Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State

Nr. 6 MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

In dit wetsvoorstel wordt de strafbaarstelling voorgesteld van het willens en wetens
openbaar maken van beeldmateriaal van personen die dringend hulp behoeven of inmiddels
zijn overleden. Het komt geregeld voor dat omstanders foto’s of filmpjes maken van
personen die zwaargewond zijn, vechten voor hun leven of die zelfs al gestorven zijn.
Omstanders verkiezen in dat geval het pakken van hun telefoon om het drama te filmen
boven het daadwerkelijk helpen van het slachtoffer of het met rust laten van werkende
hulpverleners. De gemaakte beelden worden vaak verder openbaar gemaakt en verspreid
via sociale media, bijvoorbeeld op Facebook, X, TikTok, Instagram of Telegram. Het
openbaar maken van dergelijke beelden is een ernstige en strafwaardige inbreuk op
de privacy en de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer, dat beschermd wordt
door onder andere artikel 10 van de Grondwet, en heeft daarnaast ook een enorme impact
op de nabestaanden. Op het moment dat iemand slachtoffer is geworden van een ongeval
of een misdrijf, verkeert deze persoon doorgaans in een toestand waarbij dringend
hulp nodig is. Het is voor het slachtoffer zeer onwenselijk dat hiervan beelden worden
gemaakt die vervolgens zomaar online worden verspreid. Er zijn ook zelfs situaties
bekend dat de beelden van een slachtoffer al op het internet circuleerden voordat
de naasten op de hoogte waren gesteld van de situatie. Hoe erg dat is, behoeft nauwelijks
nadere uitleg. Een normstelling met een afschrikwekkende strafbedreiging is daarom
op zijn plaats, uitzonderingen in het belang van opsporing daargelaten.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

2.1 Aanleiding

«Omstanders filmen reanimatie, politie woest: «Wat als dit jouw vader, moeder of kind
was?»».1 «Politieagent hekelt gedrag omstanders die filmen hoe slachtoffer ongeluk A28 voor
zijn leven vecht: «Ga gewoon weg!»».2 «Politie: STOP met verspreiden van foto’s dodelijk slachtoffer Tilburg».3 «Ernstig ongeluk tot woede van politievakbond gefilmd: «Grof schandaal»».4
Woede om filmende omstanders bij dodelijk ongeval in Nijmegen: «Het is pervers»5

Het zijn tegenwoordig, helaas, bekende krantenkoppen. Na een dergelijk nieuwsbericht
gaat een golf van verontwaardiging door onze samenleving. Zoiets zou toch niet moeten
mogen? Wat bezielt deze mensen? Ook de politie laat geregeld van zich horen, zo ook
nadat er beelden waren gemaakt van een 16-jarige jongen die in Almelo was omgekomen.
«Wij verzoeken iedereen met klem te stoppen met het delen van deze filmpjes en de
beelden te verwijderen!», werd via sociale media opgeroepen door de politie. «Daarnaast worden de filmpjes ook gestuurd naar mensen (ook naar veel kinderen blijkbaar)
die ongewild geconfronteerd worden met deze nare beelden», schreef de politie op Facebook. Eind januari 2023 werd een 14-jarige jongen meerdere
keren in elkaar geslagen door een groep jongeren, waarna de beelden van die mishandelingen
via sociale media werden verspreid. De vader van de minderjarige jongen vertelde:
«Het verspreiden van beelden is enorm vernederend voor het slachtoffer en familie.
Je «exposet» iemand, nagelt hem of haar aan de schandpaal. Het is ook bedreigend.
Een signaal. «Kijk naar wat er met hem is gebeurd. Dat kan ook met jou gebeuren».
En het werkt voor de daders statusverhogend.»6
Eind januari 2024 overleed een 20-jarige vrouw in Nijmegen na een aanrijding met
een vuilniswagen, waarna omstanders zelfs van dichtbij besloten het slachtoffer te
filmen in plaats van te helpen of 112 te bellen: Filmers staan er vaak niet bij stil, welke consequenties hun beelden kunnen hebben.
Die consequenties zijn groot, zegt woordvoerder Roy Heerkens van Slachtofferhulp Nederland.
«Eigenlijk wordt iemand drie keer slachtoffer als je een ongeval filmt. Eerst ben
je slachtoffer van het eigenlijke ongeval. Dan ben je extra slachtoffer als anderen
dat zomaar gaan filmen. En als ze dan hun filmpje ergens plaatsen, word je nog een
keer slachtoffer omdat allerlei mensen er een mening over hebben.»7 Ook staan vers in iedereens geheugen gegrift de beelden van de moordaanslag op misdaadjournalist
Peter R. de Vries, die in een razend tempo over het internet verspreid werden. In
sommige gevallen kunnen mensen overigens door het maken en delen van beelden van een
strafbaar feit ook strafbaar zijn wegens het (mede)plegen van dat feit, zoals het
geval was bij de moord op Peter R. de Vries. Tegen twee verdachten heeft het Openbaar
Ministerie 21 jaar cel geëist, omdat de zij beelden van het slachtoffer hebben gemaakt
en deze hebben verspreid via sociale media. Het OM is mede omdat deze video is gemaakt
en verspreid van oordeel dat er sprake was van een terroristisch oogmerk, waarbij
het filmen en publiceren van de beelden als doel hadden om ernstige vrees aan de bevolking
aan te jagen.8

Tot vijftien jaar geleden liep vrijwel niemand met een smartphone inclusief camera
op straat. Tegenwoordig is dat vanzelfsprekend en kan iedereen vrij gemakkelijk een
ongeluk of slachtoffer in beeld brengen. Dat maakt ook dat nieuwe uitdagingen zijn
ontstaan rondom de (bescherming van de) privacy en persoonlijke levenssfeer van personen.
Vroeger had een journalist zo goed als een monopolie op het maken van bewegend beeld
bij een calamiteit, maar tijden zijn veranderd door de digitalisering en door de opkomst
van sociale media. Hoewel ook professionals discutabele keuzes kunnen maken, zijn
zij tenminste nog gehouden aan de Code voor journalistiek. In dit verband zijn met
name de artikelen 18 tot en met 22 van deze Code relevant, die gaan over het beschermen
van de privacy van personen.

Het openbaar maken van beeldmateriaal van iemand die dringend hulp behoeft, is een
daadwerkelijke inbreuk op de menselijke waardigheid van het slachtoffer. Op dat moment
kan de persoon zelf niet (meer) aangeven of hij of zij het wenselijk vindt dat er
beelden worden gemaakt en ook nog eens openbaar worden gemaakt. En toch gebeurt het.
Iemands recht op bescherming van de privacy en persoonlijke levenssfeer wordt op een
dergelijk moment met voeten getreden. Dit besef leeft helaas nog te weinig bij de
omstanders die de beelden openbaar maken door het bijvoorbeeld online te delen, waarbij
de sensatiezucht het wint van moraal. Het openbaar maken van de beelden van slachtoffers
in een hulpeloze toestand omwille van sensatiezucht, is strafrechtelijk verwijtbaar.
Het leed voor familie en/of nabestaanden is al zo groot, en dat wordt nog verder vergroot
door sensatiezoekers die het beeldmateriaal delen op sociale media. Ook druist het
in tegen de menselijke waardigheid die beschermd wordt conform artikel 1 van Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU-Handvest).9

In bepaalde gevallen kan het beeldmateriaal overigens wel nuttig blijken. Bijvoorbeeld
wanneer iemand slachtoffer is geworden van een gewelddadige overval en omstanders
beelden hebben gemaakt die kunnen leiden naar de dader en/of die de politie verder
kunnen helpen in het opsporingsonderzoek. Met die wetenschap kan gesteld worden dat
de onaanvaardbare inbreuk op het recht op privacy vooral ontstaat wanneer de beelden
zonder gerechtvaardigd doel worden gemaakt en verspreid. Bovendien is het ook denkbaar
dat omstanders bijvoorbeeld bij een groepsmishandeling niet kunnen of durven in te
grijpen, maar er wel in slagen door middel van het maken van foto’s of video’s bewijs
te vergaren om de daders te kunnen opsporen. En deze beelden vervolgens worden gedeeld
met de politie. Het filmen en het openbaar maken van de beelden kan dus onder bijzondere
omstandigheden een legitiem doel dienen.

2.2 De noodzaak van strafbaarstelling

Hoewel gelukkig niet elke omstander besluit een slachtoffer te filmen en de beelden
openbaar te maken in plaats van te helpen, is het wel duidelijk dat dit probleem breed
leeft in de samenleving. Maar op het gebied van wet- en regelgeving bestaan op dit
moment (te) weinig opties om iemand die beelden van een persoon die dringend hulp
behoeft openbaar maakt, te sanctioneren. Dit zal in het navolgende blijken met behulp
van een aantal concrete voorbeelden.

Allereerst bestaat de mogelijkheid dat een automobilist die tijdens het rijden zichtbaar
zijn telefoon gebruikt, beboet wordt. Dit komt in de praktijk regelmatig voor. In
maart 2020 werden bijvoorbeeld in totaal 25 boetes uitgedeeld aan filmende verkeersdeelnemers
die een dodelijk ongeluk filmden. De politie heeft in de nasleep van een verkeersongeluk
op de A12 verschillende boetes uitgedeeld aan voorbijgangers die met hun telefoon
het ongeval filmden.10 Deze strafbaarstelling ziet aldus concreet op het tegengaan van telefoongebruik achter
het stuur. Het openbaar maken van beelden van slachtoffers wordt hiermee niet bestraft.
In het geval dat sprake is van een verkeersongeluk, heeft de politie een extra instrument
in handen in de vorm van artikel 5 Wegenverkeerswet: Het is een ieder verboden zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt
of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden
gehinderd. De grondslag van dit artikel is echter niet de bescherming van de privacy of de
persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer, maar het (mogelijke) gevaar of de hinder
op de weg die veroorzaakt wordt door de filmende omstanders. Het artikel is dus wederom
niet gericht op het openbaar maken van beelden van slachtoffers. Daarnaast beperkt
het zich tot verkeerssituaties waarbij ook sprake moet zijn van gevaar of hinder als
gevolg van het vervaardigen van de beelden. Duidelijk is dus dat ook deze strafwetgeving
geen uitkomst biedt.

Ten tweede kan in bepaalde gevallen achteraf geprobeerd worden om een inbreuk op de
privacy te herstellen. Een gebruikelijke weg hiervoor is artikel 21 van de Auteurswet:
Is een portret vervaardigd zonder daartoe strekkende opdracht, den maker door of vanwege
den geportretteerde, of te diens behoeve, gegeven, dan is openbaarmaking daarvan door
dengene, wien het auteursrecht daarop toekomt, niet geoorloofd, voor zoover een redelijk
belang van den geportretteerde of, na zijn overlijden, van een zijner nabestaanden
zich tegen de openbaarmaking verzet. Dit artikel voldoet echter niet, omdat de reikwijdte beperkt is tot een portret van
de persoon. Een portret omvat zowel het gelaat-criterium als een afbeelding waarop
de geportretteerde herkenbaar moet zijn. Maar ongeacht of iemands gelaat in beeld
is of iemand direct herkenbaar is; beelden van jezelf of een dierbare terugzien in
een ernstige situatie zal voor extra pijn en leed zorgen. Het slachtoffer wordt op
die manier nog een keer slachtoffer. De voorgestelde strafbaarstelling kan de meerwaarde
van de Auteurswet overigens juist bevestigen, nu tot uitdrukking wordt gebracht dat
de privacy van het slachtoffer speciale bescherming behoefte vanwege de kwetsbare
positie. Hierbij onderscheidt de voorgestelde strafbaarstelling zich van de privacybescherming
van de Auteurswet.

Daarnaast zijn in het Wetboek van Strafrecht (Sr) enkele artikelen opgenomen die zien
op het vervaardigen, dus het maken, van beelden van anderen. Bijvoorbeeld artikel 441b
Sr: Met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de derde categorie wordt
gestraft hij die, gebruik makende van een daartoe aangebracht technisch hulpmiddel
waarvan de aanwezigheid niet op duidelijke wijze kenbaar is gemaakt, van een persoon,
aanwezig op een voor het publiek toegankelijke plaats, wederrechtelijk een afbeelding
vervaardigt. Dit artikel stelt echter alleen het wederrechtelijk vervaardigen van een afbeelding
met een technisch hulpmiddel dat niet op duidelijke wijze kenbaar is gemaakt, strafbaar.
Deze strafbaarstelling biedt dus geen soelaas voor omstanders die slachtoffers van
een ongeluk of strafbaar feit, zoals een groepsmishandeling, in beeld brengen en deze
beelden openbaar maken, omdat dit in het open zicht plaatsvindt en dus niet heimelijk
gebeurt. Bovendien moet voor de strafbaarheid in de zin van artikel 441b Sr sprake
zijn van de gebruikmaking van een daartoe aangebracht technisch hulpmiddel. Daarvan
is doorgaans geen sprake wanneer van een slachtoffer of overledene beelden (openbaar)
worden gemaakt door een omstander.

2.3 Overwogen alternatieven

Het openbaar maken van beelden van slachtoffers is geen typisch Nederlands verschijnsel;
ook andere landen worden ermee geconfronteerd. Maar dat het regelmatig voorkomt, betekent
niet dat de samenleving het ermee eens is dat beelden openbaar worden gemaakt. Er
is zelfs veel verontwaardiging over. Al in 2018 deed het Rode Kruis een enquête, waarbij
88% van de respondenten van mening was dat het filmen van een ongeluk echt niet kan.11 Initiatiefnemers zijn van mening dat, parallel aan bewustwordingscampagnes, meer
gedaan moet en kan worden om dit probleem uit onze samenleving te verbannen. Ook is
het belangrijk dat mensen elkaar erop blijven aanspreken en corrigeren. Preventie
is via bewustwordingscampagnes belangrijk, maar niet genoeg. Het openbaar maken van
beelden van personen die dringend hulp behoeven voor likes, aandacht en sensatie, is voor initiatiefnemers een onacceptabele realiteit. Daarnaast
heeft de Federatie Nabestaanden Geweldsslachtoffers (FNG) in 2024 een petitie gestart
waarbij opgeroepen wordt om het delen van filmpjes van slachtoffers strafbaar te stellen.
Ook zijn er talloze oproepen vanuit de politie en andere organisaties gedaan dat niet
effectief gehandhaafd kan worden op de verwerpelijke en schrijnende gevallen waarin
omstanders besluiten een slachtoffer te filmen en dit online te zetten.

Hoewel het in Nederland niet wettelijk geregeld is, zijn andere Europese lidstaten
hier verder mee. Met name Duitsland kent specifieke wetgeving op dit terrein. Op grond
van artikel 201a van het Duitse Wetboek van Strafrecht is een persoon strafbaar als
diegene een beeldopname maakt waaruit de hulpeloosheid van een andere persoon blijkt,
deze persoon de beeldopname vervolgens verspreidt en daardoor de persoonlijke levenssfeer
van die persoon schaadt. De strafmaat die hierbij wordt gesteld, is maximaal twee
jaar gevangenisstraf of een geldboete van maximaal € 1.000.

Initiatiefnemers hebben zich laten inspireren door deze wetgeving. Het wetsartikel
in Duitsland is duidelijk gestoeld op de bescherming van de persoon die in hulpeloze
toestand verkeert. Een dergelijke norm- en strafbaarstelling ligt ook in Nederland
in de rede. Daarmee komt het niet alleen tegemoet aan een breed gedeeld gevoel in
de samenleving, maar onderstreept het ook het recht op privacy en de persoonlijke
levenssfeer van het slachtoffer en de naasten. De Duitse wet hanteert een systematiek
waarbij het vervaardigen van beeldmateriaal op zichzelf strafbaar is, maar op specifieke
gronden een uitzonderingsgrond geldt. Het is volgens initiatiefnemers een gerechtvaardigde
vraag of het vervaardigen, dus het maken, van beelden van slachtoffers die dringend
hulp behoeven ook strafbaar zou moeten zijn. Het is voor initiatiefnemers een dilemma.
Het bijkomende feit dat beelden soms ook dienstbaar kunnen zijn aan de opsporing,
heeft initiatiefnemers doen besluiten zich te beperken tot de strafbaarstelling van
het openbaar maken van de beelden. Daarbij verdient het de benoeming dat de eerste
persoon die het beeldmateriaal openbaar maakt, in veel gevallen ook de persoon zal
zijn die het slachtoffer heeft gefilmd.

Daarnaast hebben initiatiefnemers ook overwogen om het verder verspreiden van beeldmateriaal
van slachtoffers onder de strafbaarstelling te laten vallen, maar gezien de proportionaliteit
en subsidiariteit van deze maatregel, en daarnaast ook de (beperkte) mogelijkheden
rondom de handhaafbaarheid, hebben initiatiefnemers besloten om alleen het openbaar
maken van de beelden strafbaar te stellen. Het verder verspreiden is tevens een laakbare
handeling gezien het feit dat het een inbreuk maakt op de privacy en persoonlijke
levenssfeer van het slachtoffer, en de leefwereld van de nabestaanden. Ook kunnen
op die manier veel mensen, zoals kinderen, online ongevraagd de beelden te zien krijgen.
Echter is de handhaafbaarheid bij het verder verspreiden dermate lastig gezien de
omvang, dat hiervan af is gezien door initiatiefnemers. Het kan namelijk zijn dat
een filmpje op een online platform staat, en iemand dit repost op zijn of haar account of liket waardoor de post een groter bereik krijgt. Of dat iemand een filmpje ontvangt en
deze verder verstuurt via een (besloten) groepsapp. Het is in dat geval enorm lastig
te traceren waar het filmpje precies vandaan komt en wie het exact allemaal heeft
gedeeld. Om de uitvoerbaarheid, effectiviteit, proportionaliteit en subsidiariteit
van de voorgestelde strafbaarstelling te waarborgen, hebben initiatiefnemers aldus
ervoor gekozen het verder verspreiden van de beelden niet strafbaar te stellen gezien
de ruime reikwijdte. Op die manier is de politie bij de opsporing niet de meeste tijd
kwijt om te onderzoeken wie allemaal het filmpje heeft doorgestuurd, maar kan het
probleem bij de kern worden aangepakt, namelijk bij de persoon die de beelden als
eerste openbaar maakt.

2.4 Inhoud wetsvoorstel

Het onderhavig initiatiefwetsvoorstel biedt een oplossing voor de gevallen waarin
inbreuk wordt gemaakt op iemands recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer
zoals neergelegd in artikel 10 van de Grondwet. In het huidige wettelijke kader is
geen vervolging mogelijk voor deze specifieke inbreuk. Om voldoende handvatten te
bieden voor slachtoffers van wie beelden zonder toestemming openbaar worden gemaakt
en voor het creëren van een duidelijke normstelling voor de openbaarmakers van beelden
van personen die dringend hulp behoeven, creëert het wetsvoorstel een nieuw artikel
in het Wetboek van Strafrecht. De strekking van het nieuwe artikel is de strafbaarstelling
van het opzettelijk openbaar maken van beelden van iemand die dringend hulp behoeft
of die dringend hulp behoefde en is overleden.

Initiatiefnemers hebben bewust ervoor gekozen om het voorgestelde artikel een onderdeel
te laten zijn van de artikelen die bedoeld zijn ter bescherming van de openbare orde,
namelijk de artikelen in Boek II titel V van het Wetboek van Strafrecht en in Boek
II Titel V van het Wetboek van Strafrecht BES. De voorgestelde strafbaarstelling krijgt
in het Wetboek van Strafrecht BES aldus plaats in een soortgelijke titel als in het
Wetboek van Strafrecht, namelijk in de titel aangaande misdrijven tegen de openbare
orde.

Met de inwerkingtreding van de Wet Herwaardering Strafbaarstelling Actuele Delictsvormen
is een nieuw artikel 139h Wetboek van Strafrecht geïntroduceerd:12

1. Met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie
wordt gestraft:

a. Hij die opzettelijk en wederrechtelijk van een persoon een afbeelding van seksuele
aard vervaardigt;

b. hij die de beschikking heeft over een afbeelding als bedoeld onder a terwijl hij weet
of redelijkerwijs moet vermoeden dat deze door of als gevolg van een onder a strafbaar
gestelde handeling is verkregen.

2. Met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of geldboete van de vierde categorie
wordt gestraft:

a. hij die een afbeelding als bedoeld in het eerste lid, onder a, openbaar maakt terwijl
hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat deze door of als gevolg van een in het
eerste lid, onder a, strafbaar gestelde handeling is verkregen;

b. hij die van een persoon een afbeelding van seksuele aard openbaar maakt, terwijl hij
weet dat die openbaarmaking nadelig voor die persoon kan zijn.

Het gaat hierbij om het zonder toestemming vervaardigen van seksueel beeldmateriaal,
hierover beschikken en het openbaar maken hiervan (eerste lid en tweede lid, onder
a). Daarnaast wordt het openbaar maken van seksueel beeldmateriaal, in de wetenschap
dat dit nadelig kan zijn voor de afgebeelde persoon, strafbaar gesteld (tweede lid,
onder b). Omdat de formulering van bepaalde begrippen in dit wetsartikel aansluit
bij het door initiatiefnemers voorgestelde artikel, is ervoor gekozen om de strafbaarstelling
van het openbaar maken van beeldmateriaal van personen die dringend hulp behoeven
of zijn overleden volgend op artikel 139h Sr in de wet op te nemen. De voorgestelde
strafbaarstelling is weliswaar geen delict van seksuele aard, maar wel een openbare
orde-delict dat ziet op de openbaarmaking van beeldmateriaal. De systematiek van de
wet leent zich er aldus voor om art. 139i Sr op de voorgestelde plek in het Wetboek
van Strafrecht op te nemen.

2.5 Toelichting bestanddelen artikel 139i, eerste lid, Wetboek van Strafrecht

De voorgestelde delictsomschrijving in artikel 139i, eerste lid, Wetboek van Strafrecht
bevat de volgende bestanddelen:

• Opzettelijk;

• Een afbeelding;

• Openbaar maken;

• Iemand die dringend hulp behoeft.

2.5.1 Opzettelijk

Met het bestanddeel «opzettelijk» wordt tot uitdrukking gebracht dat sprake dient
te zijn van het willens en wetens openbaar maken van de beelden van slachtoffers.
Onder opzettelijk valt ook voorwaardelijk opzet. In het geval van dit initiatiefwetsvoorstel
gaat het om het aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat iemand door het openbaar
maken van de beelden de privacy en de persoonlijke levenssfeer van iemand die dringend
hulp behoeft, schendt. Het opzet van de pleger heeft gezien de positionering van het
bestanddeel «opzettelijk» mede betrekking op de omstandigheid dat de afgebeelde persoon
iemand is die dringend hulp behoeft, hetgeen voor ieder redelijk denkend mens onder
die omstandigheden impliceert dat het slachtoffer dringend hulp behoeft.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om het openbaar maken van beeldmateriaal van personen
die dringend hulp behoeven of zijn overleden als zodanig strafbaar te stellen. Hiermee
wordt aangesloten bij de strafbaarstelling van de openbaarmaking van seksueel beeldmateriaal
in artikel 139h Sr. Tijdens de parlementaire behandeling is bij amendement (Kamerstukken II
35 080, 2018/2019, nr. 21) het bestanddeel «met het oogmerk van benadeling van die persoon» vervangen door
«terwijl hij weet dat die openbaarmaking nadelig voor die persoon kan zijn». De ondergrens
voor strafrechtelijke aansprakelijkheid ligt aldus eveneens bij (voorwaardelijk) opzet.

2.5.2 Een afbeelding

Met het bestanddeel «afbeelding» sluiten initiatiefnemers aan bij de gebruikelijke
terminologie in het Wetboek van Strafrecht, zoals eveneens wordt gebruikt in de artikelen
139f Sr en 139h Sr. Onder afbeelding worden alle vormen van beeldmateriaal verstaan,
zoals foto’s, videomateriaal en livestreamingbeelden. Omdat het steeds normaler lijkt
te worden om livebeelden te streamen op bijvoorbeeld Facebook en Instagram, is het
van belang dat ook dit type beeldmateriaal onder de reikwijdte van de strafbepaling
valt. Wat betreft de herkenbaarheid van de persoon op de afbeelding, gaat het over
alle persoons- en omgevingskenmerken waaruit afgeleid kan worden over welk slachtoffer
het gaat. Dit zal uit de context en omstandigheden van het geval moeten blijken.

2.5.3 Openbaar maken

Middels het bestanddeel «openbaar maken» wordt aangesloten bij hetzelfde bestanddeel
zoals aan de orde is in artikel 139h Wetboek van Strafrecht. Hieronder valt blijkens
de memorie van toelichting (Kamerstukken II 35 080, 2018/19, nr. 3, p. 23) zowel het aan één als aan meer personen bekendmaken. Dit houdt derhalve in
dat de dader zich wendt tot het publiek of tot iemand in het publiek, wat ook een
kring van privépersonen kan inhouden. Van de dader moet gezegd kunnen worden dat hij
moet heeft willen openbaar maken. Hierbij wordt verondersteld dat de afbeeldingen
voorafgaand aan de gedraging van de betrokkene nog niet openbaar waren. In navolging
op de antwoorden van de Minister van Justitie en Veiligheid in de Nota naar aanleiding
van het verslag (Kamerstukken II 35 080 2018/19, nr. 7, p. 11) wordt onder «het moeten hebben willen openbaar maken» onder meer gerekend
dat iemand de afbeelding aan een groep toont. Het enkel tonen van de afbeelding aan
één persoon zonder het met deze persoon te delen, zal in beginsel niet gelden als
openbaar maken. Dat kan anders zijn wanneer de dader met de beelden fysiek rondgaat
en ze dus in letterlijke zin deelt.

2.5.4 Iemand die dringend hulp behoeft

Met het bestanddeel «iemand die dringend hulp behoeft» wordt de privacy-schendende
aard van het delict tot uitdrukking gebracht, waardoor de menselijke waardigheid in
het geding komt. Er is sprake van iemand die dringend hulp behoeft indien diegene
zodanig in een kwetsbare toestand verkeert, dat gevaar bestaat voor leven of gezondheid.
Men zou hierbij kunnen spreken van een acute noodsituatie of acute hulpbehoevendheid.
De dringende hulpbehoevendheid kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van een aandoening,
een (verkeers)ongeval, een misdrijf of een ramp. Het begrip «iemand die dringend hulp
behoeft» is anders dan het verkeren in «hulpeloze toestand», waar bijvoorbeeld in
artikel 255 Wetboek van Strafrecht over gesproken wordt. In het geval van het verkeren
in «hulpeloze toestand» is een inbreuk op iemands privacy niet nodig wil er sprake
van strafbaarheid kunnen zijn. In het kader van het onderhavig wetsvoorstel is het
van belang dat ook sprake is van een inbreuk op iemands privacy. Door de keuze voor
het bestanddeel «iemand die dringend hulp behoeft», is de strafbaarstelling van toepassing
op het openbaar maken van beeldmateriaal waarop iemand te zien is die in een zodanige
kwetsbare toestand verkeert dat gevaar bestaat voor zijn of haar leven of gezondheid.
Ieder normaal, redelijk denkend mens begrijpt dat het afgebeelde slachtoffer dringend
hulp behoeft gelet op de omstandigheid zoals zichtbaar op de afbeelding. Wanneer bijvoorbeeld
een auto compleet in de kreukels ligt, een slachtoffer bebloed op de grond ligt of
iemand zichtbaar ernstig letsel heeft waar dringend hulpverlening bij nodig is, wordt
geacht dat het duidelijk genoeg is dat het slachtoffer dringend hulp behoeft en het
filmen ervan, en vervolgens openbaar te maken geen handeling is van toegevoegde waarde.

2.6 Strafmaat

Wat betreft de strafbedreiging, wordt gekozen voor maximaal één jaar gevangenisstraf
of een boete van de derde categorie.13 Dit is grotendeels overeenkomstig de strafmaat van artikel 139h, eerste lid Sr, met
dien verstande dat de boetecategorie door initiatiefnemers na de consultatieronde
naar beneden is bijgesteld van de vierde naar de derde categorie. Er is niet gekozen
voor de hogere strafmaat zoals in artikel 139h, tweede lid Sr, dus een gevangenisstraf
van ten hoogste twee jaar of een geldboete van de vierde categorie, omdat het openbaar
maken van een afbeelding van seksuele aard «terwijl hij weet dat die openbaarmaking
nadelig voor die persoon kan zijn», verwijtbaarder wordt geacht door initiatiefnemers
en van een andere orde is.

2.7 Artikel 139i, tweede lid, Wetboek van Strafrecht

In het tweede lid is opgenomen dat met dezelfde straf wordt gestraft hij die het misdrijf
omschreven in het eerste lid in dezelfde omstandigheden pleegt ten aanzien van iemand
die dringend hulp behoefde en is overleden. Of het slachtoffer nog hulp behoeft of
dat de hulp niet (meer) heeft kunnen baten, doet wat betreft initiatiefnemers niets
af aan de privacyschending, de schending van de persoonlijke levenssfeer en het leed
dat nabestaanden wordt aangedaan. Een parallel kan worden getrokken met de artikelen
270 en 271 van het Wetboek van Strafrecht (smaadschrift tegen een overledene of de
verspreiding van een voor een overledene smadelijk geschrift).

Het beschermde belang is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van een overledene.
Deze persoonlijkheidsrechten werken immers na het overlijden door. Dit volgt met name
uit een WODC-onderzoek uit 2022 naar de strafbaarstelling van lijkschennis. De onderzoekers
schreven hierin:

«Naast het recht op menselijke waardigheid, heeft de overledene recht op eerbiediging
van het privéleven. Dit recht speelt een belangrijke rol bij de bescherming van de
genetische informatie die besloten ligt in het lichaamsmateriaal. Maar ook in geval
er foto’s van het overleden lichaam worden gemaakt kan het recht op eerbiediging van
het privéleven, meer specifiek het recht op privacy, in het gedrang komen. In deze
gevallen zal sprake zijn van zowel objectieve als subjectieve bescherming van het
recht op eerbieding van het privéleven.»14

2.8 Artikel 139i, derde lid, Wetboek van Strafrecht

Artikel 139i, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht bevat een strafuitsluitingsgrond
voor degene die te goeder trouw heeft kunnen aannemen dat het algemeen belang het
openbaar maken van de beelden vereiste. Onder omstandigheden kan het openbaar maken
van beeldmateriaal van slachtoffers immers gerechtvaardigd zijn, zoals voor opsporingsdoeleinden.
Hierbij wordt gewezen op de vrijheid van meningsuiting dat voortvloeit uit onder andere
artikel 7 van de Grondwet en artikel 10 van het EVRM. Daarom is op degene die de beelden
openbaar maakt, maar wel handelt in het algemeen belang, de strafuitsluitingsgrond
van toepassing. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de intentie bij het openbaar
maken van beelden is gericht op het bijdragen aan de opsporing van de dader. De strafbaarstelling
belet daarmee journalisten, klokkenluiders en anderen niet om beelden in bepaalde
situaties openbaar te maken, omdat er wellicht delicten mee kunnen worden opgelost
of omdat de strafbaarheid aan de hand van het beeldmateriaal kan worden vastgesteld.
Omdat het beroep van journalist niet duidelijk is afgebakend, is door initiatiefnemers
bewust ervoor gekozen om deze beroepsgroep niet expliciet op te nemen in het wetsartikel.
Ook anderen die niet zozeer als journalist te boek staan, zouden, op grond van het
eerste lid van artikel 139i van het Wetboek van Strafrecht, gerechtvaardigd beelden
van slachtoffers openbaar kunnen maken als het algemeen belang daarmee gediend is.

Met de strafuitsluitingsgrond wordt bereikt dat bij de beslissing of daadwerkelijk
vervolging wordt ingesteld en/of van strafbaarheid sprake is, rekening moet worden
gehouden met conflicterende belangen. Hierbij kan aan de ene kant het recht op vrije
nieuwsgaring en aan de andere kant het recht op bescherming van de privacy van slachtoffers
aan de orde zijn. Wat betreft de formulering van het derde lid wordt aangesloten bij
de strafuitsluitingsgrond van artikel 139g, tweede lid, Wetboek van Strafrecht en
artikel 273, tweede lid, Wetboek van Strafrecht.

De term «te goeder trouw» is een term die doorgaans voorkomt in het civiele recht
en minder voorkomt in het strafrecht. Het is daarentegen niet ongebruikelijk om deze
term te hanteren in een strafrechtelijke bepaling. Als voorbeeld dient artikel 139g,
tweede lid, Sr, waarin expliciet is opgenomen: Niet strafbaar is degene die te goeder trouw heeft kunnen aannemen dat het algemeen
belang het verwerven, voorhanden hebben, ter beschikkingstellen, bekendmaken of gebruik
van de gegevens, bedoeld in het eerste lid, vereiste. Een ander voorbeeld is de strafbaarstelling van smaad in artikel 261, derde lid,
van het Wetboek van Strafrecht, waarin is opgenomen: Noch smaad, noch smaadschrift bestaat voor zover de dader heeft gehandeld tot noodzakelijke
verdediging, of te goeder trouw heeft kunnen aannemen dat het te last gelegde waar
was en dat het algemeen belang de telastlegging eiste.

3. Verhouding tot hoger recht

Op het moment dat zonder toestemming beelden openbaar worden gemaakt van iemand die
dringend hulp behoeft, is sprake van een inbreuk op iemands persoonlijke levenssfeer.
Artikel 10 Grondwet en artikel 8 EVRM beschermen dit recht op de persoonlijke levenssfeer,
eveneens als artikel 1 van het EU-Handvest (menselijke waardigheid), artikel 7 (eerbiediging
van het privéleven en het familie- en gezinsleven) en 8 (bescherming van persoonsgegevens).

De strafbaarstelling van het openbaar maken van beelden van slachtoffers impliceert
een beperking van de vrijheid van meningsuiting. De vrijheid van meningsuiting wordt
gewaarborgd in artikel 7 van de Grondwet en in artikel 10 van het EVRM. In artikel 7,
derde lid, van de Grondwet komt aan bod dat censuur («voorafgaand verlof») wegens
de inhoud van de uiting wordt verboden. De voorgestelde strafbaarstelling ziet juist
op een bevoegdheid voor de strafrechter achteraf, dus expliciet op de situatie van
het openbaar maken van de beelden van een persoon die dringend hulp behoeft nadat
door een omstander is besloten het slachtoffer te filmen. Van voorafgaand verlof in
de zin van artikel 7, derde lid, van de Grondwet is derhalve geen sprake. Het filmen
zelf, eveneens het verder verspreiden van de beelden, vallen niet onder de voorgestelde
strafbaarstelling.

De handeling van het openbaar maken van de beelden zonder dat dit het algemeen belang
dient, schaadt de privacy van het slachtoffer dusdanig dat een strafbaarstelling ingesteld
moet worden. De impact van het online zetten van gevoelige beelden van een hulpbehoevend
slachtoffer, kunnen zeer groot zijn voor zowel het slachtoffer als de naasten. Op
het internet kunnen deze filmpjes continu blijven circuleren, met alle neveneffecten
van dien. Zo kan iemand steeds opnieuw slachtoffer worden. Een eerdere bewustwordingscampagne
en oproepen vanuit de politie, wijkagenten en de ACP hebben de afgelopen jaren niet
geleid tot een maatschappelijke kentering in wat normaal gevonden wordt. Dit soort
ramptoerisme moet worden tegengegaan met een strafbaarstelling, nu dringende oproepen
van onder andere de politie niet ertoe hebben geleid dat het fenomeen niet meer voorkomt.
De filmer kan zelf de keuze maken om een filmpje van een persoon die dringend hulp
behoeft, allereerst niet te maken, maar daarnaast ook om die niet online te delen
voor sensatiezucht of juist er bewust voor te kiezen om in het algemeen belang de
beelden te delen met de opsporingsdiensten. Initiatiefnemers zien in dat het delen
van de beelden met de opsporingsinstanties van belang kan zijn voor de opsporing,
dus voor een strafbaarstelling voor het maken van beeldmateriaal is niet gekozen.

Op grond van artikel 10, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid
van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid om een mening te koesteren, de vrijheid
om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken en het recht op vrije
nieuwsgaring, zonder inmenging van enig openbaar gezag. Daar de uitoefening van deze
vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen
aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn
voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het kader van
een zwaarwegend maatschappelijk belang, zoals het voorkomen van wanordelijkheden en
strafbare feiten of de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen. Artikel 10,
eerste lid, EVRM heeft ook betrekking op uitingen op het internet.

De vrijheid van meningsuiting is overigens geen absoluut recht. Zoals hierboven aangegeven,
kan dit grondrecht worden beperkt in het kader van een zwaarwegend maatschappelijk
belang en ieders verantwoordelijkheid voor de wet. Op grond van de jurisprudentie
van het EHRM is een bij de wet voorziene beperking van de vrijheid van meningsuiting
niet in strijd met artikel 10 EVRM indien zij een gerechtvaardigd doel dient als genoemd
in het tweede lid van deze verdragsbepaling en zij noodzakelijk is in een democratische
samenleving, bij de beoordeling waarvan aan de nationale autoriteiten een zekere beoordelingsmarge
(«margin
of
appreciation») toekomt. De noodzaak tot de inzet van een bevoegdheid waarmee dit recht kan worden
beperkt, wordt medebepaald aan de hand van de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit.

De eis dat de beperking bij wet is voorzien, houdt in dat de regeling daarvan is opgenomen
in het nationale recht («prescribed
by
law») en dat deze voor de burger voorzienbaar moet zijn. Dit brengt met zich mee dat de
regeling voldoende precies moet zijn geformuleerd en dat zij waarborgen biedt tegen
willekeurige inmenging door de overheid in het persoonlijke leven van de burger. Met
het oog op deze eis kan worden vooropgesteld dat de inmengingen in het privéleven
welke bij de strafbaarstelling die tegen het openbaar maken van beelden van slachtoffers
kunnen worden ingezet, en de voorwaarden en waarborgen die daarbij aan de orde zijn,
worden omschreven in de wet en in dit initiatiefwetsvoorstel. Met de voorgestelde
strafbaarstelling wordt een maatschappelijke norm gesteld waardoor het voor burgers
duidelijk is dat deze gedragingen onacceptabel zijn en zij hun gedrag hierop kunnen
afstemmen. De rechten van verdachten worden gewaarborgd door de waarborgen die de
strafrechtelijke procedure biedt. De beoordeling van de strafbaarheid van een verdachte
en over de op te leggen straf of maatregel is voorbehouden aan het Openbaar Ministerie
en de rechtspraak. Daarbij gelden de nodige waarborgen voor de verdachte, zoals de
onschuldpresumptie, het recht op bijstand van een raadsman en de mogelijkheid van
het instellen van rechtsmiddelen tegen een veroordelend vonnis. Aldus is voldaan aan
de eis dat de wettelijke regeling voldoende precies is en dat zij een zorgvuldige
toepassing waarborgt.

Voor de beoordeling of een beperking van de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk
is in een democratische samenleving, is het van belang of daartoe een dringende maatschappelijke
noodzaak («pressing
social
need») bestaat.15 In het onderhavige geval is die maatschappelijke noodzaak gelegen in de ingrijpende
gevolgen die het openbaar maken van beelden van slachtoffers kan hebben op het persoonlijke
leven van de slachtoffers en de nabestaanden. In de eerste plaats betreft dit een
rechtstreekse aantasting van de privacy van het slachtoffer of overledene. Een slachtoffer
die dringend hulp behoeft, kan vaak geen weerwoord geven aan de persoon die het slachtoffer
filmt. Het openbaar maken van die beelden kan een serieuze impact hebben op de naasten
en/of nabestaanden, die op het internet geconfronteerd worden met heftige of schokkende
beelden van hun dierbare. Met deze constateringen wordt voldaan aan de eis van de
noodzakelijkheid van een beperking van de vrijheid van meningsuiting middels het voorgestelde
artikel 139i Sr. Daar komt bij kijken dat er wel sprake kan zijn van de strafuitsluitingsgrond
van art. 139i, derde lid Sr, wat een voorziening inhoudt als de openbaarmaking van
de afbeelding te goeder trouw plaatsvindt in het algemeen belang.

Uit jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) blijkt
dat de lidstaten een positieve verplichting hebben om burgers te beschermen tegen
inbreuken op hun privéleven door medeburgers. Omdat in de huidige tijd informatie
en persoonlijke gegevens zeer gemakkelijk openbaar gemaakt kunnen worden, is het des
te meer van belang dat iemands persoonlijke levenssfeer beschermd wordt. Conform jurisprudentie
van het EHRM genieten bijdragen aan het publiek debat over het algemeen belang in
het kader van artikel 10 EVRM veel bescherming. Publicaties die alleen maar gericht
zijn op sensatiezucht, zijn volgens het EHRM geen bijdragen aan het publiek debat.16 Initiatiefnemers benadrukken dat het openbaar maken van beeldmateriaal van slachtoffers
geen algemeen belang dient, en is berust op sensatiezucht, likes en aandacht. Daarmee is dit dus geen toevoeging aan het publiek debat en kan de bescherming
van de rechten en privacy van anderen van artikel 10 EVRM zwaarder wegen dan de vrijheid
van meningsuiting, uitzonderingen daargelaten. Dit geldt met name ook voor de situatie
waarin bij het online delen van schokkende gebeurtenis geen rekening is gehouden met
de gevoelens van de naasten van een slachtoffer.17

4. Uitvoerings- en financiële consequenties

De uitvoeringsconsequenties van dit wetsvoorstel zijn nader in beeld gebracht door
middel van een uitvoeringanalyse van de geconsulteerde instanties. Initiatiefnemers
verwachten met dit wetsvoorstel geen grote gevolgen voor de werkprocessen van de politie,
het Openbaar Ministerie en de rechtspraak, anders dan dat het een realiteit is dat
meer strafbaar handelen naar het internet verplaatst. Vanzelfsprekend moet ook hierop
worden gehandhaafd. Aan de ene kant zal de nieuwe strafbaarstelling in beperkte mate
meer capaciteit vergen, maar aan de andere kant helpt de nieuwe strafbaarstelling
de politie om in sommige gevallen efficiënter te kunnen handhaven. Naast meer mogelijkheden
tot handhaven leidt de strafbaarstelling ook, niet op de laatste plaats, tot het voorkomen
van maatschappelijk leed voor het slachtoffer en de naasten.

Denkbaar en wenselijk is dat op het moment dat het wetsvoorstel van kracht is, gelijktijdig
door het ministerie gestart wordt met jaarlijkse bewustwordingscampagnes om bewustwording
te creëren van de onwenselijkheid van het maken van beelden en bewustwording van de
strafbaarheid van het openbaar maken van beelden van mensen die dringend hulp behoeven
of zijn overleden.

Met de digitalisering van onze samenleving is vanzelfsprekend een nieuw terrein ontstaan
waar, net als in de fysieke wereld, op moet worden gehandhaafd. Denk bijvoorbeeld
aan strafbare feiten zoals belediging, discriminatie, oplichting, bedreiging, zedendelicten
en andere misdrijven. Ook onderhavige strafbaarstelling zal moeten worden gehandhaafd
om de normstelling te bekrachtigen. Dat zal wellicht een uitdaging zijn, maar wel
mogelijk, nu het gaat om het openbaar maken van beelden en dus om de zichtbaarheid
daarvan. Wraakporno is immers in die lijn ook strafbaar gesteld en zal dezelfde uitdagingen
kennen om tot een veroordeling te komen. De handhavingscapaciteit op online-gebied
zal vanzelfsprekend in balans moeten worden gebracht met de strafbare feiten die online
worden gepleegd. Daarnaast moet een beroep gedaan worden op de sociale mediaplatformen
om schadelijke content van dit kaliber te weren op hun platforms en de verantwoordelijkheid
te nemen om hier streng op toe te zien. De Digital Services Act (DSA) kan hierbij een helpende hand bieden als het gaat om de verantwoordelijkheid
van de online platforms, die verplicht zijn om strafbaar materiaal direct offline
te halen en mee te werken met de opsporingsdiensten als daartoe wordt verzocht. Daarmee
krijgt de politie een extra handvat om het verwerpelijke gedrag van filmende omstanders
een halt toe te roepen. Ook mag in bepaalde gevallen de officier van justitie het
bevel geven om ongewenst beeldmateriaal offline te halen.

