen rekening gehouden met kostenaftrek.

3. Wetgever, rechter en uitvoerder

Bij de totstandkoming en toepassing van wetgeving is het samenspel tussen de verschillende
staatsmachten van wezenlijk belang. Zij moeten in onderlinge wisselwerking telkens
een goede balans vinden.26 regering en Staten-Generaal brengen wetgeving tot stand. Het bestuur, met als onderdeel
daarvan de uitvoering, past de wetgeving toe en de rechter beoordeelt de rechtmatigheid
van de toepassing ervan in een concreet geval. Hierbij heeft niet één actor de overhand.
Idealiter is sprake van een goede dialoog,27 waarbij niet voorziene of nieuwe omstandigheden of gebreken in de wetgeving tijdig
worden geconstateerd, zowel in de totstandkomingsfase van wetgeving als achteraf door
bijvoorbeeld de rechter of de uitvoering. Dat kan reden zijn voor de wetgever om bestaande
wetgeving aan te passen of nieuwe wetgeving te initiëren.

Als een rechter toetst aan een ieder verbindende verdragsbepalingen en tot de conclusie
komt dat sprake is van strijdigheid daarmee, begrenst dat de beleidsvrijheid van de
wetgever.28 De wetgever heeft dan alleen nog de mogelijkheid om de wet zo vorm te geven dat deze
niet strijdig is met de hogere verdragsbepalingen, zoals deze zijn uitgelegd door
de rechter. Het ligt niet in de macht van de wetgever (althans niet zonder medewerking
van overige verdragspartijen) om de verdragsbepalingen aan te passen. Het samenspel
tussen rechter en wetgever werkt in die situatie minder goed. Dit verklaart mede waarom
de Nederlandse rechter in het algemeen terughoudendheid betracht bij de toetsing aan
een ieder verbindende verdragsbepalingen.

Hierbij is het van belang dat de betrokken actoren bij wetgeving «ieder hun bijdrage
leveren vanuit hun optiek en vanuit hun ervaringshorizon».29 De taak van de rechter is primair om rechtsbescherming te bieden aan de individuele
burger. Daarin past de beoordeling van de rechtmatigheid van de wet in het concrete
geval. Onder rechtmatigheid valt ook de overeenstemming met hoger recht. De wetgever
kan niet volstaan met een toets op rechtmatigheid, maar heeft ook bredere belangen
als doelmatigheid en efficiëntie van wetgeving voor ogen alsook de inpassing ervan
in een breder stelsel. Daarin past dat rekening wordt gehouden met aspecten als budgettaire
opbrengst, uitvoerbaarheid en draagvlak. Voor uitvoeringsinstanties is de praktische
uitvoerbaarheid van de wet een overwegend belang.

Een goede balans veronderstelt dat iedere actor respect heeft voor en vertrouwen in
de rol en verantwoordelijkheden van de andere actoren. Dit met inachtneming van ieders
zelfstandigheid en van de onafhankelijkheid van de rechter. Als het samenspel hapert,
heeft iedere actor weliswaar gewetensvol zijn rol gespeeld, maar kan het geheel leiden
tot een uitkomst die in de praktijk problematisch of voor de uitvoering zelfs onmogelijk
blijkt. Dit lijkt bij het box 3-stelsel het geval.

De wetgever heeft gekozen voor een forfaitaire benadering, mede om de uitvoerbaarheid
te bevorderen en de belastingopbrengsten op peil te houden. De Hoge Raad heeft de
belastingheffing in box 3 getoetst aan bepalingen uit het EVRM en heeft geoordeeld
dat de heffing wat betreft de forfaitaire benadering in strijd is met deze bepalingen
op stelselniveau.30 In het Kerstarrest van 2021 acht de Hoge Raad het op zichzelf begrijpelijk dat de
wetgever de uitvoerbaarheid wil bevorderen en de belastingopbrengsten op peil wil
houden, maar vindt hierin geen voldoende rechtvaardiging voor de schending van artikel 1
EP EVRM.31 De Hoge Raad oordeelde dat er geen redelijke verhouding bestaat tussen de belangen
die de wetgever heeft willen dienen en de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door
te werken met forfaits.32

De ruimte voor de wetgever om een andere vormgeving voor het box 3-stelsel te hanteren
dan op basis van werkelijk rendement is daarmee sterk beperkt. De rechtmatigheid van
een regeling staat voorop. Daarbij is de redelijke verhouding tussen doel en middelen
(proportionaliteit) van belang. De wetgever moet ook rekening houden met doelmatigheid,
uitvoering, efficiëntie en draagvlak. De regering stelt nu een stelsel voor waarin
wordt uitgegaan van het werkelijke rendement, met als doel dat er geen sprake meer
is van schending van artikel 14 jo. artikel 1 EP EVRM.33 De Belastingdienst heeft vervolgens vanuit zijn rol voor de uitvoering aangegeven
dat de impact op de uitvoering ingrijpend is.34 Daarmee lijkt een patstelling te ontstaan, die zal moeten worden doorbroken. Er moet
een nieuw evenwicht worden gezocht.35 Het vergt inzet van alle staatsmachten om tot een rechtmatige en werkbare uitkomst
te komen. De wetgever is daarbij als eerste aan zet.

Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling haar adviesopmerkingen.

4. Doel en inhoud van het wetsvoorstel

a. Doel wetsvoorstel

Volgens de toelichting is het doel van het wetsvoorstel door middel van een robuust
stelsel het werkelijke rendement uit sparen en beleggen te belasten. Dit moet leiden
tot een rechtvaardige belastingheffing. Daarbij is een stabiele inkomstenstroom voor
de Staat beoogd. Verder is op basis van het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte
IV het uitgangspunt dat het nieuwe box 3-stelsel budgettair neutraal zou moeten zijn
ten opzichte van het stelsel 2017–2022.36 In het regeerprogramma van het huidige kabinet is niets over het nieuwe box 3-stelsel
opgenomen.

b. Inhoud wetsvoorstel, algemeen

Met het wetsvoorstel vervalt de forfaitaire vaststelling van het inkomen uit sparen
en beleggen en wordt een nieuw box 3-stelsel ingevoerd op basis van werkelijk rendement.
Hiermee wordt beoogd jaarlijks belasting te heffen over het totale rendement van het
box 3-vermogen dat enerzijds bestaat uit de reguliere voordelen uit box 3-vermogen
en anderzijds uit de waardemutaties daarvan.

De regering heeft ervoor gekozen het box 3-rendement te belasten via een vermogensaanwassystematiek
met daarop als uitzondering een vermogenswinstsystematiek, zie een nadere beschrijving
onder c.

Een belangrijke overweging om de mogelijkheid van verliesverrekening in te voeren
is dat in het voorgestelde stelsel ook ongerealiseerde waardemutaties in de heffing
worden betrokken. Bij de verliesverrekening wordt een drempel van € 500 per belastingjaar
gehanteerd. Verliezen kunnen onbeperkt worden verrekend met inkomsten in box 3 in
latere jaren (carry-forward).37

Het heffingvrij vermogen wordt vervangen door een heffingsvrij resultaat van € 1.250
per belastingplichtige per belastingjaar. Over dit bedrag aan rendement is geen box 3-belasting
verschuldigd. Het voorgestelde box 3-tarief bedraagt 36%, gelijk aan het tarief dat
in 2024 van toepassing is.

c. Hybride stelsel

Er wordt een hybride stelsel voorgesteld met als hoofdregel een vermogensaanwasbelasting
en als uitzondering een vermogenswinstbelasting voor bepaalde vermogensbestanddelen.

i. Hoofdregel vermogensaanwasbelasting

Met een vermogensaanwasbelasting wordt jaarlijks belasting geheven over enerzijds
de reguliere voordelen uit vermogen, zoals rente, dividend en huur, verminderd met
aftrekbare kosten, en anderzijds de (positieve of negatieve) gerealiseerde en ongerealiseerde
waardemutaties van vermogensbestanddelen in het betreffende jaar, zoals koerswinst
of -verlies over aandelen, verminderd met aftrekbare kosten.

Kosten van reguliere voordelen zijn kosten die verband houden met inning, behoud en
verwerving van deze voordelen, zoals onderhoudskosten of beheerkosten. Deze zijn onder
voorwaarden aftrekbaar.38 Met het oog op de uitvoerbaarheid en om uitholling van de belastingopbrengst te voorkomen,
zijn wettelijke inperkingen opgenomen die in belangrijke mate zijn gebaseerd op bestaande
kostenaftrekbeperkingen in box 1.

De waardemutatie wordt bepaald door de volgende vermogensvergelijking:39

(1) het verschil tussen de waarde in het economische verkeer van de bezittingen en
schulden aan het eind en aan het begin van het kalenderjaar;

(2) verminderd met de stortingen;40 en

(3) vermeerderd met de onttrekkingen.41

ii. Uitzondering vermogenswinstbelasting

Als uitzondering op de hoofdregel van vermogensaanwasbelasting wordt voor onroerende
zaken en aandelen in startende ondernemingen een vermogenswinstbelasting voorgesteld.
Dit om liquiditeitsproblemen bij belastingplichtigen te voorkomen en daarnaast om
investeringen in startende ondernemingen niet te ontmoedigen.42

Ook bij een vermogenswinstbelasting wordt jaarlijks belasting geheven over de reguliere
voordelen uit vermogen, zoals rente, dividend en huur, verminderd met aftrekbare kosten.43 Waardemutaties van vermogensbestanddelen, de zogenoemde vervreemdingsvoordelen, worden
echter pas belast wanneer deze zijn gerealiseerd.44 Een vervreemdingsvoordeel wordt bepaald door de vervreemdingsprijs45 te verminderen met de verkrijgingsprijs.46

Op welke wijze de reguliere voordelen uit een onroerende zaak worden bepaald, is afhankelijk
van het gebruik van die onroerende zaak. Er worden drie categorieën onderscheiden:

– categorie I gehele jaar verhuur (minimaal 90% van het kalenderjaar);

– categorie II gehele jaar niet-verhuur (eigen gebruik); en

– categorie III gemengd gebruik (verhuur minder dan 90% van het kalenderjaar).

Van een onroerende zaak in categorie I worden de werkelijke reguliere voordelen in
aanmerking genomen. Van een onroerende zaak in categorie II worden de te belasten
reguliere voordelen forfaitair bepaald via de zogenoemde vastgoedbijtelling. Van een
onroerende zaak in categorie III wordt zowel het bedrag aan werkelijke reguliere voordelen
vastgesteld als het bedrag aan vastgoedbijtelling en wordt de hoogste van de twee
belast.

De vastgoedbijtelling is een netto forfait van 2,65%47 gebaseerd op de bruto huurwaarde, waarin vanwege de eenvoud kosten al zijn verdisconteerd.48

d. Administratie- en bewaarplicht

Voor het voorgestelde stelsel zijn meer gegevens benodigd dan voor het huidige forfaitaire
stelsel.49 In het huidige stelsel is de waarde van het vermogensbestanddeel op de peildatum
1 januari bepalend. In het voorgestelde stelsel zijn gegevens over het gehele kalenderjaar
relevant, zoals gegevens over genoten inkomsten, waardemutaties, stortingen, onttrekkingen
en aftrekbare kosten. Volgens de toelichting wordt de bestaande renseigneringsplicht
van aangewezen administratieplichtigen50 uitgebreid. Ook worden aanvullende gegevens aan de Belastingdienst gerenseigneerd
die nodig zijn om het rendement in de aangifte inkomstenbelasting te kunnen voorinvullen.

Belastingplichtigen krijgen een administratie- en bewaarplicht voor gegevens die onder
het nieuwe stelsel nodig zijn, maar die de Belastingdienst niet gerenseigneerd krijgt
of waarvoor geen internationale uitwisseling plaatsvindt onder de Common Reporting
Standard (CRS) of de Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA).51

De administratie- en bewaarplicht gaat gelden voor circa 1,6 miljoen belastingplichtigen.52 Er geldt hierbij een verkorte bewaartermijn van drie jaar na afloop van het belastingjaar
ten opzichte van de standaardtermijn van zeven jaar voor onder meer ondernemers.53

5. Doelen en randvoorwaarden belastingheffing

Het primaire doel van belastingheffing is het ophalen van budgettaire middelen om
collectieve uitgaven te financieren. Daarnaast worden belastingen instrumenteel ingezet
voor inkomensherverdeling en om gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden. De
inzet van fiscaal beleid dient zowel doeltreffend te zijn om het beoogde doel te bereiken
als doelmatig, dat wil zeggen tegen zo min mogelijk maatschappelijke kosten. Andere,
niet-fiscale, instrumenten kunnen onder omstandigheden doeltreffender en/of doelmatiger
zijn.

De doelen van een belastingstelsel kunnen alleen behaald worden wanneer aan een aantal
randvoorwaarden is voldaan. Deze randvoorwaarden zijn dat het stelsel als zodanig
rechtmatig is, wat ook een oordeel over de redelijke verhouding tussen doel en middelen
impliceert, uitvoerbaar is voor de Belastingdienst, doenbaar is voor burgers en bedrijven
en door hen als billijk wordt ervaren. Daaraan gekoppeld moet een regeling niet dusdanig
complex zijn dat de uitvoerbaarheid en doenbaarheid in het geding komen.

De genoemde doelen en randvoorwaarden dienen mede richtinggevend te zijn voor ingrijpende
(gedeeltelijke) herzieningen van (onderdelen van) het belastingstelsel, zoals de voorgestelde
werkelijk rendementsheffing in box 3.

6. Visie op belasten vermogen en samenhang tussen boxen

a. Integrale visie op belasten vermogen ontbreekt

De Afdeling merkt op dat een integrale visie op het belasten van vermogen in zowel
box 1, box 2 als box 3, niet kan ontbreken bij een ingrijpende wijziging van de wijze
waarop box 3-vermogen in de belastingheffing wordt betrokken.

Belastingheffing is gericht op het genereren van een stabiele inkomstenstroom voor
de Staat om collectieve uitgaven te financieren. Het aandeel van verschillende belastingen
in de totale belastingopbrengsten, de zogenoemde belastingmix, bestaat uit drie grondslagen.
Dit zijn de lasten op arbeid, de lasten op consumptie en de lasten op vermogen. Laatstgenoemde
categorie bestaat uit box 1-vermogen (ondernemingsvermogen en de eigen woning), box 2-vermogen
(aanmerkelijkbelangaandelen) en box 3-vermogen.

Van het totaal aan belastingontvangsten leveren de lasten op arbeid de grootste bijdrage
met 49%, gevolgd door de lasten op consumptie met 30% en de lasten op vermogen met
21%. Bij een herziening die ziet op een van de genoemde grondslagen en die van grote
invloed kan zijn op de mate waarin een dergelijke grondslag bijdraagt aan de belastingmix,
ligt het voor de hand de overige grondslagen in samenhang te bezien. Immers, als het
belasten van vermogen niet tot een toereikende beoogde opbrengst leidt, zal de druk
op het genereren van aanvullende inkomsten via de andere genoemde grondslagen toenemen
en vice versa.

In dit licht is relevant dat bijvoorbeeld het rapport Belastingen in een maatschappelijk
perspectief54 erop wijst dat een aantal maatschappelijke ontwikkelingen, zoals vergrijzing, leiden
tot hogere overheidsuitgaven en niet in gelijke mate oplopende belastingontvangsten
uit arbeid. Er zullen dan, aldus voornoemd rapport, ingrijpende keuzes over de verdeling
van lasten gemaakt moeten worden. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan een verschuiving
in de belastingmix van lasten op arbeid naar lasten op consumptie en lasten op vermogen.

Omdat de opbrengst uit vermogen niet alleen wordt gevormd door de opbrengsten uit
box 3, maar ook door de opbrengsten uit vermogen uit box 155 en box 2,56 zou voor de hoogte van de opbrengsten uit vermogen ook gekeken kunnen worden naar
de belasting op vermogen in box 1 en box 2.57 Het gewenste aandeel van de opbrengst uit vermogen binnen de belastingmix en de verdeling
daarbinnen van de bijdrage van vermogensbestanddelen uit box 1, box 2 en box 3 is
daarmee als één van de te wegen factoren van belang voor de vormgeving van een nieuw
box 3-stelsel.

Het maken van genoemde keuzes speelt temeer, omdat er een reëel risico bestaat dat
bij een toekomstige algehele herziening van het belastingstelsel en de inkomstenbelasting
de wetgever niet opnieuw aan box 3 zal willen sleutelen. De keuze die nu gemaakt wordt
voor een box 3-stelsel moet daarom een weloverwogen en solide keuze zijn die toekomstbestendig
is. Een integrale visie op welke wijze vermogen belast moet worden, kan daarom niet
naar de toekomst worden doorgeschoven.

In de toelichting ontbreekt een integrale visie van de regering op het belasten van
vermogen. Uit de toelichting blijkt dan ook niet of en hoe het voorgestelde systeem
van het belasten van (inkomsten uit) box 3-vermogen past in een dergelijke visie.

Een visie op het belasten van vermogen start met een bredere blik op in het belastingstelsel
als geheel. Bij het beoordelen van het belastingstelsel gaat het allereerst over de
vraag of de verschillende belastingsoorten op zichzelf evenwichtig zijn. Dit betreft
de effectieve belastingdruk op de verschillende belastinggrondslagen. Die moet worden
gewogen en vergeleken. De effectieve belastingdruk wordt bepaald door de hoogte van
de tarieven en de vrijstellingen. Daaruit volgen de belastingopbrengsten uit elke
grondslag en de verdeling ervan. Op basis van (ontwikkelingen in) de belastingdruk
op verschillende grondslagen kan in relatie tot bijvoorbeeld gewenste herverdelingseffecten
binnen het belastingstelsel gestuurd worden op een hogere of lagere belastingdruk
op bepaalde grondslagen wat tot gevolg heeft dat een wijziging plaatsvindt van de
belastingmix. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheid dat ook zonder
beleidswijzigingen het aandeel van de belastingontvangsten uit de verschillende grondslagen
kan fluctueren als gevolg van economische ontwikkelingen. Bij een visie op het belasten
van vermogen staat dus niet de belastingmix centraal maar juist de belastingdruk.
De belastingmix is een gevolg van een stelsel dat op zichzelf evenwichtig moet zijn.

In het IBO Vermogensverdeling (2022)58 is uitvoerig het belang van evenwicht in de belastingdruk op inkomen uit arbeid en
uit (verschillende vormen van) vermogen beschreven. Een evenwichtige belastingdruk
wil niet zeggen dat er in het geheel geen verschillen mogelijk zijn in de fiscale
behandeling van verschillende vormen van inkomen en vermogen. Evenwicht vereist wél
dat deze verschillen deugdelijk zijn gemotiveerd. Als het evenwicht verloren raakt,
leidt dat tot belastingarbitrage en als gevolg daarvan lagere belastingontvangsten
en vergroot dit de verschillen tussen inkomens en vermogens van huishoudens, boven
op de verschillen die de markt zelf creëert. In het rapport Belastingen in maatschappelijk
perspectief (2024)59 is het belang van een evenwichtige belastingdruk nogmaals benadrukt. Een onevenwichtig
stelsel leidt tot welvaartsverlies en is uiteindelijk schadelijk voor economie en
maatschappij.

In het IBO Vermogensverdeling is geconstateerd dat het evenwicht in het belasten van
met name inkomen uit arbeid en inkomen uit vermogen zoals dat met de Wet inkomstenbelasting
2001 (Wet IB 2001) is beoogd, in de jaren daarna al gauw zoek is geraakt. Die onevenwichtigheid
kwam vooral tot uitdrukking bij de belastingdruk op het inkomen van de werknemer,
de directeur-grootaandeelhouder (dga) en de ondernemer in de inkomstenbelasting (IB-ondernemer).
Het vorige kabinet heeft in reactie op het IBO Vermogensverdeling een pakket maatregelen
genomen om het evenwicht in de belastingdruk op arbeid en vermogen te verbeteren.
Een belangrijke maatregel uit dat pakket was het verhogen van het lage tarief in de
vennootschapsbelasting (vpb) van 15% naar 19% en het verlagen van de betreffende schijfgrens
van € 395.000 naar € 200.000. Daarnaast zijn maatregelen genomen die de belastingdruk
op vermogen in de brede hebben verzwaard. De ongelijkheid in de belastingdruk op het
inkomen in de verschillende boxen is daarmee verkleind, hoewel niet helemaal weggenomen.
Daar gaat het rapport Belastingen in maatschappelijk perspectief op in. Naast de onevenwichtigheden
ten aanzien van inkomen van werkenden wijzen beide rapporten op onevenwichtigheden
die bestaan door verschillen tussen de fiscale behandeling van verschillende soorten
vermogen, in het bijzonder de eigen woning, pensioen, box 2 én box 3.

De visie op het bereiken van meer evenwicht tussen verschillende vormen van vermogen
leidt ten aanzien van box 3 consequent tot het advies om over te stappen naar een
stelsel dat zoveel mogelijk het werkelijke rendement belast. Het ontbreken van een
grondslag op basis van werkelijk rendement is de belangrijkste onevenwichtigheid in
box 3 ten opzichte van de rest van het stelsel. Heffen op basis van werkelijk rendement
zorgt ervoor dat de verschillen tussen de boxen verminderen en sluit aan bij het streven
naar het gelijker belasten van verschillende vormen van inkomsten uit vermogen. Dit
staat expliciet gemeld in het rapport IBO Vermogensverdeling en ook in het recente
rapport Belastingen in maatschappelijk perspectief. Ook opeenvolgende kabinetten dragen
deze lijn uit.

In de ambtelijke adviezen wordt benadrukt dat er geen algehele stelselherziening nodig
is om het belasten van werkelijk rendement in box 3 te rechtvaardigen. Het belasten
van het werkelijke rendement in box 3 past bij toekomstige hervormingen in het belastingstelsel
die een evenwichtige belastingdruk op de verschillende inkomensgrondslagen nastreven.
Het wetsvoorstel beoogt niet om een wijziging aan te brengen in het aandeel van de
opbrengst uit vermogen binnen de belastingmix (de lasten op arbeid, de lasten op consumptie
en de lasten op vermogen).

Naast de visie die wordt uitgedragen in bovenstaande rapporten benadrukt het rapport
Belastingen in maatschappelijk perspectief voor box 3 dat hét ideale stelsel dat werkelijk
rendement belast niet bestaat en dat er haken en ogen zitten aan zowel een 100% vermogenswinst-
als een 100% vermogensaanwasbelasting. Het hybride stelsel zoals uitgewerkt in het
wetsvoorstel Wet werkelijk rendement box 3 is een juridisch goed onderbouwd, evenwichtig
en rechtvaardig stelsel. Hiertegenover staat dat in elk geval het huidige box 3 stelsel
(zonder tegenbewijsregeling) juridisch niet houdbaar is. Het rapport stelt daarom
bovenal dat een urgente aanpak gevraagd is en er een keuze moet worden gemaakt tussen
imperfecte alternatieven. Als dat niet gebeurt raken we een belangrijke belastinggrondslag
kwijt en ontstaat er juist dan een grote onevenwichtigheid in het belastingstelsel
met forse budgettaire dervingen.

Het kabinet deelt de ambtelijke adviezen dat het voorstel Wet werkelijk rendement
box 3 past bij toekomstige hervormingen in het belastingstelsel die een evenwichtige
belastingdruk op de verschillende inkomensgrondslagen nastreven en dat een urgente
aanpak van het hervormen van box 3 nodig is.

b. Samenhang tussen boxen

Het Nederlandse systeem van inkomstenbelasting bestaat uit drie van elkaar gescheiden
boxen met een verschillende wijze van inkomensbepaling en een eigen tariefstelsel.
Hetzelfde vermogensbestanddeel kan, afhankelijk van de (soms subjectieve) omstandigheden,
deel uitmaken van ieder van de drie boxen als het aandelen betreft60 of van box 1 of box 3 bij overige vermogensbestanddelen.61 Aan welke box inkomsten uit vermogensbestanddelen moet worden toegerekend wordt bepaald
door de zogenoemde rangorderegeling.62

Bij de vormgeving van het boxenstelsel in 2001 was een evenwichtige belastingheffing
van vermogens in de verschillende boxen een hoofddoelstelling.63 Dat evenwicht dreigt volgens het IBO vermogensverdeling steeds verder uit beeld te
raken.64 Bij de keuze voor de vormgeving van box 3 is het daarom van belang oog te houden
voor de wijze waarop dezelfde vermogensbestanddelen in de andere boxen worden belast
en de daarmee samenhangende evenwichtigheid van belastingheffing. De Europese Commissie
heeft aangeraden om de belastingheffing over verschillende soorten inkomen uit vermogen
meer op één lijn te brengen en zo de accumulatie van illiquide vormen van vermogen
in box 2 en belastingarbitrage tegen te gaan.65

Bij box 1 en box 2 wordt uitgegaan van een vermogenswinstbelasting terwijl in het
voorgestelde box 3-stelsel de hoofdregel een vermogensaanwasbelasting is. De toelichting
maakt niet duidelijk waarom gekozen is voor een van box 1 en box 2 afwijkende behandeling
van dezelfde vermogensbestanddelen in box 3. Dit kan leiden tot boxarbitrage: het
door een andere vormgeving opzoeken van belastingheffing op basis van vermogenswinst
in plaats van op basis van vermogensaanwas.66

De redenering in de toelichting dat de prikkel voor boxarbitrage afneemt, omdat in
dit voorstel net als in box 2 belasting wordt geheven over het werkelijke rendement
in plaats van over het forfaitaire rendement, overtuigt daarom niet. Hoewel er, zoals
de toelichting vermeldt, oprichtings- en onderhoudskosten zijn bij een BV, wijst de
Afdeling erop dat deze kosten bij een groter vermogen wegvallen tegen de voordelen
van box 2 ten opzichte van box 3.

Het ligt in de rede om toe te lichten waarom voor dit verschil in belastingheffing
tussen box 1 en box 2 enerzijds en box 3 anderzijds is gekozen. In de toelichting
wordt op andere punten een afwijking in behandeling tussen de boxen namelijk niet
acceptabel geacht. Dit betreft bijvoorbeeld het belasten van het reële rendement ten
opzichte van het nominale rendement.67 Daarnaast is op diverse onderdelen aansluiting gezocht bij de systematiek van box 1
en box 2, zoals bij de vormgeving van de kostenaftrekbeperking en de kwijtscheldingswinst.
Op meer ingrijpende onderdelen, zoals voor het draagkrachtbegrip en het moment van
belastingheffing, wordt een onderscheid tussen de boxen echter wel acceptabel gevonden.
Dit geeft geen blijk van een integrale visie op de samenhang tussen de boxen.

Bij de herziening van de inkomstenbelasting per 2001 is gekozen voor het boxenstelsel.
De boxen onderling verschillen van elkaar, bijvoorbeeld op het gebied van de tarieven,
het inkomensbegrip, de vrijstellingen en de aftrekposten. Deze verschillen hebben
als achtergrond dat het wenselijk kan zijn om bijvoorbeeld de eigen woning anders
te behandelen dan een spaarrekening, of om ondernemingsvermogen anders te behandelen
dan een belegging in de vorm van een aandelenpakket of onroerend goed. Het kabinet
deelt de zorg die de Afdeling uit ten aanzien van het bewaken van de verschillen in
belastingheffing, bijvoorbeeld tussen de verschillende boxen. Zo illustreert bovengenoemde
voorbeeld van het verschil in lastendruk tussen verschillende type werkenden dat een
fiscale behandeling die aanvankelijk evenwichtig is, al snel uit het lood kan slaan.
Het vorige kabinet heeft flinke stappen gezet richting herstel van dat evenwicht.
Het belasten van het werkelijke rendement in box 3, in plaats van een forfaitair rendement,
past bij toekomstige hervormingen in het belastingstelsel die een evenwichtige belastingdruk
op de verschillende inkomensgrondslagen nastreven

Het enkele feit dat er verschillen zijn tussen de boxen, wil daarom niet zeggen dat
het stelsel onevenwichtig is. Voor het toekomstige stelsel voor box 3 is ervoor gekozen
om regels te creëren die toegesneden zijn op box 3. Op enkele onderdelen waar dat
wenselijk en passend is, wordt aangesloten bij box 1 en box 2. In box 1 wordt winst
uit onderneming in de heffing betrokken via een vermogenswinstbelasting. In box 2
worden inkomsten uit aanmerkelijk belang belast via een vermogenswinstbelasting. Van
een aanmerkelijk belang is sprake bij een aandelenbelang van ten minste 5%. Met de
bezitseis van 5% is beoogd om onderscheid te maken tussen beleggen en ondernemen.
Het bezitspercentage ligt in de lijn met het onderscheidende criterium dat voor toepassing
van de deelnemingsvrijstelling in de vennootschapsbelasting wordt gehanteerd.68 Naast de vermogenswinstsystematiek in box 1 en box 2 zijn diverse faciliteiten beschikbaar
om te voorkomen dat de continuïteit van een onderneming in gevaar komt. Hierbij kan
voor box 1 (winst uit onderneming) gedacht worden aan het kunnen vormen van een voorzieningen
en een herinvesteringsreserve bij een verkoopwinst. Daarnaast kan in box 1 en box 2
gebruik worden gemaakt van doorschuiffaciliteiten in het geval van bedrijfsoverdrachten
bij schenken en overlijden.

Uit de opbouw van het boxenstelsel in de inkomstenbelasting volgt dat het vermogen
in box 3 wordt aangemerkt als een belegging waardoor een afwijkende fiscale behandeling
ten opzichte van ondernemingsvermogen in de andere boxen is gerechtvaardigd. Zoals
hierna wordt toegelicht, geldt in het voorgestelde box 3-stelsel geldt als hoofdregel
een vermogensaanwasbelasting. Daarnaast zijn de hiervoor genoemde doorschuiffaciliteiten
bij schenken en overlijden niet van toepassing omdat geen sprake is van ondernemingsvermogen.
De uitzondering voor onroerend goed en aandelen in startups in het voorgestelde box 3-stelsel
komt voort uit het niet-liquide karakter van deze vermogensbestanddelen. Voor de berekening
van het inkomen van onroerend goed en aandelen in startups dat via de vermogenswinstbelasting
in de heffing wordt betrokken, wordt aangesloten bij de systematiek van box 2 omdat
deze berekeningswijze in de praktijk goed werkt en begrippen zoals «verkrijgingsprijs,
regulier voordeel, vervreemdingsvoordeel en conserverende aanslag», herkenbaar zijn.

Bij winst uit onderneming in box 1, bij inkomen uit aanmerkelijk belang in box 2 en
in het voorgestelde box 3-stelsel wordt belasting geheven over het werkelijke rendement.
Dat rendement kan bestaan uit reguliere inkomsten, zoals rente, huur en dividend en
uit waardeontwikkelingen. Beide elementen verhogen de draagkracht. Het verschil tussen
een vermogensaanwasbelasting en een vermogenswinstbelasting betreft het tijdstip waarop
de waardeontwikkelingen worden belast. Bij een vermogensaanwasbelasting worden de
waardeontwikkelingen jaarlijks in de heffing betrokken en bij een vermogenswinstbelasting
bij realisatie door verkoop.

In het huidige box 3-stelsel is sprake van een forfaitaire vermogensaanwassystematiek.
Dit blijkt onder andere uit het feit dat het percentage van het forfaitaire rendement
voor overige bezittingen in box 3 is gebaseerd op marktgegevens over ontwikkelingen
in de waarde van dergelijke bezittingen. Bij zulke marktgegevens speelt geen rol of
een individuele belegger die waardeveranderingen ook in liquiditeiten heeft gerealiseerd.
Belastingplichtigen betalen in de huidige forfaitaire vermogensaanwassystematiek ook
belasting over hun beleggingsportefeuille in box 3 ook al hebben ze geen aandelen
verkocht.

Voorgesteld wordt om bij de invoering van een heffing over het werkelijke rendement
in box 3 als hoofdregel de vermogensaanwassystematiek te behouden. In plaats van een
forfaitaire vermogensaanwas wordt dan de individuele vermogensaanwas van de belastingplichtige
belast (in liquiditeiten gerealiseerde en ongerealiseerde waardeontwikkelingen, zowel
positief als negatief). Een vermogensaanwasbelasting wordt economisch als een relatief
weinig verstorende vorm van belastingheffing op inkomsten uit vermogen gezien. Voor
het doenvermogen van de burger is van belang dat bij een vermogensaanwasbelasting
als hoofdregel veel gegevens vooraf ingevuld kunnen worden door de Belastingdienst.
Denk hierbij aan rente op bankrekeningen en schulden, ontvangen dividend en vermogensaanwas
van publiek verhandelbare aandelen en obligaties waarbij de gegevens afkomstig zijn
van Nederlandse financiële instellingen. Circa 2,5 miljoen belastingplichtigen (van
de totaal circa 3,9 miljoen belastingplichtigen in box 3) hebben alleen bezittingen
in deze categorieën. Voor hen blijft de aangifte vooraf zoveel mogelijk ingevuld en
daarmee relatief eenvoudig. Een belangrijk aandachtspunt is dat de Belastingdienst
niet over alle relevante gegevens beschikt wat betreft andere vermogensbronnen. Het
gaat dan bijvoorbeeld om informatie over onroerende zaken, niet-beursgenoteerde aandelen
en spaar- en beleggingsrekeningen aangehouden bij buitenlandse financiële instellingen.
Omdat voor die vermogensbronnen niet alle relevante gegevens beschikbaar zijn, kan
de aangifte voor 1,4 miljoen belastingplichtigen niet volledig vooraf worden ingevuld.

Een overgang van de huidige forfaitaire vermogensaanwassystematiek naar een vermogenswinstsystematiek
in box 3 is onderzocht. Een vermogenswinstbelasting voor het gehele box 3-vermogen
zorgt voor een grotere economische verstoring dan een vermogensaanwasbelasting en
mogelijkheden tot fiscale planning vanwege de prikkel tot uitstel van belastingbetaling).
Daarnaast heeft dit nadelige gevolgen voor het doenvermogen en de uitvoerbaarheid,
omdat de belastingplichtige de historische aankoopwaarde van bezittingen mogelijk
langdurig moet bijhouden. Het vooraf invullen van gegevens is minder eenvoudig bij
een vermogenswinstbelasting dan bij een vermogensaanwasbelasting. Ten slotte zorgt
een vermogenswinstbelasting voor het gehele box 3-vermogen in de eerste jaren voor
een forse budgettaire derving, die kan oplopen tot meer dan € 5 miljard (cumulatief)
in de eerste vier jaar.

De aandachtspunten van een vermogenswinstbelasting worden nader toegelicht in de paragraaf
over de verschillende denkrichtingen voor een box 3-stelsel. De memorie van toelichting
is op dit punt aangevuld naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling.

Hierna komen enkele aspecten aan de orde waarbij de samenhang tussen de boxen in de
inkomstenbelasting in het voorstel ontbreekt.

i. Verschillend draagkrachtbegrip binnen de inkomstenbelasting

Volgens de toelichting wordt vermogensaanwas als draagkrachtvermeerderende factor
gezien. In box 3 wordt door de voorgestelde vermogensaanwasbelasting draagkracht zowel
bepaald door gerealiseerd als door ongerealiseerd inkomen. In box 1 en box 2 wordt
vermogensaanwas echter niet als draagkrachtvermeerderende factor gezien. In die boxen
geldt een vermogenswinstbelasting waarbij draagkracht wordt bepaald door daadwerkelijk
gerealiseerd inkomen. Dit leidt ertoe dat voor exact dezelfde vermogensbestanddelen
– afhankelijk van in welke box deze in aanmerking worden genomen – een verschillende
definitie van draagkracht geldt. Dit is niet consistent, draagt niet bij aan een evenwichtige
belastingheffing, kan het draagvlak voor de box 3-heffing verminderen en kan leiden
tot boxarbitrage.

Een voorbeeld zijn twee belastingplichtigen met ieder een aandelenpakket van 3% in
A BV. Als een van de belastingplichtigen een familielid in de rechte lijn heeft met
minimaal 5% aandelen in A BV, vallen de aandelen in box 2 en wordt zijn ongerealiseerde
vermogenswinst niet in aanmerking genomen. Als de andere belastingplichtige niet een
dergelijk familielid heeft, wordt zijn draagkracht wel geacht te zijn vergroot door
diezelfde ongerealiseerde vermogenswinst op dat 3% aandelenpakket. Voor dezelfde soort
aandelen wordt derhalve een verschillende definitie van draagkracht gehanteerd.

Bij de herziening van de inkomstenbelasting per 2001 heeft de wetgever het boxenstelsel
gecreëerd. Elke box kent zijn eigen regels en belastingtarief. Vermogensbestanddelen
worden afhankelijk van de fiscale kwalificatie belast in een van de drie boxen. Een
verschillende fiscale kwalificatie van hetzelfde type vermogensbestanddeel leidt ertoe
dat de belastingheffing ook verschilt. Aandelen bijvoorbeeld kunnen op de balans van
een eenmanszaak staan (box 1), een aanmerkelijk belang vormen bij een belang van 5%
of meer (box 2) of als bezitting in box 3 belast worden bij een belang van minder
dan 5%.

Het voorbeeld heeft betrekking op de zogenoemde meetrekregeling (artikel 4.10 Wet
inkomstenbelasting 2001). In box 2 worden aandelen belast die een aanmerkelijk belang
vormen. Hier is onder andere sprake van als een belastingplichtige voor ten minste
5% van het geplaatste kapitaal aandeelhouder is in een vennootschap waarvan het kapitaal
geheel of ten dele in aandelen is verdeeld. Daarnaast behoren aandelen die een kleiner
belang dan 5% vertegenwoordigen tot een aanmerkelijk belang als niet de belastingplichtige
maar zijn partner of een van de bloed- of aanverwanten in de rechte lijn van de belastingplichtige
of zijn partner wel een aanmerkelijk belang heeft. Het voorbeeld bestaat sinds 2001
en is destijds weloverwogen gekozen door de wetgever.

De voorgestelde herziening van box 3 verkleint de verschillen tussen box 2 en box 3
omdat de forfaitaire heffing wordt vervangen door een heffing over het werkelijke
rendement. Het kabinet heeft bewust als hoofdregel gekozen voor een vermogensaanwasbelasting.

ii. Uitstel van belastingheffing

Eén van de redenen om een vermogensaanwasbelasting in te voeren in box 3 is het voorkomen
van langdurig uitstel van belastingheffing. Eenzelfde langdurig uitstel doet zich
echter voor in box 2. De doorschuifbepalingen en de bedrijfsopvolgingsregeling maken
onder omstandigheden nog verder uitstel mogelijk voor box 2-aandelen. Daarbij kan
een aanmerkelijkbelanghouder zelf beslissen of hij aandelen verkoopt en bij een groter
(familie)belang ook of er dividend wordt uitgekeerd. Een box 3-aandeelhouder kan op
dit laatste geen invloed uitoefenen. De toelichting maakt niet inzichtelijk waarom
de mogelijkheid van belastinguitstel voor box 3 als problematisch wordt gezien, maar
dit voor box 2 kennelijk niet het geval is.

In (ambtelijke) adviezen en rapporten, zoals het IBO Vermogen, wordt veelvuldig gewezen
op het nadeel van fiscaal gedreven uitstel in box 2 als gevolg van de vermogenswinstsystematiek.
Hiervoor zijn ook diverse opties uitgewerkt, zoals het verlagen van het drempelbedrag
in de Wet excessief lenen bij de eigen vennootschap, het verhogen van het lage tarief
in de vennootschapsbelasting en het beperken van doorschuifregelingen bij overdracht.
Het lage tarief in de vennootschapsbelasting is bovendien recent negatief geëvalueerd.69 Tegelijkertijd zullen box 2-aandelen doorgaans bestaan uit niet-liquide ondernemingsvermogen,
geabstraheerd van de zogenoemde spaar-BV’s, en box 3-aandelen doorgaans onderdeel
uitmaken van een liquide beleggingsportefeuille. Vanwege dit onderscheid is een vermogensaanwasbelasting
voor box 3-aandelen passender.

iii. Verliesverrekeningsdrempel

In box 3 wordt een verliesverrekeningsdrempel van € 500 voorgesteld. Dit in tegenstelling
tot box 1 en box 2 waar het volledige verlies in aanmerking wordt genomen. De toelichting
gaat niet in op dit verschil in behandeling tussen de boxen.

De reden voor de drempel is om te voorkomen dat veel belastingplichtigen in box 3
aangifte moeten doen om verliesverrekening veilig te stellen. Aangezien alle belastingplichtigen
met een vermogen boven de huurtoeslaggrens aangifte box 3 moeten doen, lijkt dit effect
echter beperkt. Bovendien is met het hanteren van een heffingsvrije voet in plaats
van een heffingvrij vermogen zoals in het forfaitaire stelsel geldt, voor belastingplichtigen
niet op voorhand duidelijk of zij wel of niet belasting in box 3 zullen moeten betalen.
Zij zullen alleen al om die reden de aangifte voor box 3 moeten doen. De motivering
voor de drempel overtuigt daarom niet.

Het niet volledig toestaan van verliesverrekening doet ook afbreuk aan het komen tot
gelijke uitkomsten aan belastingheffing70 bij een vermogensaanwasbelasting ten opzichte van die bij een vermogenswinstbelasting.71 De toelichting gaat hier niet op in.

Een heffingsvrij resultaat en een verliesverrekeningsdrempel zijn regelingen om ervoor
te zorgen dat het aantal burgers dat belasting moet betalen in box 3 beperkt wordt.
Zonder deze drempels zou elke burger in Nederland box 3-aangifte moeten doen of daar
baat bij hebben. Met een verliesverrekeningsdrempel van € 500 en een heffingsvrij
resultaat van € 1.800 is bewust gekozen om in het voordeel van belastingplichtigen
voor de positieve inkomens die buiten beschouwing blijven een hoger grensbedrag te
hanteren dan voor de verliezen. De Afdeling merkt op dat het effect van de verliesverrekeningsdrempel
beperkt lijkt, aangezien alle belastingplichtigen met een vermogen boven de huurtoeslaggrens
aangifte box 3 moeten doen. Er zijn echter zo’n 500.000 burgers met een box 3-vermogen
onder de toeslagengrens en met een verlies tussen € 0 en € 500. Door de verliesverrekeningsdrempel
vallen deze belastingplichtigen niet in box 3. Daarmee wordt hen de administratieve
last van het opgeven van box 3-gegevens in de aangifte inkomstenbelasting bespaard,
wat tevens een verlichting van de uitvoeringslast voor de Belastingdienst betekent.

De vraag of een belastingplichtige aangifte moet doen voor box 3 wijzigt niet door
de introductie van het heffingsvrij resultaat ter vervanging van het huidige heffingsvrij
vermogen. Ook in het nieuwe stelsel zal aangifte gedaan moeten worden als het vermogen
op 1 januari meer bedraagt dan de huurtoeslaggrens. De hoogte van het heffingsvrij
resultaat en de verliesverrekeningsdrempel heeft daar geen invloed op. In zoverre
wijzigt er niets voor belastingplichtigen.

Het nadeel van een verliesverrekeningsdrempel is dat belastingplichtigen met fluctuerend
inkomen normaliter meer belasting betalen dan belastingplichtigen met een even hoog
stabiel inkomen. In een verliesjaar heeft de belastingplichtige immers nadeel van
een verliesverrekeningsdrempel. Ook de wijze waarop inkomen wordt berekend (vermogensaanwas-
of vermogenswinst) kan invloed hebben op het effect van de verliesverrekeningsdrempel.
Een belegger met een jaarlijks verlieslatende aandelenportefeuille wordt vaker geconfronteerd
met de verliesverrekeningsdrempel ten opzichte van een belegger met een verlieslatende
onroerend goed portefeuille waarbij het gecumuleerde verlies bij realisatie (eenmalig)
in de heffing wordt betrokken. De verliesverrekeningsdrempel beperkt echter het aantal
burgers dat belastingplichtig wordt in box 3, terwijl de negatieve effecten beperkt
blijven wanneer de drempel relatief laag is.

iv. Netto vastgoedbijtelling

De hoogte van het percentage van de netto vastgoedbijtelling is met 2,65% van de WOZ-waarde
hoger dan zowel het percentage van het eigenwoningforfait in box 1 van 0,35%72 als het percentage van het verhoogde eigenwoningforfait van 2,35%.73 Bij forfaitair belaste onroerende zaken in box 3 zijn, anders dan in box 1, de hypotheekrente
en erfpachtcanon niet aftrekbaar en wordt ook de vermogenswinst belast. De vraag is
hoe deze hogere belastingdruk op onroerende zaken voor eigen gebruik in box 3 zich
verhoudt tot de belastingdruk op de eigen woning in box 1. De toelichting gaat hier
niet op in.

De eigen woning in box 1 kan deels als besteding/consumptiegoed (bewoning) en deels
als belegging/investeringsgoed worden beschouwd. In het rapport Belastingen in maatschappelijk
perspectief is recentelijk geconstateerd dat het huidige eigenwoningforfait van 0,35%
historisch laag is. Ook duurdere woningen hebben hiervan voordeel omdat het forfait
van 0,35% wordt toegepast op woningen met een woningwaarde boven € 75.000 en tot € 1.330.000.
Voor woningen met een woningwaarde boven de € 1.330.000 (bedrag 2025) geldt voor de
waarde vanaf € 1.330.000 het verhoogde eigenwoningforfait van 2,35%. De ratio achter
het verhoogde eigenwoningforfait is dat boven een bepaalde woningwaarde het beleggingsaspect
een grotere rol speelt.

Ten opzichte van de eigen woning speelt bij een onroerende zaak in box 3 uitsluitend
het beleggingsaspect een rol. Met het bestedingsaspect wordt geen rekening gehouden.
De bruto economische huurwaarde van de betreffende box 3-woning is het uitgangspunt.
Omdat deze in het geval van eigen gebruik niet eenvoudig individueel te bepalen is,
is gekozen voor een forfaitaire vormgeving: de nettovastgoedbijtelling. Uit extern
onderzoek van Stichting Economisch Onderzoek (SEO)74 naar de hoogte en de spreiding van de huurwaarde van niet-verhuurde box 3-woningen
blijkt dat in de periode 2019–2021 de gemiddelde (bruto) economische huurwaarde gelijk
was aan 5,06% van de WOZ-waarde. In het wetsvoorstel is gekozen voor een nettovastgoedbijtelling
van 2,65% van de WOZ-waarde. Hierbij is een voorzichtigheidsmarge ingebouwd ten opzichte
van de gemiddelde huurwaarde en is gekozen voor een huurwaarde die behoort bij het
10e percentiel. Dat betekent dat 90% van de woningen een hogere huurwaarde heeft dan
waar in het gekozen percentage rekening mee is gehouden. De huurwaarde van het 10e
percentiel is 3,35%. Bij het vaststellen van de nettovastgoedbijtelling van 2,65%
is uitgegaan van (een reservering voor) aftrekbare kosten van 0,7% van de WOZ-waarde.

Het kabinet heeft naar aanleiding van het advies van de Raad van State en het advies
van de landsadvocaat75 besloten om de nettovastgoedbijtelling te vervangen door een brutovastgoedbijtelling.
Dit heeft tot gevolg dat de werkelijke kosten van alle onroerende zaken aftrekbaar
zijn, ook als de vastgoedbijtelling van toepassing is. Daarmee sluit de heffing aan
bij de feitelijke situatie van het individuele geval. Daarnaast heeft dit tot gevolg
dat de kostenaftrek voor alle bezittingen en schulden hetzelfde is. Kosten zijn aftrekbaar
indien deze uitsluitend zijn gemaakt ter verwerving, inning of behoud van de reguliere
voordelen.

De Afdeling merkt op dat bij forfaitair belaste onroerende zaken in box 3, anders
dan in box 1, de hypotheekrente en erfpachtcanon niet aftrekbaar zijn. Dit is in ieder
geval niet juist voor zover het de hypotheekrente betreft. In het voorgestelde artikel 5.7,
tweede lid, Wet IB 2001 wordt geregeld dat rente die is verschuldigd over schulden
die onderdeel uitmaken van het box 3-vermogen wordt aangemerkt als negatief regulier
voordeel. De financieringsrente voor (forfaitair) belaste onroerende zaken in box 3
is daardoor wel aftrekbaar.

Voor wat betreft de consistentie van deze bijtelling speelt ook de samenhang binnen
box 3. Het eigen gebruik van roerende zaken valt niet onder de box 3-heffing, terwijl
het eigen gebruik van onroerende zaken belast is.76 Roerende zaken, zoals jachten, (sta)caravans en campers, kunnen evenals woningen
fungeren als recreatie- of als vakantieverblijf. Ook deze roerende zaken kunnen een
aanzienlijke economische waarde vertegenwoordigen.

De toelichting biedt geen inzicht waarom het eigen gebruik van roerende zaken vrijgesteld
is, terwijl het eigen gebruik van onroerende zaken belast is. Dit wringt temeer als
roerende en onroerende zaken dezelfde functie hebben, zoals het zijn van een recreatie-
of vakantieverblijf. Meer in het algemeen maakt de toelichting niet duidelijk waarom
andere kostbare bezittingen, zoals privévliegtuigen, juwelen en kunst, buiten de heffing
van box 3 vallen.77

In het wetsvoorstel blijven roerende zaken voor eigen gebruik, zoals jachten, (sta)caravans
en campers, evenals onder het huidige box 3-stelsel buiten de belastingheffing. Het
wetsvoorstel beoogt het werkelijke rendement te belasten. Dure gebruiksgoederen leveren
doorgaans geen te belasten rendement op en veelal is sprake van een waardedaling.
Als deze roerende zaken hoofdzakelijk ter belegging worden aangehouden, wordt in dat
geval het eigen gebruik ook niet belast, maar vindt belastingheffing op reguliere
wijze – via de vermogensaanwassystematiek – in box 3 plaats.

c. Tussenconclusie

De Afdeling adviseert om te komen tot een integrale visie op het belasten van vermogen.
Daarbij dient aandacht te worden geschonken aan de beoogde bijdrage van de opbrengst
uit box 3 aan de lasten op vermogen binnen de belastingmix. Deze visie is van groot
belang om te komen tot een weloverwogen en solide keuze voor een box 3-stelsel dat
toekomstbestendig is. De kans bestaat dat bij een toekomstige algehele herziening
van het belastingstelsel en de inkomstenbelasting de vormgeving van box 3 niet zal
worden betrokken. Daarom kan een dergelijke visie niet naar de toekomst worden doorgeschoven.

Ook adviseert de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan (het ontbreken
van) de samenhang tussen de verschillende boxen ten aanzien van het belasten van dezelfde
vermogensbestanddelen en daarbij in te gaan op de hiervoor onder a en b gemaakte specifieke
opmerkingen.

Het kabinet heeft het advies van de Afdeling overgenomen en de memorie van toelichting
op deze punten aangevuld.

7. Uitvoerbaarheid, doenvermogen en complexiteitsreductie

Hoewel de rechtmatigheid van een regeling vooropstaat, neemt dat niet weg dat het
bij wetgeving essentieel is om rekening te houden met uitvoerbaarheidsaspecten en
doenvermogen.78 Dit zijn ook elementen die mede de proportionaliteit van het stelsel bepalen. Ook
bestaat het streven te komen tot complexiteitsreductie van fiscale wet- en regelgeving.
Gezien de complexiteit van het voorstel, de impact op de uitvoering en de gevolgen
voor het doenvermogen lijkt dit voorstel haaks te staan op de ingezette beleidslijn
om deze aspecten een prominentere rol te laten spelen bij de afweging van beleidskeuzes
en het invoeren van nieuwe fiscale regelingen. De Afdeling merkt hierover het volgende
op.

a. Uitvoerbaarheid van het voorstel

De uitvoeringstoets van de Belastingdienst bij het wetsvoorstel geeft een negatief
oordeel (rode vlag) op de vier aspecten interactie burgers/bedrijven, maakbaarheid
systemen, handhaafbaarheid en complexiteitsgevolgen. Alleen over het aspect fraudebestendigheid
is de Belastingdienst iets minder negatief (gele vlag).79

De toelichting beschrijft dat het voorstel een structureel ingrijpende aanpassing
betekent voor burgers en de Belastingdienst.80 Uit de uitvoeringstoets blijkt volgens de toelichting duidelijk dat de introductie
van een stelsel op basis van werkelijk rendement leidt tot significante risico’s op
het gebied van dienstverlening, vooroverleg en toezicht – zeker in de transitieperiode
van 3 tot 5 jaar na inwerkingtreding van de wet. Het voorstel is vooral complex voor
belastingplichtigen waarvan de gegevens niet vooraf ingevuld kunnen worden.

De Belastingdienst beschikt in de nieuwe situatie niet over alle gegevens die voor
de belastingheffing en vermogensvaststelling relevant zijn. Voor de uitvoering is
een uitbreiding van de personele capaciteit van structureel ruim 900 fte nodig81 en daardoor zijn de geraamde uitvoeringkosten fors.82 De verwachting is dat de benodigde werving in ieder geval in de transitieperiode
niet gerealiseerd kan worden waardoor tijdens deze periode het niveau van dienstverlening
en toezicht onvoldoende zal zijn.83

De invoering van werkelijk rendement in box 3 is een structureel ingrijpende aanpassing
voor burgers en de Belastingdienst. Naar het oordeel van het kabinet is het voorgestelde
stelsel voor een heffing op basis van werkelijk rendement alles afwegende de beste
optie, ondanks de risico’s die de Belastingdienst in de uitvoeringstoets signaleert.
Het kabinet vindt het belangrijk te benadrukken dat, zoals het vorige kabinet ook
stelde, het ideale box 3-stelsel feitelijk niet bestaat. Alle denkbare opties hebben
naast voordelen ook nadelen op het vlak van juridische houdbaarheid, maatschappelijk
draagvlak, budgettaire gevolgen, uitvoeringsgevolgen en doenvermogen. Een toename
van complexiteit is inherent aan het introduceren van een stelsel op basis van werkelijk
rendement. Eenvoudiger dan het oude forfaitaire stelsel kon niet, en dat stelsel is
geen optie meer. Elk alternatief is per definitie complexer, dit is onvermijdelijk.
De gevolgen van deze complexiteit moeten dus worden geaccepteerd, dat is de consequentie
van de uitspraken van de Hoge Raad. Dat betekent echter niet dat het kabinet de gesignaleerde
risico’s lichtzinnig aanvaardt.

Bij een heffing gebaseerd op werkelijk rendement zijn meer gegevens nodig dan bij
een forfaitaire heffing. Bij een vermogensaanwasbelasting als hoofdregel kunnen veel
gegevens vooraf ingevuld worden door de Belastingdienst. Denk hierbij aan rente op
bankrekeningen en schulden, ontvangen dividend en vermogensaanwas van publiek verhandelbare
aandelen en obligaties waarbij de gegevens afkomstig zijn van Nederlandse financiële
instellingen. Circa 2,5 miljoen belastingplichtigen (van de in totaal circa 3,9 miljoen
belastingplichtigen in box 3) hebben alleen bezittingen in deze categorieën. Voor
hen blijft de aangifte in box 3 zoveel mogelijk vooraf ingevuld en daarmee relatief
eenvoudig. Een belangrijk aandachtspunt is dat de Belastingdienst niet over alle relevante
gegevens beschikt wat betreft andere vermogensbronnen. Het gaat dan bijvoorbeeld om
informatie over onroerende zaken, niet-beursgenoteerde aandelen en spaar- en beleggingsrekeningen
aangehouden bij buitenlandse financiële instellingen. Omdat voor die vermogensbronnen
niet alle relevante gegevens beschikbaar zijn, kan de aangifte voor 1,4 miljoen belastingplichtigen
niet volledig vooraf worden ingevuld. Het niet beschikken over alle relevante gegevens
betekent ook dat dit gevolgen heeft voor de manier waarop het toezicht en handhaving
door de Belastingdienst kan worden ingevuld.

Van belastingplichtigen die complexer vermogen bezitten (ten opzichte van het bepalen
van rendementen uit reguliere financiële producten zoals sparen en beleggen via een
financiële instelling) wordt een extra inspanning verwacht voor het bijhouden van
gegevens die relevant zijn voor de aangifte. Het gaat bijvoorbeeld om belastingplichtigen
die woningen verhuren in box 3. Zij zullen de aankoopprijs, de huurinkomsten en de
kosten moeten bijhouden. Bij de invoering is een intensief communicatietraject nodig
met als doel belastingplichtigen te ondersteunen bij het doen van aangifte.

In de uitvoeringstoets staat dat een eenvoudige forfaitaire heffing minder goed aansluit
op het rechtvaardigheidsbeginsel. Een stelsel op basis van werkelijk rendement is
rechtvaardiger, maar ook complexer. Vanwege de toename van complexiteit is bij de
Belastingdienst een uitbreiding van de personele capaciteit van ruim 900 fte nodig.
De verwachting is dat deze werving in de transitieperiode van drie tot vijf jaar na
inwerkingtreding van de wet niet gerealiseerd kan worden. In de transitieperiode zal
hierdoor het niveau van dienstverlening en toezicht onvoldoende zijn. Ook zal dit
leiden tot beperkingen in de mogelijkheden tot vooroverleg. Met onvoldoende dienstverlening
en toezicht wordt het risico gelopen dat de bereidheid bij belastingplichtigen om
vrijwillig te voldoen aan fiscale verplichtingen (compliance) afneemt. Op termijn
zal de Belastingdienst er naar verwachting wel in slagen om de personeelscapaciteit
op sterkte te brengen. Vanwege de uitbreiding van personeel zijn de uitvoeringskosten
hoog. De volledige uitvoeringskosten van dit voorstel van circa € 112 miljoen per
jaar worden in de gekozen maatvoering (structureel) gedekt aan de lastenkant.

Vanaf de zomer van 2025 zal het formulier «Opgaaf Werkelijk Rendement» beschikbaar
worden gesteld in het kader van de tegenbewijsregeling tegen het huidige forfaitaire
box 3-stelsel. Belastingplichtigen en de Belastingdienst zullen op grote schaal ervaring
gaan opdoen met het invullen en verwerken van het werkelijke rendement. De periode
waarin de tegenbewijsregeling geldt, zal leerzamen ervaringen opleveren, die kunnen
worden gebruikt bij de invoering van het wetsvoorstel Werkelijk rendement box 3.

b. Doenvermogen

Het binnen de systematiek van de vermogensaanwasbelasting moeten betalen van belasting
over ongerealiseerde waardemutaties zal naar verwachting niet aansluiten bij de belevingswereld
van belastingplichtigen en daardoor lastig te begrijpen zijn. Dit kan ook negatieve
gevolgen hebben voor het draagvlak voor en acceptatie van deze heffingssystematiek.
Dit speelt ook bij de netto vastgoedbijtelling waarbij het belasten van eigen gebruik
niet aansluit bij de belevingswereld van belastingplichtigen.84 Dit kan tevens leiden tot procesrisico’s.

Het box 3-stelsel zoals dat in 2001 is ingevoerd, is een forfaitaire vermogensaanwasbelasting.
Dit vloeit voort uit het rendementsbegrip dat de wetgever voor ogen heeft gestaan
bij de vormgeving van het forfaitaire stelsel. Daartoe behoort namelijk mede het rendement
dat kan worden behaald door waardevermeerdering van bezittingen (beleggingsobjecten),
ook indien dat voordeel pas later in liquiditeiten wordt gerealiseerd door verkoop
van de desbetreffende bezitting (beleggingsobject). Dit stelsel had breed maatschappelijk
draagvlak totdat de spaarrente begon te dalen tot onder de forfaitaire rente van 4%.
De maatschappelijke weerstand had vooral betrekking op de forfaitaire wijze van het
bepalen van het inkomen en daarmee de hoogte van het forfaitaire inkomen, maar niet
zozeer op de onderliggende vermogensaanwassystematiek. Voorgesteld wordt om bij de
invoering van een heffing over het werkelijke rendement in box 3 als hoofdregel de
vermogensaanwassystematiek te behouden. In plaats van een forfaitaire vermogensaanwas
wordt dan de werkelijke vermogensaanwas van de belastingplichtige belast (in liquiditeiten
gerealiseerde en ongerealiseerde waardeontwikkelingen, zowel positief als negatief).
Hiermee wordt aangesloten bij het werkelijk behaalde rendement.

Het belasten van het voordeel van het eigen gebruik van onroerend goed is niet nieuw.
Sinds de Wet inkomstenbelasting 1914 wordt de (huur)waarde van het eigen gebruik bij
het inkomen opgeteld. Onder de huidige wet (de Wet inkomstenbelasting 2001) wordt
het eigenwoningforfait – een percentage van de WOZ-waarde – bij het inkomen in box 1
opgeteld van de koopwoning die als hoofdverblijf kwalificeert. Om de procesrisico’s
te mitigeren is besloten om de netto-vastgoedbijtelling in het voorstel te vervangen
door een bruto vastgoedbijtelling. Hierdoor zijn de werkelijk gemaakte kosten aftrekbaar
waardoor de heffing beter aansluit bij de belevingswereld van belastingplichtigen.

Bij de vermogensaanwasbelasting moeten 1,6 miljoen belastingplichtigen voor bepaalde
vermogensbestanddelen een omvangrijke administratie gaan bijhouden. Het is zeer de
vraag of een dergelijke administratie- en bewaarplicht voor burgers evenwichtig en
doenlijk is. Ondernemers hebben ook een dergelijke plicht, maar zij worden vaak ondersteund
door een administratiekantoor of hebben geschoold personeel beschikbaar om aan de
administratie-eisen te voldoen. Het is de vraag of een administratie- en bewaarplicht
teveel gevraagd is van box 3-belastingplichtigen.85

De administratieplicht zal van toepassing zijn op de minderheid van de belastingplichtigen
met box 3-vermogen (1,4 miljoen van de 3,9 miljoen belastingplichtigen met een inkomen
in box 3). Voorgesteld wordt om alleen een administratieplicht te introduceren voor
belastingplichtigen met box 3-vermogen waarvoor de Belastingdienst niet automatisch
gegevens ontvangt van derden.

De administratieplicht gaat daarom niet gelden voor:

• Binnenlandse en buitenlandse bank- en spaarrekeningen voor zover deze gegevens automatisch
worden aangeleverd;

• Financiële instrumenten en verzekeringsproducten die worden aangehouden bij een financiële
instelling die automatisch gegevens aanlevert aan de Belastingdienst op basis van
nationale of internationale verplichtingen (zoals CRS en FATCA);

• Schulden die zijn aangegaan bij een Nederlandse financiële instelling die automatisch
gegevens aanlevert aan de Belastingdienst (onder CRS en FATCA worden geen financiële
gegevens over schulden uitgewisseld);

• Cryptovaluta (onder DAC 8 zijn gegevens beschikbaar vanaf 2027).

Bij de invoering van werkelijk rendement zijn meer gegevens nodig dan in het huidige
forfaitaire stelsel. Dat is inherent aan een heffing over het werkelijke rendement.
Dit leidt tot nieuwe administratieve lasten. De administratieplicht betekent dat een
deel van de belastingplichtigen de gegevens die nodig zijn voor het doen van aangifte
enkele jaren moet bewaren. De omvang van de administratie van een particulier met
box 3-vermogen is doorgaans minder complex en omvangrijk ten opzichte van bedrijven.
De administratieplicht beweegt als het ware mee met het type vermogen. Als ouders
bijvoorbeeld geld hebben geleend aan hun kind voor de aankoop van de woning, dan hebben
zij een vordering in box 3. De administratie voor deze vordering zou dan bestaan uit
het bewaren van de geldleningsovereenkomst, de periodieke aflossingen en de betaling
van de rente. Hetzelfde geldt voor schulden die zijn aangegaan bij particulieren en
buitenlandse financiële instellingen. Voor onroerende zaken zijn onder andere gegevens
van aftrekbare kosten, huurinkomsten en aan- en verkoop relevant. Deze gegevens heeft
de burger nodig voor het doen van een juiste aangifte. De administratieplicht verplicht
tot het bewaren van deze gegevens.

Het is relatief eenvoudig om een bankrekening of een beleggingsrekening te openen
bij een Nederlandse financiële instelling. Als belastingplichtigen in staat zijn om
bijvoorbeeld onroerend goed te kopen, te financieren, onderhoud te plegen, en zich
te verhouden tot de huurders (huurovereenkomsten opstellen, huur innen, klachten afhandelen
et cetera) dan beschikken zij doorgaans over voldoende doenvermogen.86 Van belastingplichtigen die meer complex vermogen bezitten (ten opzichte van de reguliere
financiële producten zoals sparen en beleggen) mag een extra inspanning verwacht worden
voor het bijhouden van gegevens die relevant zijn voor de aangifte, al dan niet ondersteund
door een administratiekantoor of belastingconsulent.

Het kabinet is van mening dat de voorgestelde administratie- en bewaarplicht, die
voor een deel van de belastingplichtigen geldt, evenwichtig en doenlijk is. De administratie-
en bewaarplicht is evenwichtig omdat zij beperkt is tot vermogen waarover de Belastingdienst
niet automatisch informatie ontvangt van binnenlandse en buitenlandse financiële instellingen.
Ook vermogen waarvan de informatie te laat wordt aangeleverd om vooraf ingevuld te
kunnen worden in de aangifte of niet volledig is, wordt uitgezonderd van de administratieplicht.
Daarnaast is de bewaartermijn beperkt tot drie jaren in plaats van de gebruikelijke
zeven. De administratie- en bewaarplicht is naar verwachting doenlijk voor belastingplichtigen
omdat de zwaarte als het ware meebeweegt mee met het type vermogen. Belastingplichtigen
met complex vermogen, zoals bijvoorbeeld onroerend goed, hebben doorgaans voldoende
doenvermogen om het betreffende vermogen te exploiteren of hebben voldoende middelen
om deze taken uit te besteden aan adviseurs of tussenpersonen. De gegevens die geadministreerd
en bewaard moeten worden, zijn ook nodig voor het doen van een juiste aangifte.

In aanloop naar de invoering van het voorgestelde stelsel per 1 januari 2028 zal gecommuniceerd
worden over de wijze waarop de administratie voor box 3 ingericht kan worden. Momenteel
staat op de website van de Belastingdienst87 een uitvoerige uitleg over de administratieplicht voor ondernemers met informatie
over welke gegevens bewaard moeten worden, hoe de gegevens bewaard moeten worden en
hoelang. Een vergelijkbare pagina kan worden ingericht voor de administratie- en bewaarplicht
voor box 3-belastingplichtigen.

De Afdeling wijst in dit kader op de administratie- en bewaarplicht en het maken van
een vermogensvergelijking voor bank- en spaartegoeden in vreemde valuta. De toelichting
gaat hierbij voor de gevolgen voor het doenvermogen alleen in op de groep die vanwege
financiële redenen een spaartegoed in het buitenland aanhoudt, met een niet gemotiveerde
verwachting dat deze groep over voldoende financiële kennis beschikt om aan de fiscale
verplichtingen te voldoen.

De Afdeling wijst echter ook op andere groepen zoals kenniswerkers en andere arbeidsmigranten
en studenten van buiten de eurolanden die al dan niet tijdelijk in Nederland wonen.
Zij zullen veelal hun bankrekeningen in het land van herkomst aanhouden. Ook inwoners
van Nederland met een (vakantie)huis of al dan niet tijdelijke werkzaamheden in een
niet-euroland zullen daar vaak een bankrekening aanhouden. Deze groepen zullen voor
die bankrekeningen een uitgebreide administratie moeten bijhouden en een vermogensvergelijking
moeten toepassen waarbij elke mutatie op de bankrekening als storting of onttrekking
in kaart gebracht moet worden om de vermogensaanwas met betrekking tot valutaresultaten
vast te stellen. Het is de vraag of een dergelijke last proportioneel is.

Bij banktegoeden in vreemde valuta kan sprake zijn van vermogensaanwas door wisselende
valutakoersen. Om dit valutaresultaat te bepalen zal een belastingplichtige met een
bankrekening in een andere valuta een vermogensvergelijking moeten toepassen waarbij
mutaties op de bankrekening als storting of onttrekking in kaart gebracht moet worden
en omgerekend dienen te worden naar euro’s om de vermogensaanwas met betrekking tot
valutaresultaten vast te stellen. Het kabinet onderkent dat dit zeer ingewikkeld kan
zijn voor belastingplichtigen.

Oorspronkelijk werd in de internetconsultatieversie van het wetsvoorstel als vereenvoudiging
voor burgers voorgesteld om banktegoeden uit te zonderen van de vermogensaanwassystematiek.
De valutaresultaten zouden dan niet worden belast. Bij de internetconsultatie wezen
respondenten (onder andere de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs) erop dat het
onevenwichtig is als valutaresultaten op schulden in vreemde valuta (die gebruikt
kunnen zijn om de banktegoeden te financieren) wel in de heffing worden betrokken
en valutaresultaten op banktegoeden niet. Ook wezen respondenten erop dat buitenlandse
bankrekeningen soms een hoge rente verlenen, juist om te compenseren voor het risico
op waardedaling van de valuta. Door de vermogensaanwas niet in de heffing te betrekken
wordt het werkelijke rendement dan niet goed belast. Een onderscheid waarbij valutaresultaten
op banktegoeden niet, maar valutaresultaten op andere bezittingen en schulden wel
in de heffing worden betrokken is mogelijk juridisch kwetsbaar. Burgers met valutaverliezen
zouden hiertegen kunnen procederen. Daarnaast zou een uitzondering voor (alleen) banktegoeden
juist voor complexiteit zorgen in de uitvoering vanwege afbakeningsvraagstukken. De
Belastingdienst heeft aangegeven dat het onwenselijk is om met twee regimes van heffing
te werken voor de vermogensbronnen banktegoeden en beleggingsproducten.

Er wordt gewerkt aan een praktische tegemoetkoming om het valutaresultaat te kunnen
bepalen. Gedacht wordt aan een tegemoetkoming waarbij het niet nodig is om bij bank-
en spaartegoeden in vreemde valuta de waarde van alle stortingen en onttrekkingen
steeds tegen de dagkoers te bepalen, maar waarbij belastingplichtigen het saldo van
de stortingen en onttrekkingen mogen waarderen tegen een gemiddelde valutakoers. Het
saldo van de stortingen en onttrekkingen kan bij banktegoeden eenvoudig worden berekend
door de beginwaarde met de eindwaarde te vergelijken.

De beperking van de bewaartermijn tot drie jaar88 komt volgens de toelichting voort uit het hanteren van een menselijke maat.89 De toelichting gaat er echter niet op in hoe deze verkorte termijn zich verhoudt
tot de navorderingstermijn van vijf jaar90 die in buitenlandsituaties zelfs kan oplopen tot twaalf jaar.91 Een belastingplichtige die voldoet aan de bewaartermijn en zich na drie jaar van
de administratie92 ontdoet, kan voor onaangename verrassingen komen te staan als de inspecteur zich
na deze drie jaar met vragen tot hem richt. Door zich te houden aan de wettelijke
eisen, kan deze belastingplichtige zichzelf in zijn bewijspositie schaden. Dit roept
de vraag op of de korte bewaartermijn in de situatie dat sprake is van navordering,
juist meer vraagt van het doenvermogen van belastingplichtigen.

De voorgestelde administratieplicht en de bestaande verplichting tot het verstrekken
van gegevens en inlichtingen die voor de belastingheffing van belang kunnen zijn,
zijn twee aparte verplichtingen. Met het oog op de menselijke maat en proportionaliteit
is de bewaartermijn in de voorgestelde administratieplicht bewust gesteld op drie
jaren in plaats van de reguliere zeven jaren. De mogelijke verkeerde veronderstelling
met betrekking tot de van elkaar losstaande verplichtingen zal worden geadresseerd
door uitgebreide communicatie voorafgaand aan de invoering per 2028. Ook na de invoering
van het nieuwe stelsel zal hier aandacht aan worden besteed, vergelijkbaar met de
huidige webpagina van de Belastingdienst over de administratieplicht voor ondernemers.93 Een andere oplossing voor de mogelijke verkeerde veronderstelling is om de bewaartermijn
in de voorgestelde administratieplicht gelijk te stellen met die van bedrijven en
zelfstandigen. Dat is echter geen wenselijke optie.

Particulieren hebben momenteel geen administratieplicht (waaronder het bewaren van
de administratie voor zeven jaar). Desondanks zijn ze verplicht om op verzoek van
de inspecteur gegevens en inlichtingen te verstrekken die voor de belastingheffing
van belang kunnen zijn. Het is daarom wel raadzaam om deze gegevens te bewaren. Als
zij deze gegevens en inlichtingen niet (kunnen) verstrekken, kan de inspecteur bijvoorbeeld
een aftrekpost corrigeren. Naar analogie met het voorbeeld van de Afdeling kan een
belastingplichtige nu ook al geconfronteerd worden met een navorderingsaanslag binnen
een termijn van vijf jaar na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan terwijl
hij in het geheel geen administratie heeft bewaard, omdat dit momenteel niet wettelijk
verplicht is. De voorgestelde administratieplicht geeft de inspecteur meer vertrouwen
in de juistheid van de aangifte waardoor minder controle achteraf noodzakelijk is.
De voorgestelde administratieverplichting vormt een belangrijk onderdeel van de controlemogelijkheden
van de Belastingdienst.

Bij schending van de administratieplicht kan de Belastingdienst een informatiebeschikking
opleggen. De belastingplichtige krijgt dan een laatste gelegenheid om de gebreken
in de administratie te herstellen. Als de informatiebeschikking definitief vaststaat,
al dan niet na afloop van een bewaar- en beroepsprocedure, dan geldt bij een bezwaar
tegen de belastingaanslag een zwaardere bewijslast.

c. Toename complexiteit

Uit de uitvoeringstoets volgt ook dat de complexiteit van box 3 ten opzichte van het
forfaitaire stelsel in hoge mate toeneemt. Er is een toename van het aantal fiscale
regels, een toename van de gegevens die in de aangifte moeten worden uitgevraagd,
een toename van de benodigde interactie met belastingplichtigen en een toename van
de benodigde gegevensuitwisseling met organisaties buiten de Belastingdienst, terwijl
de mogelijkheid om aangiftes te controleren aan de hand van relevante contra-informatie
afneemt. In samenhang met het voorgaande neemt ook de complexiteit van de systemen
die de geautomatiseerde verwerking mogelijk maken toe.94

De manier waarop het (inkomen uit) vermogen vóór 2001 werd belast kende aanzienlijke
problemen. Vóór 2001 werden de feitelijke inkomsten uit vermogen belast in de vorm
van bijvoorbeeld rente, dividend en huur, verminderd met kosten en rekening houdend
met een dividend- en rentevrijstelling. Omdat niet in liquiditeiten gerealiseerde
vermogensaanwas niet belast werden, was het aantrekkelijk om inkomsten uit vermogen
zoals rente en dividend om te zetten in ongerealiseerde vermogensaanwas. Er kwamen
bijvoorbeeld spaarproducten waarbij de rente (vermogenswinst) werd omgezet in waardestijging
van het vermogensbestanddeel zelf (vermogensaanwas). Omdat vermogensaanwas niet belast
werden en betaalde rente wel aftrekbaar was, was het ook aantrekkelijk om te beleggen
met geleend geld.

Als oplossing voor de problemen in het stelsel van vóór 2001 – met name het feit dat
ongerealiseerde vermogensaanwas onbelast bleven en de constructiegevoeligheid als
gevolg daarvan – werd per 2001 box 3 ingevoerd als onderdeel van de Wet IB 2001. In
box 3 gold tot en met 2016 een vast forfaitair rendement van 4% waarover de belastingplichtige
belasting was verschuldigd. Door de geleidelijk dalende rente kwam het forfaitaire
rendement van 4% voor belastingplichtigen met (vooral) spaargeld steeds verder af
te staan van het werkelijke rendement. Per 2017 is het stelsel van box 3 aangepast
met als doel om het forfaitaire rendement beter aan te laten sluiten bij het werkelijke
rendement. In de eerste plaats door de percentages van het forfait te berekenen op
basis van gemiddelde feitelijke rendementen en in de tweede plaats door afhankelijk
van de hoogte van het vermogen een andere onderverdeling van het vermogen in sparen
en beleggen te veronderstellen.

De forfaitaire stelsels hebben geleid tot veel maatschappelijke kritiek. Een belangrijk
punt van kritiek is dat belastingplichtigen in bepaalde gevallen belasting moeten
betalen over een inkomen dat ze in werkelijkheid niet hebben genoten. Hierbij is de
spaarrekening een duidelijk voorbeeld, doordat de spaarrente jarenlang rond nihil
schommelde. De tegenhanger hiervan is dat belastingplichtigen die in de praktijk een
hoog rendement op hun vermogen hebben behaald, daar relatief weinig belasting over
betalen. Dat niet eerder is gekozen voor een stelsel op basis van werkelijk rendement,
heeft veel te maken met de uitvoerbaarheid voor de Belastingdienst en de eenvoud van
het box 3-belastingstelsel voor belastingplichtigen. Een forfaitair stelsel is immers
relatief eenvoudig te begrijpen en uit te voeren. Dat een stelsel bij inwerkingtreding
eenvoudig is en als begrijpelijk en rechtvaardig wordt ervaren, wil niet zeggen dat
dit altijd zo blijft. Dat ongelijke gevallen in box 3 omwille van de eenvoud gelijk
worden behandeld, leidt tot onbegrip. Het sluit niet aan bij het rechtvaardigheidsgevoel
en is door de rechter als onrechtmatig beoordeeld. Het kabinet stelt daarom voor om
een nieuw box 3-stelsel in te voeren op basis van werkelijk rendement. Een toename
van complexiteit is inherent aan het introduceren van een stelsel op basis van werkelijk
rendement. Wanneer voor een dergelijk stelsel gekozen wordt, moeten de gevolgen van
deze complexiteit geaccepteerd worden.

Het klopt dat de bestaande gegevensuitwisseling met organisaties buiten de Belastingdienst
wordt uitgebreid. Deze gegevens zijn nodig om de aangifte inkomstenbelasting zoveel
als mogelijk vooraf in te vullen. Dit verhoogt het gebruiksgemak van de aangifte voor
burgers en verhoogt de informatiepositie van de Belastingdienst waardoor aangiften
eenvoudiger afgedaan kunnen worden.

De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) is in februari 2024 geraadpleegd over het wetsvoorstel.
De AP heeft getoetst of het wetsvoorstel strookt met het Handvest van de Grondrechten
van de EU, de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Richtlijn politie
en Justitie. Het wetsvoorstel is verder getoetst op onder andere geschiktheid, subsidiariteit,
proportionaliteit en rechtszekerheid. De conclusie is dat de AP geen verdere aanmerkingen
heeft op het wetsvoorstel.

Onderdeel van de complexiteit is dat er verschillende regimes worden voorgesteld.
Als hoofdregel gaat een vermogensaanwasbelasting gelden en als uitzondering daarop
voor onroerende zaken en aandelen in startende ondernemingen een vermogenswinstbelasting.
Deze uitzondering is vooral gericht op het voorkomen van liquiditeitsproblemen bij
bepaalde belastingplichtigen.95 Het is de vraag of liquiditeitsproblemen zijn voorbehouden aan de categorieën waarvoor
de uitzondering gaat gelden. Er zijn ook andersoortige liquiditeitsproblemen denkbaar.96

Het kabinet acht het risico op liquiditeitsproblemen zeer beperkt bij vermogensbestanddelen
anders dan waar de genoemde uitzondering op van toepassing is. Ook bij vastgoed zelf
is de verwachting dat de overgrote meerderheid van belastingplichtigen bij een vermogensaanwasbelasting
voldoende liquide middelen beschikbaar hebben om eventuele «piekjaren» in de vermogensaanwas
te ondervangen. Het kabinet acht de uitzondering desondanks gepast voor deze bestanddelen.
Het liquide maken (bijvoorbeeld door verkoop) van deze bestanddelen is onpraktisch
en mogelijk kostbaar voor die individuele gevallen die hier mee te maken zouden krijgen.
Bij andere vermogensbestanddelen is zowel het risico op liquiditeitsproblemen naar
verwachting nog beperkter, als eventuele kosten om in deze liquide middelen te voorzien.
De eerdergenoemde nadelen van een vermogenswinstbelasting wegen in deze gevallen veel
zwaarder voor het kabinet.

Hoewel dit kabinet het beleidsmatig onwenselijk acht, is evenwel onderzocht in hoeverre
het mogelijk is om niet-liquide beleggingen onder te brengen in het vermogenswinstregime
in box 3. De uitkomsten van het onderzoek zijn gedeeld met de Tweede Kamer via de
Kamerbrief van 15 mei 2024.97 Hierbij zijn diverse elementen aan de orde gekomen, zoals afbakeningsproblematiek,
staatssteunrisico’s, uitvoeringsaspecten en renseignering van gegevens. De uitkomsten
van het onderzoek zijn hieronder weergegeven en hebben het standpunt van het kabinet
bevestigd.

Er is geen duidelijke grens te trekken tussen liquide beleggingen aan de ene kant
en niet-liquide beleggingen aan de andere kant. In de praktijk zijn er veel verschillende
vormen van verhandelbaarheid en liquiditeit van beleggingen. Beleggingen die worden
verhandeld via financiële instellingen (zoals banken) zijn meestal beursgenoteerde
beleggingen of deelnemingsrechten in een beleggingsinstelling. Beursgenoteerde beleggingen
zijn niet altijd liquide. Bij een beursgang of overname van een bedrijf kan bijvoorbeeld
een lock-up periode worden overeengekomen met de oprichters, managers of werknemers
van dat bedrijf. Binnen die periode mogen zij hun aandelen niet verkopen, of alleen
onder bepaalde voorwaarden verkopen (bijvoorbeeld toestemming vragen).

Beleggingsinstellingen kunnen open-end of closed-end zijn. Bij een open-end beleggingsinstelling
worden de deelnemingsrechten op verzoek van de deelnemers ingekocht. Een open-end
fonds kan beursgenoteerd zijn, maar dat is niet altijd het geval. Vanwege de inkoopverplichting
van een open-end beleggingsinstelling zijn de deelnemingsrechten als liquide te beschouwen,
ook als het fonds niet beursgenoteerd is. Een closed-end beleggingsinstelling mag
wel deelnemingsrechten inkopen, maar heeft geen verplichting om in te kopen. Een closed-end
fonds is meestal niet beursgenoteerd. Hiermee zijn deze deelnemingsrechten doorgaans
als niet- of beperkt liquide te beschouwen. De mate van liquiditeit verschilt per
fonds omdat elk fonds eigen voorwaarden kan stellen waaronder kan worden ingekocht.
Sommige investeringsfondsen waarmee een specifiek object wordt gekocht of ontwikkeld
kennen een vaste looptijd waarbinnen de participatie niet kan worden verkocht. Liquiditeit
van vermogen kan relatief eenvoudig worden beperkt door het bewust bewerkstelligen
van beperkingen in statuten of aandeelhoudersovereenkomsten.

Een onderscheid tussen liquide aandelen en niet-liquide aandelen of een onderscheid
tussen beursgenoteerde aandelen en niet-beursgenoteerde aandelen leidt tot vergelijkbare
staatssteunrisico’s als het onderscheid tussen aandelen in familieondernemingen en
aandelen in andere ondernemingen. Vanuit staatssteunperspectief is van belang dat
voor zover sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen, dat onderscheid
te verantwoorden is aan de hand van objectieve criteria. Deze criteria moeten specifiek
zijn voor de begunstigde ondernemingen (in tegenstelling tot overige ondernemingen).
Ook moeten de criteria passen bij de doelstellingen van de betrokken belastingmaatregel,
namelijk het draagkrachtbeginsel, minder kans op belastingontwijking en betere administratieve
beheersbaarheid. Niet-liquide aandelen of niet-beursgenoteerde aandelen kunnen gehouden
worden in een ruime en diverse groep ondernemingen, variërend van kleine ondernemingen
(zoals een lokale ondernemer) tot grote multinationals. Als gevolg van de grote variëteit
tussen ondernemingen waarvan de aandelen niet-liquide of niet-beursgenoteerd zijn,
zijn de genoemde eigenschappen van deze aandelen niet bruikbaar als rechtvaardigingsgrond
voor een afwijkende fiscale behandeling.

Er is gedurende het onderzoek contact gezocht met de Nederlandse Vereniging van Banken
(NVB) over de vraag of het mogelijk is om niet-liquide beleggingen onder een vermogenswinstregime
te brengen en of zo’n systematiek uitvoerbaar zou zijn voor de banken in het kader
van de renseignering voor de Vooraf Ingevulde Aangifte (VIA). Bij renseignering geven
bijvoorbeeld banken fiscaal relevante gegevens over klanten door aan de Belastingdienst.
De NVB heeft laten weten dat zij niet zien hoe op een effectieve wijze in de renseignering
voor de VIA onderscheid kan worden gemaakt tussen liquide en niet-liquide beleggingen.
Zij hebben geen objectief en gemakkelijk kenbaar criterium kunnen vinden dat gehanteerd
zou kunnen worden bij de implementatie in de IT-systemen.

Ook de Belastingdienst heeft aangegeven dat zij niet in alle situaties zal kunnen
bepalen of er sprake is van liquide of niet-liquide beleggingen. Hierover is geen
contra-informatie beschikbaar) en is de Belastingdienst afhankelijk van de aangeleverde
gegevens door de belastingplichtige.

Voor de heffing over onroerende zaken wordt als uitzondering op de vermogensaanwasbelasting
een vermogenswinstbelasting gehanteerd. Binnen deze uitzondering worden de reguliere
voordelen verschillend belast, afhankelijk van het gebruik van de onroerende zaak.98 Daarbij wordt deels gebruikgemaakt van een forfait, de zogenoemde netto vastgoedbijtelling.
Deze stapeling van systematieken en uitzonderingen daarop maakt de fiscale behandeling
van onroerende zaken in box 3 complex.

Het rendement uit onroerende zaken in box 3 bestaat uit direct rendement én indirect
rendement. Direct rendement is het voordeel dat iemand gedurende de bezitsperiode
van een onroerende zaak in box 3 in het kalenderjaar geniet, zoals huurinkomsten of
het voordeel van eigen gebruik. Het directe rendement is jaarlijks belast. Indirect
rendement is de waardeontwikkeling van de onroerende zaak gedurende de bezitsperiode
bij de belastingplichtige en komt tot uitdrukking als vermogenswinst. Deze vermogenswinst
wordt belast bij vervreemding van de onroerende zaak of een deel van die onroerende
zaak. Het belasten van het indirecte rendement werkt voor alle onroerende zaken in
box 3 hetzelfde. Voor het belasten van het directe rendement is echter gekozen voor
een indeling in drie categorieën, afhankelijk van het gebruik van de onroerende zaak.

Het vaststellen van het voordeel van eigen gebruik van een onroerende zaak is uitdagend
omdat er geen direct observeerbare geldstroom is. De Hoge Raad geeft aan dat een forfaitaire
methode praktische voordelen heeft om de omvang van het eigen gebruik van een onroerende
zaak vast te stellen.99 Het belasten van het eigen gebruik staat los van de keuze om inkomsten te belasten
op basis van vermogenswinst of op basis van vermogensaanwas. Er is dus in dit geval
dus geen sprake van een extra uitzondering in verband met het gekozen stelsel.

De motivering voor het hanteren van een forfait is de eenvoud. Volgens de toelichting
is de netto vastgoedbijtelling voor veel belastingplichtigen doenlijker, omdat zij
geen bonnetjes van onderhoudskosten bij hoeven te houden.100 Hoewel dit de administratieve lasten voor deze groep belastingplichtigen beperkt,
staat dit in contrast met de administratieplicht die aan alle 1,6 miljoen box 3-belastingplichtigen
wordt opgelegd, onder meer ten behoeve van hun werkelijke kostenaftrek. Dit roept
de vraag op of de doenlijkheid op dit punt niet in ook in andere gevallen nader gewogen
zou moeten worden.

Uit diverse burgeronderzoeken naar de voorgestelde heffing over het werkelijke rendement
van onroerend goed volgt het beeld dat het bijhouden van een administratie met name
als knellend wordt ervaren door burgers die hun onroerende zaak niet verhuren.101 Het bijhouden van een administratie staat voor deze groep ver af van de dagelijkse
praktijk. Dit in tegenstelling tot de groep burgers die bewust hun onroerende zaak
(commercieel) verhuren en waarvan verwacht mag wordend dat zij hun inkomsten en uitgaven
bijhouden en bewaren (administreren), al dan niet met behulp van een adviseur of tussenpersoon
(zoals de exploitant van een vakantiepark). Naar aanleiding van deze signalen heeft
het kabinet onderzocht op welke manier de heffing voor burgers die hun onroerende
zaak niet verhuren vereenvoudigd kan worden. In het wetsvoorstel dat voor internetconsultatie
is aangeboden is deze vereenvoudiging vormgegeven via de zogenoemde «eerste woning
in box 3 voor eigen gebruik». Naar aanleiding van de reacties uit de internetconsultatie
is de vereenvoudiging gewijzigd naar de nu voorgestelde vastgoedbijtelling.

Voor wat betreft de rechtmatigheid van het voorstel, gaat de toelichting alleen in
op de vraag of het voorgestelde box 3-stelsel rechtmatig is.102 Er wordt echter geen aandacht besteed aan de vraag of dit ook geldt voor de netto
vastgoedbijtelling. In de toelichting103 op de netto vastgoedbijtelling wordt alleen vermeld dat in dit kader getracht moet
worden de werkelijkheid te benaderen en dat het kabinet daarom kiest voor een relatief
laag forfait ten opzichte van de gemiddelde brutohuurwaarde.104

Het bepalen van de economische huurwaarde van een individuele (niet-verhuurde) onroerende
zaak is zowel voor belastingplichtigen als voor de Belastingdienst ingewikkeld. Het
zal dan ook in veel voorkomende situaties lastig zijn om te bepalen of het vastgoed
een aanzienlijk lagere of hogere werkelijke huurwaarde heeft dan de vastgoedbijtelling
en welke gedragseffecten naar verwachting zullen plaatsvinden. Om redenen van uitvoerbaarheid
en doenlijkheid is dan ook voorgesteld om de economische huurwaarde van een onroerende
zaak forfaitair te bepalen via een nieuw wettelijk forfait, de vastgoedbijtelling.
Ook de Hoge Raad beaamt de praktische voordelen van een forfaitaire methode bij het
vaststellen van de werkelijke economische huurwaarde van woningen.105 Verder geeft de Hoge Raad aan dat een zekere ruwheid inherent is aan een forfaitaire
regeling. Degenen die in financieel opzicht beter presteren dan het forfait veronderstelt,
worden ook fiscaal gunstig behandeld ten opzichte van degenen die in dat opzicht slechter
presteren. Een rechtvaardiging voor de daaruit volgende ongelijkheid kan deze eigenschap
van forfaitaire regelingen opleveren voor zover bij het vaststellen van de forfaitaire
grenzen is getracht de werkelijkheid te benaderen.106 Daarom is bij het vaststellen van de vastgoedbijtelling een forse voorzichtigheidsmarge
ingebouwd ten opzichte van de gemiddelde huurwaarde door te kiezen voor een huurwaarde
die behoort bij het 10e percentiel. Dat betekent dat 90% van de woningen een hogere
huurwaarde heeft dan waar in het gekozen percentage rekening mee is gehouden.

Het kabinet heeft naar aanleiding van het advies van de Raad van State en het advies
van de landsadvocaat107 besloten om de nettovastgoedbijtelling te vervangen door een brutovastgoedbijtelling.
Dit heeft tot gevolg dat de werkelijke kosten van alle onroerende zaken aftrekbaar
zijn, ook als de vastgoedbijtelling van toepassing is. Daarmee sluit de heffing aan
bij de werkelijkheid van het individuele geval. Daarnaast heeft dit tot gevolg dat
de kostenaftrek voor alle bezittingen en schulden hetzelfde is. Kosten zijn aftrekbaar
indien deze uitsluitend zijn gemaakt ter verwerving, inning of behoud van de reguliere
voordelen.

Bij het forfait voor de aftrekbare kosten wordt een gemiddelde gehanteerd.108 De toelichting gaat niet in op dit verschil in benadering, mede in het licht van
het streven van het benaderen van de werkelijkheid. De toelichting maakt hiermee niet
duidelijk wat dit betekent voor de juridische houdbaarheid van de netto vastgoedbijtelling
in het licht van artikel 1 EP EVRM en artikel 14 EVRM.

Het kabinet heeft naar aanleiding van het advies van de Raad van State en het advies
van de landsadvocaat109 besloten om de nettovastgoedbijtelling te vervangen door een brutovastgoedbijtelling
vanwege gesignaleerde risico’s over de juridische houdbaarheid in het licht van het
EVRM. Helaas heeft dit tot gevolg dat het beroep op het doenvermogen van burgers wordt
vergroot omdat de werkelijke kosten bijgehouden en opgegeven moeten worden. Voor het
kabinet weegt de juridische houdbaarheid van de vastgoedbijtelling, mede gelet op
de historie van box 3, echter zwaarder dan de doenlijkheid voor burgers.

d. Tussenconclusie

De Afdeling merkt op dat, zoals ook uit de uitvoeringstoets blijkt, dit wetsvoorstel
op meerdere terreinen zeer grote impact heeft op de uitvoering door de Belastingdienst.
Zo lijkt de wervingsopgave van structureel 900 fte, mede gelet op de krapte op de
arbeidsmarkt, de Belastingdienst voor een bijna onmogelijke opgave te stellen.

Het voorgenomen hybride stelsel, waarbij alleen voor onroerende zaken en aandelen
in startende ondernemingen een vermogenswinstbelasting gaat gelden, leidt tot een
verdere toename in complexiteit. De reden voor deze uitzondering, liquiditeitsproblemen,
is niet voorbehouden aan deze categorieën. De aangedragen reden voor de genoemde uitzonderingen
is op zichzelf te begrijpen. Deze reden overtuigt echter niet om alleen voor de genoemde
vermogensbestanddelen een vermogenswinstbelasting in te voeren.

Voor de heffing over onroerende zaken wordt een stapeling van systematieken en uitzonderingen
daarop gehanteerd die de fiscale behandeling van onroerende zaken in box 3 complex
maakt, in het bijzonder de netto vastgoedbijtelling.

Gelet op de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de uitvoerbaarheid, doenvermogen en
complexiteit, adviseert de Afdeling bij de vormgeving van een box 3-stelsel een zwaarder
belang aan deze aspecten toe te kennen.110 Zij adviseert om in de toelichting inzicht te bieden in de weging en de toelichting
aan te vullen door in te gaan op de specifieke opmerkingen gemaakt in de onderdelen
b en c.

Het kabinet heeft het advies van de Afdeling overgenomen en de memorie van toelichting
op deze punten aangevuld.

8. Budgettaire neutraliteit

a. Stabiele inkomstenstroom

Bij de invoering van de Wet IB 2001 is als doelstelling van de herziening inkomstenbelasting
benoemd111 om deze belasting als draagkrachtheffing zodanig te moderniseren dat van elke belastingplichtige
een op diens feitelijke draagkracht afgestemde bijdrage kan worden gevraagd aan de
algemene middelen. Dit rekening houdend met de aard en de omvang van het inkomen van
de belastingplichtige en zijn persoonlijke omstandigheden.

Ook in box 3 als onderdeel van de inkomstenbelasting is een heffing op basis van draagkracht
het uitgangspunt. De regering beoogt met het voorstel beter aan te sluiten bij de
draagkracht van de belastingplichtige en daarmee een rechtvaardige belastingheffing
te realiseren. Het is een valide doel om met box 3 een opbrengst voor de Staat te
willen genereren en daarbij een zekere stabiele inkomstenstroom te willen bereiken.
Dat betekent op zichzelf niet dat een dergelijke inkomstenstroom niet jaarlijks kan
fluctueren, bijvoorbeeld afhankelijk van ontwikkelingen in de conjunctuur die van
invloed zijn op de werkelijk te realiseren rendementen.112

b. Budgettaire neutraliteit

Het streven naar een stabiele belastingopbrengst betekent verder niet dat de invoering
van een nieuw box 3-stelsel budgettair neutraal zou moeten plaatsvinden. Zeker als
de wijze van heffing ingrijpend wordt aangepast, belemmert een strikte budgettaire
benadering de ruimte voor het zorgvuldig en afgewogen vormgeven van een adequate wijze
van belastingheffing en de ruimte om andere varianten voor box 3 dan een stelsel van
vermogensaanwas te overwegen. De inzet van additionele budgettaire middelen dan wel
het accepteren van een langduriger ingroeipad113 om de beoogde budgettaire opbrengst te bereiken, kan daarbij noodzakelijk zijn.

In dat kader wijst de Afdeling erop dat de situatie nu anders ligt dan bij de aangepaste
vormgeving van het forfaitaire stelsel 2017–2022 waarbij budgettaire neutraliteit
ook als randvoorwaarde werd gesteld. De wijziging per 2017 zag alleen op het juridisch
verfijnen van de forfaitaire regeling. Nu vindt een gedeeltelijke stelselherziening
plaats waarbij de vormgeving van box 3 ingrijpend gewijzigd wordt. Het ook nu blijven
vasthouden aan de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit, vergt een gedegen motivering
die in de toelichting ontbreekt. De Afdeling merkt daarbij op dat het bewerkstelligen
van budgettaire neutraliteit een zwaardere weging lijkt te krijgen dan belangrijke
randvoorwaardelijke elementen als complexiteit, uitvoerbaarheid en doenvermogen.

