Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader rapport

B/Nr. 2
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 6 februari 2025 en het nader rapport d.d. 13 maart 2025, aangeboden
aan de Koning door de Minister van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 december 2024, no. 2024002924,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake het bovenvermelde Protocol rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 6 februari 2025, nr. W02.24.00343/II/K, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 18 december 2024, no. 2024002924, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt de goedkeuring
van het Protocol tot wijziging van de Overeenkomst van 2 maart 2015 tussen de regeringen
van de Benelux-Staten en de regering van de Republiek Kazachstan inzake de afschaffing
van de visumplicht voor houders van diplomatieke paspoorten; Brussel, 7 november 2024
(Trb. 2024, 136), met toelichtende nota.

Het Protocol wijzigt het Verdrag tussen de Benelux-Staten en Kazachstan over de afschaffing
van de visumplicht voor houders van diplomatieke paspoorten. Met het protocol krijgen
ook houders van dienstpaspoorten deze vrijstelling. Een dienstpaspoort wordt net als
een diplomatiek paspoort afgegeven aan functionarissen die in dienst van de overheid
naar het buitenland reizen.

Naar het oordeel van de regering bevat dit Verdrag geen «een ieder verbindende bepalingen»
in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die aan een rechtssubject rechtstreeks
rechten toekennen of plichten opleggen. Dienstpaspoorten worden immers alleen uitgegeven
aan ambtenaren die in dienst zijn van de verdragspartijen. Het verdrag is bestemd
om de verdragspartijen onderling te binden en zo de diplomatieke relaties te ondersteunen,
aldus de toelichting.1

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk constateert dat deze
redenering afwijkt van de toelichting op een vergelijkbaar eerder verdrag met Mongolië.
Uitgelegd werd toen dat meerdere artikelen in het verdrag eenieder verbinden omdat
deze erop zijn gericht om onderdanen van verdragspartijen onder voorwaarden vrij te
stellen van de visumplicht.2

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat nader wordt toegelicht waarom nu een
ander standpunt wordt ingenomen, mede gelet op de vergelijkbare verdragen die nog
in voorbereiding zijn.3 Daarbij dient te worden ingegaan op de rechtspositie van onderdanen van verdragspartijen
die beschikken over een dienstpaspoort en ten aanzien van wie verdragsverplichtingen
niet worden nageleefd, bijvoorbeeld doordat zij wel worden onderworpen aan een visumplicht.

In tegenstelling tot haar eerdere oordeel bij het visumvrijstellingsverdrag tussen
de Benelux-Staten en Mongolië4 en tussen de Benelux-Staten en Azerbeidzjan5 ziet de regering thans geen ruimte meer voor het oordeel dat in het Protocol ook
een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet
besloten liggen.

Dit heeft te maken met de aard van de paspoorten waarvoor vrijstelling van de visumplicht
wordt verleend. Dienstpaspoorten kunnen worden afgegeven aan individuen die handelen
in het belang van de betreffende staat en in het kader van de uitoefening van hun
functie daarmee naar het buitenland reizen. Dit type paspoorten is niet bedoeld voor
privéreizen. De intentie van de verdragsluitende staten is niet om een objectief,
persoonlijk afdwingbaar recht te creëren voor houders van dienstpaspoorten, maar om
het diplomatieke verkeer te vergemakkelijken.

De invulling en beoordeling tot afgifte van een dienstpaspoort is voorbehouden aan
de autoriteiten van de verdragsluitende partijen en vindt plaats aan de hand van het
beleid en de specifiek daarvoor geldende regelgeving. De visumvrijstelling komt de
houders van dienstpaspoorten niet persoonlijk toe, maar is een uitvloeisel van het
feit dat zij de overheid vertegenwoordigen in het buitenland. Het is niet de bedoeling
dat onderdanen van verdragspartijen die beschikken over een dienstpaspoort en ten
aanzien van wie verdragsverplichtingen niet worden nageleefd, bijvoorbeeld doordat
zij wel worden onderworpen aan een visumplicht, als vertegenwoordiger van een van
de verdragspartijen een dergelijke niet-naleving voorleggen aan de buitenlandse rechter.
Een dergelijke niet-naleving zal tussen de verdragspartijen onderling moeten worden
geadresseerd.

De regering is om die reden thans van oordeel dat deze artikelen in het Protocol geen
rechten in het leven roepen voor onderdanen van de Republiek Kazachstan die houder
zijn van een geldig dienstpaspoort. Zij zullen zich in voorkomend geval daarop dan
ook niet kunnen beroepen voor de Nederlandse rechter.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een opmerking
bij het verdrag en adviseert daarmee rekening te houden voordat het verdrag aan de
beide Kamers der Staten-Generaal, de Staten van Aruba, die van Curaçao en die van
Sint Maarten wordt overgelegd.

De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U mij te machtigen gevolg te geven aan mijn voornemen het Protocol vergezeld
van de gewijzigde toelichtende nota ter stilzwijgende goedkeuring over te leggen aan
de Eerste en aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en tevens over te leggen aan
de Staten van Aruba, de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp