Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 744 Wijziging van de Werkloosheidswet en enige andere wetten vanwege aanpassing van de Regeling dienstverlening aan huis (Wet aanpassing Regeling dienstverlening aan huis)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I ALGEMEEN DEEL
1 Inleiding
1.1. Aanleiding
De directe aanleiding van dit wetsvoorstel, dat wordt aangeboden in overeenstemming
met de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid – Rechtsbescherming en de Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep1over de verzekeringsplicht van zorgverleners die uit een persoonsgebonden budget (pgb)
worden betaald. Deze zorgverleners die met een arbeidsovereenkomst op doorgaans minder
dan vier dagen per week werken in het huishouden van een natuurlijk persoon, mogen
niet worden uitgesloten van de verplichte verzekering voor de Werkloosheidswet (WW).
Het uitsluiten van deze groep levert indirecte discriminatie van vrouwen op, omdat
de uitzonderingsbepaling een aanzienlijk hoger percentage vrouwen dan mannen treft.
De uitzonderingsbepaling is daarmee in strijd met artikel 4 van de Derde Richtlijn.2 Dit is volgens de Europese rechtspraak alleen toelaatbaar als de uitzonderingsbepaling
objectief gerechtvaardigd is vanuit niet-discriminerende overwegingen.
De Regeling dienstverlening aan huis (Rdah), waar de uitzonderingsbepaling deel van
uitmaakt, beoogt de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en
illegale arbeid te voorkomen. Dit zijn naar het oordeel van de Centrale Raad van Beroep
legitieme doelstellingen. In het concrete geval van pgb-dienstverlening acht de Centrale
Raad het gekozen middel om dat doel te bereiken echter niet geschikt en noodzakelijk.
Het betreft namelijk publiek gefinancierde dienstverlening, waar het risico op zwart
werken en achterblijvende werkgelegenheid nagenoeg nihil is. Bovendien kan de Sociale
Verzekeringsbank (SVB) bij de administratieve verplichtingen van de werkgever (de
natuurlijk persoon) ondersteunen. In de meeste gevallen is dat zelfs verplicht. Dat
blijkt ook uit een rapport van de Commissie Kalsbeek uit maart 20143, waar de Raad naar verwijst.
Samengevat heeft de Centrale Raad van Beroep onder meer geoordeeld dat de betrokken
pgb-zorgverlener niet mag worden uitgesloten van de verplichte WW-verzekering, én
dat UWV de gewerkte jaren als pgb-zorgverlener alsnog moet opnemen in het arbeidsverleden.
Naar analogie van de uitspraak geldt dat ook voor de overige werknemersverzekeringen,
zoals de Ziektewet (ZW) en de Wet Werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
De huidige wetgeving is niet in lijn met deze uitspraak, zodat deze wetgeving dient
te worden aangepast.
Dit wetsvoorstel beoogt de rechten van pgb-zorgverleners werkzaam op basis van een
arbeidsovereenkomst op doorgaans minder dan vier dagen per week in lijn te brengen
met de rechten van werknemers die niet onder de Rdah vallen, zowel in het kader van
de sociale zekerheid als in het kader van de overige rechten (te weten: loondoorbetaling
ingeval van ziekte, verlofregelingen, scholing, ontslag en de Wet flexibel werken
(Wfw)) die in de Rdah worden beperkt.
1.2. Opzet
De opzet van deze memorie van toelichting is als volgt.
• In paragraaf 1.3 wordt de voorgeschiedenis en noodzaak voor dit wetsvoorstel beschreven.
• In hoofdstuk 2 het doel en de aard van de maatregelen, de doelmatigheid en doeltreffendheid,
en de gewenste inwerkingtreding en fasering.
• In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de verhouding tot nationaal en internationaal recht.
• Hoofdstuk 4 behandelt de gevolgen voor werknemer, werkgever, arbeidsmarkt, regeldruk
en Caribisch Nederland.
• In hoofdstuk 5 staan de financiële gevolgen voor het Rijk beschreven.
• Hoofdstuk 6 gaat in op de opbrengst van de consultatie en adviezen en beschrijft de
gevolgen voor de uitvoering.
• Hoofdstuk 7 beschrijft de evaluatie.
1.3. Voorgeschiedenis
Bijzondere regeling huishoudelijk personeel in Ziektewet en Werkloosheidswet
Een bijzondere regeling voor huishoudelijk personeel bestond al voor de Rdah. In de
ZW is al langere tijd een uitzondering opgenomen op de verzekeringsplicht voor huishoudelijk
personeel. Ook hier speelde destijds het argument dat het bezwaarlijk zou zijn dat
een particuliere werkgever die voor een geringe arbeidsduur een huishoudelijke hulp
zou aantrekken, belast zou worden met het voeren van een loonadministratie en het
inhouden en afdragen van premies.4
Bij de totstandkoming van de nieuwe WW in 1986 is opnieuw gediscussieerd over de uitsluiting
van huishoudelijk personeel. In de memorie van toelichting is destijds aandacht besteed
aan de mogelijkheid van indirecte discriminatie en de rechtvaardiging daarvan. Een
volledige gelijke behandeling van deze groep personen werd in het verleden afgehouden
met een beroep op praktische en uitvoeringstechnische bezwaren, alsmede uit de overweging
dat het hier in het algemeen een groep betrof die aan dergelijke verzekeringen geen
behoefte had. Ook werd het risico op een afname van werk of zwart werken gesignaleerd.
Het schrappen van de uitzonderingsbepaling voor het huishoudelijk personeel zou naar
verwachting slechts voor een deel van de in die sfeer werkzame personen tot een betere
rechtspositie leiden. Voor een ander deel betekende het eerder een verslechtering
van de arbeidsmarktpositie en/of de rechtspositie. Gelet op deze bezwaren is er destijds
voor gekozen de uitzonderingsbepaling voor het huishoudelijk personeel in de onderscheiden
werknemersverzekeringen te handhaven.5
Belastingplan 2007
Ter stimulering van de markt voor persoonlijke dienstverlening zijn bij het Belastingplan
uit 2007 de uitzonderingen voor huishoudelijk personeel verder uitgebreid en is de
Rdah geïntroduceerd.6 De regeling is in feite een aanpassing van de destijds geldende huishoudhulpregeling
en betreft met name een uitbreiding van het maximum aantal dagen dat doorgaans per
week gewerkt wordt (van twee naar drie dagen) evenals een verduidelijking van de activiteiten
die onder de regeling vallen.7 Tevens werd de regeling van toepassing verklaard op zorgpersoneel dat werkzaamheden
aan huis verricht. Achtergrond van de Rdah is dat particuliere werkgevers zich door
deze regeling geen zorgen hoeven te maken over administratieve of financiële lasten
die door de overheid kunnen worden opgelegd. Als een particuliere werkgever doorgaans
voor doorgaans minder dan vier dagen in de week op basis van een arbeidsovereenkomst
persoonlijke diensten laat verrichten, hoeft de werkgever geen loonbelasting, inkomensafhankelijke
bijdrage Zorgverzekeringswet (Zvw) en premie volksverzekeringen in te houden of premies
werknemersverzekeringen af te dragen. Daarnaast bevat de Rdah een uitzondering op
een aantal overige verplichtingen die werkgevers hebben, zoals het aanbieden van scholing
en het verstrekken van gegevens. Ook gelden afwijkende regels ingeval van beëindiging
van de arbeidsovereenkomst en geldt een verkorte loondoorbetalingsplicht ingeval van
arbeidsongeschiktheid. Werkgever en werknemer hoeven alleen onderling te bepalen tegen
welke vergoeding de diensten worden verricht. De werknemer moet zelf zijn inkomsten
opgeven bij de Belastingdienst en zelf de inkomensafhankelijke bijdrage Zvw betalen.
Indien de diensten op doorgaans vier of meer dagen per week worden verricht op basis
van een arbeidsovereenkomst, is wel sprake van een dienstbetrekking en wordt eenmaal
per jaar de loonbelasting en de premie volksverzekeringen, premies werknemersverzekeringen
en de werkgeversheffing Zvw afgedragen.
De gedachte achter de Rdah is helderheid en eenvoud bieden aan zowel werkgevers als
werknemers. Destijds dachten veel mensen dat ze iets «zwart» deden als ze iemand werkzaamheden
in en om het huis lieten verrichten en niets opgaven bij de Belastingdienst of UWV.
De Rdah hielp volgens de regering het misverstand dat de werkgever iets «fout» zou
doen uit de wereld en vestigde de aandacht op de mogelijkheid om allerlei klussen
(zoals schoonmaken, tuinonderhoud, de hond uit laten, verzorging, strijken of op kinderen
passen) uit te besteden.
Doordat de werkgever weet dat hij zonder lasten (zoals bijhouden wat hij aan de werknemer
uitbetaalt en premies werknemersverzekeringen betalen) iemand kan inhuren, zou het
inhuren voor zorg en huis-tuin-en-keukenwerkzaamheden steeds gewoner worden. Ook was
het idee daarbij dat de vraag naar persoonlijke dienstverlening zou toenemen.8
Met de Rdah is destijds expliciet niet gekozen voor de weg van subsidiëring van vraag
of aanbod op de markt, om zo de prijs van persoonlijke dienstverlening te verlagen.
De destijds geldende Regeling schoonmaakdiensten particulieren9(RSP-regeling) die op deze wijze werkte – ook wel witte werksterregeling genoemd –
was geen oplossing voor het stimuleren van de markt voor persoonlijke dienstverlening,
noch voor het stimuleren van de onderkant van de arbeidsmarkt. De RSP-regeling is
daarom per 1 januari 2007 afgeschaft.10
Wat de Rdah genoemd wordt, bestaat in feite uit een aantal uitzonderingen op de publiekrechtelijke
en civielrechtelijke plichten die aan werkgevers worden opgelegd, met als gevolg dat
werknemersrechten worden beperkt. Het is een verzameling van uitzonderingen in de
Wet op de loonbelasting 1964 (Wet LB 1964), de ZW, de Wet WIA, de WW, het Burgerlijk
Wetboek (BW), de Wfw en de Wet arbeid en zorg (WAZO). Ook is een verwijzing naar een
uitzonderingsbepaling in de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB) opgenomen. De
regering gaf nadrukkelijk aan dat beoogd is «het verlenen van zorg, al dan niet via
een persoonsgebonden budget (pgb) of alfahulpverlening, aan leden van het huishouden
onder diensten ten behoeve van het huishouden» ook onder de Rdah te laten vallen.11
Voorgeschiedenis persoonsgebonden budget
Sinds 1995 kunnen Nederlanders met een hulpvraag aanspraak maken op een persoonsgebonden
budget. Het pgb is bedoeld voor mensen die de zorg en ondersteuning zo veel mogelijk
zelf willen en kunnen regelen. Dit stelt hen in staat om eigen regie te voeren over
deze zorg en ondersteuning om het leven te kunnen leiden dat zij vanuit autonomie,
gelijkwaardigheid en zelfbewustzijn willen leiden.
Sinds 2015 is het pgb vastgelegd in vier wetten, te weten (i) de Wet langdurige zorg
(Wlz), (ii) de Zorgverzekeringswet (Zvw), (iii) de Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo-2015) en (iv) de Jeugdwet (Jw). Afhankelijk van de zorgvraag die iemand heeft,
valt het onder een of meer van deze wetten. De persoon die recht heeft op pgb is de
budgethouder. De budgethouder mag zelf een zorgverlener kiezen (de pgb-zorgverlener).
De afspraken tussen deze personen moeten worden vastgelegd in een zorgovereenkomst.
Dat kan een zorgovereenkomst zijn met een persoon (arbeidsovereenkomst of een overeenkomst
van opdracht), maar ook met een zorginstelling (overeenkomst van opdracht).
Pgb op grond van Wlz, Wmo-2015 en Jw bij doorgaans vier dagen of meer
Voor budgethouders met een pgb op grond van de Wlz, Wmo-2015 of Jw voert de SVB het
trekkingsrecht uit. Dit houdt in dat de SVB het budget namens de budgethouder beheert
en de betalingen namens de budgethouder aan zorgverleners verricht. Bij de uitvoering
van het trekkingsrecht voert de SVB tevens verplicht de salarisadministratie voor
zorgverleners voor wie de budgethouder inhoudingsplichtig is. Dat is het geval als
de werkzaamheden op grond van de arbeidsovereenkomst doorgaans op tenminste vier dagen
per week worden verricht en de Rdah dus niet van toepassing is. De salarisadministratie
houdt onder meer in dat de SVB de loonstroken verzorgt die de budgethouder aan de
zorgverlener kan verstrekken of de SVB verstrekt de loonstroken rechtstreeks namens
de budgethouder aan de zorgverlener. De SVB meldt de budgethouder als werkgever aan
bij de Belastingdienst en zorgt er daarmee voor dat de budgethouder een loonheffingennummer
krijgt van de Belastingdienst. De SVB doet namens de werkgever (jaarlijks) loonaangifte
bij de Belastingdienst van het betaalde loon en draagt de ingehouden loonheffingen
de werkgeverslasten (premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage
Zvw) af aan de Belastingdienst. Na afloop van het jaar verstrekt de SVB aan de budgethouder
of rechtstreeks aan de zorgverlener een jaaropgave van het betaalde loon ten behoeve
van de zorgverlener. Daarnaast ondersteunt de SVB bij ziekte van de zorgverlener.
Het loon en de werkgeverslasten worden betaald uit het pgb. De dienstverlening van
de SVB bestaande uit de salarisadministratie en ondersteuning bij werkgeverschap of
opdrachtgeverschap wordt niet in rekening gebracht aan de budgethouder.
Pgb op grond van de Zvw
Voor budgethouders met een pgb op grond van de Zvw geldt geen trekkingsrecht. Zij
mogen zelf hun zorgverleners betalen en de kosten declareren bij de zorgverzekeraar.
Daarbij hebben zij wel de mogelijkheid om kosteloos gebruik te maken van de dienstverlening
van de SVB, waaronder het voeren van de salarisadministratie en ondersteuning bij
ziekte van de zorgverlener. Dit beleid wijzigt niet door dit wetsvoorstel, zodat budgethouders
die worden gefinancierd vanuit de Zvw ook na dit wetsvoorstel nog een vrijwillige
keuze hebben in het wel of niet uitbesteden aan de SVB.
Pgb bij doorgaans minder dan vier dagen per week
Budgethouders die een zorgverlener in dienst hebben onder de Rdah, zijn niet inhoudingsplichtig
en hebben de keuzemogelijkheid om de inkomstenbelasting, de premie volksverzekeringen
en de inkomensafhankelijke bijdrage Zvw die de zorgverlener (werknemer) verschuldigd
is via de loonheffing af te dragen (opting-in).12 Deze keuzemogelijkheid geldt voor alle soorten pgb (Wlz, Wmo-2015, Jw en Zvw). Tot
dit wetsvoorstel in werking treedt, wordt voor deze groep werknemers geen premie voor
de werknemersverzekeringen afgedragen aan de Belastingdienst, omdat de wettelijke
basis voor deze afdracht pas met dit wijzigingsvoorstel wordt geïntroduceerd.
Indien de budgethouder voor opting-in kiest, berekent de SVB het nettoloon, en betaalt
na inhouding van de loonheffing (loonbelasting, premie volksverzekeringen en inkomensafhankelijke
bijdrage Zvw) het nettoloon namens de budgethouder aan de zorgverlener.
Als partijen niet voor opting-in kiezen, dan wordt het loon bruto namens de budgethouder
uitbetaald, waarna de zorgverlener zelf de afdracht van inkomstenbelasting, premie
volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zvw via diens aangifte inkomstenbelasting
verzorgt.
Van advies Commissie Kalsbeek tot heden
In 2011 is ILO-verdrag 189 inzake fatsoenlijk werk voor huishoudelijk personeel (Verdrag
nr. 189) aangenomen. Dit verdrag bepaalt onder meer dat er geen verschillen mogen
zijn in rechtspositie – inclusief recht op sociale zekerheid – tussen huishoudelijk
werkers en andere werknemers. De Rdah is hiermee niet in overeenstemming. Tegen deze
achtergrond hebben het kabinet en sociale partners een commissie laten adviseren over
een mogelijke verbetering van de positie van huishoudelijk werkers en de gevolgen
van eventuele ratificatie van Verdrag nr. 189 in relatie tot de Rdah.13
De Commissie Dienstverlening aan huis (Commissie Kalsbeek) heeft op 27 maart 2014
haar advies aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangeboden.14 Kort gezegd constateerde de Commissie Kalsbeek dat huishoudelijke dienstverlening
waarin overheidsfinanciering een rol speelt, ten onrechte valt binnen de werkingssfeer
van de Rdah. De commissie kwam tot deze conclusie, omdat (i) de werkgever al (deels)
gecompenseerd wordt voor de werkgeverslasten, (ii) de werkgever bij pgb-dienstverlening
geen reële keus heeft om de werkzaamheden van de zorgbehoefte zelf uit te voeren en
(iii) de overheid toezicht kan houden op de naleving van alle werkgeversplichten.
In een gezamenlijke reactie hebben de toenmalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en toenmalige Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op het rapport
gereageerd.15 Aangegeven werd dat een slechtere rechtspositie van publiek gefinancierde dienstverleners
in beginsel onwenselijk is en dat werkenden in de zorg een betere rechtspositie dienen
te krijgen. Tegelijk constateerde het toenmalige kabinet dat er geen goed alternatief
is voor de markt voor dienstverlening aan huis. Het toenmalige kabinet gaf aan zich
primair te richten op het voorkomen van oneigenlijke alfahulpconstructies, bijvoorbeeld
in die gevallen waarbij het gebruik van de Rdah niet terug te voeren is op bewuste
keuzes van cliënten. Een alfahulp is een pgb-zorgverlener die door tussenkomst van
een bemiddelingsorganisatie wordt ingehuurd. Door de zorgverlener rechtstreeks bij
de particulier in dienst te laten treden onder de Rdah, kon een kostenvoordeel ontstaan.16 De Rdah is echter niet bedoeld om kosten te drukken ten koste van de rechtspositie
van de huishoudelijke hulpen.
Ten aanzien van gastouders aan huis heeft het toenmalige kabinet aangegeven dat de
positie van gastouders aan huis in breder perspectief moet worden bezien.17 De Rdah voor gastouders aan huis wordt vooralsnog in stand gehouden.
Ten aanzien van de private markt voor dienstverlening aan huis wordt de Rdah eveneens
in stand gehouden, omdat afschaffing van de Rdah zonder aanvullend subsidiesysteem
in de praktijk geen verbetering oplevert voor de rechtspositie van deze werknemers.
Een beschreven substantiële overheidssubsidie voor de private markt zou gepaard gaan
met hoge kosten en is inherent fraudegevoelig.
Om oneigenlijk gebruik van alfahulpconstructies terug te dringen is destijds een wetsvoorstel
opgesteld dat ertoe strekte dat het gemeenten werd verboden om een voorziening te
treffen die tot doel heeft dat een cliënt een arbeidsverhouding als bedoeld in de
Rdah aangaat. Uiteindelijk is dit wetsvoorstel na advies van de Raad van State ingetrokken,
omdat de Centrale Raad van Beroep op 18 mei 2016 enkele uitspraken had gedaan over
de werking van het stelsel van de Wmo-2015.18 Daarmee is duidelijk geworden dat een gemeente geen algemene voorziening treft als
bedoeld in de Wmo-2015 als er alleen een contract bestaat tussen de alfahulp en de
cliënt. Om gebruik te kunnen maken van de Rdah levert altijd de alfahulp/zorgverlener
als particuliere dienstverlener de hulp aan de cliënt en niet het college. Bij een
algemene voorziening in de zin van de Wmo-2015 levert juist het college maatschappelijke
ondersteuning aan de cliënt. Uit deze op de tekst en de wetsgeschiedenis van de Wmo-2015
gebaseerde uitspraken trekt de Raad van State de conclusie dat het voorstel niet (meer)
nodig is. De huidige bepalingen van de Wmo-2015, zoals deze door de Centrale Raad
van Beroep zijn uitgelegd, leiden er immers al toe dat gemeenten voorzieningen op
grond van de Wmo-2015 niet in deze vorm kunnen aanbieden.19 Wel bleef het bij een maatwerkvoorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget
mogelijk bewust te kiezen voor een arbeidsovereenkomst onder de Rdah.
Het onderwerp bleef onder de aandacht en op 19 november 2020 is een motie ingediend
met het verzoek om een aantal opties uit te werken om de positie van huishoudelijk
werkers te verbeteren en daarbij gebruik te maken van de verkenning van de SER van
juni 2020.20 De toenmalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft hier op 29 april
202121 op gereageerd door onder meer twee varianten als denkrichtingen te schetsen waarmee
de positie van huishoudelijk werkers kon worden verbeterd. Daarbij was aandacht voor
problemen die raken aan de uitvoering, die eveneens de mogelijke keuzes beperken om
op korte termijn grote wijzigingen aan te brengen. Het toenmalige kabinet nam nadrukkelijk
geen standpunt in over de wenselijkheid van de opgenomen alternatieven en liet het
over aan een volgend kabinet.