5. Consultatie

Over dit initiatiefwetsvoorstel zijn adviezen ontvangen van de Nederlandse Vereniging
voor de Rechtspraak (NVvR), Slachtofferhulp Nederland (SHN), Fonds Slachtofferhulp
(FS), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de politie en het Openbaar Ministerie
(OM). Via internetconsultatie.nl zijn daarnaast negen individuele, niet-openbare reacties
ontvangen. Op basis van de individuele reacties hebben initiatiefnemers besloten om
de strafmaat van het voorgestelde artikel 139i Sr te wijzigen naar maximaal één jaar
gevangenisstraf of een geldboete van de derde categorie, in plaats van een geldboete
van de vierde categorie. Hiermee loopt de strafmaat in de pas bij de algehele systematiek
van het Wetboek van Strafrecht. Initiatiefnemers hebben echter besloten om naast het
openbaar maken van beelden van slachtoffers die dringend hulp behoeven, niet ook het
filmen van die beelden strafbaar te stellen. De reden hiervan is gelegen in het feit
dat beelden ook dienstbaar kunnen zijn aan de opsporing van het mogelijke strafbare
feit en de opsporing van de dader. Door het normstellende effect van een strafbaarstelling
van het maken van beelden, denken initiatiefnemers voorts dat dit een averechts effect
zou kunnen hebben. Omstanders kunnen namelijk besluiten op voorhand om niet te filmen,
ook als eventueel beeldmateriaal bruikbaar kan zijn om daders te traceren of een misdrijf
te reconstrueren. Hoewel initiatiefnemers van mening zijn dat ook het vervaardigen
van beelden vanuit sensatiezucht onwenselijk en verwijtbaar is, hebben ze om deze
redenen niet gekozen voor de strafbaarstelling. Initiatiefnemers menen wel dat bij
de evaluatie van dit wetsvoorstel, die na vijf jaar na de inwerkingtreding zal plaatsvinden,
ook dit aspect dient te worden meegenomen, zodat dan kan worden besloten of een uitbreiding
van dit artikel wenselijk is.

De NVvR benadrukt dat het buiten kijf staat dat wat met deze strafbaarstelling wordt
beoogd, sympathiek is. Wel vraagt de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR)
zich af of dit wetsvoorstel in de praktijk een effectief middel zal blijken bij het
terugdringen van het ongewenste gedrag. Het wetsvoorstel stelt immers niet het maken,
maar het verspreiden van de beelden strafbaar. Het probleem dat zich daarbij aandient
volgens de NVvR, is dat ernstige ongevallen met slachtoffers nieuwswaardige feiten
zijn, waarbij het inmiddels gebruik is geworden dat bij de berichtgeving beelden worden
gebruikt. Ook als dit wetsvoorstel zou worden ingevoerd, bestaat er een legale vraag
naar beelden van ongevallen. De NVvR benadrukt dat de werking van de strafbaarstelling
in het wetsvoorstel wordt beperkt door het begrip «goede trouw», echter is dit een
civielrechtelijk begrip. In de toelichting wordt niet nader uiteengezet waarom voor
dit begrip is gekozen. De NVvR stelt voor om niet te kiezen voor een terminologie
die verder niet voorkomt in het strafrecht. Daarnaast acht de NVvR ook een aantal
andere begrippen uit het wetsvoorstel niet duidelijk, zoals «afbeeldingen» en «algemeen
belang», en adviseert op dit punt de memorie van toelichting te verduidelijken. Al
met al is het volgens de NVvR de vraag of dit wetsvoorstel in de praktijk zal bijdragen
aan het oplossen van het volgens initiatiefnemers terecht gesignaleerde probleem.
Naar aanleiding van het advies van de NVvR hebben initiatiefnemers de memorie van
toelichting op verschillende punten aangevuld en uitgebreid. Ook hebben initiatiefnemers
in de memorie van toelichting de begrippen «te goeder trouw», «algemeen belang» en
«afbeeldingen» aangevuld conform het advies van de NVvR. De opmerking over het strafbaar
stellen van het filmen van slachtoffers is niet overgenomen naar aanleiding van de
hierboven genoemde redenen.

Slachtofferhulp Nederland (SHN) heeft met bijzondere belangstelling kennisgenomen
van het initiatiefwetsvoorstel. SHN stelt dat initiatiefnemers terecht benoemen dat
handhaving een uitdaging zal zijn, maar het brengt volgens hen wel voordelen met zich
mee. Ten eerste zal een afschrikwekkende werking uitgaan van een verbod op filmen
en ten tweede is het eenvoudiger te handhaven als de politie ter plaatse is gekomen.
Wel heeft SHN enkele kanttekeningen geplaatst bij het initiatiefwetsvoorstel. Ten
eerste is SHN van mening dat de redenen om het filmen zelf niet strafbaar te stellen
niet geheel overtuigend zijn. Onder andere het argument dat filmen met de telefoon
voor sommigen een automatisme is, overtuigt niet. Ten tweede is SHN van mening dat
het een en ander ervoor te zeggen is om het wetsvoorstel aan te vullen met een strafbaarstelling
van het filmen van slachtoffers, omdat dit ook een inbreuk is op de privacy van het
slachtoffer. Initiatiefnemers hebben om de eerdergenoemde redenen besloten om dit
advies niet over te nemen. Hoewel initiatiefnemers de redenering van Slachtofferhulp
Nederland begrijpen, hebben zij de voorkeur om de evaluatie van de onderhavige wetsbepaling
af te wachten alvorens wordt besloten om naast het openbaar maken ook het filmen strafbaar
te stellen. Wel hebben initiatiefnemers naar aanleiding van het advies van Slachtofferhulp
Nederland de memorie van toelichting op verschillende punten uitgebreid en nader afgebakend.

Fonds Slachtofferhulp (FS) geeft in het advies aan de voorkeur te hebben om enkel
het openbaar maken van de beelden van slachtoffers strafbaar te stellen en niet mede
het maken ervan. FS trekt hierbij wel de handhaafbaarheid van de strafbaarstelling
in twijfel en is van mening dat het ertoe kan leiden dat de geloofwaardigheid van
de rechtspraak wordt aangetast. In dat kader doet FS de aanbeveling om in het wetsartikel
op te nemen dat ook verdere verspreiding van dergelijke beelden strafbaar wordt gesteld.
Naar aanleiding van het advies van Fonds Slachtofferhulp hebben initiatiefnemers de
memorie van toelichting nader aangevuld en afgebakend. Zoals hierboven beschreven,
hebben initiatiefnemers ervoor gekozen om het maken of verder verspreiden van de beelden
van slachtoffers die dringend hulp behoeven op dit moment niet strafbaar te stellen.

De Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) benadrukt dat het wetsvoorstel raakt aan
een botsing tussen het grondrecht op informatiegaring enerzijds en verschillende andere
grondrechten anderzijds, maar dat het recht op informatiegaring niet absoluut is.
De NOvA geeft aan dat ten aanzien van de noodzakelijkheid van het wetsvoorstel onder
andere de vraag meespeelt of sprake is van een gedeelde sociale norm over het betreffende
gedrag. De onderbouwing in de memorie van toelichting is op dit punt te summier volgens
de NOvA. Daarnaast adviseert de NOvA om het aspect dat strafbaarstelling van verspreiding
van de beelden van slachtoffers mogelijk is op basis van een nationale positieve verplichting
tot ingrijpen die uit het EVRM is af te leiden, op te nemen in de memorie van toelichting.
De NOvA stelt tevens voor om het bestanddeel «wederrechtelijk» toe te voegen aan de
delictsomschrijving, omdat anders in een geval waarin het slachtoffer zelf van mening
is dat hij een ander belang groter acht dan de bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer,
hijzelf een strafbaar feit begaat door goedkeuring te geven aan publicatie van de
beelden. De NOvA adviseert ten slotte het begrip «afbeelding» nader af te bakenen,
evenals de begrippen «dringend hulp behoeven» en «openbaar maken». Overeenkomstig
het advies van de NOvA hebben initiatiefnemers de memorie van toelichting op verschillende
punten aangepast en aangevuld. Het bestanddeel wederrechtelijk is niet opgenomen in
de strafbaarstelling. Dit zou een extra drempel vormen om tot strafbaarheid te komen,
hetgeen onwenselijk wordt geacht door initiatiefnemers. De wederrechtelijkheid van
de gedraging ligt immers al in de strafbaarstelling als element besloten. Daarnaast
zal in beginsel al het opzettelijk openbaar maken van beeldmateriaal van slachtoffers
die dringend hulp behoeven een strafbare handeling opleveren. De strafrechtelijke
aanpak is aldus gericht op situaties waarin iemand opzettelijk de privacy en de persoonlijke
levenssfeer van het slachtoffer schendt door het beeldmateriaal openbaar te maken.
Daarnaast hebben initiatiefnemers de memorie van toelichting aangevuld met een nadere
toelichting op het gebied van de inperking van de vrijheid van meningsuiting en de
verhouding tot Europees recht en jurisprudentie van het EHRM.

De politie acht het een sympathiek voorstel dat kan voorkomen dat slachtoffers extra
leed kunnen ondervinden. Wel ziet de politie een aantal moeilijkheden in de opsporing,
met name omdat vanwege de voorgestelde strafmaat geen bevel tot voorlopige hechtenis
kan worden gegeven, wat ontdekking buiten heterdaad lastig zou kunnen maken. De politie
wijst op de mogelijkheid om aan het wetsvoorstel toe te voegen dat het voorgestelde
strafbare feit wordt toegevoegd aan art. 67, eerste lid Sr zonder dat de strafmaat
van de voorgestelde strafbepaling moet worden aangepast. Initiatiefnemers wijzen op
het feit dat het openbaar maken van beelden op sociale media, de verspreiding ervan
voortduurt zolang de beelden online te vinden zijn. Hierbij is aldus sprake van een
direct herleidbaar delict van de persoon die de beelden als eerste openbaar heeft
gemaakt. Daarom is ontdekking hiervan altijd op heterdaad, omdat het gaat om de eerste
openbaarmaking van de beelden.

Het College van Procureurs-Generaal van het Openbaar Ministerie onderschrijft dat
het omschreven gedrag leedtoevoegend en daarmee onwenselijk kan zijn, en het dus in
de reden ligt dat de ongerechtvaardigde openbaarmaking van beelden van personen die
dringend hulp behoeven wordt tegengegaan. Wel vraagt het College zich af of dit soort
ongewenste maatschappelijke ontwikkelingen ook om een strafrechtelijke reactie vragen.
Het College verzoekt aan initiatiefnemers daarom de noodzaak van de strafbaarstelling
nader te onderbouwen door meer informatie te geven over de ernst van het probleem.
Ook verzoekt het College een aanvullende toelichting over welke maatregelen al zijn
genomen om de ongewenste openbaarmaking van de beelden op andere wijzen aan te pakken.
Het College adviseert een nadere toelichting te geven op wat wordt bedoeld met «degene
die dringend hulp behoeft». Daarnaast adviseert het College het bestanddeel «wederrechtelijk»
toe te voegen aan de delictsomschrijving. De maximale gevangenisstraf voor de voorgestelde
strafbaarstelling is volgens het College een passend strafmaximum, maar heeft wel
gevolgen voor de opsporing als het bijvoorbeeld gaat over iemand met een anoniem profiel
die de beelden online plaatst. Overeenkomstig het advies van het College hebben initiatiefnemers
de memorie van toelichting verduidelijkt als het gaat om de noodzaak van de strafbaarstelling
en het bestanddeel «degene die dringend hulp behoeft». Uitgelegd is waarom initiatiefnemers
van mening zijn dat een strafrechtelijke norm gesteld moet worden. Initiatiefnemers
hebben daarnaast de memorie van toelichting aangevuld met een nadere toelichting op
de noodzaak van de strafbaarstelling en alternatieven, en verduidelijkt op welke situaties
de strafbaarstelling ziet. Ten slotte hebben initiatiefnemers in de memorie van toelichting
aandacht besteed aan de mogelijkheden tot handhaving van de strafbaarstelling en zijn
initiatiefnemers ingegaan op de reden waarom niet is gekozen voor wederrechtelijkheid
als bestanddeel.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Met dit artikel wordt voorgesteld om in Boek II, Titel V van het Wetboek van Strafrecht,
waarin misdrijven tegen de openbare orde zijn opgenomen, na artikel 139h van het Wetboek
van Strafrecht een nieuw artikel 139i van het Wetboek van Strafrecht in te voegen.
Dat artikel voorziet in de strafbaarstelling van het openbaar maken van beeldmateriaal
van personen die dringend hulp behoeven of zijn overleden.

De bestanddelen van de delictsomschrijving zijn reeds uitgebreid toegelicht in paragraaf
2.5 van het algemeen deel van de toelichting. Strafbaar met een gevangenisstraf van
één jaar of een boete van de derde categorie, is degene die opzettelijk een afbeelding
openbaar maakt (eerste lid) van iemand die dringend hulp behoeft, en degene die onder
dezelfde omstandigheden opzettelijk een afbeelding openbaar maakt van een overledene
(tweede lid). Voor degene die te goeder trouw heeft kunnen aannemen dat openbaarmaking
in het algemeen belang was, voorziet het derde lid in een uitzondering op de strafbaarstelling.
Hiermee wordt beoogd een balans te vinden tussen art. 7 Grondwet en art. 10 EVRM enerzijds,
en de privacy van het slachtoffer of overledene anderzijds. Zie hierover verder ook
de paragrafen 2.8 en 3 van het algemeen deel van de toelichting.

De formulering van (de bestanddelen van) het voorgestelde artikel 139i Wetboek van
Strafrecht, zoals «afbeelding» en «openbaar maken», sluit – zoals ook toegelicht in
paragraaf 2.5 van het algemeen deel van de toelichting – in overwegende mate aan bij
de overige bepalingen in Boek II, Titel V van het Wetboek van Strafrecht.

De strafmaat sluit, zoals toegelicht in paragraaf 2.6 van het algemeen deel van de
toelichting, aan bij de strafmaat van artikel 139h, eerste lid, van het Wetboek van
Strafrecht. Voor een toelichting op deze keuze zijn zij verder verwezen naar genoemde
paragraaf.

Artikel II

Met dit artikel wordt voorgesteld om de nieuwe strafbaarstelling in dezelfde vorm
in te voegen in het Wetboek van Strafrecht BES, als nieuw artikel 145f. De wettekst
van het nieuwe artikel komt geheel overeen met de tekst uit het voorgestelde artikel 139i
van het Wetboek van Strafrecht.

Artikel III

Dit artikel bevat de evaluatiebepaling van het wetsvoorstel. Indien dit wetsvoorstel
tot wet wordt verheven, stuurt Onze Minister van Justitie en Veiligheid binnen vijf
jaar na de inwerkingtreding aan beide kamers van de Staten-Generaal een verslag over
de doeltreffendheid en de effecten daarvan in de praktijk. In deze evaluatie zal de
vraag centraal staan of de doelstellingen zijn gerealiseerd. Ook wordt in deze evaluatie
voorzien van een antwoord op de vraag of het strafbaar stellen van het filmen van
slachtoffers die dringend hulp behoeven, en dus niet alleen het openbaar maken, ook
geïmplementeerd zou moeten worden in het voorgestelde artikel 139i Sr in het kader
van de wenselijkheid en noodzakelijkheid daarvan.

Artikel IV

Dit artikel voorziet in de inwerkingtreding van de wet, die op een bij koninklijk
besluit te bepalen tijdstip geschiedt.

Boswijk
Mutluer