Daarbij geldt dat voor de budgettaire raming het nieuwe box 3-stelsel wordt vergeleken
met een basispad per 2027 uitgaande van het box 3-stelsel 2017–2022, zonder rechtsherstel.114 De kosten van het rechtsherstel, die vanwege de overgang naar een nieuw box 3-stelsel
als tijdelijk zijn ingeboekt, bedragen miljarden euro’s.115 Als er geen nieuw box 3-stelsel zou worden ingevoerd, zou de toepassing van het stelsel
2017–2022 vanaf 2027 gepaard moeten gaan met het structureel bieden van rechtsherstel.
De kosten voor het rechtsherstel zouden daarmee een structureel karakter krijgen en
onderdeel moeten uitmaken van het basispad. Een dergelijk basispad, inclusief de kosten
voor rechtsherstel, is dus het basispad waarmee vergeleken moet worden. De werkelijke
opbrengst van het stelsel 2017–2022 ligt dan fors lager dan waarvan in de berekeningen
wordt uitgegaan. Het basispad 2027 waarmee nu vergeleken wordt en waarbij geen rekening
is gehouden met structurele kosten voor rechtsherstel, is daarmee geen reële vergelijkingsmaatstaf.

c. Tussenconclusie

De Afdeling merkt op dat de regering door strikt vast te houden aan het uitgangspunt
van budgettaire neutraliteit bij de herziening van het box 3-stelsel de ruimte voor
andere keuzes beperkt. Ook de noodzakelijke weging van andere belangrijke elementen
zoals complexiteit, uitvoerbaarheid en doenvermogen wordt daardoor beperkt. De Afdeling
adviseert daarom het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit voor de herziening
van het box 3-stelsel los te laten bij de keuze voor een nieuw box 3-stelsel.

Dat betekent niet dat de budgettaire opbrengst van box 3 niet van belang is. Het gaat
erom dat er geen goede reden is om uit te gaan van eenzelfde opbrengst ten opzichte
van het stelsel 2017–2022 zonder rechtsherstel, nog afgezien van de vraag of de in
de toelichting opgenomen vergelijking reëel is.

Als de regering alsnog vasthoudt aan het door de vorige regering geformuleerde uitgangspunt
van budgettaire neutraliteit, adviseert de Afdeling dit in de toelichting afdoende
te motiveren.

Het kabinet kiest voor een stelsel op basis van werkelijk rendement. Dit sluit aan
bij de visie om onevenwichtigheden in de belastingheffing van verschillende vormen
van vermogen te verkleinen en past bij het draagkrachtbeginsel in de inkomstenbelasting.
Bovendien heeft het kabinet, gegeven de juridische context, zoals de Afdeling opmerkt
weinig bewegingsvrijheid om te kiezen voor een stelsel dat niet aansluit bij het werkelijk
rendement. Het kabinet herkent niet dat, binnen de beperkte bewegingsvrijheid die
resteert bij de keuzes voor een stelsel op basis van werkelijk rendement, er een directe
afruil bestaat tussen budgettaire neutraliteit en andere randvoorwaardelijke elementen
zoals de Afdeling die omschrijft. Naar mening van het kabinet leidt een systeem op
basis van werkelijk rendement namelijk per definitie tot complexiteit met gevolgen
voor de uitvoerbaarheid door de Belastingdienst en het beroep op het doenvermogen
van burgers. Budgettaire doelstellingen spelen in dit spanningsveld geen leidende
rol. Het loslaten van budgettaire doelstellingen leidt dus ook niet tot een nieuw
perspectief binnen de uitdagingen die inherent zijn aan het belasten op basis van
werkelijk rendement.

Een budget neutrale inrichting van het nieuwe stelsel vindt het kabinet hoe dan ook
van groot belang. Met het begrip budgetneutraal wordt hiermee bedoeld dat de te behalen
opbrengst niet leidt tot een derving in het inkomstenkader, waarmee het kabinet de
belastinginkomsten beheerst. In het inkomstenkader heeft het vorige kabinet de lijn
gehanteerd dat de kosten in het overbruggingsstelsel vanwege het benodigde rechtsherstel
tijdelijk zijn, en dat bij introductie van het nieuwe stelsel het been weer bijgetrokken
dient te worden. Het huidige kabinet heeft bij het vaststellen van het inkomstenkader
in de Miljoenennota 2025 deze lijn overgenomen. Een budget neutrale vormgeving betekent
daarmee (feitelijk) dat wordt aangesloten bij de opbrengst die het «oude» box 3-stelsel,
zonder kosten voor rechtsherstel, zou opleveren in dat jaar (gecorrigeerd voor enkele
tussentijdse beleidswijzingen). Het is hierbij van belang te realiseren dat het begrip
«budgetneutraal» in het inkomstenkader wordt toegepast als vergelijking van een opbrengst
in een specifiek jaar onder bestaande beleidsveronderstellingen (in dit geval: box 3
zonder rechtsherstel) met de opbrengst in datzelfde jaar met andere beleidsveronderstellingen
(in dit geval: het nieuwe stelsel). Budgetneutraal betekent daarmee dus niet een vergelijking
van de opbrengst in een specifiek jaar met de feitelijk behaalde opbrengst in het
voorgaande jaar.

Het kabinet wijst er tot slot op dat een structureel lagere budgettaire opbrengst
dan het oorspronkelijke stelsel ertoe leidt dat de overheidsfinanciën aanmerkelijk
verslechteren en daarmee elders juist meer belastingopbrengsten behaald moeten worden.
Zowel vanuit het belang om bij de belastingheffing op verschillende inkomstenbronnen
een evenwicht te behouden als vanuit het belang van een gedegen financieel beleid
is dit onwenselijk.

Het kabinet heeft het advies van de Afdeling overgenomen en de memorie van toelichting
op deze punten aangevuld.

9. Verschillende denkrichtingen voor een box 3-stelsel

Naast invoering van een vermogensaanwasbelasting in box 3 zijn andere varianten voor
het belasten van box 3-vermogen denkbaar. De toelichting benoemt kort de overwogen
alternatieven, maar gaat hier niet uitgebreid op in.116 De toelichting verwijst wel naar eerdere documenten inzake mogelijke alternatieven.117 De Afdeling wijst erop dat een memorie van toelichting zelfstandig leesbaar moet
zijn en het inzicht moet bieden dat er geen minder bezwarende alternatieven zijn.118

Bij de keuze voor een bepaalde systematiek is de juridische houdbaarheid essentieel.
Daarnaast spelen de hiervoor genoemde doelstelling van het behalen van opbrengst en
de elementen van uitvoerbaarheid, complexiteit en doenvermogen een belangrijke rol.
De Afdeling onderkent dat elke variant voor- en nadelen zal kennen. De wetgever zal
de verschillende elementen opnieuw moeten wegen om te kunnen vaststellen welke systematiek
de voorkeur moet krijgen.

Door het loslaten van de budgettaire neutraliteit ontstaat meer ruimte om alternatieve
denkrichtingen voor het box 3-stelsel te verkennen. Hierna wordt een aantal alternatieve
denkrichtingen geschetst. De Afdeling beoogt daarbij geen volledigheid. Zij is zich
ervan bewust dat de haalbaarheid van geschetste denkrichtingen zal afhangen van onder
meer de weging van uitvoerbaarheid, complexiteit en doenvermogen.

a. Forfaitaire heffing

De ruimte voor een forfaitair box 3-stelsel wordt ingeperkt door de eisen van artikel 14
EVRM en 1 EP EVRM en de door de Hoge Raad daarover gewezen arresten. De Afdeling wijst
erop dat de mogelijkheden voor een forfaitair stelsel door deze arresten beperkt zijn,
maar dat een dergelijk stelsel binnen de grenzen van de jurisprudentie van de Hoge
Raad en het EHRM nog steeds een optie is. Het verder verfijnen van de vermogenscategorieën
en bijbehorende rendementen, wat als overwogen alternatief in de toelichting wordt
genoemd, lijkt geen begaanbare weg.119 Wel zou een forfaitair stelsel gebaseerd op laagrisico rendementen kunnen worden
overwogen.120 Ook zou een forfaitair stelsel met tegenbewijsregeling als mogelijkheid kunnen worden
bezien.121

Een forfaitair stelsel is eenvoudig en daarom goed uitvoerbaar voor de Belastingdienst
en vraagt weinig van het doenvermogen van burgers. Het huidige forfaitaire stelsel
is echter juridisch onhoudbaar.122 De juridische houdbaarheid van een forfaitair stelsel gebaseerd op laagrisico rendementen
is onzeker. Ook bij een heffing gebaseerd op laagrisico rendementen kan sprake zijn
van een schending van het eigendomsrecht, bijvoorbeeld als sprake is van een verlies.
Daarnaast worden ongelijke gevallen gelijk worden behandeld hetgeen een inbreuk is
op het discriminatieverbod. Het kabinet is geen voorstander van een forfaitair stelsel
gebaseerd op laagrisico rendementen omdat de werkelijk genoten rendementen grotendeels
niet belast worden. Daarmee sluit dit stelsel niet aan bij het draagkrachtbeginsel
van de inkomstenbelasting. Daarnaast is de juridische houdbaarheid onzeker en zijn
de negatieve budgettaire gevolgen groot. Het voorgestelde stelsel voor een heffing
over het werkelijke rendement belast ook de hoog risico rendementen, sluit aan bij
het draagkrachtbeginsel, is juridisch houdbaar en kan budgetneutraal worden ingevoerd.

Een forfaitair stelsel met een tegenbewijsregeling is complex en heeft grote impact
op de uitvoering door de Belastingdienst en vraagt veel van het doenvermogen van burgers.123 Een forfaitair stelsel met een tegenbewijsregeling is juridisch houdbaar. De uitwerking
van een forfaitair stelsel met tegenbewijs staat echter haaks op het beginsel in de
inkomstenbelasting om te heffen naar draagkracht. In een dergelijk stelsel is sprake
van een onevenwichtig systeem van heffen. Als een belastingplichtige in een jaar een
hoog werkelijk rendement heeft wordt belasting geheven op basis van het forfaitaire
rendement. In jaren met een laag werkelijk rendement wordt aangesloten bij het lagere
werkelijke rendement. Niet alle inkomens- en vermogensgroepen profiteren evenveel
van het voordeel van tegenbewijs. De mate waarin van bovenstaande asymmetrie gebruik
gemaakt kan worden, hangt af van de mate waarin het werkelijke rendement fluctueert
rondom een gemiddelde. Dit is veel meer het geval voor beleggers dan voor spaarders.
Belastingplichtigen met hogere vermogens hebben over het algemeen meer beleggingen
en kunnen dus meer profiteren van de mogelijkheid om tegenbewijs te bieden. Dit systeem
is daarmee vooral voordelig voor belastingplichtigen met de hoogste vermogens. Bij
de tegenbewijsregeling zoals deze is geïntroduceerd door de Hoge Raad zorgen deze
effecten voor een budgettaire derving voor de overheid van jaarlijks circa € 2,4 miljard,
afhankelijk van de behaalde rendementen. Deze derving is voornamelijk afkomstig van
belastingplichtigen met hoge vermogens binnen box 3.

Om gebruik te maken van de tegenbewijsregeling moet het werkelijke rendement worden
bepaald. Daardoor kent de regeling een vergelijkbare complexiteit als een stelsel
op basis van werkelijk rendement. Daar komt bij dat bij de tegenbewijsregeling deze
gegevens nog niet vooraf ingevuld kunnen worden. Wel wordt in het kader van de Wet
tegenbewijsregeling box 3 beoogd om op termijn vooraf invulling mogelijk te maken
voor bepaalde vermogensbestanddelen.

Een mitigerende factor is dat belastingplichtigen bij een tegenbewijsregeling niet
verplicht zijn om het werkelijke rendement op te geven; zij kunnen voor de box 3-heffing
de forfaitaire regeling aanhouden.

b. Vermogenswinstbelasting

Bij een vermogenswinstbelasting worden zowel reguliere inkomsten uit vermogen als
waardemutaties belast wanneer deze zijn gerealiseerd. Deze systematiek wordt in Nederland
toegepast in box 1 en box 2 (en daarvoor in de Wet IB 1964 voor zover het ondernemingsvermogen
betrof). Er wordt belasting betaald over feitelijke gerealiseerde opbrengsten124 en er is geen verschil met de draagkracht zoals die in box 1 en box 2 wordt bepaald.
Daardoor kan deze wijze van heffing waarschijnlijk op meer maatschappelijk draagvlak
rekenen dan een vermogensaanwasbelasting.

Ook in het buitenland is een zogenoemde capital gains tax gebruikelijk. Nederland
is een van de weinige landen zonder een dergelijke systematiek.125

Een vermogenswinstbelasting voor box 3 is door het kabinet onderzocht. Ook een vermogenswinstbelasting
is een vorm van een belasting op werkelijk rendement. In het voorstel Wet werkelijk
rendement box 3 is gekozen voor een hybride variant, waarbij voor onroerende zaken
en aandelen in start-ups sprake is van een vermogenswinstbelasting.

Een vermogenswinstbelasting sluit aan bij het realisatiebeginsel. Daarnaast voorkomt
een vermogenswinstbelasting mogelijke liquiditeitsproblemen. Verder is het voor de
heffing van de inkomstenbelasting niet nodig om de bezittingen jaarlijks te waarderen.
De heffing over de waardeontwikkeling vindt namelijk eenmalig plaats bij verkoop.
Daartegenover staat dat het waarderen van vermogen wel jaarlijks relevant is voor
het vaststellen van het vermogen, bijvoorbeeld ten behoeve van inkomensafhankelijke
regelingen, zoals toeslagen.

Een vermogenswinstbelasting kent diverse nadelen, zoals de prikkel tot fiscale planning
om belastingheffing uit te stellen, economische verstoringen, forse negatieve budgettaire
gevolgen in de eerste jaren, complexiteit voor burgers en ingrijpende gevolgen voor
de uitvoering door de Belastingdienst. Bij een vermogenswinstbelasting hoeft pas over
de waardeontwikkeling belasting te worden betaald bij (veelal) de verkoop van een
vermogensbestanddeel. Omdat belastingplichtigen in de regel zelf bepalen wanneer ze
een vermogensbestanddeel verkopen, kan dit in belangrijke mate economisch verstorend
werken. Een vermogenswinstbelasting geeft een prikkel om winsten uit te stellen.

Op de lange termijn zullen een vermogensaanwasbelasting en een vermogenswinstbelasting
– los van gedragseffecten – budgettair gezien tot dezelfde opbrengst leiden. Op korte
termijn kan het verschil echter groot zijn. Dit komt doordat alleen de waardestijging
vanaf de invoering van het nieuwe stelsel kan worden belast. Bij een vermogenswinstbelasting
wordt de structurele opbrengst pas bereikt als alle bezittingen na invoering van het
stelsel een keer zijn verkocht. Als in het jaar van invoering van een vermogenswinstbelasting
de belastingopbrengst enkele miljarden euro’s lager is dan het structurele niveau
en het structurele niveau min of meer lineair na meer dan tien jaar bereikt wordt,
bedraagt de cumulatieve derving meer dan € 10 miljard. De derving is afhankelijk van
de gekozen parameters, zoals het tarief, het heffingsvrije inkomen of heffingvrij
vermogen, etc. Deze budgettaire derving zal, conform de begrotingsregels, gedekt moeten
worden en komt dan bij een bredere groep belastingplichtigen terecht.

Bij een vermogenswinstbelasting zal de belastingplichtige bij de verkoop van bezittingen
de historische aankoopwaarde moeten aanleveren of – indien de aankoop plaatsvond voor
de invoering van het nieuwe stelsel – de waarde van het vermogensbestanddeel bij invoering
van het nieuwe stelsel. Daarnaast moeten over een langere periode investeringen bijgehouden
worden die hebben geleid tot een waardestijging van de bezitting. Dit geldt ook bij
de verkoop van aandelen en obligaties. Dat zal veel van het doenvermogen van belastingplichtigen
vragen. Alleen voor belastingplichtigen met uitsluitend spaargeld en eventueel schulden
zou de aangifte jaarlijks zoveel mogelijk vooraf ingevuld kunnen worden. Als de Belastingdienst
de historische aankoopwaarde vooraf moet kunnen invullen, heeft dat heel veel extra
impact op de systemen van de Belastingdienst.

Het gebruik van een vermogenswinstbelasting in andere landen is overigens niet onomstreden
en gaat gepaard met uitdagingen. In de Verenigde Staten is er bijvoorbeeld discussie
over het uitsteleffect van de vermogenswinstbelasting (capital gains tax) waardoor personen eindeloos belastingheffing kunnen uitstellen. Als oplossing hiervoor
wordt een vorm van vermogensaanwasbelasting (accrual-based taxation) aangedragen. De OESO besteedt aandacht aan de uitdagingen van een vermogenswinstbelasting
en draagt hiervoor alternatieven aan, waaronder een accrual-based taxation.126

c. Aanvullende denkrichtingen ten behoeve van budgettaire opbrengst

Indien de wetgever ervoor kiest om een forfaitaire heffing of een vermogenswinstbelasting
in te voeren, kan aanvullende budgettaire opbrengst wenselijk zijn. Zoals beschreven
onder punt 2a is de vermogensbelasting in Nederland met de totstandkoming van de Wet
IB 2001 afgeschaft. Een vermogensbelasting belast niet het inkomen uit vermogen, maar
het vermogen zelf. In zoverre is een vermogensbelasting geen alternatief voor de heffing
in box 3.127 Een brede vermogensbelasting, waarbij vermogen uit zowel box 1, box 2 als box 3 wordt
belast, biedt echter een mogelijkheid voor aanvullende budgettaire opbrengst.128

De Afdeling wijst erop dat ook andere mogelijkheden denkbaar zijn om te komen tot
de gewenste belastingopbrengst uit vermogen. Er zou bijvoorbeeld, zoals uiteengezet
in punt 6, gekeken kunnen worden naar de totale categorie vermogen in de inkomstenbelasting
door ook de belastingdruk op vermogensbestanddelen in box 1 en box 2 in de beschouwing
te betrekken. Ook zou kunnen worden nagedacht over aanpassingen in de schenk- en erfbelasting
als bijdrage aan de belastingopbrengst uit de factor vermogen.

Een vermogensbelasting belast niet het inkomen uit vermogen, maar het vermogen zelf.
In zoverre is een vermogensbelasting geen alternatief voor de heffing in box 3. De
Raad van State omschrijft daarom een denkrichting waarbij een brede vermogensbelasting
zou gelden naast de inkomstenbelasting.

Een brede vermogensbelasting belast niet alleen het box 3-vermogen, maar ook vermogen
uit box 1 en box 2. Het vermogen in box 1 bestaat uit de eigen woning, ondernemingsvermogen,
pensioen en lijfrentes. In box 2 gaat het om de aanmerkelijk belangen. Een brede vermogensbelasting
over deze vermogensbestanddelen zou een ingrijpende wijziging zijn voor burgers omdat
een nieuwe, jaarlijks terugkerende, belastingheffing wordt geïntroduceerd. Naast negatieve
financiële gevolgen heeft een nieuw belastingmiddel ook gevolgen voor de administratieve
lasten, stijging van de regeldruk en het beroep op het doenvermogen van burgers. Met
name de jaarlijks waardering van het ondernemingsvermogen in box 1 en de aanmerkelijkbelangaandelen
in box 2 vergt specialistische kennis en is conflictgevoelig. Voor de waardebepaling
van (aandelen in) een onderneming zijn diverse methodes ontwikkel, zoals de Discounted
Cashflowmethode. Veelal wordt voor de waardebepaling een Register Valuator ingeschakeld.
Bij de toepassing van bedrijfsopvolgingsregeling en de doorschuifregeling bij schenken
en overlijden in de Successiewet 1956 en de Wet IB 2001 blijkt dat de waardering van
(aandelen in) een onderneming tot veel discussie leidt tussen de belastingplichtige
en de Belastingdienst. Bij een brede vermogensbelasting zou deze discussie jaarlijks
gevoerd moeten worden in plaats van eenmalig bij schenken en overlijden zoals nu het
geval is.

De Belastingdienst dient een geheel nieuw aangifte- en aanslagproces in te richten
voor het nieuwe belastingmiddel. Voorafgaand aan de implementatie door de Belastingdienst
is beleid en wetgeving nodig. Het wetgevingsproces voor een compleet nieuw belastingmiddel
vergt veel tijd. Alles overziend is de introductie van een brede vermogensbelasting
niet op korte of middellange termijn te realiseren. Daarmee is een vermogensbelasting
geen oplossing voor de budgettaire problemen, die wel op korte termijn al spelen.

Bij een vermogensbelasting bestaat, net zoals bij een belasting over forfaitaire rendementen,
het risico dat de geheven belasting hoger is dan het werkelijke inkomen. De Landsadvocaat
heeft in een advies uit 2022 geconcludeerd dat wanneer de vermogensbelasting niet
kan worden betaald uit de inkomsten uit het vermogen, deze belasting de proportionaliteitstoets
mogelijk niet kan doorstaan omdat er dan sprake is van ongeoorloofde schending van
het eigendomsrecht.129 De inschatting van de Landsadvocaat is dat een vermogensbelasting minder snel zal
leiden tot een schending van het eigendomsrecht naarmate het tarief van de vermogensbelasting
lager is en een eventuele vrijstelling hoger. Ook bij een laag tarief en een hoge
vrijstelling kan in individuele gevallen een schending van het eigendomsrecht nog
steeds mogelijk zijn.

Om te voorkomen dat een vermogensbelasting leidt tot een nieuwe inbreuk op het eigendomsrecht
is een zogenoemde anticumulatiebepaling nodig. Bij een anticumulatiebepaling wordt
de vermogensbelasting verminderd afhankelijk van de hoogte van het inkomen van de
belastingplichtige. Een anticumulatieregeling lijkt in de praktijk veel op een tegenbewijsregeling,
omdat de belastingplichtige zowel voor een anticumulatiebepaling als voor een tegenbewijsregeling
zijn werkelijke rendement moet berekenen. Dit voegt complexiteit toe aan een vermogensbelasting.

d. Tussenconclusie

Naast het stelsel zoals in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld, wijst de Afdeling op
mogelijke alternatieve denkrichtingen voor het belasten van box 3-vermogen. Zij constateert
dat de toelichting hier slechts summier op ingaat. Ook schetst de Afdeling enkele
mogelijkheden voor het behalen van extra budgettaire opbrengst.

De Afdeling adviseert bij een nieuwe vormgeving van het box 3-stelsel de hiervoor
geschetste denkrichtingen te betrekken en daarbij de voor- en nadelen van de verschillende
varianten, gelet op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid, complexiteit en doenvermogen,
tegen elkaar af te wegen.

Het kabinet heeft het advies van de Afdeling overgenomen en de memorie van toelichting
op deze punten aangevuld.

10. Algemene conclusie

Alles overwegend komt de Afdeling tot de conclusie dat er zwaarwegende bezwaren kleven
aan het wetsvoorstel. Het voorgestelde hybride stelsel leidt tot een forse toename
in complexiteit en doet een groot beroep op het doenvermogen. Daarbij wijst de Afdeling
in het bijzonder op de verplichting om een ingewikkelde vermogensvergelijking te maken
en op de administratieplicht voor 1,6 miljoen belastingplichtigen. Ook de verplichting
om belasting te moeten betalen over ongerealiseerde waardemutaties en over het eigen
gebruik van onroerende zaken zal negatieve gevolgen hebben voor het draagvlak voor
en de acceptatie van dit voorstel. Bovendien heeft de Belastingdienst forse uitvoeringsbezwaren.

De Afdeling constateert dat een integrale visie op het belasten van vermogen ontbreekt.
Zij adviseert daartoe te komen alvorens over te gaan tot een nieuw box 3-stelsel.
Bij achterblijvende lasten op vermogen ontstaat een toenemende druk op arbeid en consumptie.
Hierbij is het ook van belang de verschillende belastingdruk op vermogen in de drie
boxen en de samenhang tussen de verschillende boxen te bezien. De Afdeling adviseert
deze elementen mee te nemen in de vormgeving voor een nieuw box 3-stelsel en bij de
invulling van de budgettaire opgave.

De Afdeling adviseert, gelet op de genoemde zwaarwegende bezwaren, om de vormgeving
van box 3 opnieuw te bezien. Daarbij is het aan de wetgever om de onder punt 3 geschetste
patstelling te doorbreken. Dit kan door een nieuwe afweging te maken tussen de verschillende
belangen die aan de orde zijn bij de vormgeving van een nieuw box 3-stelsel. Rechtmatigheid
staat hierbij voorop. Verder gaat het om het belang van uitvoerbaarheid, het doenvermogen
van belastingplichtigen, complexiteitsreductie van het nieuwe stelsel en het behalen
van budgettaire opbrengst. Dit zijn elementen die mede de proportionaliteit van het
stelsel bepalen.

Het strikt vasthouden aan het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit staat een
gedegen belangenafweging met andere belangrijke elementen zoals complexiteit, uitvoerbaarheid
en doenvermogen in de weg. De Afdeling adviseert budgettaire neutraliteit als uitgangspunt
los te laten, waardoor ruimte ontstaat om tot box 3-alternatieven te komen. Zij schetst
daarbij enkele mogelijkheden voor het behalen van extra budgettaire opbrengst.

De Afdeling concludeert dat het wetsvoorstel op diverse bezwaren stuit. Daarom adviseert
zij het wetsvoorstel niet in deze vorm in te dienen. Zij adviseert de wetgever de
verschillende belangen opnieuw en uitdrukkelijker te wegen om te komen tot een alternatieve
invulling van het box 3-stelsel. De Afdeling heeft daarvoor enkele denkrichtingen
geschetst.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Het wetsvoorstel Wet werkelijk rendement box 3 kent een lange geschiedenis. De voorgaande
kabinetten hebben verschillende verkenningen uitgevoerd naar de mogelijke vormgeving
van een vermogensrendementsheffing die beter aansluit bij het werkelijke rendement.
Deze verkenningen hebben onder andere geresulteerd in de voortgangsrapportage «Heffing
box 3 op basis van werkelijk rendement»130, het «Keuzedocument box 3»131 en het PwC-rapport naar de praktische uitvoerbaarheid van een heffing op basis van
werkelijk rendement.132 Daarnaast heeft in december 2022 een paneldiscussie plaatsgevonden met fiscalisten,
wetenschappers en voormalige leden van de rechterlijke macht. Hierin zijn de volgende
elementen gewogen: burgerperspectief, heffen naar draagkracht, rekening houden met
ander beleid, budgettair, economische effecten, kwaliteit en duurzaamheid wetgeving
en uitvoering. Verder heeft een internetconsultatie van het wetsvoorstel plaatsgevonden
van 8 september 2023 tot en met 20 oktober 2023 waarop in totaal 1.737 reacties zijn
binnengekomen.133 Parallel aan de internetconsultatie zijn op ambtelijk niveau gesprekken gevoerd met
diverse belangenorganisaties over het geconsulteerde wetsvoorstel, namelijk met de
Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB), het Register Belastingadviseurs (RB),
VNO-NCW & MKB-Nederland, de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants
(NBA) en de Samenwerkende Registeraccountants en Accountants- Administratieconsulenten
(SRA).

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is een goed moment voor
reflectie. De inhoud van het advies vereist dat deze reflectie grondig en kritisch
is. Het kabinet heeft hier de ruimte en tijd voor genomen passend bij het belang van
de voorgestelde stelselaanpassing. De voor- en nadelen van het voorstel zijn afgezet
tegenover de voor- en nadelen van alternatieve opties voor de vormgeving van een heffing
over (inkomsten uit) vermogen. Hierbij is nadrukkelijk aandacht besteed aan uitvoerbaarheid,
doenvermogen en complexiteit. Uiteraard spelen rechtmatigheid, budgettaire gevolgen
en fiscale beginselen een rol in de totale afweging. Uit het onderzoek blijkt dat
de alternatieven niet beter scoren op de elementen uitvoerbaarheid, doenvermogen en
complexiteit dan het voorstel. Een forfaitaire heffing met een noodzakelijke134 tegenbewijsregeling heeft forse impact voor de uitvoering135, vraagt ten minste evenveel van het doenvermogen van burgers bij het berekenen van
het werkelijke rendement en is complex vanwege het van toepassing zijn van twee stelsels
binnen een box (forfaitaire heffing en tegenbewijs). Een volledige vermogensaanwas-
of een vermogenswinstbelasting is weliswaar qua complexiteit relatief eenvoudiger
ten opzichte van een hybride stelsel waarin beide systemen worden gecombineerd. Daartegenover
staat een volledige vermogensaanwas- of een vermogenswinstbelasting niet beter scoort
op uitvoerbaarheid en doenvermogen omdat een heffing over het werkelijke rendement
inherent complexer is, ongeacht of gekozen wordt voor een vermogensaanwas- of een
vermogenswinstbelasting. Tot slot is een vermogensbelasting beoordeeld. Om schending
van het eigendomsrecht te voorkomen is een anti-cumulatieregeling nodig om te voorkomen
dat wordt ingeteerd op het vermogen. Hiervoor moet het werkelijke rendement worden
berekend. Hierdoor scoort een vermogensbelasting niet beter op de elementen uitvoerbaarheid,
doenvermogen en complexiteit dan het voorstel. De genoemde alternatieven en andere
in het verleden overwogen richtingen, bieden geen betere balans in de verschillende,
onvermijdelijke dilemma’s. Naar het oordeel van het kabinet blijft het voorgestelde
stelsel voor een heffing op basis van werkelijk rendement alles afwegende de beste
optie.

Het is bekend dat de overgang naar een systeem van heffing over het werkelijke rendement
grote impact heeft op de burger alsmede op de uitvoeringsprocessen en de ICT van de
Belastingdienst. Het is onvermijdelijk dat bij de overgang naar een dergelijk stelsel
de complexiteit toeneemt en dat zich risico’s zullen voordoen. Veel van de risico’s
die de Afdeling noemt, zijn al eerder geconstateerd door de Belastingdienst en ook
gewogen in het uitwerken van het wetsvoorstel Wet werkelijk rendement box 3. Er zal
zo goed mogelijk gekeken worden hoe deze risico’s kunnen worden gemitigeerd.

Vanaf de zomer van 2025 zal het formulier «Opgaaf Werkelijk Rendement» beschikbaar
worden gesteld in het kader van de tegenbewijsregeling tegen het huidige forfaitaire
box 3-stelsel. Hiervoor is op 13 maart 2025 het wetsvoorstel Wet tegenbewijsregeling
box 3 ingediend bij de Tweede Kamer.136 Naar verwachting zullen 2,6 miljoen burgers in aanmerking komen voor rechtsherstel.
Belastingplichtigen en de Belastingdienst zullen op grote schaal ervaring gaan opdoen
met het invullen en verwerken van het werkelijke rendement. Deze ervaringen kunnen
nuttig zijn voor het wetsvoorstel Wet werkelijk rendement box 3. Indien nodig zullen
mitigerende maatregelen genomen worden voorafgaand aan de inwerkingtreding per 1 januari
2028.

Mitigerende maatregelen kunnen, afhankelijk van de signalen uit de praktijk, bestaan
uit het verder ondersteunen van de belastingplichtige bij het berekenen en invullen
van het werkelijke rendement. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het intensiveren
van voorlichting en communicatie rondom het doen van aangifte. Monitoring van signalen
uit de praktijk vindt in eerste instantie plaats via contactmomenten met de burgers,
bijvoorbeeld via de BelastingTelefoon en via vooroverleg met de inspecteur. Daarnaast
vindt periodiek overleg plaats met ketenpartners zoals banken, verzekeraars en belangenorganisaties
waarin signalen uit de dienstverlening aan hun cliënten met betrekking tot het voorgestelde
nieuwe box 3-stelsel worden gedeeld. Verder worden berichten in de media en de fiscale
vakliteratuur gelezen waarbij wordt gereflecteerd op het voorgestelde nieuwe box 3-stelsel.
Tot slot kunnen signalen over de uitvoering worden ontvangen door de inspectie belastingen,
toeslagen en douane (IBTD) en door de onafhankelijke belangenbehartiger voor belastingplichtigen
en toeslaggerechtigden bij het Ministerie van Financiën.

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om enkele wetstechnische verbeteringen aan te
brengen in het wetsvoorstel. Voorts is van de gelegenheid gebruikgemaakt om enkele
tekstuele verbeteringen en verduidelijkingen aan te brengen in de memorie van toelichting.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën, T. van Oostenbruggen