De Vereniging Vrouw en Recht «Clara Wichmann» heeft een oproep gedaan aan werknemers
die pgb-zorg verlenen en onder de Rdah vallen zich te melden om een proefproces te
starten. Op 16 december 2021 heeft de Rechtbank Rotterdam22 in een dergelijke procedure geoordeeld dat de uitzonderingsbepaling in de WW ten
aanzien van de Rdah veel meer vrouwen dan mannen treft en dat daarom sprake is van
indirecte discriminatie waarvoor geen rechtvaardiging bestaat.
De rechtbank oordeelde dat in het geval van eiseres (pgb-zorgverlener onder de Rdah)
geen rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid, onder verwijzing naar
de conclusie van de Commissie Kalsbeek. Door de uitzonderingsbepaling wordt de werkgelegenheid
voor persoonlijke dienstverleners die worden betaald uit een pgb niet bevorderd en
een mogelijke vlucht naar het illegale circuit is niet aan de orde. De uitzonderingsbepaling
is daarom in strijd met het Europeesrechtelijk discriminatieverbod en moet buiten
toepassing blijven.
De Centrale Raad van Beroep heeft op 30 maart 2023 deze uitspraak bevestigd. Dit betekent
dat de Centrale Raad heeft geoordeeld dat de uitzonderingsbepaling in gevallen waarin
de dienstverlener wordt betaald uit een pgb, geen geschikt en noodzakelijk middel
is om de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale
arbeid te voorkomen. Doordat de uitzonderingsbepaling buiten toepassing dient te blijven,
zijn de werkzaamheden die betrokkene heeft verricht dan ook verzekerde arbeid in de
zin van de werknemersverzekeringswetten. Om die reden moet UWV eveneens het geregistreerde
arbeidsverleden van betrokkene corrigeren. Hoewel de uitspraak formeel slechts op
het geval van de betrokkene ziet, treft zij in feite de uitzonderingspositie van alle
pgb-zorgverleners. Dat geldt ook voor de overige werknemersverzekeringen (ZW en doorwerking
naar de Wet WIA en de WAZO). Vanaf de datum van de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam
wordt in de praktijk uitvoering gegeven aan de uitspraak, in die zin dat pgb-zorgverleners
die werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst voor doorgaans minder dan vier
dagen per week verplicht verzekerd zijn voor de werknemersverzekeringen. Tot dit wijzigingsvoorstel
in werking treedt, worden nog geen premies voor deze verzekeringen afgedragen. De
uitspraak is tevens de aanleiding voor dit wetsvoorstel.
Ander oordeel Centrale Raad van Beroep
Met voornoemde uitspraak komt de Centrale Raad van Beroep tot een ander oordeel dan
in zijn uitspraak uit 1996 voor mensen die uit een pgb worden betaald.23 Destijds was de Raad van oordeel dat voor wat betreft het uitsluiten van de verplichte
werknemersverzekering kan worden gesproken van legitieme doelstellingen (zware administratieve
lasten, uitstoot van arbeid verricht in een huishouding en/of tot een «vlucht in het
zwarte circuit»), alsmede van een geschikt en noodzakelijk middel. Daarbij nam de
Centrale Raad van Beroep tevens mee dat geen sprake is van uitsluiting van de publiekrechtelijke
werkloosheidsverzekering, omdat daartegenover nog de mogelijkheid bestond om je vrijwillig
te verzekeren. Dat standpunt wordt in voornoemde uitspraak van de Centrale Raad van
Beroep uit 2023 losgelaten. Zowel de rechtbank als de Centrale Raad van Beroep oordelen
dat wel sprake is van legitieme doelstellingen, maar dat het middel geschikt noch
noodzakelijk is voor personen die worden betaald uit een pgb. Ten aanzien van de vrijwillige
verzekering wordt opgemerkt dat de wetgever heeft voorzien in de mogelijkheid van
een vrijwillige verzekering, maar dat doet hieraan niets af. Aan die vrijwillige verzekering
zijn immers in de regel administratieve lasten en kosten verbonden die verplicht verzekerde
werknemers doorgaans niet in dezelfde mate hebben.24
1.4. Huidige situatie
Onder de Rdah vallen zowel werknemers in de private markt als (deels) publiek gefinancierde
werknemers. Met publiek gefinancierde werknemers wordt gedoeld op pgb-zorgverleners
en gastouders aan huis, waar in beginsel (deels) een tegemoetkoming vanuit de overheid
beschikbaar wordt gesteld. Met dit wetsvoorstel wordt bewerkstelligd dat pgb-zorgverleners
met een arbeidsovereenkomst niet langer onder de Rdah komen te vallen. De Rdah blijft
van toepassing op gastouders aan huis. Onderstaand wordt dit nader toegelicht.
Pgb- dienstverlening
In 2023 voerde de SVB voor 29.174 arbeidsovereenkomsten de salarisadministratie uit
voor budgethouders die onder het bereik van de Rdah vielen. Dit betrof 26.471 zorgverleners
die werkzaam waren voor 15.798 budgethouders. Dat betekent dat zorgverleners werkzaam
waren bij verschillende budgethouders. Het betrof pgb op basis van zowel de Wlz, Wmo-2015,
Jw als de Zvw.
Als gevolg van het wetsvoorstel is het onderscheid naar het aantal werkdagen waarop
de pgb-zorgverlener werkzaamheden verricht niet langer relevant. Alle budgethouders
die een pgb-zorgverlener in dienst hebben op grond van een arbeidsovereenkomst worden
verplicht een salarisadministratie te voeren. Voor de arbeidsovereenkomsten binnen
pgb op grond van de Wlz, Wmo-2015 en Jw bestaat trekkingsrecht en zal de SVB verplicht
de salarisadministratie gaan uitvoeren. Indien sprake is van financiering vanuit de
Zvw, behoudt de budgethouder een keuzemogelijkheid om de salarisadministratie te laten
uitvoeren door de SVB. Deze keuzemogelijkheid bestond voor ingang van het wetsvoorstel
ook al indien op doorgaans vier of meer dagen per week op basis van een arbeidsovereenkomst
zorg werd verleend vanuit pgb. Anders dan het pgb op grond van de Wlz, Wmo-2015 en
Jw is het pgb op grond van de Zvw privaat vormgegeven en bestaat er geen verplicht
trekkingsrecht waarbij de SVB de administratie voert. De budgethouder met een Zvw-pgb
kan er daarom voor kiezen gebruik te maken van de ondersteuning van de SVB maar is
hier niet toe verplicht. De groep budgethouders met een pgb op grond van de Zvw die
volledig werkgever zijn wordt met onderhavig wetsvoorstel aanzienlijk groter. Het
is daarom van belang dat budgethouders met een pgb op grond van de Zvw op de hoogte
zijn van hun verplichtingen en de mogelijkheid tot ondersteuning van de SVB.
Gastouderopvang aan huis
Voor gastouders die doorgaans op drie of minder dagen per week als gastouder aan huis
werken, blijft de Rdah van toepassing. Vanwege de overeenkomsten tussen gastouderopvang
aan huis en pgb-dienstverlening, zoals ook benoemd door de Commissie Kalsbeek, is
een ambtelijke verkenning uitgevoerd naar de Rdah voor gastouderopvang aan huis. Met
een werkgroep bestaande uit medewerkers en houders van gastouderbureaus is gekeken
naar de gevolgen van het niet langer van toepassing zijn van de Rdah op gastouderopvang
aan huis en de toepassing van de oplossingsrichtingen voor pgb op gastouderopvang
aan huis.
Ten eerste is een vergelijking gemaakt van gastouderopvang aan huis met pgb-dienstverlening.
Er zijn verschillende overeenkomsten tussen gastouderopvang aan huis en pgb-dienstverlening.
Zo zijn er in beide sectoren veelal vrouwen werkzaam, waardoor er sprake kan zijn
van indirect onderscheid dat gerechtvaardigd moet worden. Daarnaast worden beide sectoren
(deels) gefinancierd met publieke middelen.
De toeslag vanuit de overheid wordt alleen betaald voor opvang in de formele gastouderopvang,
er is dan ook geen sprake van zwartwerken. Bij pgb-dienstverlening is sprake van een
soortgelijke situatie.
Een verschil tussen beide sectoren is dat de SVB ingeval van pgb bij de belangrijkste
aanvullende werkgeverstaken van de particuliere werkgever kan ondersteunen. In de
gastouderopvang is er geen partij om deze taken integraal uit te voeren. Daarmee zijn
de oplossingen voor pgb niet direct toepasbaar op gastouderopvang aan huis. Hoewel
iedere gastouder is aangesloten bij één of meerdere gastouderbureaus, ligt het niet
voor de hand om dergelijke werkgeverstaken bij het gastouderbureau neer te leggen.
Het gastouderbureau heeft als taak het begeleiden van de gastouder in het bieden van
verantwoorde kinderopvang, daarnaast bemiddelt het gastouderbureau tussen vraagouder
en gastouder en heeft het een kassiersfunctie. Het zou een aanzienlijke verzwaring
en uitbreiding van hun taken en verantwoordelijkheden zijn, wanneer de aanvullende
werkgeverstaken bij gastouderbureaus worden belegd. Anders dan bij de SVB, wijzigen
daarmee de werkzaamheden en het doel van het gastouderbureau aanzienlijk, waarbij
gastouderbureaus hebben aangegeven deze taken niet (goed) uit te kunnen voeren. Ten
tweede is er gekeken naar de gevolgen wanneer de Rdah niet langer van toepassing zou
zijn op gastouderopvang aan huis. In het eerste kwartaal van 2024 werken er ongeveer
3.600 gastouders aan huis onder de Rdah. Voor ruim 10.000 kinderen wordt gebruik gemaakt
van gastouderopvang aan huis. Voor zowel de vraagouder (degene die gebruik maakt van
de diensten van de gastouder aan huis), als de gastouder, als het gastouderbureau
blijken de gevolgen groot wanneer de Rdah niet meer van toepassing is. Zo groot dat
er naar verwachting nauwelijks of geen vraag meer zal zijn naar gastouderopvang aan
huis.
Voor de gastouder aan huis zijn er voordelen wanneer hun diensten niet langer vallen
onder de Rdah. De kwetsbare arbeidspositie die zij op dit moment hebben verbetert
aanzienlijk. Zij kunnen bij ziekte of werkloosheid aanspraak maken op een uitkering
uit hoofde van de ZW, WW of de Wet WIA en hebben recht op een volwaardige uitkering
bij zorgverlof. Daarnaast heeft de gastouder bij ziekte recht op 104 weken loondoorbetaling.
De extra risico’s en verplichtingen die tegenover de voordelen voor de gastouder aan
huis staan, komen voor rekening van de vraagouder, die werkgever wordt. De werkgeverslasten
nemen toe in de vorm van afdracht van loonheffing en sociale premies en een toename
van re-integratieverplichtingen. Daarnaast neemt het financiële risico aanzienlijk
toe als gevolg van de verplichting tot loondoorbetaling bij ziekte gedurende 104 weken.
Vanuit de overheid staat er geen tegemoetkoming tegenover dit aanvullend financieel
risico voor de vraagouder. Anders dan bij pgb, is daar op dit moment ook geen aanleiding
voor. De motieven om voor gastouderopvang te kiezen zijn anders dan bij pgb. Zo kunnen
vraagouders in beginsel uitwijken naar kinderopvangcentra of kunnen ouders ervoor
kiezen om minder te gaan werken en de kinderen zelf op te vangen. Ingeval van pgb
is dat geen reële keuze, de zorgvraag is daar noodzakelijk. Daarbij speelt de vraag
of de financiële gevolgen die bij deze vorm van gastouderopvang komen kijken, moeten
worden afgewenteld op de overheid. Het is niet mogelijk om deze groep gastouders gericht
te compenseren. Potentieel compenseren zou immers alleen kunnen via verhoging van
de maximumuurprijs voor gastouderopvang waarvoor vraagouders kinderopvangtoeslag ontvangen.
Het is niet mogelijk om in deze maximumuurprijs onderscheid te maken naar gastouders
aan huis of gastouderopvang bij de gastouder in huis.
De ambtelijke verkenning heeft uitgewezen dat het de verwachting is dat vraagouders
de verzwaarde werkgeversverplichtingen en de kostenstijging niet op zich kunnen en
willen nemen. Hierdoor zal de vraag naar gastouderopvang aan huis sterk dalen of mogelijk
in zijn geheel verdwijnen. Het verdwijnen van de vraag naar gastouderopvang aan huis
zal ertoe leiden dat ouders minder gaan werken en/of voor hun kinderen op zoek gaan
naar een andere vorm van opvang. Een nadeel daarvan is dat een andere vorm van opvang
minder passend kan zijn voor het kind, bijvoorbeeld omdat het kind, of een gezinslid,
kwetsbaar is qua gezondheid of gebaat is bij een meer kleinschalige opvang waar minder
prikkels zijn. Mogelijk kan de opvang aan huis informeel worden doorgezet. Dit heeft
als nadelen dat er geen kwaliteitscontrole is. Ook heeft degene die de opvang biedt
geen enkele arbeidsrechtelijke bescherming, waar de gastouder onder de Rdah nog enige
bescherming geniet.
Een afnemende vraag of wegvallen van de vraag naar gastouderopvang aan huis leidt
ertoe dat diegenen die als gastouder aan huis onder de Rdah werken op zoek moeten
naar ander werk. Hiervoor zijn mogelijkheden in de kinderopvangsector, maar deze zijn
om verschillende redenen niet per definitie haalbaar voor iedereen. Reguliere gastouderopvang
is alleen mogelijk wanneer de gastouder daarvoor een geschikte opvanglocatie beschikbaar
heeft, zoals bijvoorbeeld een eigen woning. Daarnaast is instromen als pedagogisch
medewerker in de dagopvang of buitenschoolse opvang alleen mogelijk op mbo-niveau
3, terwijl voor gastouderopvang mbo-niveau 2 voldoende is. Een risico is ook dat de
gastouder diensten gaat aanbieden in het informele circuit, zonder kwaliteitscontrole
voor het kind en zonder bescherming van de gastouder.25
Alle voorgaande belangen afwegend, zoals het laten voortbestaan van de kwetsbare arbeidspositie
van de gastouder, de specifieke behoefte van ouders die vervuld wordt met gastouderopvang
aan huis, en met het oog op de huidige krapte in de kinderopvangsector is het wenselijk
om de gastouderopvang aan huis als vorm van opvang te behouden. De gevolgen voor vraagouder
en gastouder, zoals hiervoor toegelicht, zijn op dit moment te groot om de Rdah voor
deze groep te laten vervallen. Daarmee blijft er sprake van een objectieve rechtvaardiging
voor de (mogelijke) indirecte discriminatie die bestaat bij het werken onder de Rdah.
1.5. Noodzaak voor dit wetsvoorstel
De Centrale Raad van Beroep komt in zijn uitspraak van 30 maart 2023 tot het oordeel
dat uitsluiting van pgb-zorgverleners die onder de reikwijdte van de Rdah vallen,
van de verplichte werknemersverzekeringen leidt tot indirecte discriminatie van vrouwen,
waar geen rechtvaardiging voor bestaat. Dat betekent dat de wetgeving zoals deze luidde
voor ingang van dit wetsvoorstel voor pgb-zorgverleners werkzaam op basis van een
arbeidsovereenkomst, in beginsel leidt tot indirecte discriminatie. Om deze discriminatie
weg te nemen is het noodzakelijk de wetgeving in lijn te brengen met de uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep en wetgeving op deze punten aan te passen.
Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat pgb-zorgverleners werkzaam op basis van een
arbeidsovereenkomst, in beginsel verplicht verzekerd zijn voor de werknemersverzekeringen.
Daarmee wordt tevens een grondslag gecreëerd die het mogelijk maakt om premies voor
de werknemersverzekeringen te heffen. Dit past binnen ons huidige systeem en uitvoeringspraktijk.
Een logische vervolgstap is dat daarnaast de Wet LB 1964 wordt gewijzigd, in die zin
dat de budgethouder ook inhoudingsplichtige wordt voor de loonbelasting, premie volksverzekeringen,
premies werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage Zvw.26 Dat was al het geval indien sprake was van een dienstverband voor doorgaans vier
dagen of meer per week.
Naast de verzekeringsplicht en premie-inning voor de werknemersverzekeringen is het
eveneens van belang om de overige uitzonderingen van de Rdah, die gelden voor pgb-zorgverleners
die doorgaans op minder dan vier dagen per week werken op basis van een arbeidsovereenkomst,
te laten vervallen. Het is aannemelijk dat deze bepalingen voor pgb-zorgverleners
eveneens indirect discriminerend worden geacht, zonder dat daar een rechtvaardiging
voor bestaat. Bovendien wordt hiermee voor deze groep duidelijkheid verschaft. Met
deze wijzigingen wordt geregeld dat deze groep, mits zij werkzaam zijn op basis van
een arbeidsovereenkomst, de volledige arbeidsrechtelijke bescherming gaan genieten,
net als nu al geldt voor pgb-zorgverleners die op vier of meer dagen per week werken
op basis van een arbeidsovereenkomst. Hier wordt in paragraaf 2.2. nader op ingegaan.
In paragraaf 2.3.1. wordt nader ingegaan op de redenen voor de regering om de Rdah
in stand te laten voor de overige werknemers die onder de reikwijdte van de Rdah vallen.
Pgb op basis van een arbeidsovereenkomst
Om gebruik te kunnen maken van een pgb is het van belang dat er een zorgovereenkomst
wordt gesloten. Een zorgovereenkomst is een contract tussen de persoon die zorg nodig
heeft en de persoon die zorg geeft. Een zorgovereenkomst kan, afhankelijk van de situatie,
worden vormgegeven als arbeidsovereenkomst of als overeenkomst van opdracht. De uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep gaat slechts over de situatie dat sprake is van pgb
op basis van een arbeidsovereenkomst. Alleen in dat geval is namelijk sprake van werknemer-
en werkgeverschap en gelden de arbeidsrechten en sociale zekerheidsrechten waar de
uitspraak over gaat. Dat betekent dat dit wetsvoorstel alleen gevolgen heeft voor
arbeidsovereenkomsten die in het kader van pgb zijn gesloten en niet ziet op overeenkomsten
van opdracht.27
2 Hoofdlijnen van het voorstel
2.1. Doel van het wetsvoorstel
Het doel van het wetsvoorstel is om ervoor te zorgen dat ten aanzien van pgb-zorgverleners
niet langer sprake is van (een risico op) indirecte discriminatie van vrouwen waar
geen rechtvaardiging voor bestaat. Daarnaast is het doel om wet- en regelgeving in
lijn te brengen met de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Hoewel de uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep formeel slechts betrekking heeft op de WW, kan de
argumentatie van de Centrale Raad van Beroep worden doorgetrokken naar alle werknemersverzekeringen.
UWV past de uitspraak daarom ook toe op de ZW, waarmee ook de uitzonderingsgrond in
de Wet WIA niet langer van toepassing is. Daarnaast is het waarschijnlijk dat de argumentatie
die de Centrale Raad in zijn uitspraak aanhaalt kan worden doorgetrokken naar de overige
uitzonderingen in de Rdah, voor zover het pgb-zorgverleners met een arbeidsovereenkomst
betreft. Voor alle uitzonderingen in de Rdah voor pgb-zorgverleners geldt immers hetzelfde
(legitieme) doel: de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren
en illegale arbeid te voorkomen. Daarbij komt dat de Centrale Raad van Beroep aansluiting
zoekt bij het rapport van de Commissie Kalsbeek, waarin wordt aangehaald dat (i) de
markt ten aanzien van pgb door de overheid wordt gestimuleerd en ondersteund in de
vorm van subsidie; (ii) de particuliere werkgever via het persoonsgebonden budget
geheel of gedeeltelijk wordt gecompenseerd voor de werkgeverslasten; (iii) bij pgb-dienstverlening
de particuliere opdrachtgever geen reële keuze heeft om de werkzaamheden zelf te verrichten
en (iv) risico op zwart circuit en achterblijvende werkgelegenheid in het publiek
gefinancierde deel van de markt nagenoeg nihil is.
Om voornoemd doel te bereiken acht de regering het van belang om niet alleen de uitzondering
op de verzekeringsplicht voor de werknemersverzekeringen voor pgb-zorgverleners te
laten vervallen, maar om deze groep voor zover sprake is van een arbeidsovereenkomst
de volledige arbeidsrechtelijke bescherming te bieden die werknemers buiten de Rdah
ook genieten. Dat betekent dat ook de overige uitzonderingen die op basis van de Rdah
ten aanzien van pgb-zorgverleners golden komen te vervallen. Dit betreft de verkorte
loondoorbetalingsplicht ingeval van ziekte, enkele uitzonderingen in de verlofregelingen
(via doorwerking van het werknemersbegrip in WW en ZW), de uitzondering op scholing
en ontslag en de uitzondering in de Wfw. Deze bepalingen worden nader toegelicht in
de volgende paragraaf.
2.2. Aard van de maatregelen
Zoals in paragraaf 2.1 al is beschreven, is het doel van het wetsvoorstel om (een
risico op) indirecte discriminatie waar geen rechtvaardiging voor kan worden gevonden
ten aanzien van pgb-zorgverleners weg te nemen. Met dit wetsvoorstel worden de uitzonderingsbepalingen
van de Rdah aangepast, zodat deze in de toekomst niet meer van toepassing zijn op
pgb-zorgverleners met een arbeidsovereenkomst, ongeacht op hoeveel dagen zij werken.
Hierdoor krijgen alle pgb-zorgverleners werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst
met een budgethouder dezelfde rechten en alle budgethouders dezelfde verplichtingen.
Dit past bij de huidige uitvoeringspraktijk. In de volgende sub-paragrafen worden
de wijzigingen toegelicht.
2.2.1 Verzekeringsplicht en premieheffing
Om de wetgeving in lijn te brengen met de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep
is het van belang om te regelen dat een arbeidsovereenkomst tussen een budgethouder
en zorgverlener, waarbij doorgaans op minder dan vier dagen in de week wordt gewerkt,
niet langer wordt uitgesloten als dienstbetrekking voor de werknemersverzekeringen.
Daarvoor is een wijziging van de WW en ZW nodig, met doorwerking naar het verzekerde
begrip in de Wet WIA. Door het verzekerde begrip in de WW en ZW te wijzigen wordt
geregeld dat alle pgb-zorgverleners werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst
verplicht verzekerde werknemers zijn. De wijziging houdt in dat de uitzondering op
het hebben van een dienstbetrekking voor personen met een arbeidsovereenkomst die
doorgaans op minder dan vier dagen per week werken in het huishouden van een natuurlijk
persoon,28 niet geldt indien de diensten betaald worden uit publieke financiering. De regelingen
voor publieke financiering waarvoor dit geldt, vooralsnog de vier pgb-regelingen,
worden opgenomen in een ministeriële regeling. De arbeidsovereenkomst tussen de budgethouder
en pgb-zorgverlener kwalificeert daarmee altijd als verzekerde dienstbetrekking als
bedoeld in de WW, ZW en Wet WIA, ongeacht het aantal dagen per week waarop de pgb-zorgverlener
werkt. Daarmee is eveneens een grondslag gecreëerd voor premieheffing voor de premies
werknemersverzekeringen en werkgeversheffing Zvw.29 De budgethouder wordt hierdoor voor deze pgb-zorgverleners aangemerkt als werkgever
in de zin van de WW, ZW en Wet WIA30 en daardoor ook als werkgever in de zin van de Wet financiering sociale verzekeringen
(Wfsv).31 Daarmee wordt hij eveneens inhoudingsplichtige in de zin van de Zvw.32 In de Wet LB wordt eveneens geregeld dat de budgethouder inhoudingsplichtige is van
de pgb-zorgverlener die met een arbeidsovereenkomst werkzaam is voor de budgethouder.
De budgethouder betaalt over het loon van de pgb-zorgverlener de premies werknemersverzekeringen
en de werkgeversheffing Zvw.
2.2.2 Loondoorbetaling bij ziekte
Met de voorgestelde wijziging van artikel 7:629 BW wordt geregeld dat alle pgb-zorgverleners
die werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst, ingeval van arbeidsongeschiktheid
voor een tijdvak van 104 weken aanspraak kunnen maken op minimaal 70% van het naar
tijdruimte vastgestelde loon, zoals bedoeld in het eerste lid van dit artikel. De
eerste 52 weken behoudt de werknemer ten minste recht op het voor hem geldende wettelijke
minimumloon.
Op dit moment geldt voor de groep pgb-zorgverleners die op basis van een arbeidsovereenkomst
doorgaans op minder dan vier dagen per week werken een verkorte loondoorbetalingstermijn
van zes weken. Voor pgb-zorgverleners die doorgaans op vier of meer dagen werkzaam
waren op basis van een arbeidsovereenkomst geldt deze uitzondering niet. Met deze
wijziging komt dit onderscheid te vervallen en geldt voor alle pgb-zorgverleners die
werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst de hoofdregel uit artikel 7:629
BW met bijbehorende re-integratieverplichtingen.
Het tijdvak van 104 weken gaat gelden bij een eerste ziektedag vanaf de ingangsdatum
van het wetsvoorstel. Dat betekent dat pgb-zorgverleners die voor deze datum ziek
worden onder de loondoorbetalingsperiode van zes weken blijven vallen, ook als de
ziekteperiode op de ingangsdatum van het wetsvoorstel nog geen zes weken duurt. Voor
de bepaling van de eerste ziektedag worden perioden van ziekte die elkaar binnen vier
weken opvolgen meegeteld. De gedachte achter dit overgangsrecht is het bieden van
duidelijkheid over de vraag welke regeling van toepassing is in de betreffende situatie.
Het is belangrijk dat zowel voor de pgb-zorgverlener als voor de budgethouder duidelijk
is waar de zorgverlener recht op heeft en aan welke re-integratieverplichtingen de
budgethouder zich moet houden. Ook de uitvoering (SVB en UWV) is gebaat bij duidelijkheid
en eenduidige regels ingeval van ziekte. In de huidige situatie waarin een zorgverlener
recht heeft op zes weken loondoorbetaling ingeval van ziekte, heeft de zorgverlener
als gevolg van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, ingeval van rechtsgeldige
beëindiging van de arbeidsovereenkomst mogelijk wel recht op een Ziektewetuitkering.
Indien sprake is van arbeidsongeschiktheid van de pgb-zorgverlener in dienstbetrekking
wordt het pgb zodanig aangevuld dat de budgethouder voldoende budget tot zijn beschikking
heeft om te kunnen voldoen aan de wettelijke loondoorbetalingsverplichting uit artikel 7:629
BW én dat het budget eveneens toereikend is om vervangende zorg in te kopen. Bijbehorende
verplichtingen uit de Wet verbetering poortwachter rusten op de budgethouder. De SVB
biedt de budgethouder ondersteuning via de door de SVB ingekochte arbodienst, waarmee
de budgethouder kan voldoen aan de verplichtingen die op hem als werkgever rusten
en de arbeidsongeschikte pgb-zorgverlener ondersteuning ontvangt. De SVB onderhoudt
contact met de arbodienst over de aangeboden ondersteuning. De budgethouder is verplicht
de ziekmelding van de zorgverlener tijdig aan de SVB door te geven. Op moment dat
een zorgverlener ziek is, wordt het loon gecompenseerd door de SVB. De ziekmelding
wordt vervolgens door de SVB aan de arbodienst doorgegeven. De arbodienst verzorgt
de re-integratie activiteiten. De budgethouder wordt door de SVB op de hoogte gesteld
van de te nemen handelingen in de poortwachter periode. De verantwoordelijkheid om
als werkgever aan deze verplichtingen te voldoen blijft op de budgethouder rusten.
2.2.3 Verlofregelingen
Doordat alle pgb-zorgverleners met een arbeidsovereenkomst door dit wetsvoorstel als
verzekerde werknemers gelden, krijgen zij ook allen dezelfde rechten op grond van
de WAZO.
Het gevolg van deze wijziging is dat alle pgb-zorgverleners die werkzaam zijn op basis
van een arbeidsovereenkomst volledige aanspraak kunnen maken op de verlofregelingen
als bedoeld in de WAZO, te weten zwangerschaps- en bevallingsverlof, adoptie- en pleegzorgverlof,
calamiteiten- en ander kort verzuimverlof, kortdurend en langdurend zorgverlof, (aanvullend)
geboorteverlof en ouderschapsverlof. Daarnaast wordt een uitkeringsrecht op basis
van de WAZO niet langer gerelateerd aan het minimumloon, maar aan het door de werknemer
genoten (gemaximeerde) dagloon.33
2.2.4 Scholing
In artikel 7:611a BW is onder meer de verplichting opgenomen voor de werkgever om
de werknemer in staat te stellen scholing te volgen die noodzakelijk is voor de uitoefening
van zijn functie. Deze verplichting is niet uitgezonderd in de Rdah. In het tweede
lid van dit artikel is opgenomen dat indien de werkgever verplicht is deze scholing
aan te bieden, hij dit kosteloos moet doen, de tijd die aan scholing wordt besteed
wordt beschouwd als arbeidstijd en, indien mogelijk, de scholing plaatsvindt tijdens
de tijdstippen waarop arbeid verricht moet worden. Deze verplichting is wel uitgezonderd
onder de Rdah.
Met aanpassing van het derde lid van artikel 7:611a BW wordt ook de verplichting in
het tweede lid van toepassing op de werkgevers van alle pgb-zorgverleners met een
arbeidsovereenkomst. Voor pgb-zorgverleners die werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst
en doorgaans op vier of meer dagen per week werken gold deze verplichting al. Hieronder
vallen in principe niet opleidingen die werknemers verplicht moeten volgen voor het
verkrijgen of behouden van een beroepskwalificatie. Bovendien kan de scholing in sommige
gevallen worden betaald uit het pgb. Dit is het geval indien de scholing bijdraagt
aan relevante deskundigheidsbevordering in relatie tot de te leveren zorg aan de budgethouder.
In de praktijk is de betekenis van dit artikel voor de groep pgb-zorgverleners beperkt.
2.2.5 Ontslag
Ook ten aanzien van ontslag veranderen de regels deels. Zo kan de budgethouder de
arbeidsovereenkomst niet langer rechtsgeldig opzeggen zonder schriftelijke instemming
van de werknemer. In artikel 7:671, eerste lid, onderdeel d, BW zijn hiervan nu arbeidsovereenkomsten
van pgb-zorgverleners onder de Rdah uitgezonderd. Deze wijziging brengt met zich mee
dat voor het beëindigen van de arbeidsovereenkomst van pgb-zorgverleners de reguliere
ontslagregels gaan gelden. Dat betekent dat voor opzegging van de arbeidsovereenkomst
toestemming van UWV of instemming van een werknemer vereist is en ontbinding via de
kantonrechter verloopt. De mogelijkheid om een arbeidsovereenkomst te beëindigen met
wederzijds goedvinden bestaat voor het wetsvoorstel al en blijft bestaan. De SVB biedt
hiervoor ondersteuning aan middels de ingekochte rechtsbijstandverlening, waar budgethouders
ingeval van ontslag gebruik van kunnen maken. In de praktijk wordt gekeken welke situatie
ten grondslag ligt aan de beëindiging van de arbeidsovereenkomst. Bedrijfseconomische
redenen zijn enkel van toepassing als er sprake is van een verlaging van het budget
én er komen zorgfuncties te vervallen of er is sprake van een beëindiging van het
pgb op initiatief van de budgethouder of diens vertegenwoordiger; de ontbindende voorwaarden
zijn dan doorgaans niet van toepassing en de overeenkomsten kunnen tijdig worden opgezegd.
In die situatie kan een ontslagvergunning worden aangevraagd, maar door de persoonlijke
relatie wordt in de praktijk veelal volstaan met opzegging met instemming van zorgverlener.
Indien er dan toch sprake is van een conflict wordt rechtsbijstand aangeboden. Veelal
leidt dit in de huidige praktijk tot een onderlinge regeling. Er wordt per geval gekeken
wat er betaald kan worden uit budgetten en/of daartoe verstrekte middelen/afgestemde
regelingen. In enkele gevallen komt het tot een procedure. Als er dan nog vergoedingen
verschuldigd zijn, wordt bekeken of deze redelijkerwijs voor rekening van de budgethouder
moeten komen. Dit wordt in de praktijk zoveel mogelijk beperkt.
Tevens blijft het onder omstandigheden mogelijk om een zogenoemde ontbindende voorwaarde
in de arbeidsovereenkomst op te nemen. Met zo’n voorwaarde wordt het einde van de
dienstbetrekking afhankelijk gesteld van een toekomstige onzekere gebeurtenis. Een
dergelijke voorwaarde is toegestaan, mits deze niet in strijd is met het Nederlandse
ontslagstelsel. Relevant is dat de gebeurtenis objectief bepaalbaar moet zijn en vervulling
van de voorwaarde ook niet door de werkgever tot stand kan worden gebracht of door
de werkgever uitgelokt of anderszins in de hand gewerkt. Het wegvallen van het pgb
vanwege de dood van de werkgever of opname in een zorginstelling zijn huidige ontbindende
voorwaarden die in de model zorgovereenkomsten gehanteerd worden.34
Van belang is dat met onderhavige wijziging slechts een wijziging van procedure wordt
beoogd en geen inhoudelijke wijziging. Ook nu is een geldige reden nodig om de arbeidsovereenkomst
te beëindigen en golden de overige bepalingen omtrent beëindiging, zoals de opzegverboden
en het in acht nemen van een opzegtermijn. Dat wijzigt door dit wetsvoorstel niet.
Wel is het zo dat het niet of onjuist naleven van deze ontslagregels (financiële)
consequenties kan hebben voor de budgethouder als werkgever en dat het voor veel werkgevers
zou kunnen voelen als een grote verandering. Hierbij is het van belang dat budgethouders
zich hiervan bewust zijn. Daarom zal hier in de communicatie naar en ondersteuning
van budgethouders aandacht voor zijn. Tegelijkertijd werkt dit stelsel ook al naar
behoren voor werkgevers die nu al pgb-zorgverleners in dienst hebben die doorgaans
op vier dagen of meer voor hen werken. Daarbij wordt door rechters ook meegewogen
dat er niet enkel sprake is van een arbeidsovereenkomst, maar ook van een zorgovereenkomst;
namelijk dat de arbeid plaatsvindt in de privéomgeving van de werkgever en dat de
arbeid de persoonlijke zorg voor de werkgever betreft.35 Rechters houden daar ook rekening mee bij de beoordeling of er sprake is van een
redelijke grond.36
2.2.6 Wet Flexibel werken
Met wijziging van artikel 2b, vijfde lid, onderdeel a, van de Wfw gaat het recht gelden
zoals opgenomen in het eerste lid voor iedere pgb-zorgverlener werkzaam op basis van
een arbeidsovereenkomst. Dat betekent dat deze werknemer de werkgever kan vragen om
een vorm van arbeid met meer voorspelbare en zekere arbeidsvoorwaarden, indien hij
ten minste 26 weken voorafgaand aan het beoogde tijdstip van ingang van die aanpassing
in dienst is bij die werkgever. Bij meer voorspelbare en zekere arbeidsvoorwaarden
kan worden gedacht aan werkenden met een nul-urencontract die een vastere arbeidsomvang
wensen.37 Gezien de aard van de werkzaamheden bij pgb-zorgverlening is het de verwachting dat
veel pgb-houders geen mogelijkheden hebben om het werk anders in te richten. Daarom
is de betekenis van dit artikel in de praktijk van minimale betekenis is voor pgb-zorgverleners
in de praktijk vermoedelijk gering.
2.2.7 Algemene wet gelijke behandeling (AWGB)
De AWGB verbiedt (directe en indirecte) discriminatie op grond van godsdienst, levensovertuiging,
politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid
of burgerlijke staat onder meer bij het aangaan en beëindigen van een arbeidsverhouding,
de arbeidsvoorwaarden en de arbeidsomstandigheden. Dit verbod geldt echter niet indien
«de werkverhouding een privékarakter heeft». De uitzondering is bedoeld om het recht
op gelijke behandeling af te bakenen van het grondwettelijke recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer. In verband daarmee biedt de uitzondering ruimte voor
het stellen van (functie)eisen aan de zorgverlener. Het onderhavige wetsvoorstel heeft
daarop geen betrekking. De uitzondering in de AWGB wordt daarom met dit wijzigingsvoorstel
niet gewijzigd. De Commissie Kalsbeek acht deze uitzondering eveneens niet in strijd
met het ILO-verdrag 189.38
2.3. Overwogen alternatieven/doeltreffendheid en doelmatigheid
In de vorige paragraaf is uiteengezet welke aanpassingen worden voorgesteld met dit
wetsvoorstel. De regering is van oordeel dat de aanpassingen doelmatig en doeltreffend
zijn. Door de wetgeving in lijn te brengen met de uitspraak van de Centrale Raad van
Beroep wordt indirecte discriminatie waar geen rechtvaardiging voor bestaat voor pgb-zorgverleners
weggenomen.
Enerzijds wordt met dit wijzigingsvoorstel de werknemersbescherming verhoogd, maar
anderzijds brengen de wijzigingen meer verplichtingen met zich mee voor particuliere
werkgevers. Andere vormen of minder vergaande vormen van maatregelen liggen echter
om verschillende redenen niet in de rede.
Allereerst brengt de aard van de wijzigingen een wetswijziging met zich mee. De wijzigingen
kunnen niet op een andere wijze worden bewerkstelligd. Daarnaast zou met een minder
vergaande vorm het beoogde doel niet worden bereikt, omdat alleen een wetswijziging
daadwerkelijk zorgt voor meer rechten voor deze groep werknemers en de indirecte discriminatie
opheft.
Inhoudelijk is ervoor gekozen om met de wijzigingen verder te gaan dan de reikwijdte
van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Indien ervoor was gekozen om alleen
de verzekeringsplicht aan te passen, blijft het risico bestaan dat ook de overige
uitzonderingen in de Rdah niet houdbaar blijken voor pgb-zorgverleners. Dat brengt
onzekerheid en onduidelijkheid mee voor de doelgroep, maar ook voor budgethouders
en uitvoerders. Daarom is ervoor gekozen om ook de overige uitzonderingen uit de Rdah
voor de groep pgb-zorgverleners te laten vervallen. Dit is niet alleen eenduidig,
maar daarmee wordt ook voorkomen dat deze bepalingen onrechtmatig discriminerend worden
geacht, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat. Minder vergaande maatregelen
zouden onvoldoende recht doen aan de situatie en de ernst van dit risico.
Daarnaast is van belang dat de wijzigingen passen in de huidige systematiek. Zoals
hiervoor aangegeven brengen de wijzigingen meer verplichtingen met zich mee voor een
specifieke groep particuliere werkgevers, in dit geval de budgethouders. Daarbij is
meegewogen dat de bepalingen zoals zij met het wetsvoorstel komen te gelden, al gelden
voor de groep pgb-zorgverleners die doorgaans op vier of meer dagen per week op basis
van een arbeidsovereenkomst werkzaam zijn. Daarbij is van groot belang geacht dat
de dienstverlening van de SVB al is ingesteld voor deze groep werknemers en werkgevers.
De SVB zal dezelfde ondersteunende rol bieden aan de groep werkgevers die door dit
wetsvoorstel meer verplichtingen krijgt. Wel vergt dit eerst de nodige aanpassing
van de systemen van de SVB. Daarnaast wordt ervoor gezorgd dat de werkgevers de financiële
gevolgen die dit wetsvoorstel met zich meebrengt kunnen betalen uit het pgb-budget.
Dat geldt in de huidige situatie ook al voor de budgethouders die een pgb-zorgverlener
die doorgaans op vier of meer dagen werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst.
Daarmee past dit wetsvoorstel binnen reeds bestaande dienstverlening en worden de
gevolgen voor de werkgevers die door dit wetsvoorstel worden geraakt minimaal gehouden
en zijn de positieve effecten voor pgb-zorgverleners maximaal. De regering acht de
wijzigingen in dit wetsvoorstel daarmee doeltreffend en doelmatig.
2.3.1 Private markt Regeling dienstverlening aan huis en gastouders aan huis
Er is geen wijziging voorzien voor de private markt van dienstverlening aan huis en
voor de gastouders aan huis. Met private markt wordt een werkgever-werknemersrelatie
bedoeld tussen twee particulieren, waarbij geen sprake is van (gedeeltelijke) financiering
met publieke middelen.39 De toelichting ten aanzien van de gastouders aan huis is beschreven in paragraaf
1.4.
De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep beperkt zich tot pgb-zorgverleners en
strekt zich niet uit over de gehele Rdah. In dit verband merkt de regering bovendien
op dat, in de kabinetsreactie op het rapport van de commissie Kalsbeek40, het toenmalige kabinet zich op het standpunt heeft gesteld dat een slechtere rechts-
en sociale zekerheidspositie van huishoudelijk werkers in beginsel onwenselijk is.
Tegelijkertijd constateerde het kabinet destijds dat er geen goed alternatief is voor
de (gehele) markt voor dienstverlening aan huis. Dit is ook beschreven in paragraaf
1.3.
Het oordeel van de Centrale Raad van Beroep staat aan het in stand houden van de Rdah
voor de private markt niet in de weg. De regering is van oordeel dat de Rdah voor
deze groep een passend en noodzakelijk middel is om de doelstellingen van de Rdah
te bereiken en dat er voor deze groep rechtvaardiging bestaat voor de indirecte discriminatie.
De analyse van de Commissie Kalsbeek dat de hoge prijs van arbeid particulieren ervan
weerhoudt om schoonmaakwerk en dergelijke uit te besteden op de formele private markt,
is nog altijd relevant. Het fundamentele probleem is dat de particulier deze diensten
tegen brutoloonkosten moet inkopen uit zijn eigen nettoloon. Het totaal aan werkgeverslasten,
belastingen en premies drijft een substantiële wig41 tussen vraag en aanbod. Deze wig is juist voor de totstandkoming van een markt voor
dienstverlening aan huis een groot probleem, omdat de particulier eenvoudige alternatieven
heeft. Doorgaans kan hij de werkzaamheden net zo goed zelf uitvoeren wanneer uitbesteden
te duur wordt, in welk geval potentiële vraag onbenut blijft en de werkgelegenheid
achterblijft. Bovendien ontstaat er gemakkelijk een informele markt, omdat controle
en handhaving achter de voordeur niet goed mogelijk is. Daarnaast is relevant dat,
anders dan bij pgb, geen sprake is van overheidsfinanciering en er geen instantie
is zoals de SVB die een rol kan of moet vervullen bij de salarisadministratie en andere
werkgeversverplichtingen. Afschaffing van de Rdah zonder aanvullend beleid draagt
niet bij aan het verbeteren van de rechtspositie van werknemers onder de Rdah.
Samengenomen met de constatering dat er voor deze doelgroep geen reëel alternatief
beschikbaar is, is de regering van oordeel dat er voor deze groep voldoende rechtvaardiging
bestaat om de Rdah van toepassing te laten zijn op de resterende groep werknemers
die werkzaam zijn onder de Rdah. De regering blijft streven naar verbetering van de
rechtspositie van deze groep werknemers in de private markt en voor de gastouders
aan huis.
2.4. Inwerkingtreding en fasering
Het beoogde tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is 1 januari 2026.
Daarbij is relevant te vermelden dat in de praktijk al met terugwerkende kracht tot
16 december 2021 (datum uitspraak Rechtbank Rotterdam) uitvoering wordt gegeven aan
de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep door de groep pgb-zorgverleners met een
arbeidsovereenkomst onder de Rdah met ingang van deze datum als verplicht verzekerd
aan te merken voor de werknemersverzekeringen en (indien van toepassing) hun geregistreerde
arbeidsverleden te corrigeren.
Tot dit wijzigingsvoorstel in werking treedt worden voor deze verzekeringen nog geen
premies geheven, omdat hier een wettelijke grondslag voor nodig is. Die grondslag
wordt pas met dit voorstel gecreëerd. Dat betekent dat vanaf 1 januari 2026 voor deze
groep premies zullen worden geheven voor de werknemersverzekeringen. Wel heeft de
uitspraak van de Centrale Raad van Beroep directe werking ten aanzien van de werknemersverzekeringen.
Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is er een wettelijke grondslag voor het heffen
van premies en wordt eveneens geregeld dat budgethouders inhoudingsplichtig zijn en
daarom in beginsel gehouden zijn loonbelasting, premie volksverzekeringen, premies
werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage Zvw in te houden en af
te dragen. Ook de overige uitzonderingen in de Rdah komen te vervallen voor pgb-zorgverleners
met ingang van 1 januari 2026. Deze wijzigingen vloeien niet direct voort uit de uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep en hebben daarom een andere ingangsdatum dan de verzekeringsplicht.
Deze wijzigingen kennen onmiddellijke werking en hebben geen terugwerkende kracht,
tenzij dit anders is geregeld.
De wijzigingen in de Wet LB treden eveneens in werking op 1 januari 2026. Dat betekent
dat de budgethouder die een pgb-zorgverlener in dienst heeft die doorgaans op minder
dan vier dagen per week werkzaam is, vanaf dat moment ook inhoudingsplichtige is voor
de loonbelasting en daarmee ook voor de premie volksverzekeringen.
3 Verhouding tot ander recht
3.1. Internationaal recht
In de afgelopen jaren is de verhouding tussen de Rdah en het internationaalrechtelijke
kader meerdere malen aan de orde gekomen, omdat er sprake is van spanning met de Rdah.
De Centrale Raad van Beroep acht de uitzonderingsbepaling in de WW voor de pgb-zorgverlener
in kwestie in strijd met de Derde Richtlijn. Onderstaand wordt deze richtlijn toegelicht.
Richtlijn 79/7/EEG (Derde Richtlijn)
Artikel 4 van de Richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de
geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen
en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid, verbiedt directe en indirecte discriminatie
van mannen en vrouwen. In de afgelopen jaren is daarbij meerdere malen de vraag aan
de orde geweest of de Rdah in strijd is met artikel 4 van de Derde Richtlijn dan wel
of er sprake was van een objectieve rechtvaardigingsgrond.
De rechtbank Rotterdam en Centrale Raad van Beroep achten de uitzonderingsbepaling
in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de WW in strijd met artikel 4 van
de Derde Richtlijn. Deze bepaling verbiedt niet alleen directe maar ook indirecte
discriminatie op grond van geslacht in de sociale zekerheid.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) is de
toepassing van een nationale maatregel die, al is hij op neutrale wijze geformuleerd,
in feite een veel groter percentage vrouwen dan mannen benadeelt, in strijd met artikel 4
van de Derde Richtlijn, tenzij die maatregel zijn rechtvaardiging vindt in objectieve
factoren die geen verband houden met discriminatie op grond van geslacht. Dit is het
geval wanneer de gekozen middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van
het sociaal beleid van de lidstaat waarvan de wettelijke regeling in geding is, en
zij om dat doel te bereiken geschikt en noodzakelijk zijn. Bovendien kan een dergelijke
factor slechts worden geacht geschikt te zijn om de aangevoerde doelstelling te waarborgen,
indien deze daadwerkelijk ertoe strekt die doelstelling coherent en stelselmatig te
bereiken.42
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever met uitsluiting van de betreffende
werknemers van de werknemersverzekeringen wilde voorkomen dat degene die bij de dienstverlening
aan huis wordt geholpen werkgever wordt met alle administratieve en andere verplichtingen
van dien, dat de betreffende diensten duurder zouden worden, dat als gevolg hiervan
minder werk zou worden aangeboden en dat een aanmerkelijk deel van het nog wel bestaande
aanbod via het zwarte circuit zou gaan plaatsvinden. Uit de wetsgeschiedenis kan worden
afgeleid dat met de uitzonderingsbepaling – en met de Rdah waarvan de uitzonderingsbepaling
deel uitmaakt – is beoogd de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren
en illegale arbeid te voorkomen. Uit rechtspraak van het HvJ blijkt dat dit legitieme
doelstellingen zijn.43 Geconcludeerd moet echter worden dat de uitzonderingsbepaling bij pgb-zorgverleners
noodzakelijk noch geschikt is om deze doelstellingen te bereiken. De Commissie Kalsbeek,
zoals wordt aangehaald door de rechtbank Rotterdam en de Centrale Raad van Beroep,
beargumenteert dit door aan te geven dat (i) de particuliere werkgever via het pgb
geheel of gedeeltelijk wordt gecompenseerd voor de werkgeverslasten, zoals de kosten
voor de premies werknemersverzekeringen; (ii) de SVB een rol kan of moet vervullen
bij de salarisadministratie, waardoor de administratieve lasten voor de particuliere
werkgever beperkt blijven; (iii) de particulier bij dienstverlening die plaatsvindt
met een pgb geen reële keuze heeft om de werkzaamheden zelf te verrichten; en (iv)
dat het risico op zwart werken en achterblijvende werkgelegenheid in het publiek gefinancierde
deel van de markt nagenoeg nihil is.
Met de uitzonderingsbepaling worden de doelstellingen van deze bepaling dus niet bereikt
voor zover het persoonlijke dienstverleners betreft die met een pgb worden betaald.
Ook het gegeven dat een verhoging van pgb-tarieven effect heeft op de algemene middelen
betekent volgens de Raad geen rechtvaardiging voor de indirecte discriminatie.44De uitzonderingsbepaling wordt in dit geval dan ook niet gerechtvaardigd door objectieve
factoren en is in strijd met artikel 4 van de Derde Richtlijn.
Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is ten aanzien van pgb-zorgverleners die
onder de Rdah vielen niet langer sprake van indirecte discriminatie op grond van geslacht
en strijd met artikel 4 van de Derde Richtlijn. Voor de groep werknemers die onder
de Rdah blijft vallen is de regering van mening dat voor de mogelijke indirecte discriminatie
een rechtvaardiging kan worden gevonden in objectieve factoren. Dit is nader uiteengezet
in paragraaf 1.4. en paragraaf 2.3.1.
4 Gevolgen voor de werknemer, werkgever, arbeidsmarkt, regeldruk, en Caribisch Nederland
In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens ingegaan op de gevolgen voor de werknemer,
voor de werkgever, voor de arbeidsmarkt, regeldruk, openbare financiën en Caribisch
Nederland.
4.1 Gevolgen voor de werknemer
4.1.1 Doenvermogen en handelingsperspectief
Met «doenvermogen» wordt tot uitdrukking gebracht dat beleidsmakers realistisch moeten
zijn over de zelfredzaamheid van burgers en hun vermogen om in actie te komen als
dat nodig is, zeker in situaties van stress en bij tegenslagen. In deze paragraaf
wordt toegelicht hoe hiermee in dit wetsvoorstel rekening wordt gehouden, zowel voor
werknemers als voor werkgevers. Daarbij is van belang dat beide partijen in deze arbeidsrelatie
natuurlijke personen betreffen en dat het merendeel van de verplichtingen in dit wijzigingsvoorstel
is gericht op de werkgever.
De rechten en plichten voor pgb-zorgverleners die werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst
voor minder dan vier dagen per week, worden gelijk gebracht met pgb-zorgverleners
die werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst voor vier of meer dagen per
week en daarom niet onder de Rdah vallen.
Die laatste groep werknemers is al sociaal verzekerd en valt onder (de bescherming
van) het reguliere arbeidsrecht. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel gaat dit
ook gelden voor pgb-zorgverleners die op minder dan vier dagen per week werkzaamheden
verrichten op basis van een arbeidsovereenkomst. Een voordeel daarvan is dat het huidige
systeem al (deels) is ingericht op deze wet- en regelgeving en dat het in de praktijk
een vergroting van de doelgroep betreft waarbij kan worden aangesloten bij het huidige
systeem en de huidige infrastructuur. Hoewel dit nodige aanpassing van systemen vergt
kan daaruit ook worden afgeleid dat de huidige situatie voor de werknemer die nu al
op vier of meer dagen werkzaamheden verricht op basis van een arbeidsovereenkomst,
doenbaar is en zich reeds heeft gevormd.
Het is van belang dat de groep werknemers die door dit wetsvoorstel wordt geraakt
goed wordt geïnformeerd over de nieuwe situatie en hun nieuwe rechten en plichten.
Daarvoor kan deels worden aangesloten bij de bestaande informatievoorziening die nu
al gericht is op pgb-zorgverleners en budgethouders die niet onder de Rdah vallen.
Daarnaast wordt ingezet op aanvullende heldere communicatie en goede samenwerking
tussen de betrokken organisaties zoals UWV, de SVB en de Belastingdienst. Door deze
gerichte acties voor bewustwording, hulp en ondersteuning heeft de regering het vertrouwen
dat dit wetsvoorstel doenbaar wordt geacht voor werknemers en dat zij daarnaast voldoende
in staat worden gesteld om actie te ondernemen als dat nodig is.
4.1.2 Gendergelijkheid
In het kader van de verplichte toetsen zijn ook de gevolgen voor de gendergelijkheid
in kaart gebracht. Naar verwachting zal het wijzigingsvoorstel positieve gevolgen
op de gendergelijkheid hebben. Op basis van statistische gegevens moet ervan worden
uitgegaan dat de uitzonderingsbepalingen van de Rdah een aanzienlijk hoger percentage
vrouwen dan mannen betreft. Het is realistisch om ervan uit te gaan dat dit eveneens
het geval is binnen pgb-zorgverlening. De Centrale Raad van Beroep overweegt immers
dat de Rechtbank Rotterdam terecht en op goede gronden heeft vastgesteld dat de uitzonderingsbepaling
een aanzienlijk hoger percentage vrouwen dan mannen treft.45 Dat betekent dat dit wijzigingsvoorstel en de positieve gevolgen ervan, namelijk
gelijkstelling met de reguliere arbeidsrechtelijke rechten, het perspectief van vrouwelijke
pgb-dienstverleners verbetert.
4.2 Gevolgen voor de werkgever
4.2.1 Uitvoerbaarheid en handelingsperspectief
Met dit wetsvoorstel wordt voor pgb-zorgverleners die werkzaam zijn op basis van een
arbeidsovereenkomst op doorgaans minder dan vier dagen per week geregeld dat zij verplicht
verzekerd zijn voor de werknemersverzekeringen en dat zij onder het reguliere arbeidsrecht
komen te vallen. Dat brengt verplichtingen mee voor de werkgever. Daarbij is bijzondere
aandacht voor het doenvermogen van werkgevers, omdat dit in geval van pgb-dienstverlening
natuurlijke personen betreft.
Als een pgb-zorgverlener op minder dan vier dagen per week werkzaam is op basis van
een arbeidsovereenkomst, wordt de budgethouder die hem of haar in dienst heeft als
gevolg van de wetswijzigingen inhoudingsplichtig voor de loonbelasting en premie volksverzekeringen
en premieplichtig voor de premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke
bijdrage Zvw. Als gevolg hiervan moet de budgethouder naast dat hij de loonbelasting
en premie volksverzekeringen moet inhouden en afdragen ook premies werknemersverzekeringen
en de inkomensafhankelijke bijdrage Zvw afdragen. Daarnaast is de werkgever gehouden
104 weken minimaal 70% van het naar tijdruimte vastgestelde loon door te betalen als
de pgb-zorgverlener wegens arbeidsongeschiktheid niet in staat is arbeid te verrichten.
Ook is hij daarbij verplicht zorg te dragen voor verzuimbegeleiding en re-integratie
van de zieke werknemer. Met het wetsvoorstel wordt voorts geregeld dat de reguliere
scholingsverplichting als bedoeld in artikel 7:611a BW voor de werkgever gaat gelden
en dat de reguliere beëindigingsregels voor de arbeidsovereenkomst van toepassing
zijn. Dat houdt in dat de budgethouder de arbeidsovereenkomst niet rechtsgeldig kan
opzeggen zonder schriftelijke instemming van de werknemer of dat hij voor opzegging
van de arbeidsovereenkomst toestemming van UWV dient te verkrijgen. Afhankelijk van
de reden voor beëindiging is het ook mogelijk dat de arbeidsovereenkomst dient te
worden ontbonden door de kantonrechter. De budgethouder moet daar dan een verzoek
voor indienen bij de rechtbank. Tot slot wordt artikel 2b, vijfde lid, onderdeel a,
van de Wfw op de werkgever van toepassing.
Dit betreft een verzwaring van de werkgeversverplichtingen voor een groep particuliere
werkgevers. Om deze verplichtingen als natuurlijk persoon doenbaar te maken wordt
voor de budgethouders met een pgb uit Wmo-2015, de Wlz of de Jw ondersteuning in de
vorm van salarisadministratie en bij andere werkgeversverplichtingen zoals ingeval
van ziekte of ontslag door de SVB verplicht gesteld. Voor de groep met een pgb uit
de Zvw blijft het vooralsnog een vrijwillige keuze om hierbij ondersteuning te krijgen
van de SVB. Daarbij is van groot belang dat de SVB deze ondersteuning voor dit wetsvoorstel
ook al biedt aan budgethouders die een pgb-zorgverlener in dienst hebben op basis
van een arbeidsovereenkomst voor vier of meer dagen per week. Onderstaand wordt een
toelichting gegeven op deze ondersteuning.
Verplichte salarisadministratie
De SVB voert in de huidige situatie al verplicht de salarisadministratie uit voor
pgb-zorgverleners die op basis van een arbeidsovereenkomst doorgaans op vier dagen
of meer per week werkzaam zijn. Dat betekent dat de SVB namens de pgb-houder de pgb-zorgverlener
een nettoloon uitbetaalt en namens de pgb-houder de loonbelasting, premie volksverzekeringen,
premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zvw over het loon
van de pgb-zorgverlener afdraagt aan de Belastingdienst. Dat zal de SVB ook gaan doen
voor de budgethouders op wie dit wijzigingsvoorstel van toepassing is. De SVB heeft
hier reeds een softwaresysteem voor in gebruik. Wel dienen enkele aanpassingen in
het softwaresysteem te worden gedaan.
Zieke werknemer en re-integratie
Met het wijzigingsvoorstel wordt de periode waarover de werkgever verplicht is (een
deel) van het loon door te betalen ingeval van arbeidsongeschiktheid van de pgb-zorgverlener
verlengd van maximaal zes weken naar maximaal 104 weken. Dat betekent dat ook de re-integratieverplichtingen voor de periode na zes weken arbeidsongeschiktheid op de werkgever komen
te rusten.
De SVB biedt hiervoor ondersteuning aan via de door de SVB ingekochte arbodienst en
compenseert de loondoorbetaling onder voorwaarden tijdens de periode van arbeidsongeschiktheid,
voor zover er wordt voldaan aan de voorwaarden van de SVB.46 Deze verplichtingen voert de SVB nu reeds uit voor pgb-zorgverleners die werkzaam
zijn op basis van een arbeidsovereenkomst doorgaans op vier dagen of meer per week.
De SVB is dus bekend met deze dienstverlening. Naast deze ondersteuning wordt financiële
ondersteuning door het (door de gemeente, zorgkantoor of verzekeraar vastgestelde)
pgb aan te vullen met het bedrag dat de werkgever aan loon verschuldigd is tijdens
deze periode van arbeidsongeschiktheid. Zo wordt de budgethouder ook financieel de
mogelijkheid geboden om vervangende zorg in te kopen. Bij een WIA-aanvraag van een
pgb-zorgverlener zal UWV op basis van het re-integratieverslag beoordelen of de re-integratie-inspanningen
voldoende zijn. Indien er geen bevredigend resultaat is behaald, de re-integratie-inspanningen
zonder deugdelijke grond onvoldoende zijn, en de gebreken hersteld kunnen worden,
kan UWV de verplichting voor de werkgever om het loon door te betalen, verlengen met
maximaal 52 weken. De SVB zal ondersteuning via de ingekochte arbodienst in deze extra
periode ook verlenen. Of tijdens deze periode ook compensatie plaatsvindt van de loonkosten
van de arbeidsongeschikte zorgverlener is afhankelijk van de vraag of de budgethouder
verwijtbaar heeft gehandeld. Indien dat het geval is, zal geen compensatie plaatsvinden.
Beëindiging arbeidsovereenkomst
De SVB kan middels de door de SVB ingekochte rechtsbijstandverzekering eveneens ondersteuning
bieden bij het beëindigen of wijzigen van de arbeidsovereenkomst. Budgethouders kunnen
hiervoor een formulier invullen en indienen bij de SVB.47 De SVB neemt vervolgens contact op met de rechtsbijstandverlener en brengt deze in
contact met de budgethouder. Deze ondersteuning via de rechtsbijstandverzekering biedt
de SVB nu ook al aan voor pgb-zorgverleners die op basis van een arbeidsovereenkomst
doorgaans op vier dagen of meer per week werkzaam zijn. De SVB heeft hier een bestaand
formulier voor in gebruik dat de budgethouder uitlegt welke regels gelden en welke
ondersteuning de SVB biedt in dit proces.48 De SVB biedt eveneens uitleg en ondersteuning in de geldende regels, zoals de opzegtermijn,
opzegverboden, transitievergoeding en wijze van beëindiging. De SVB kan deze ondersteuning
bieden voor de grotere groep pgb-houders met werknemers nadat deze wetswijziging is
ingegaan. Wel is het zo dat het niet of onjuist naleven van deze ontslagregels (financiële)
consequenties kan hebben voor de budgethouder als werkgever. Hier zal in de communicatie
naar en ondersteuning van budgethouders aandacht voor zijn.
Scholing en Wet flexibel werken
De verwachting is dat de betekenis van deze verplichtingen uit dit wijzigingsvoorstel
(scholing en de Wfw) in de praktijk beperkt zal zijn. Voor ingang van dit wijzigingsvoorstel
golden deze verplichtingen al voor pgb-zorgverleners die op basis van een arbeidsovereenkomst
doorgaans op vier dagen of meer per week werkzaam zijn. Indien gewenst biedt de SVB
hier ondersteuning in door vragen hierover van budgethouders of pgb-zorgverleners
te beantwoorden en in sommige gevallen zorg te dragen voor scholing (uit het pgb).
Dat is bijvoorbeeld het geval indien sprake is van scholing als bedoeld op de vastgestelde
vergoedingenlijst voor pgb of indien scholing wordt gevolgd in het kader van een tweede
spoortraject ingeval van ziekte. Deze ondersteuning biedt de SVB reeds aan de groep
op wie dit al van toepassing is.
Hoewel de verplichtingen voor werkgevers met dit wetsvoorstel toenemen is de verwachting
dat deze, vanwege de ondersteuning door de SVB, doenbaar zijn voor de werkgever. Daarbij
wordt veel waarde gehecht aan het gegeven dat deze verplichtingen en wijze van ondersteuning
door de SVB reeds gelden voor de groep budgethouders die een pgb-zorgverlener op doorgaans
vier of meer dagen per week inhuren op basis van een arbeidsovereenkomst.
Kennen en kunnen
Communicatie zal plaatsvinden via rijksoverheid.nl en een publiekscampagne. Doordat
de wet- en regelgeving reeds van toepassing is op pgb-zorgverleners die werkzaam zijn
op basis van een arbeidsovereenkomst voor vier dagen of meer kan gebruik worden gemaakt
van een deel van de bestaande informatievoorziening.
Gevolgen van onoplettendheid
Onderdeel van de toets op uitvoerbaarheid is of de gevolgen van onoplettendheid zijn
te overzien en in verhouding zijn. De regering is van mening dat dit het geval is.
Bij alle maatregelen is gekeken naar een balans tussen de belangen van werknemers
en de verplichtingen van werkgevers. Doordat de SVB een verplichte rol in de ondersteuning
aanneemt en het pgb gereguleerd wordt, zijn de gevolgen van onoplettendheid beperkter.
4.2.2 Gevolgen voor salarisadministratie
Zoals in voorgaande subparagraaf beschreven brengt het wijzigingsvoorstel gevolgen
mee voor de salarisadministratie. Ook hier geldt dat de salarisadministratie verplicht,
en ingeval van pgb uit de Zvw vrijwillig, zal worden uitgevoerd door de SVB. De SVB
verzorgt momenteel al verplicht of vrijwillig de salarisadministratie voor de budgethouder.
Indien sprake is van een arbeidsovereenkomst waarbij op doorgaans minder dan vier
dagen per week wordt gewerkt is het nu niet nodig om loonbelasting en premie volksverzekeringen
in te houden en af te dragen en premies werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke
bijdrage Zvw af te dragen. Indien sprake is van een arbeidsovereenkomst met zorgverleners
die doorgaans vier dagen of meer per week werken, voert de SVB deze volledige salarisadministratie
al verplicht uit. Daarmee zijn de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de salarisadministratie
van de SVB niet nieuw, maar zij treffen wel een significant grotere groep.
4.2.3 Financiële gevolgen pgb-budgethouder
Het wetsvoorstel heeft financiële gevolgen voor zorgverleners, budgethouders en uitvoerders.
Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de verplichte werkgeverslasten
(ad 1) als gevolg van de verplichte verzekering voor werknemersverzekeringen en de
wijzigingen in de Wet LB 1964. Deze financiële gevolgen zijn altijd aan de orde en
komen ten laste van het persoonsgebonden budget. Dat is nu ook al het geval ingeval
van pgb-zorgverlening op basis van een arbeidsovereenkomst die niet onder de Rdah
valt.
En anderzijds de overige financiële gevolgen (ad 2) van dit wetsvoorstel, bijvoorbeeld
indien een pgb-zorgverlener ziek wordt of scholing wil volgen. Deze financiële gevolgen
zijn afhankelijk van de situatie en worden niet vergoed vanuit het persoonsgebonden
budget. Afhankelijk van de zorgwet waaronder het pgb is toegekend, worden deze kosten
door de SVB gedekt en doorberekend aan de verstrekker.
Ad 1. Werkgeverslasten
Met het wetsvoorstel wordt geregeld dat voor de groep pgb-zorgverleners die tot ingangsdatum
van dit wetsvoorstel onder de Rdah vallen vanaf de datum inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel premies voor de werknemersverzekeringen (WW, ZW en Wet WIA) worden afgedragen.
De werkgeverspremies bestaan uit premie voor het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf),
de Werkhervattingskas (Whk) en het Arbeidsongeschiktheidsfonds (Aof). Voor het Aof
en de Whk is dit altijd het premiepercentage voor kleine werkgevers, want er zijn
in de praktijk geen budgethouders die grote of middelgrote werkgevers zijn. Het premiepercentage
voor het AWf hangt af van de aard van de arbeidsovereenkomst.
Het wetsvoorstel regelt daarnaast dat de budgethouder inhoudingsplichtig wordt in
de zin van de Wet LB 1964. Dat betekent dat de loonbelasting en premie volksverzekeringen
die deze groep werknemers verschuldigd is niet pas via een aanslag inkomstenbelasting
wordt geheven, maar dat deze reeds via de loonaangifte wordt ingehouden en afgedragen.
Dit brengt echter geen extra kosten voor de budgethouder met zich mee. Een ander gevolg
van deze wijziging is dat de budgethouder een werkgeversbijdrage Zvw gaat afdragen
over het loon. Dat levert wel een extra financiële verplichting voor de budgethouder
op, want deze bijdrage wordt nu onder de Rdah door de pgb-zorgverlener betaald.
Er is besloten om voor pgb’s de budgetten of tarieven niet op voorhand generiek te
verhogen. Daar zijn verschillende argumenten voor. Allereerst is het zo dat de werkgeverslasten
voor budgethouders die geen gebruik maken van de Rdah nu ook al uit het budget worden
gehaald. De hoogte van het budget wordt op dezelfde wijze vastgesteld als ingeval
van arbeidsovereenkomsten onder de Rdah. Daarmee worden ook op dit punt de groepen
gelijk getrokken.
Daarnaast wordt de hoogte van een pgb, afhankelijk van de wet waaronder het pgb wordt
uitgekeerd, op verschillende manieren vastgesteld. Er is echter altijd sprake van
een indicatie waarop (de hoogte van) het budget wordt vastgesteld. De wijze (kwantiteit
en kwaliteit; ook de keuze om Rdah te gebruiken) waarop de zorg wordt ingekocht, is
nooit leidend bij indicatie en voorbehouden aan de budgethouder. Met dit wetsvoorstel
wordt geen wijziging aangebracht op bestaande indicaties. Daarbij is per pgb-wet gekeken
naar de mogelijke effecten van de verplichte premieafdracht en op welke wijze er per
wet nu al rekening is gehouden met werkgeverspremies. De effecten verschillen naar
aanleiding van de wetgeving en de verstrekker die de uitvoering van de wet doet. Dit
wordt onderstaand nader toegelicht.
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en Jeugdwet
Voor pgb op basis van de Wmo-2015 en Jw is de recent opgestelde handreiking toereikende
tarieven pgb sociaal domein opgesteld.49 De handreiking bevat handvatten voor gemeenten om via een uniforme, uitlegbare en
uitvoerbare methode pgb-tarieven vast te stellen. Gemeenten hebben de ruimte om de
tarieven stap voor stap op te bouwen aan de hand van kostprijselementen of leiden
deze op onderbouwde wijze af van de tarieven voor zorg in natura. In deze handreiking
is opgenomen dat bij arbeidsovereenkomsten de werkgeverspremies moeten worden opgenomen
in het tarief, met verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Daarmee
is de verwachting dat, wanneer gemeenten de handreiking gebruiken, er voldoende ruimte
in het tarief wordt ingebouwd om per 1 januari 2026 de meerkosten op te vangen.
Zorgverzekeringswet
De Zvw kent een «all-in» tarief, waar werkgeverslasten ook al in zijn opgenomen. Het
is onduidelijk hoeveel budgethouders in de Zvw momenteel gebruik maken van de Rdah
en wat de hoogte van de budgetten is. De budgetten worden volledig beheerd door verzekeraars
en ongeveer de helft van de budgethouders maakt gebruik van de dienstverlening van
de SVB. Het is aan de NZa en Zorgverzekeraars om jaarlijks vast te stellen of het
all-in tarief toereikend is, ofwel aanpassing behoeft.
Wet langdurige zorg
In de Wlz worden werkgeverslasten uit het pgb betaald. Voor budgethouders die voorheen
(een deel van) de zorg ontvingen van zorgverleners die vielen onder de Rdah, zal dit
een stijging van de kosten betekenen. Deze kostenstijging kan worden opgevangen als
er nog ruimte is in het toegekende pgb. Bij een ontoereikend pgb zal in overleg een
oplossing worden gezocht. De zorgkantoren50 spelen hier een belangrijke rol. Ongeacht dat budgethouders mogelijk de kostenstijging
kunnen opvangen binnen hun budget, zal dit tot een kostenstijging voor Wlz-kader leiden.
Bij de opbouw van het Wlz-kader wordt er namelijk al rekening gehouden met onderuitputting
van het pgb-budget voor budgethouders. Wanneer er een groter beroep gedaan wordt op
het budget als gevolg van de aanpassing van Rdah, leidt dit tot minder onderuitnutting
van de pgb-budgetten en meer kosten voor het Wlz-kader.
Zoals de Centrale Raad van Beroep ook aangeeft moet het pgb toereikend zijn om de
benodigde zorg in te kopen. De tariefopbouw onder de verschillende wetten biedt daar
in beginsel voldoende ruimte voor. Betrokken budgethouders worden daarbij ruim voor
de wetswijziging op de hoogte gebracht van de veranderende regelgeving. In dit traject
worden budgethouders begeleid en geadviseerd over de wijze waarop zij zo goed mogelijk
kunnen omgaan met de nieuwe regels en hun budget navenant kunnen inrichten. Wanneer
in de loop van 2026 blijkt dat budgetten ontoereikend (dreigen) te worden, wordt op
individuele basis gekeken hoe ervoor kan worden gezorgd dat toch voldoende kwalitatieve
zorg kan worden ingekocht.
Het is noodzakelijk dat de gehele pgb-keten voorbereid is op de premieafdrachten en
dat waar nodig de tarieven kunnen worden bijgesteld, zorgovereenkomsten en budgetplannen
kunnen worden aangepast.
Ad 2. Overige financiële gevolgen
Afhankelijk van de situatie kan het wetsvoorstel ook andere financiële gevolgen voor
de budgethouder hebben. Dat is bijvoorbeeld het geval indien de pgb-zorgverlener langdurig
ziek wordt. Het wetsvoorstel regelt dat de loondoorbetalingsverplichting van de budgethouder
dan van zes weken naar maximaal 104 weken wordt aangepast. Als gevolg hiervan moet
de budgethouder langer het loon van een zieke pgb-zorgverlener doorbetalen. De kosten
hiervan worden door de SVB gecompenseerd tot het maximumtarief51 en/of het budget uitgeput is. Het pgb wordt zodanig aangevuld dat de budgethouder
voldoende budget tot zijn beschikking heeft om te kunnen voldoen aan de wettelijke
loondoorbetalingsverplichting uit artikel 7:629 BW én dat het budget eveneens toereikend
is om vervangende zorg in te kopen. In dit geval vallen de meerkosten dus met name
bij de pgb verstrekkers die de financiële gevolgen via de SVB dekken.
De aanpassing op het gebied van scholing kan eventueel ook extra kosten voor de budgethouder
met zich mee brengen. In de praktijk is de betekenis van dit artikel voor de groep
pgb-zorgverleners echter beperkt. In sommige gevallen kan de scholing worden betaald
uit het pgb. Dit is het geval indien de scholing bijdraagt aan relevante deskundigheidsbevordering
in relatie tot de te leveren zorg aan de budgethouder.
De overige aanpassingen op het gebied van de verlofregelingen en in de Wfw brengen
geen extra kosten voor de budgethouder met zich mee. Ook de wijzigingen op het gebied
van ontslag brengen in beginsel geen extra kosten voor de budgethouder met zich mee.
De reguliere ontslagregels gelden nu ook al. Zo kan de budgethouder nu ook al een
transitievergoeding verschuldigd zijn. Deze wordt door de SVB gecompenseerd.
4.3 Gevolgen voor de arbeidsmarkt
Er worden weinig gevolgen van het wetsvoorstel voor de arbeidsmarkt verwacht. Sinds
de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is al uitvoering gegeven aan de verplichte
verzekering voor werknemersverzekeringen. Daarmee vallen werknemers terug op een sociaal
vangnet. Het is niet direct de verwachting dat het type zorgovereenkomst als gevolg
van dit wetsvoorstel komt te veranderen, evenmin een toename van (schijn)zelfstandigheid.
Die mogelijkheid bestaat overigens wel. Indien de budgethouder niet in staat is om
de extra werkgeversverplichtingen op zich te nemen of hier niet toe bereid is, kan
de budgethouder een zorgverlener inschakelen die werkt op basis van een overeenkomst
van opdracht met bijvoorbeeld een zorginstelling of als zelfstandige. De omstandigheden
van het geval bepalen of dit mogelijk is. Aan de hand van de afspraken die worden
gemaakt en hoe er in de praktijk wordt gewerkt dient te worden bepaald welk type zorgovereenkomst
van toepassing is: een arbeidsovereenkomst of een overeenkomst van opdracht. De kostenstijging
die gepaard gaat met het wetsvoorstel wordt, in lijn met de uitspraak van de Centrale
Raad van Beroep, voldaan uit het pgb en zal daarmee voor de budgethouder geen gevolgen
hebben voor het inkopen van de benodigde zorg.
4.4 Regeldruk
4.4.1 Regeldruk voor werkgevers
De regeldruk voor werkgevers (budgethouders) die gebruik maken van de Rdah neemt met
dit wetsvoorstel toe. Deze extra regeldruk wordt echter verminderd, doordat de SVB
deze verplichtingen grotendeels van werkgevers zal of kan overnemen. Zo zal de SVB
de salarisadministratie verplicht of vrijwillig (ingeval van Zvw) voor de budgethouder
gaan uitvoeren. Hiervoor dienen de zorgverlener en de budgethouder zich eenmalig aan
te melden bij de SVB en de benodigde machtigingen te verlenen. De budgethouder met
pgb uit de Zvw kan er vrijwillig voor kiezen kosteloos gebruik te maken van de ondersteunende
diensten van de SVB. De budgethouder kan er ook voor kiezen de werkgeverstaken zelf
op zich te nemen of door een derde partij te laten uitvoeren. Dat betreft een vrije
keuze, de budgethouder kiest er in dat geval zelf voor deze regeldruk op zich te nemen.
Ingeval van ziekte van de zorgverlener dient de budgethouder dit door te geven aan
de SVB. Dat is in de huidige situatie ook al het geval en levert daarom geen extra
regeldruk op. De SVB schakelt vervolgens de arbodienst in en legt contacten tussen
partijen. Als gevolg van het wetsvoorstel komen er meer re-integratieverplichtingen
op de budgethouder te rusten. De arbodienst zal via de SVB de budgethouder ondersteunen
bij deze verplichtingen. Die ondersteuning houdt onder andere in dat de budgethouder
door de SVB wordt gewezen op de verplichtingen die de budgethouder wettelijk heeft
en dat in onderling overleg wordt gekeken naar de mogelijkheden in de situatie van
de budgethouder. Op die manier wordt de regeldruk bij de budgethouder zoveel mogelijk
beperkt.
De wijzigingen met betrekking tot scholing, verlof en de Wfw leveren nagenoeg geen
extra regeldruk op voor de budgethouder. Met vragen hieromtrent kan de budgethouder
zich wenden tot de SVB. De SVB ondersteunt nu al bij het aanvragen van uitkeringen
als gevolg van verlof. Dat wijzigt door dit wetsvoorstel niet, behalve dat pleeg-
en adoptieverlof ook mogelijk worden. In de praktijk komt dit nauwelijks voor, maar
ook in die gevallen kan de SVB de aanvraag bij UWV indienen voor de budgethouder.
Als gevolg van het wetsvoorstel ontstaat ook meer regeldruk voor de budgethouder ingeval
van ontslag. De SVB biedt ook in deze situatie ondersteuning aan, doordat het mogelijk
is om juridische bijstand te krijgen via de rechtsbijstandverlener waarmee de SVB
een contract heeft. De betrokken jurist kan afhankelijk van de situatie de budgethouder
kosteloos bijstaan bij de beëindiging van het dienstverband. In de meeste gevallen
wordt de arbeidsovereenkomst beëindigd met wederzijds goedvinden of met instemming
van de werknemer. Dat is nu ook al het geval, zodat dit wetsvoorstel daar geen extra
regeldruk oplevert. Indien dit echter niet aan de orde is en een procedure via UWV
of de kantonrechter moet worden gevolgd, komt er voor de budgethouder wel meer bij
kijken. Ook in die gevallen kan ondersteuning worden verkregen van de rechtsbijstandverzekering
via de SVB. Een dergelijke procedure levert extra regeldruk op voor de budgethouder
en is complexer dan de situatie waarin de zorgverlener meewerkt aan beëindiging van
de arbeidsovereenkomst.
Budgethouders zullen kennis moeten nemen van de wijzigingen, zodat zij weten wat hun
verplichtingen zijn bij het aangaan van een dienstverband. De eenmalige kennisnemingskosten
van deze wetswijziging voor werkgevers worden op ca € 46.000 geschat. Aangezien werkgevers
zoveel mogelijk via de reguliere en voor hen bekende uitingen van de Ministeries van
SZW en VWS, de SVB, UWV en de Belastingdienst worden geïnformeerd zijn de kennisnemingskosten
beperkt. De MKB-toets is niet van toepassing, omdat de Rdah alleen van toepassing
is op particuliere werkgevers en niet op bedrijven.
4.4.2 Regeldruk voor werknemers
Als gevolg van het wetsvoorstel neemt de regeldruk voor werknemers op minimale wijze
toe. De verplichtingen die zij hebben in de huidige situatie blijven onveranderd.
Zo moeten zij ook nu al aangifte inkomstenbelasting doen, zich aanmelden bij de SVB
en in sommige gevallen bepaalde informatie aanleveren bij de SVB. Ingeval van ziekte
die langer duurt dan zes weken zullen zij langer worden begeleid, hetgeen de nodige
verplichtingen met zich mee brengt. Uiteindelijk staat daar een langere periode aan
loondoorbetaling tegenover.
Ook werknemers zullen moeten kennisnemen van de wijzigingen voor zover hun individuele
situatie daartoe aanleiding geeft. De eenmalige regeldrukkosten hiervan zijn geraamd
op ca € 75.000.
Ten aanzien van ontslag kan het voorkomen dat een procedure via UWV of de kantonrechter
moet worden doorlopen. Dergelijke procedures kunnen complex zijn, zodat de werknemer
zich mogelijk moet laten adviseren/bijstaan door een jurist. Indien deze situatie
zich voordoet, betekent dat extra regeldruk voor de werknemer. In de meeste gevallen
eindigt een arbeidsovereenkomst echter met wederzijds goedvinden of met instemming
van de werknemer. Dat is in de huidige praktijk al het geval, zodat dit wetsvoorstel
daar geen extra regeldruk oplevert. Ten aanzien van de verzekeringsplicht zal de regeldruk
enerzijds afnemen, omdat voor de groep die verplicht verzekerd wordt niet langer een
keuze bestaat om vrijwillig verzekerd te zijn. Het kan wel zo zijn dat een werknemer
na het eindigen van een arbeidsovereenkomst aanspraak kan maken op een WW, ZW of WIA-uitkering.
Een dergelijke uitkering zal de werknemer moeten aanvragen. Hoewel hier nu in de praktijk
al uitvoering aan wordt gegeven, bestond dit recht voor de uitspraak van de Centrale
Raad van Beroep niet. Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat dit recht wettelijk wordt
geregeld en daarmee levert dit extra regeldruk op voor de werknemer.
4.4.3 Regeldruktoets ATR
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor
een formeel advies, omdat het beperkt gevolgen voor de regeldruk heeft, die de toelichting
toereikend in beeld brengt.
4.5 Gevolgen Caribisch Nederland
Dit wetsvoorstel is niet van toepassing op Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (Caribisch
Nederland), omdat daar een geheel ander stelsel van toepassing is. Het principe comply or explain biedt de benodigde ruimte voor maatwerk en differentiatie. Als er goede redenen zijn
kan er afgeweken worden (explain).
Met de staatkundige transitie van 10 oktober 2010, de datum waarop Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba een bijzondere gemeente (openbaar lichaam) van Nederland werden, is de Nederlands
Antilliaanse wet- en regelgeving grotendeels beleidsluw omgezet.
Bij deze met name wetstechnische operatie werd het mede gelet op het absorptievermogen
en insulaire karakter van Caribisch Nederland onwenselijk geacht om ook meteen over
te gaan tot een grote inhoudelijke wijzigingsslag. De wet- en regelgeving die betrekking
heeft op arbeidsmarkt, arbeidsrecht en sociale zekerheid wijkt daarom aanzienlijk
af van die in het Europees deel van Nederland.
Bij het in het kader van het toepassen van comply or explain in acht nemen van de lokale context kan geconcludeerd worden dat toepasselijkheid
van het onderhavige wetsvoorstel op Bonaire, Sint Eustatius en Saba niet aan de orde
kan zijn. Dit geldt zowel vanuit het perspectief van de sociale zekerheid als vanuit
het arbeidsrecht. Ten aanzien van de sociale zekerheid is van belang dat de voor Caribisch
Nederland geldende werknemersregelingen – dit betreft de toepasselijke arbeidsongeschiktheidswetten;
Caribisch Nederland kent (nog) geen Werkloosheidsregeling – geen uitzondering kennen
voor werkzaamheden in de huishoudelijke sfeer. In het verlengde daarvan is er ook
geen met de Rdah vergelijkbare regeling in Caribisch Nederland. Het Burgerlijk Wetboek
BES bevat in de regeling van het arbeidsovereenkomstenrecht evenmin bijzondere bepalingen
voor huishoudelijk personeel. Nut en noodzaak van de onderhavige maatregelen ontbreekt
daarmee.
5 Financiële gevolgen voor het Rijk
De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep en het voorliggende wetsvoorstel heeft
gevolgen op zowel de inkomsten als uitgaven van de Rijksbegroting. In deze paragraaf
worden de gevolgen puntsgewijs toegelicht.
Uitkeringslasten werknemersverzekeringen
Met ingang van 16 december 2021 (datum uitspraak rechtbank Rotterdam) is de groep
pgb-zorgverleners die werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst op doorgaans
minder dan vier dagen per week verplicht verzekerd voor de werknemersverzekeringen.
Dat betekent dat deze groep, indien deze aan de voorwaarden voldoet, aanspraak kan
maken op een uitkering op basis van de WW, ZW of Wet WIA (met doorwerking naar de
WAZO). De verwachte effecten op de uitkeringslasten zijn in de tabel hieronder weergegeven.
In de raming van uitkeringslasten is uitgegaan van circa 20 duizend unieke zorgverleners
die in zelfde mate gebruik maken van de werknemersverzekering als de gemiddelde verzekerde
populatie. De hogere uitgaven aan werknemersverzekeringen drukken op de SZW-begroting.
Deze budgettaire gevolgen zijn bij de Voorjaarsnota van 2024 verwerkt.
Tabel: Geraamde Uitkeringslasten werknemersverzekeringen
Uitkeringslasten (€ x mln.)
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Structureel1
WW
€ 0,2
€ 0,3
€ 0,7
€ 0,9
€ 0,9
€ 0,9
€ 0,9
ZW
€ 0,1
€ 0,3
€ 0,6
€ 1,0
€ 1,0
€ 1,0
€ 1,0
WIA
€ 0,2
€ 0,6
€ 1,0
€ 1,4
€ 1,7
€ 2,0
€ 5,8
TW
€ 0,0
€ 0,1
€ 0,1
€ 0,1
€ 0,1
€ 0,2
€ 0,3
WAZO
€ 0,1
€ 0,1
€ 0,3
€ 0,4
€ 0,4
€ 0,4
€ 0,4
Totaal
€ 0,6
€ 1,5
€ 2,7
€ 3,8
€ 4,2
€ 4,5
€ 8,4
X Noot
1
Alle bedragen zijn structureel per 2029 met uitzondering van de uitgaven aan de WIA
en Toeslagenwet (TW). Deze uitgaven zijn structureel per 2060 doordat mensen zeer
lang in de WIA kunnen verblijven, duurt het voor die regeling langer voor de bedragen
hun structurele niveau hebben bereikt.
Premies werknemersverzekeringen
Met het wetsvoorstel wordt geregeld dat voor deze groep werknemers vanaf de datum
inwerkingtreding premies voor de werknemersverzekeringen worden afgedragen. De werkgeverspremies
bestaan uit premie voor het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf), de Werkhervattingskas
(Whk) en het Arbeidsongeschiktheidsfonds (Aof). Voor de Aof en de Whk is dit altijd
het premiepercentage voor kleine werkgevers, want er zijn geen budgethouders die grote
of middelgrote werkgevers zijn. Het premiepercentage voor de AWf hangt af van de aard
van de arbeidsovereenkomst. De geraamde premieopbrengsten staan onderstaand in de
tabel vermeld.
Tabel: Geraamde premiebaten werknemerspremies
Baten (€ x mln.)
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Structureel
Premie werknemersverzekeringen (AWf, WHK en Aof)
12,6
12,6
12,6
12,6
12,6
Loonbelasting, premie volksverzekeringen en inkomstenbelasting
Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om de loonbelasting en premie volksverzekeringen
die deze groep werknemers verschuldigd is niet pas via een aanslag inkomstenbelasting
te heffen, maar deze reeds via de loonaangifte in te houden en af te dragen. Het verleggen
van de afdrachten leidt echter niet tot extra inkomsten voor het Rijk, omdat de werknemer
nu al gehouden is inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen af te dragen bij
de aangifte inkomstenbelasting.
Inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet
De inkomensafhankelijke bijdrage Zvw wordt op verschillende manieren geheven. Een
werknemer die werkzaam is onder de Rdah geeft het inkomen aan als resultaat uit overige
werkzaamheden bij de aangifte inkomstenbelasting en voldoet zelf de bijdrage Zvw.
Met dit wijzigingsvoorstel wordt de budgethouder inhoudingsplichtig voor de loonbelasting
en gaat de budgethouder een werkgeversbijdrage Zvw afdragen over het loon. Dit voorliggende
wijzigingsvoorstel houdt dus in dat de bijdrage Zvw wordt verlegd van de zorgverlener
naar de budgethouder. Per saldo leidt dit tot extra inkomsten. De werkgeversheffing
is immers hoger (6,57%) dan de in te houden bijdrage Zvw (5,32%).
PGB en loondoorbetalingsverplichting
De premieplicht en inhoudingsplicht betekenen voor werkgevers, afhankelijk van de
hoogte van de premies werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage
Zvw, een gemiddelde verhoging van 20% werkgeverslasten. Deze kosten worden voldaan
vanuit het pgb. De Centrale Raad van Beroep onderkent dat een verhoging van pgb-tarieven
effect heeft op de algemene middelen. Het is echter vaste rechtspraak van het HvJ
dat budgettaire overwegingen geen rechtvaardiging vormen voor discriminatie ten nadele
van een van de geslachten.52 De Raad heeft voorts overwogen dat het pgb toereikend moet zijn.53
De verplichting om voor een langere periode een deel van het loon door te betalen
indien de pgb-zorgverlener arbeidsongeschikt is, heeft eveneens financiële gevolgen
voor de Rijksbegroting. In geval van arbeidsongeschiktheid wordt het pgb verhoogd
met een bedrag dat door de budgethouder is verschuldigd op basis van de loondoorbetalingsverplichting
ingeval van ziekte. Door het pgb te verhogen kan de arbeidsongeschikte zorgverlener
worden doorbetaald en kan de budgethouder vervangende zorg inkopen. Met dit wijzigingsvoorstel
wordt de loondoorbetalingsplicht verlengd van zes naar 104 weken. De SVB verzorgt
de bovengenoemde ophoging van het budget en verrekent dat met de verschillende verstrekkers.
Dat heeft financiële gevolgen die in de huidige praktijk (nu wordt al voor 6 weken
doorbetaald bij ziekte) worden gefinancierd door de verschillende verstrekkers. Per
1 januari 2026 verandert de wijze van financiering niet. De meerkosten voor pgb en
de verlenging van de periode van loondoorbetalingsverplichting per 1 januari 2026
worden gedekt op de begroting van het Ministerie van VWS.
Uitvoeringskosten
De uitvoeringskosten van uitvoerders die verband houden met het uitvoering geven aan
de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep of aan het voorliggende wijzigingsvoorstel
zijn in kaart gebracht door middel van uitvoeringstoetsen. Onderstaande tabel geeft
een overzicht van de geraamde uitvoeringskosten. De kosten voor de noodzakelijke systeemwijzigingen
bij de Belastingdienst vallen binnen de jaaraanpassingen. De Belastingdienst voorziet
geen structurele kosten. De incidentele uitvoeringskosten van UWV bedragen € 0,6 miljoen
in 2023 en € 0,8 miljoen in 2025. Verder bedragen de structurele uitvoeringskosten
van UWV € 2,2 miljoen vanaf 2026. Hiervoor is budget gereserveerd op de begroting
van SZW bij Voorjaarsnota 2024. Ook de SVB ziet voor de uitvoering van het wetsvoorstel
werkzaamheden met incidentele kosten en een stijging van de structurele kosten. De
incidentele meerkosten zijn begroot op ca 3,4 miljoen en de structurele kosten op
€ 4,6 miljoen. Zowel de incidentele uitvoeringskosten als de structurele kosten zullen
door VWS van dekking worden voorzien bij de Voorjaarsbesluitvorming van 2025. De structurele
uitvoeringskosten van de SVB vallen per 1 januari 2026 onder de reguliere wettelijke
taak van de SVB. Het Ministerie van VWS is opdrachtgever voor deze taak.
Uitvoeringskosten (€ x mln.)
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Structureel
UWV
2,8
2,0
3,0
2,2
2,2
2,2
2,2
2,2
SVB
0
0
3,4
4,6
4,6
4,6
4,6
4,6
Belastingdienst
0
0
0
0
0
0
0
0
Voor de overige wijzigingen van het wetsvoorstel is de verwachting dat de structurele
kosten verwaarloosbaar zijn. De wijziging ten aanzien van scholing kan tot gevolg
hebben dat uit het pgb scholing wordt aangeboden, maar de betekenis van deze verplichting
is in de praktijk beperkt.
6. Consultatie, adviezenen uitvoering
Het conceptwetsvoorstel heeft opengestaan voor internetconsultatie en is voor advies
voorgelegd aan de ATR. Daarnaast is het voorstel voor uitvoeringstoets voorgelegd
aan de SVB, UWV en de Belastingdienst54. Tevens is door UWV een doenvermogentoets uitgevoerd en heeft een Uitvoerbaarheidstoets
Decentrale Overheden (UDO) plaatsgevonden door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG)55. In dit hoofdstuk worden de uitkomsten hiervan beschreven.
6.1. Internetconsultatie
Het wetsvoorstel is van 19 juni 2024 tot en met 31 juli 2024 opengesteld voor internetconsultatie.
Er zijn in totaal 14 reacties binnengekomen (waarvan 12 openbaar), zowel van (belangen)organisaties,
als van individuele burgers. Hieronder zal eerst per onderwerp worden stilgestaan
bij de reacties van individuele burgers, daarna worden de reacties van de (belangen)organisaties
besproken en wordt hier op gereageerd.
Individuele reacties
Het voorstel is in overwegende mate positief ontvangen. Tegelijkertijd worden in diverse
reacties zorgen geuit over de gevolgen voor budgethouders en de toereikendheid van
de pgb-budgetten na invoering van het wetsvoorstel. Bijvoorbeeld vanwege de administratieve
verplichtingen ingeval van ziekte van de pgb-zorgverlener en de vervanging van de
zorgverlener in deze situaties. Ook wijst men op de toename in (administratie) verplichtingen
voor de budgethouders.
Pgb op basis van een arbeidsovereenkomst
Uit de reacties blijkt dat niet in alle gevallen duidelijk is of de wet ook gaat gelden
in geval van familierelaties waarin geen sprake is van een arbeidsovereenkomst. In
reactie hierop is in paragraaf 1.5 van deze memorie van toelichting verduidelijkt
dat het wetsvoorstel alleen betrekking heeft op die situaties waarin sprake is van
een arbeidsovereenkomst. Dat betekent dat het wetsvoorstel niet van toepassing is
indien sprake is van pgb-zorgverlening krachtens een overeenkomst van opdracht met
een zzp-er, zorginstelling of partner/familielid.
Alleen indien sprake is van een arbeidsovereenkomst, is sprake van werknemer- en werkgeverschap
en kunnen de wetsartikelen waar dit wetsvoorstel betrekking op heeft van toepassing
zijn.
Wijzigingen loondoorbetaling bij ziekte
In de reacties worden ook zorgen geuit over de gevolgen van de verlengde loondoorbetalingsverplichting
bij ziekte. Zo wordt onder andere aangegeven dat niet duidelijk is hoe vervangende
zorg kan worden ingekocht indien de zorgverlener ziek wordt. Voorts wordt gevraagd
wie de kosten van een eventueel door UWV opgelegde verlengde periode van loondoorbetaling
bij ziekte (ook wel een loonsanctie) draagt en welke arbodienst de budgethouders c.q.
SVB gaat ondersteunen bij het wetsvoorstel.
Op het moment dat de vaste pgb-zorgverlener ziek wordt, dient de budgethouder dit
door te geven aan de SVB. Dat is op dit moment ook al het geval.56 De budgethouder is gehouden het loon van de zieke zorgverlener door te betalen, maar
krijgt hiervoor compensatie van de SVB. Dat betekent dat er pgb overblijft om een
vervangende pgb-zorgverlener in dienst te nemen. De budgethouder dient in dat geval
zelf een vervangende zorgverlener te zoeken en met die persoon een zorgovereenkomst
af te sluiten. In de zorgovereenkomst wordt bij de looptijd afgesproken dat het gaat
om vervanging van de vaste zorgverlening en dat de overeenkomst eindigt zodra de vaste
zorgverlener weer beter is en de werkzaamheden weer kan oppakken.57 De SVB kan de budgethouder hierin bijstaan.
Hoe wordt omgegaan met een eventuele verlenging van de loondoorbetalingsverplichting
is omschreven in paragraaf 4.2.1. In het kort komt het erop neer dat de SVB in deze
extra periode ook ondersteuning via de ingekochte arbodienst (verloopt middels aanbesteding)
zal verlenen. Of tijdens deze periode ook compensatie plaatsvindt van de loonkosten
van de arbeidsongeschikte zorgverlener, is afhankelijk van de vraag of de budgethouder
verwijtbaar heeft gehandeld of nagelaten. Indien dat het geval is, zal geen compensatie
plaatsvinden.
Financiële gevolgen van het wetsvoorstel
Een aantal keer wordt in de reacties gewezen op de financiële gevolgen van het wetsvoorstel
en gevraagd hoe deze gevolgen eruit zien voor de budgethouder. Zo wordt gevraagd hoe
om wordt gegaan met de werkgeverslasten die als gevolg van dit wetsvoorstel bij de
budgethouder komen te liggen. Ook wordt gevraagd naar de financiële gevolgen van de
aanpassingen rondom ziekte en ontslag. Naar aanleiding van deze vragen is paragraaf
4.2.3 toegevoegd, waarin wordt beschreven welke financiële gevolgen dit wetsvoorstel
heeft voor de budgethouder en hoe hiermee wordt omgegaan.
Reacties van (belangen)organisaties
Ook hebben verschillende belangenorganisaties gereageerd. Hieronder wordt per organisatie
een beschrijving van de reactie gegeven.
Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann (VVR)
In de consultatiereactie wordt allereerst aangegeven dat men verheugd is over het
feit dat er een wetsvoorstel voorligt om de Rdah te wijzigen. Wel worden een aantal
kanttekeningen bij het wetsvoorstel geplaatst. De voorgeschiedenis van het traject
en dan met name de rol van de overheid hierin zou in de memorie van toelichting te
beknopt zijn weergegeven. De mogelijke impact van andere juridische procedures zou
eveneens onvoldoende belicht zijn. Ook wordt aangegeven dat gastouders onterecht niet
worden meegenomen in het wetsvoorstel. Ook zij zouden toegang tot de sociale zekerheid
moeten krijgen evenals arbeidsrechtelijk bescherming. Ook wordt gepleit voor volledige
afschaffing van de Rdah. Voorts is aangeven dat de langere periode van loondoorbetaling
bij ziekte die met de maatregel wordt geïntroduceerd ook zou moeten gelden bij ziektegevallen
vóór 1 januari 2026. Door VVR is aangegeven dat de zieke zorgverlener met een arbeidsovereenkomst
nu al recht heeft op een uitkering uit de ZW. Ook wanneer er geen beëindigingsovereenkomst
wordt afgesloten. De ZW zou hiervoor de ruimte bieden. Verder wordt er op gewezen
dat een veel grotere groep pgb-zorgverleners ten onrechte geen baat heeft bij het
wetsvoorstel. Het gaat dan om pgb-zorg op basis van een overeenkomst van opdracht
wat veelal bij zorg binnen familieverband aan de orde is. Ook binnen familieverband
zou het mogelijk moeten zijn om met een zorgarbeidsovereenkomst te werken.
Bureau Clara Wichmann (BCW)
BCW is positief over het wetsvoorstel, maar betreurt dat het meer dan een jaar heeft
geduurd voordat er een wetsvoorstel kwam en dat de verwachting is dat het pas per
1 januari 2026 in werking zal treden. Daarbij merkt BCW op dat het al eerder (o.a.
door het rapport van de Commissie Kalsbeek) duidelijk was dat de kosten voor pgb-zorg,
deels worden afgewenteld op degenen die de zorg verrichten (hoofdzakelijk vrouwen),
door hen een sociaal vangnet te onthouden. BCW waardeert dat het wetsvoorstel de uitsluiting
van de sociale zekerheid voor pgb ongedaan maakt en hoopt dat dit ook met terugwerkende
kracht zal gelden voor betaling van de inkomensafhankelijke premie Zvw. BCW betreurt
dat het wetsvoorstel geen sociale zekerheid regelt voor de overige groep pgb-zorgverleners,
die niet werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst. Zoals de familierelaties,
waarbij de aard van de zorg die wordt geboden niet verschilt van de aard van de zorg
die wordt geboden aan externe personen. Net als VVR wijst BCW in dit kader op het
aanpassen van het Rariteitenbesluit. Daarnaast wijst BCW op de passage in paragraaf
4.3 waarin volgens BCW budgethouders worden opgeroepen het stelsel te ontduiken ten
koste van de socialezekerheidsrechten van degenen die voor hen zorgen. Ten aanzien
van de gastouders merkt BCW op dat gastouderbureaus wat haar betreft op dezelfde wijze
als de SVB bij werkgeverstaken kunnen ondersteunen en dat hier middelen voor ter beschikking
kunnen worden gesteld. BCW wijst in dit kader ook op een uitspraak van het Europese
Hof van Justitie58, waaruit volgt dat de uitsluiting van sociale zekerheid van huishoudelijk werkers
niet gerechtvaardigd kan worden als deze niet consistent van toepassing is op alle
werknemers die in de woning van niet-professionele werkgevers werken. Voorts waardeert
BCW het dat in het wetsvoorstel aan de pgb-zorgverleners het recht op twee jaar loondoorbetaling
bij ziekte wordt toegekend, maar kan zich niet vinden in het overgangsrecht. Daarbij
wijst BCW op de mogelijkheid om het UWV te instrueren om aan zieke pgb-zorgverleners
nu al een Ziektewetuitkering toe te kennen indien zij langer dan zes weken ziek zijn,
zonder dat de arbeidsovereenkomst wordt beëindigd. Tot slot wordt gewezen op onduidelijkheid
over de financiële gevolgen voor het wetsvoorstel.
Per Saldo en Coalitie voor Inclusie (PS/CvI)
PS/CvI zijn positief over de verbetering van de rechtspositie van pgb-zorgverleners.
Wel benoemen zij drie voorwaarden die wat hen betreft randvoorwaardelijk zijn. Allereerst
benoemen zij dat het van belang is dat in alle wetten wordt gegarandeerd dat het nu
geldende maximum tarief wordt aangepast, zodat budgethouders in staat zijn de werkgeverslasten
te betalen. Ten tweede brengt het wetsvoorstel naast werkgeverslasten andere kosten
met zich mee. Daarbij wijzen zij op een transitievergoeding, ontslagbescherming (opzegtermijn
en toestemming UWV), het minimaal uitbetalen van drie uur loon indien korter wordt
gewerkt, de oproeptermijn en het aanbod van vaste arbeidsomvang na 12 maanden en de
verplichting om het loon door te betalen als het risico om geen arbeid te verrichten
voor rekening komt van de budgethouder. PS/CvI merken op dat als de budgethouder de
financiële verplichtingen als werkgever niet kan nakomen zij dan privé aansprakelijk
zijn. Ze merken daarbij op dat het wat hen betreft reëel is om de aansprakelijkheid
voor sancties in beginsel bij de SVB te leggen, en dit alleen te leggen bij de budgethouder
indien de SVB kan aantonen dat de budgethouder iets te verwijten valt en daarbij duidelijk
aan te geven wat deze verwijten zijn. Als derde en laatste voorwaarde geven zij aan
dat voorlichting en toerusting nodig is. Ze roepen op tot goede voorlichting voor
zowel de werknemers als de budgethouders voor wie dit wetsvoorstel gaat gelden.
Landelijke cliëntenraad (LCR)
De LCR vindt het wetsvoorstel positief, maar benoemt een aantal aandachtspunten. Allereerst
wordt benoemd dat budgethouders voldoende ondersteuning moeten krijgen. Verder wordt
opgemerkt dat gastouders aan huis en informele zorgverleners ook onder de Rdah vallen
en gelijke arbeidsrechten en toegang tot de werknemersverzekeringen moeten krijgen.
Voorts is niet duidelijk wie voor de extra kosten als gevolg van het wetsvoorstel
opdraait en de LCR merkt op dat zorgverleners die voor de uitspraak zijn uitgevallen
en in schrijnende situaties terecht zijn gekomen, ook recht zouden moeten krijgen
op een tegemoetkoming en compensatie. Aanbevolen wordt om voor de groep die pgb heeft
op basis van de Zvw ook verplicht wordt gesteld dat de SVB de salarisadministratie
en ondersteuning uitvoert, om risico’s voor de pgb-houder én pgb-dienstverlener te
verminderen. Ook wordt gewezen op het risico van een verlenging van de loondoorbetalingsplicht
na 104 weken (een loonsanctie) en wordt gevraagd of budgethouders een verhoging krijgen
van het budget als de pgb-zorgverlener arbeidsongeschikt is.
Gebundelde reactie
De reacties van de (belangen)organisaties hebben geleid tot een aantal verduidelijkingen
in de memorie van toelichting. VVR geeft aan dat eerder niet duidelijk was aangegeven
dat het niet is gelukt om het oneigenlijk gebruik van alfahulpconstructies te voorkomen.
In paragraaf 1.3 is de voorgeschiedenis verder uitgebreid, met name ten aanzien van
de alfahulpen en het verloop van het proces destijds. Meerdere organisaties hebben
aangegeven dat zij de motivering om gastouders onder de Rdah te laten vallen niet
overtuigend genoeg vinden. In paragraaf 1.4 is de motivering verduidelijkt. Er wordt
door VVR gewezen op de mogelijkheid dat gastouders als gevolg van dit wetsvoorstel
als zelfstandige zullen gaan werken. Deze redenering is niet goed te volgen. Het is
in theorie mogelijk, maar als zelfstandige kunnen zij ook geen aanspraak maken op
de werknemersverzekeringen en hebben zij in het geheel geen aanspraak op arbeidsrechtelijke
bescherming. Deze verschuiving vindt op dit moment ook niet plaats.
BCW geeft in de reactie aan dat gastouderbureaus bij werkgeverstaken kunnen ondersteunen
en dat hier middelen voor ter beschikking kunnen worden gesteld. Het kabinet deelt
deze opvatting niet. De taken van een gastouderbureau zien op bemiddeling tussen gastouder
en vraagouder en begeleiding van de gastouder om de veiligheid en de gezondheid van
de op te vangen kinderen te waarborgen. Daarnaast heeft het gastouderbureau een kassiersfunctie
ten behoeve van de gastouder. Het toebedelen van de werkgeverstaken aan gastouderbureaus
zou een aanzienlijke uitbreiding zijn van hun taken en naar mening van het kabinet
niet aansluiten bij de rol en verantwoordelijkheden die een gastouderbureau heeft.
Dit hebben de gastouderbureaus waarmee over dit onderwerp is gesproken ook bevestigd.
Overigens besteden veel (kleinere) gastouderbureaus de werkgeverstaken die ze hebben
voor hun eigen medewerkers, vanwege het gebrek aan expertise over deze onderwerpen
veelal ook uit.
Meermaals komt naar voren dat met het wetsvoorstel nog geen sociaal vangnet is geregeld
voor pgb-zorgverleners in familieverband, waar geen arbeidsovereenkomst is gesloten.
Dit wordt in paragraaf 1.5 nader toegelicht.
De memorie van toelichting is voorts op meerdere punten verduidelijkt. Zo is paragraaf
4.2.3 toegevoegd, waarin wordt beschreven welke financiële gevolgen dit wetsvoorstel
heeft voor de budgethouder en hoe hiermee wordt omgegaan. Daarbij is een splitsing
gemaakt tussen enerzijds werkgeverslasten zoals premies, en anderzijds de overige
kosten die dit wetsvoorstel met zich mee kan brengen (als een specifieke situatie
aan de orde is, zoals ziekte). PS/CvI noemen in hun reactie een uitgebreide lijst
met kosten, namelijk de transitievergoeding, ontslagbescherming (opzegtermijn en toestemming
UWV), het minimaal uitbetalen van drie uur loon indien korter wordt gewerkt, de oproeptermijn
en het aanbod van vaste arbeidsomvang na 12 maanden en de verplichting om het loon
door te betalen als het risico om geen arbeid te verrichten voor rekening komt van
de budgethouder. Daarbij is van belang dat al deze genoemde kosten en verplichtingen
ook voor dit wetsvoorstel al bestonden/golden, met uitzondering van de ontslagvergunning
via UWV. Het wetsvoorstel wijzigt dat niet.
BCW wijst specifiek op de passage in paragraaf 4.3 waarin volgens BCW budgethouders
worden opgeroepen om het stelsel te ontduiken ten koste van de socialezekerheidsrechten
van degenen die voor hen zorgen. Dat is niet wat met deze passage wordt bedoeld. Het
kan mogelijk zijn dat budgethouders de benodigde zorg als gevolg van het wetsvoorstel
via een andere weg willen invullen, bijvoorbeeld door tussenkomst van een zorgkantoor.
Indien dat het geval is, dan zijn de zorgverleners in dienst bij de zorginstelling
en dus via deze weg verplicht verzekerd voor de werknemersverzekeringen. De passage
is daarmee geen oproep om het stelsel te ontduiken, maar beschrijft een mogelijke
manier waarop de pgb-zorgverlener kan worden ingehuurd met behoud van arbeidsrechtelijke
en sociaal zekerheidsrechtelijke bescherming. Deze keuze is aan de budgethouder en
zorgverlener.
Aangegeven wordt voorts dat al voor de ingangsdatum van het wetsvoorstel recht bestaat
op loondoorbetaling bij ziekte en dat de zieke zorgverlener met een arbeidsovereenkomst
nu ook al recht heeft op een uitkering uit de ZW, ook wanneer er geen beëindigingsovereenkomst
wordt afgesloten. De ZW zou hiervoor de ruimte bieden. Het is niet duidelijk op welke
mogelijkheid VVR doelt om nu al aanspraak te maken op een ZW-uitkering, terwijl het
dienstverband niet is beëindigd.
De regering deelt dit standpunt daarom niet. Parallel aan de wetswijziging lopen rechtszaken
over de vraag of voor ingang van dit wetsvoorstel al recht bestaat op langere loondoorbetaling
dan zes weken indien de pgb-zorgverlener arbeidsongeschikt is. Dat standpunt wordt
door het kabinet niet gedeeld. Er wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de verzekeringsplicht
voor de werknemersverzekeringen en anderzijds de overige uitzonderingsbepalingen onder
de Rdah. De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep gaat slechts over de verplichte
werknemersverzekeringen. Als uit (hogere) rechtspraak blijkt dat het toch anders is,
zal hier aan worden voldaan.59
De financiële gevolgen voor de budgethouder zijn naar aanleiding van de internetconsultatie
nader toegelicht in paragraaf 4.2.3. PS/CvI geeft aan dat het wat hen betreft reëel
is om de aansprakelijkheid voor sancties in beginsel bij de SVB te leggen, en dit
alleen te leggen bij de budgethouder indien de SVB kan aantonen dat de budgethouder
iets te verwijten valt en daarbij duidelijk aan te geven wat deze verwijten zijn.
Het betreft echter een arbeidsovereenkomst tussen de budgethouder en de pgb-zorgverlener,
waarbij de budgethouder werkgever is. Dat betekent dat de budgethouder kan worden
aangesproken voor het nakomen van de overeenkomst en daarmee aansprakelijk is als
dat niet het geval is.
Een zorgkantoor heeft aangegeven niet als belanghebbende te worden benoemd in de memorie
van toelichting. Zorgkantoren worden wel als belanghebbende genoemd in de vragen van
het Beleidskompas bij dit wetsvoorstel. De rol van zorgkantoren is verduidelijkt in
paragraaf 4.2.3.
6.2 Uitvoeringstoets SVB
De SVB heeft het wetsvoorstel beoordeeld op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. De
SVB ziet het wetsvoorstel als een positieve ontwikkeling die bijdraagt aan de bestaanszekerheid
van zorgverleners.
De SVB acht het wetsvoorstel uitvoerbaar en binnen haar mogelijkheden handhaafbaar.
Wel stelt de SVB hiervoor een aantal voorwaarden. Zo is het allereerst van belang
dat de benodigde functionaliteiten in het softwaresysteem tijdig beschikbaar zijn.
Daarnaast dient de opdracht tot implementatie en uitvoering van de wetswijzigingen
tijdig te worden gegeven, zodat op tijd kan worden gestart met de voorbereidingen.
Daarbij moet onder andere worden gedacht aan het maken van nieuwe afspraken met ketenpartners
en arbodiensten. Zo moeten er verdere afspraken zijn gemaakt met zorgkantoren over
de tijdige verwerking en aanpassing van arbeidsovereenkomsten in PGB2.0 en moeten
duidelijke afspraken worden gemaakt met de Belastingdienst en UWV over de verzekeringsplicht.
Tot slot wordt aangegeven dat implementatie van het wetsvoorstel met zich mee brengt
dat er onvoldoende capaciteit is voor andere lopende/aankomende trajecten. De SVB
vraagt hiervoor nadrukkelijk aandacht en verzoekt om gezamenlijk een afweging te maken
in de prioritering en uitvoerbaarheid van de verschillende trajecten die capaciteit
van de SVB vergen.
Ten aanzien van de ingangsdatum van 1 januari 2026 merkt de SVB op voldoende tijd
nodig te hebben om de voorbereidingen voor de wetswijziging te treffen. Er is tijd
nodig voor het ontwikkelen van de benodigde functionaliteiten, maar ook voor het informeren
van de budgethouders, het opvragen en verwerken van benodigde documenten en het opleiden
van (nieuwe) medewerkers. Daarnaast moet rekening gehouden worden met een mogelijke
aanbesteding voor een nieuwe arbodienstverlener, wanneer er bezwaar gemaakt wordt
tegen de gunning van de aanvullende opdracht aan de huidige dienstverlener.
De SVB ziet het wetsvoorstel als een positieve beweging waardoor er meer sociale zekerheid
wordt geboden. Dit draagt bij aan de bestaanszekerheid van zorgverleners. Als gevolg
van het wetsvoorstel krijgen pgb-zorgverleners met een arbeidsovereenkomst meer rechten.
Anderzijds komen als gevolg van het wetsvoorstel ook meer werkgeverstaken bij de budgethouder
te liggen. Bij het vervullen van de werkgeverstaken ondersteunt de SVB de budgethouder
door middel van algemene informatie, advies en ondersteuning in het geval van ziekte
van de zorgverlener, ontslag en het aanvragen van verlof. De budgethouder blijft uiteindelijk
verantwoordelijk.
De SVB benoemt daarbij een aantal belangrijke aandachtspunten:
(i) Toereikendheid budgetten/budgetteren: De SVB ziet het risico dat budgethouders onvoldoende budget overhouden door het afdragen
van de werkgeverslasten. Op basis van cijfers over 2023 schat de SVB in dat voor ongeveer
de helft van de budgethouders het budget niet toereikend is.
(ii) Zvw en maximumtarief: Indien op dit moment het maximumtarief is afgesproken, zijn budgethouder en zorgverlener
genoodzaakt om het uurtarief te verlagen. Indien de maximumuurtarieven niet verhoogd
worden, kunnen deze budgethouders hun zorgverleners niet geheel uit het pgb betalen,
omdat er niet boven het maximumuurtarief gedeclareerd mag worden en er geen mogelijkheid
is binnen de Zvw voor het bijbetalen uit eigen middelen. Uit cijfers over 2023 blijkt
dat dit voor 80–90% van de Zvw-groep, die bij de SVB bekend is, geldt.
(iii) Toename administratieve lasten: De SVB ondersteunt budgethouders in de extra verplichtingen die als gevolg van de
wetswijzigingen bij hen komen te liggen, maar budgethouders blijven de werkgever en
daardoor verantwoordelijk.
Deze berekening waarnaar de SVB verwijst is echter gemaakt op basis van het totaal
aantal pgb’s en overweegt niet het aandeel van arbeidsovereenkomsten die onder de
Rdah vallen in respectievelijke budgetten. Inschattingen die na de uitvoeringstoets
van de SVB zijn gemaakt, laten aanzienlijk lagere impact zien. De regering merkt voorts
op dat de SVB terecht stelt dat er een groep budgethouders is die mogelijk onvoldoende
zorg kan inkopen als er werkgeverslasten moeten worden betaald. Het is aan de verstrekkers
binnen het pgb-stelsel (te weten de zorgkantoren, gemeenten en zorgverzekeraars) om
de budgethouder in staat te stellen toereikende zorg in te kunnen kopen. Dat kan betekenen
dat de budgetten op individuele basis verhoogd moeten worden. Het is aan het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport om ervoor zorg te dragen dat de verschillende
verstrekkers voldoende ruimte hebben om toereikende budgetten te verstrekken. In de
communicatie rondom dit wetsvoorstel zal hier aandacht voor zijn.
De Cliëntenraad van de SVB benadrukt het belang van keuzevrijheid en de mogelijkheid
voor maatwerk, de essentie van het pgb. Het wetsvoorstel kan hier volgens de Cliëntenraad
mogelijk afbreuk aan doen. Om die reden geeft de Cliëntenraad ter overweging mee om
een uitzondering in het wetsvoorstel op te nemen voor informele zorgverleners en te
werken met een geleidelijke overgang. Voor een succesvolle verandering ziet de Cliëntenraad
voorts het belang van een goede informatie- en communicatiestrategie.
De regering neemt de suggestie om informele zorgverleners uit te zonderen van het
wetsvoorstel niet over. Indien sprake is van een arbeidsovereenkomst ziet de regering
voor deze groep zorgverleners geen rechtvaardiging voor het maken van onderscheid
met de groep formele zorgverleners met een arbeidsovereenkomst. De regering ziet net
als de SVB en de Cliëntenraad het belang van een goede informatie- en communicatiestrategie
en zal hier samen met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de uitvoering
tijdig en uitvoerig op inzetten.
Tot slot benoemt de SVB nog een aantal algemene aandachtspunten bij het wetsvoorstel.
De SVB geeft daarbij aan dat deze punten geen risico vormen voor de implementatie.
De SVB wil hier wel voldoende aandacht aan besteden in de voorbereiding en communicatie,
zodat de dienstverlening aan de budgethouder betrouwbaar en mensgericht blijft. Zo
wordt onder meer aangegeven dat bij een pgb op basis van de Jw, Wmo-2015 of Wlz de
budgethouder een vrijwillige storting kan doen. Dit is het geval bij het overschrijden
van het maximumtarief of als er onvoldoende budget is. Als er wordt bijbetaald betekent
dit dat de declaratie (deels) privaat gefinancierd is. Op basis van de wettekst zoals
deze voor internetconsultatie is uitgezet kan volgens de SVB worden gesteld dat zorg
die is betaald uit een vrijwillige storting niet onder de reikwijdte van deze wet
valt. Dat is niet de bedoeling van het wetsvoorstel. Om die reden wordt de suggestie
van de SVB overgenomen om in de wettekst op te nemen dat de dienstverlening geheel
of gedeeltelijk moet zijn gefinancierd uit publieke middelen. Als gevolg hiervan vallen
ook arbeidsovereenkomsten waarbij de zorgwerkzaamheden deels privaat en deels publiek
zijn gefinancierd onder de reikwijdte van het wetsvoorstel.
Andere algemene aandachtspunten zijn onder meer het verstrekken van duidelijke informatie
in het kader van verzuimbegeleiding; het maken van duidelijke afspraken in het kader
van overgangsrecht; oog te houden voor het terug dringen van slapende dienstverbanden
en het tijdig doorgeven van wijzigingen en declaraties over 2025 of eerder.
6.3 Uitvoeringstoets UWV
UWV heeft onderhavig wetsvoorstel beoordeeld op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
In de toets heeft UWV ook het doenvermogen van burgers betrokken. Het wetsvoorstel
is voor UWV uitvoerbaar mits rekening wordt gehouden met de door UWV gemaakte opmerkingen
en de beschreven risico’s expliciet worden geaccepteerd.
UWV geeft aan dat de voorgestelde wetswijzigingen noodzakelijk zijn om goede uitvoering
te kunnen geven aan de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van maart 2023.60 Met het wetsvoorstel krijgen pgb-zorgverleners die onder de Rdah vallen voor een
groot deel dezelfde rechten als andere werknemers. Immers, het wetsvoorstel regelt
niet alleen de toegang tot de WW en andere werknemersverzekeringen, maar ook een verlenging
van de loondoorbetaling bij ziekte naar 104 weken en betere ontslagbescherming.
UWV merkt op dat het wenselijk zou zijn geweest indien het wetsvoorstel eerder dan
1 januari 2026 in werking zou treden. Onder meer vanwege het doorlopen van een wetstraject
en de benodigde implementatie van het wetsvoorstel bij verschillende (andere) ketenpartners,
waaronder de SVB en de Belastingdienst, is eerdere inwerkingtreding dan 1 januari
2026 niet mogelijk gebleken.
De gevolgen van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep zijn reeds eerder door
UWV grotendeels in kaart gebracht en geïmplementeerd. Uitkeringsaanvragen kunnen momenteel
al worden ingediend door pgb-zorgverleners die onder de Rdah vallen, met terugwerkende
kracht tot 16 december 2021.61 De gevolgen van het wetsvoorstel zijn voor UWV relatief beperkt. De uitspraak heeft
tot gevolg gehad dat er ongeveer 18.000 verplicht verzekerden zijn bijgekomen. Dit
leidt naar verwachting tot ongeveer 2.830 extra uitkeringsaanvragen per jaar.
UWV licht toe om welke verzekeringen en regelingen het gaat en hoe op dit moment (en
op aangepaste wijze) aan de verzekeringsplicht uitvoering wordt gegeven. Bij pgb-zorgverleners
onder de Rdah staat de verzekeringsplicht in de Polisadministratie vooralsnog op «nee».
Deze indicatie wijzigt niet eerder dan dat de SVB een herbeoordeling van de verzekeringsplichtindicaties
heeft uitgevoerd en de uitkomst hiervan via de loonaangifte in de Polisadministratie
is opgenomen. Dat betekent dat UWV tot dat moment niet kan uitgaan van de informatie
in de Polisadministratie en zelf moet beoordelen of er sprake is van een verzekerde
dienstbetrekking. UWV past bij de beoordeling een pragmatische werkwijze toe die inhoudt
dat, behalve in de gevallen dat sprake is van een familierelatie, er uitgegaan wordt
van een verzekeringsplicht. Indien sprake is van een familierelatie tussen de budgethouder
en de zorgverlener voert UWV een verzekeringsplichtbeoordeling uit. Deze werkwijze
blijft van kracht totdat de SVB de herbeoordelingen van de dienstbetrekkingen heeft
afgerond. Mocht dit voor 1 januari 2026 nog niet het geval zijn, dan zal de aangepaste
werkwijze van kracht blijven tot 1 januari 2027.
Voor de betreffende groep pgb-zorgverleners zullen premies werknemersverzekeringen
afgedragen moeten gaan worden. In verreweg de meeste gevallen wordt de (loon)administratie
voor de budgethouders (verplicht) uitgevoerd door de SVB. De zorgverleners komen daardoor
met de juiste indicatie verzekeringsplicht in de Polisadministratie te staan.
Het feit dat deze groep slechts één keer per jaar loonaangifte hoeft te doen62, betekent dat voor deze groep werknemers maandgegevens in de Polisadministratie ontbreken
en UWV niet beschikt over actuele loongegevens. Hierdoor kunnen uitkeringen niet op
de gebruikelijke wijze worden vastgesteld. Er is extra uitvraag bij de SVB nodig en
de kans op onjuistheden bij de uitkeringsvaststelling neemt toe. Dit kan ook tot nabetalingen
of terugvorderingen leiden. Daarnaast leidt het mogelijk tot langere doorlooptijden.
UWV benadrukt dat dit vervelende gevolgen voor burgers kan hebben. Hiervoor is een
tijdelijk handmatig proces ingericht, maar dit kan alleen een tijdelijke werkwijze
zijn. UWV acht het noodzakelijk dat voor deze groep werknemers wordt overgestapt op
maandaangiftes. UWV meldt dat de SVB naar verwachting pas over enkele jaren de mogelijkheid
heeft over te stappen op maandaangiftes en verzoekt het kabinet de huidige handmatige
tijdelijke werkwijze te bevestigen en goed te keuren.
De regering is zich ervan bewust dat de werkwijze met jaaraangiftes tot een aangepaste
werkwijze en aanvullende werkzaamheden bij UWV leidt en dat dit mogelijk nadelige
gevolgen heeft voor burgers. De regering begrijpt dat UWV het als randvoorwaarde voor
de uitvoering van het wetsvoorstel stelt. Daarom wordt onderzocht of het beleidsmatig
wenselijk is om dit aan te passen naar maandaangiftes. Een eventuele aanpassing naar
maandaangiftes is in elk geval niet al per 1 januari 2026 te realiseren, zodat deze
tijdelijke werkwijze langer van UWV wordt gevraagd.
Andere aandachtspunten zijn onder meer het belang van ondersteuning aan de budgethouders
door de SVB. De relatie tussen een budgethouder en een pgb-werknemer is, omdat de
budgethouder een particulier is, niet hetzelfde als bij een arbeidsovereenkomst met
een professionele werkgever. Ook zijn niet alle budgethouders verplicht gebruik te
maken van de ondersteuning door de SVB. Dit laatste speelt bij zorgverlening vanuit
de Zvw.
Evenals UWV onderkent de regering het belang van goede klantcommunicatie rondom het
wetsvoorstel, ook wat betreft het overgangsrecht. Om deze reden zal hier samen met
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de uitvoering tijdig en uitgebreid
op worden ingezet.
6.4 Uitvoeringstoets Belastingdienst
De Belastingdienst heeft het wetsvoorstel beoordeeld op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
De Belastingdienst acht het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar en acht de impact
voor de Belastingdienst beperkt. Het voorstel leidt tot een afname van regels voor
uitzonderingsgroepen, waardoor de complexiteit op het gebied van de Rdah afneemt.
De toename in werkzaamheden zal beperkt zijn en kan opgevangen worden binnen de huidige
capaciteit.
Als gevolg van het wetsvoorstel zal het aantal gevallen waarin de verzekeringsplicht
moet worden gecontroleerd toenemen. Dit is een bestaande werkstroom waarvan het volume
zal toenemen met een onbekend aantal. Daarnaast neemt als gevolg van het wetsvoorstel
(eenmalig) het aantal inhoudingsplichtigen toe.
Doordat de meeste inhoudingsplichtigen verplicht ondersteund worden door de SVB, voorziet
de Belastingdienst weinig extra werkzaamheden voor deze groep inhoudingsplichtigen.
De groep met een pgb op basis van de Zvw kan er echter voor kiezen de administratie
en overige werkzaamheden zelf uit te voeren. Die groep kan daardoor meer fouten maken,
wat tot extra werkzaamheden bij de Belastingdienst leidt. Deze grootte van deze groep
wordt gering geacht.
Net als UWV en de SVB wijst ook de Belastingdienst op het belang dat de groep werknemers
die door dit wetsvoorstel wordt geraakt goed wordt geïnformeerd over de nieuwe situatie
en hun nieuwe rechten en plichten. Daarvoor kan deels worden aangesloten bij de bestaande
informatievoorziening die al gericht is op pgb-zorgverleners en budgethouders die
niet onder de Rdah vallen. Daarnaast wordt ingezet op aanvullende communicatie en
goede samenwerking tussen de betrokken organisaties zoals UWV, de SVB en de Belastingdienst.
6.5 Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO)
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft, in samenwerking met een aantal
gemeenten, het wetsvoorstel beoordeeld op de uitvoerbaarheid en de impact op de gemeentelijke
organisaties. Een UDO brengt aan de hand van de processtappen uit het Beleidskompas
de gevolgen van nieuwe beleidsvoornemens voor decentrale overheden in beeld en integreert
de uitkomsten daarvan waar mogelijk in bestaande documenten zoals de memorie van toelichting.
Een uitvoeringstoets maakt onderdeel uit van de UDO en is het sluitstuk hiervan.
De VNG heeft een selectie van gemeenten gemaakt. Bij de selectie van de gemeenten
is rekening gehouden met gemeentegrootte, geografische spreiding en of gemeenten in
de huidige situatie werken met het PGB1.0 systeem of de opvolger PGB2.0 voor de administratie
rond het beheren van toegekende budgetten en zorgovereenkomsten. Er zijn interviews
gehouden met gemeenten en een samenwerkingsverband. De geïnterviewde partijen vormen
een representatieve mix van gemeenten. Vervolgens zijn de resultaten van de toets
voorgelegd aan de geïnterviewde gemeenten in de vorm van een klankbordbijeenkomst.
De resultaten zijn opgenomen in een rapportage. Daarbij heeft de VNG ook gekeken of
zij aanbevelingen kan geven voor een succesvolle implementatie van het wetsvoorstel
bij gemeenten.
Uit de interviews is gekomen dat gemeenten verwachten dat zij de extra werkzaamheden
voor de implementatie binnen de beschikbare capaciteit uit kunnen voeren. Randvoorwaarden
daarvoor zijn voldoende implementatieondersteuning vanuit de VNG en afgestemde communicatie
met de SVB. In de uitvoerbaarheidstoets staat voorts vermeld dat de gemeentelijke
taken rond het pgb niet veranderen door het wetsvoorstel. Gemeenten blijven verantwoordelijk
voor het vaststellen van de zorgbehoefte, het toetsen van de pgb-vaardigheid bij budgethouders
en het vaststellen van het juiste pgb-tarief en -budget; ook toetsen gemeenten de
zorgovereenkomst met de zorgverlener op inhoud.
Gemeenten melden dat de belangrijkste impact financieel van aard is. Gemeenten stellen
dat als gevolg van het wetsvoorstel de pgb-tarieven voor informele zorg deels moeten
worden aangepast. De werkgeverslasten leiden tot ca. 20% hogere kosten voor een deel
van de budgethouders.
De VNG geeft aan dat gemeenten deze aanvullende lasten niet zonder meer zelfstandig
kunnen dragen. Op dit moment zijn de aantallen budgethouders waarop de wetswijziging
effect heeft (nog) niet duidelijk voor gemeenten, zodat er geen goed beeld is van
de structurele financiële impact van het wetsvoorstel.
Veel van de gemeenten geven aan dat zij door de wijziging meer aandacht gaan besteden
aan het bespreken en toetsen van de pgb-vaardigheid van huidige en potentiële budgethouders.
Gemeenten geven aan hierbij nadere ondersteuning (vanuit VNG) nodig te hebben. Als
mogelijke risico’s worden nog benoemd: onduidelijke communicatie vanuit de SVB naar
budgethouders, waardoor de vragen bij de gemeenten terecht komen en aanvullende arbeidsrechtelijke
vragen van budgethouders die bij de gemeenten terecht komen. De regering merkt ten
aanzien van deze risico’s op dat hier aandacht voor zal zijn in de communicatie naar
de budgethouders. Daarnaast kunnen gemeenten budgethouders er ook op wijzen dat zij
voor ondersteuning in de werkgeverstaken terecht kunnen bij de SVB.
De VNG schetst ook nog enkele aanbevelingen, zoals tijdige zorg vanuit de SVB voor
het aanleveren van de aantallen budgethouders waarop de wetswijziging effect heeft;
voldoende financiële compensatie voor de extra pgb-lasten die gemeenten krijgen, afstemming
over communicatie naar budgethouders evenals een goede handreiking en een aangepaste
modelverordening voor gemeenten.
De regering merkt daarbij op dat de SVB heeft aangegeven hulp te kunnen bieden bij
het identificeren van de groep budgethouders met een zorgovereenkomst onder de Rdah.
De VNG kan hiertoe een verzoek indienen bij de SVB. Voorts is het zo dat gemeenten
in 2023 de Handreiking toereikende tarieven pgb sociaal domein voor gemeenten hebben ontvangen. Hierin is opgenomen dat bij de berekening van de maximale tarieven
rekening moet worden gehouden met af te dragen werkgeverslasten (zoals premies). Tevens
is in de handreiking opgenomen dat rekening moet worden gehouden met niet-declarabele
uren. Gemeenten kunnen beoordelen of het juiste tarief wordt afgesproken, zodat budgethouders
de financiële ruimte hebben om ook de werkgeverslasten voor werknemers te betalen
vanuit hun pgb. Het gemeentelijke tarief moet dus volstaan voor alle zorgverleners
als de Handreiking
toereikende tarieven pgb sociaal domein voor gemeenten wordt gevolgd. Gemeenten stellen dat op dit moment de structurele financiële impact
van de wetswijziging onduidelijk is en dat het bovendien onduidelijk is of gemeenten
eventuele meerkosten zonder meer kunnen betalen. Pgb-kosten moeten, net als andere
zorgkosten, worden meegenomen in de Gemeentebegroting, o.a. op basis van de beschikbare
gelden uit het Gemeentefonds.
Naar aanleiding van de UDO is de memorie van toelichting voorts op een aantal punten
verduidelijkt, zoals de financiële consequenties voor budgethouders (paragraaf 4.2.3).
Wat betreft aanvullende communicatie naar budgethouders kan deels worden aangesloten
bij de bestaande informatievoorziening die al gericht is op pgb-zorgverleners en budgethouders
die niet onder de Rdah vallen. Daarnaast wordt ingezet op aanvullende communicatie
en goede samenwerking tussen alle betrokken organisaties.
6.6 Overige toetsen
Zoals in paragraaf 4.4 aangegeven heeft de ATR het dossier niet geselecteerd voor
een formeel advies. Er is geen MKB- en BET toets uitgevoerd, omdat het wetsvoorstel
betrekking heeft op particuliere werkgevers.
6.7 Bescherming persoonsgegevens
Het wetsvoorstel betreft geen nieuwe regelgeving waaruit het verwerken van persoonsgegevens
voortvloeit. De SVB kan reeds over de persoonsgegevens beschikken die noodzakelijk
zijn om de voorgestelde wijzigingen uit te voeren. Het wetsvoorstel kan wel tot gevolg
hebben dat er voor een groep budgethouders en pgb-zorgverleners met een arbeidsovereenkomst
onder de Rdah meer persoonsgegevens worden verwerkt dan voor dit wetsvoorstel het
geval was. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als een zorgverlener langdurig ziek
wordt en de SVB via de arbodienst ondersteuning aan de budgethouder en pgb-zorgverlener
biedt. De verwerking van deze persoonsgegevens is echter niet nieuw. Dit gebeurt nu
ook al – conform de AVG – gedurende de zes weken loondoorbetaling bij ziekte waar
onder de Rdah recht op bestaat en voor de groep budgethouders en pgb-zorgverleners
met een arbeidsovereenkomst die niet onder de Rdah valt. Dat geldt eveneens voor de
persoonsgegevens die het UWV (ten aanzien van uitkeringen) en de Belastingdienst (ten
aanzien van inhoudingsplicht) verwerken. Voor deze gegevensverwerking is een grondslag
aanwezig en aan de verplichting om passende technische en organisatorische maatregelen
te nemen om de persoonsgegevens in het personeelsdossier te beschermen is voldaan.
Het verwerken van de persoonsgegevens loopt mee in een bestaand proces, waarin deze
reguliere vereisten van de AVG reeds zijn gewaarborgd.
7. Evaluatie
Om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het wetsvoorstel te kunnen meten, wordt
het wijzigingsvoorstel vijf jaar na de inwerkingtreding in zijn geheel geëvalueerd.
In aanloop naar de evaluatie wordt een evaluatiekader opgesteld, samen met de uitvoerende
instanties. Aan de hand van het evaluatiekader wordt bepaald welke indicatoren relevant
zijn voor de evaluatie en welke gegevens kunnen worden gemonitord. Ook wordt per indicator
bepaald wie over welke gegevens beschikt en of het nodig is om aanvullende gegevens
te verzamelen.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I, II en II (artikel 6 van de WW, ZW en WAO)
In diverse wetten staat een bijzondere regeling voor de arbeidsverhouding van een
persoon die doorgaans op minder dan vier dagen per week uitsluitend of nagenoeg uitsluitend
diensten verricht ten behoeve van het huishouden van de natuurlijke persoon tot wie
hij in dienstbetrekking staat. Sinds 2007 wordt dit ook wel de Regeling dienstverlening
aan huis (Rdah) genoemd.
Voor mensen die vallen onder de Rdah gelden afwijkende regels op het gebied van de
werknemersverzekeringen, arbeidsrecht en op fiscaal gebied.
In artikel 6, eerste lid, onderdeel c, van de WW, artikel 6, eerste lid, onderdeel
c, van de ZW en artikel 6, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
(WAO) is geregeld dat een arbeidsverhouding vallend onder de Rdah niet als dienstbetrekking
wordt beschouwd. De persoon die op grond van de Rdah diensten verricht in een arbeidsovereenkomst
is daarmee geen werknemer in de zin van die wetten en niet verplicht verzekerd. De
uitsluiting van de verplichte verzekering voor de ZW betekent ook dat de betrokkene
niet verplicht verzekerd is voor de Wet WIA, omdat in de Wet WIA in artikel 7 juncto
artikel 8 is geregeld dat de werknemer in de zin van de ZW verplicht verzekerd is
voor de Wet WIA.
De uitsluiting voor de verplichte verzekering in de ZW werkt verder door naar de WAZO.
In artikel 3:6, eerste lid, onderdeel a, van de WAZO is bepaald dat de betrokkene
die geen werknemer is in de zin van de ZW ook geen werknemer is voor paragraaf 1,
afdeling 2, van de WAZO. Dit betekent dat die betrokkene geen recht heeft op een uitkering
in verband met zwangerschap en bevalling die is gebaseerd op het dagloon en geen recht
heeft op uitkering bij adoptie en pleegzorg. Op grond van artikel 3:17, eerste lid,
onderdeel a, van de WAZO is deze betrokkene «een beroepsbeoefenaar op arbeidsovereenkomst»
die recht heeft op uitkering bij zwangerschap en bevalling ter hoogte van maximaal
het minimumloon.
Sinds de implementatie van Richtlijn (EU) 2019/115863 in de Wet betaald ouderschapsverlof is in artikel 4:2b van de WAZO bepaald dat de
beroepsbeoefenaar op arbeidsovereenkomst recht heeft op aanvullend geboorteverlof
ter hoogte van maximaal 70% van het minimumloon (tenzij de loongegevens in de polisadministratie
zijn opgenomen, dan maximaal 70% van het dagloon). Hetzelfde is in artikel 6:3 van
de WAZO geregeld voor de uitkering ter zake van ouderschapsverlof.
In de artikelen I, II en III wordt voor de artikelen 6 van de WW, de ZW en de WAO
voorgesteld te regelen dat de Rdah niet geldt indien het verrichten van de diensten
geheel of gedeeltelijk wordt betaald uit publieke financiering. De arbeidsovereenkomst
van de dienstverlener wordt dan als dienstbetrekking beschouwd ongeacht het aantal
dagen per week dat wordt gewerkt en daarmee is er ook verplichte verzekering voor
de WW, de ZW en de Wet WIA. Door de doorwerking naar de WAZO worden ook alle bepalingen
in die wet, zoals ze van toepassing zijn op werknemers in de zin van de ZW, van toepassing.
De regelingen voor publieke financiering waarbij de Rdah niet van toepassing is zullen
worden aangewezen in een ministeriële regeling van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, in overleg met de Minister van Financiën. Er is gekozen voor aanwijzing
van de regelingen voor publieke financiering omdat niet steeds bij (gedeeltelijke)
publieke financiering aanleiding is de Rdah niet van toepassing te laten zijn. Soms
is er voldoende rechtvaardiging voor toepassing van de Rdah bijvoorbeeld omdat het
deel publieke financiering gering is of de gevolgen voor de werkgelegenheid (te) groot
zouden zijn. Verder is publieke financiering niet statisch.
Er kunnen regelingen bijkomen of stoppen waarbij steeds gekeken moet worden of dit
gevolgen moet hebben voor de Rdah. Als de Rdah niet van toepassing is, heeft dit gevolgen
voor de rechtpositie van de werknemer, de lasten en verplichtingen van de werkgever
en voor de uitvoering door SVB of eventuele andere uitvoerders. Doordat sprake moet
zijn van een aangewezen regeling is steeds duidelijk voor werkgever, werknemer en
uitvoerders wanneer de Rdah niet van toepassing is. Daarbij is een ministeriële regeling
relatief snel aan te passen.
Op dit moment is beoogd de Rdah niet van toepassing te laten zijn bij publieke financiering
door een persoonsgebonden budget. Een persoonsgebonden budget kan worden toegekend
op grond van artikel 8.1.1. van de Jw, artikel 3.3.3 van de Wlz of artikel 2.3.6 van
de Wmo-2015. Een pgb-zvw kan worden verstrekt op grond van artikel 13a van de Zvw.
Deze regelingen zullen worden aangewezen in de ministeriële regeling.
Artikel IV (artikelen 611a, 629 en 671 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek)
Ook Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW) kent een aantal bepalingen met een bijzondere
regeling voor de Rdah.
Artikel 7:611a, tweede lid, van het BW is niet van toepassing indien een werknemer
valt onder de Rdah. Dat betreft de regeling op grond waarvan de werkgever die verplicht
is scholing aan te bieden aan zijn werknemers om hun werk te kunnen uitvoeren, dit
kosteloos moet aanbieden, de scholing aanmerkt als arbeidstijd en, indien mogelijk,
laat plaatsvinden in arbeidstijd.
Verder wordt een uitzondering gemaakt op de verplichting van de werkgever om bij ziekte
van een werknemer gedurende 104 weken loon door te betalen. Op grond van artikel 7:629,
tweede lid, onderdeel a, van het BW geldt voor de werknemer die valt onder de Rdah
een recht op doorbetaling van loon gedurende zes weken.
In artikel 7:671, eerste lid, onderdeel d, van het BW is bepaald dat de regeling op
grond waarvan de werkgever de arbeidsovereenkomst niet kan opzeggen zonder schriftelijke
instemming van de werknemer niet van toepassing is indien de werknemer valt onder
de Rdah.
Ook voor deze artikelen wordt voorgesteld te regelen dat de Rdah niet van toepassing
is indien de diensten worden betaald uit, bij ministeriële regeling, aan te wijzen
regelingen voor publieke financiering. Dit wordt verder toegelicht in het algemeen
deel van de memorie van toelichting.
Artikel V (artikel 2b Wet flexibel werken)
In artikel 2b van de Wfw is bepaald dat de werknemer de werkgever kan verzoeken om
een vorm van arbeid met meer voorspelbare en zekere arbeidsvoorwaarden. Op grond van
artikel 2b, vijfde lid, onderdeel a, van de Wfw is deze regeling niet van toepassing
op de werknemer die valt onder de Rdah. Ook hiervoor geldt dat de uitzondering voor
de Rdah vervalt bij publieke financiering. Gezien de aard van de bepaling en het werk
waarover het gaat, zal deze wijziging waarschijnlijk in de praktijk weinig effect
hebben.
Artikel VI (artikel 5 van de Wet op de loonbelasting 1964)
In artikel 5 Wet LB 1964 is geregeld dat de arbeidsverhouding van degene die uitsluitend
of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het huishouden van de natuurlijk
persoon tot wie hij in dienstbetrekking staat, niet als dienstbetrekking in de zin
van die wet wordt beschouwd, indien hij de diensten doorgaans op minder dan vier dagen
per week verricht. Met de voorgestelde toevoeging van een derde lid aan genoemd artikel
wordt geregeld dat indien het verrichten van de diensten wordt betaald vanuit een,
bij regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in overeenstemming
met de Minister van Financiën, aan te wijzen regeling voor publieke financiering van
deze diensten, artikel 5, eerste lid, Wet LB 1964 niet van toepassing is en er derhalve
mogelijk alsnog sprake is van een dienstbetrekking in de zin van de Wet LB 1964. Indien
op grond van de in de artikelen 3 en 4 Wet LB 1964 opgenomen hoofdregel sprake is
van een dienstbetrekking, is als gevolg van de voorgestelde maatregel ook loonbelasting
verschuldigd in de situatie dat de genoemde dienstenop minder dan vier dagen per week
worden verricht. Met deze wijziging wordt aangesloten bij de in dit wetsvoorstel opgenomen
wijzigingen van de WW, de ZW, de WAO, het BW en de Wfw.
Artikel VIII Overgangsrecht (artikel 215 Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek)
In artikel 7:629 van het BW is geregeld dat de werkgever bij ziekte van de werknemer
gedurende een bepaalde periode het loon moet doorbetalen. De hoofdregel is op grond
van artikel 7:629, eerste lid, van het BW loondoorbetaling gedurende 104 weken. Voor
werknemers die vallen onder de Rdah is dit op grond van artikel 7:629, tweede lid,
van het BW 6 weken.
In artikel VIII is overgangsrecht opgenomen voor de wijziging van artikel 7:629 BW.
Dit overgangsrecht houdt in dat voor de werknemer die pgb-diensten verricht en voor
wie de Rdah niet langer zal gelden na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, een loondoorbetalingsperiode
van zes weken van toepassing blijft indien deze werknemer ziek was voor de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel. Voor de bepaling van de eerste ziektedag worden perioden van
ziekte die elkaar binnen vier weken opvolgen meegeteld.
Artikel IX Inwerkingtreding
Dit artikel regelt de inwerkingtreding. Het moment van inwerkingtreding wordt bij
koninklijk besluit vastgesteld. Het streven is inwerkingtreding per 1 januari 2026.
Deze toelichting wordt ondertekend mede namens de Staatssecretaris van Financiën en
is tot stand gekomen in overeenstemming met de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
– Rechtsbescherming en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Y.J. van Hijum
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Y.J. van Hijum, minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.