Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 704 Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en de Algemene wet bestuursrecht in verband met maatregelen om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen (Asielnoodmaatregelenwet)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 5 februari 2025 en het nader rapport d.d. 7 maart 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Asiel en Migratie. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 20 december 2024, nr. 2024002937,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 5 februari 2025, nr. W03.24.00364/II, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 20 december 2024, no. 2024002937, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Asiel en Migratie, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging
van de Vreemdelingenwet 2000 en de Algemene wet bestuursrecht in verband met maatregelen
om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen (Asielnoodmaatregelenwet),
met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel is gelijktijdig met het voorstel Wet invoering tweestatusstelsel
voorgelegd, met het verzoek om over beide voorstellen zo spoedig mogelijk te adviseren.
Gelet op dit verzoek en de inhoud van de wetsvoorstellen heeft de Afdeling advisering
van de Raad van State deze twee voorstellen in samenhang beoordeeld.2
De Afdeling adviseert de Minister van Asiel en Migratie het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet
in de huidige vorm niet in te dienen bij de Tweede Kamer.
Het doel van de voorstellen Asielnoodmaatregelenwet en Wet invoering tweestatusstelsel
is om de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten en de instroom van asielzoekers
in Nederland te verminderen. In de toelichting bij de wetsvoorstellen wordt echter
niet aannemelijk gemaakt dat de maatregelen daadwerkelijk zullen bijdragen aan het
beperken van de instroom of een efficiëntere asielprocedure. De kans is groot dat
de maatregelen juist tot een extra belasting leiden voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND) en de rechtspraak. Daarbij komt dat Nederland in 2026 het Europese Asiel- en
Migratiepact zal moeten uitvoeren. Wanneer de wetsvoorstellen daarop niet goed worden
afgestemd, doet dit afbreuk aan de rechtszekerheid en kan dit tot extra problemen
leiden in de uitvoering en de rechtspraak.
Asiel en migratie in Nederland
Het maatschappelijk debat over asiel en migratie wordt in Nederland en daarbuiten
volop gevoerd. Veel mensen vinden dat mensen die vluchten voor oorlog of vervolging
een veilig heenkomen moet worden geboden. Tegelijkertijd zijn veel mensen bezorgd
of de Nederlandse samenleving de komst van grote groepen migranten wel kan dragen.
Deze zorgen gaan over de sociale samenhang in ons land, maar ook over de toegang tot
voorzieningen zoals huisvesting, zorg en onderwijs. Daarbij moet bedacht worden dat
niet alleen asielzoekers naar Nederland komen, maar ook arbeidsmigranten, studenten
en migranten in het kader van gezinshereniging.
Voor asielmigratie geldt dat de IND en de rechtspraak grote achterstanden rapporteren,
waardoor asielzoekers lang moeten wachten op een uitkomst in hun procedures. Tijdens
deze procedures verblijven mensen in opvanglocaties die soms overvol zijn.
Onzorgvuldige voorbereiding
De regering heeft besloten om de wetgevingsprocedure versneld te doorlopen vanwege
de urgentie van de asielproblematiek. Een beperkt aantal instanties, waaronder de
IND en de rechtspraak, heeft slechts één week de tijd gehad om een zienswijze op de
wetsvoorstellen te geven. De Afdeling wijst erop dat de inbreng van burgers, uitvoeringsorganisaties
en rechtspraktijk in een vroeg stadium van groot belang is om tot goede wetgeving
te komen. Hier is in het regeerprogramma ook op gewezen. Dat er een politieke wens
is om met spoed stappen te zetten tot aanscherping van het nationale asielbeleid,
is onvoldoende grond om stappen in de voorbereiding van wetgeving over te slaan of
hiervoor te weinig tijd te nemen. De voorbereiding van deze wetsvoorstellen is dan
ook onzorgvuldig geweest.
Effectiviteit en uitvoering
In de toelichting bij de wetsvoorstellen wordt niet verwezen naar inzichten uit de
asielpraktijk of wetenschappelijk onderzoek waaruit blijkt dat de voorgestelde maatregelen
zullen bijdragen aan het beperken van de instroom of een efficiëntere asielprocedure.
Er zijn daarentegen wel duidelijke aanwijzingen dat bepaalde maatregelen juist zullen
leiden tot een verhoging van de belasting van de asielketen. Verschillende maatregelen
zullen ertoe leiden dat de IND meer en ook bewerkelijkere beslissingen moet nemen.
Over deze beslissingen zal ook meer geprocedeerd worden, wat de druk op de rechtspraak
verhoogt. Wanneer procedures langer duren, verblijven mensen bovendien langer in de
asielopvang.
Het Europese Asiel- en Migratiepact
In juni 2026 worden de maatregelen uit het Europese Asiel- en Migratiepact van toepassing
met als doel de Europese buitengrenzen te versterken. Dit betekent dat de Nederlandse
asielwetgeving vóór dat moment ingrijpend moet worden gewijzigd. Uit de toelichting
blijkt niet hoe de huidige wetsvoorstellen van de Minister zich verhouden tot de maatregelen
die nodig zijn om het Asiel- en Migratiepact uit te voeren. Zo’n toelichting is wel
nodig, omdat de nu voorgestelde maatregelen al heel snel opnieuw moeten worden aangepast
of geschrapt.
Daarbij komt dat de maatregelen uit het Europese pact grote gevolgen hebben voor onder
andere de IND en de rechtspraak. Wanneer daarnaast ook de voorliggende wetsvoorstellen
in de huidige vorm worden ingevoerd raakt de ontlasting van de asielketen verder uit
beeld, terwijl die ontlasting juist een van de hoofddoelen van de wetsvoorstellen
is. Een goede afstemming van de wetsvoorstellen met de uitvoering van het Europese
pact is daarom noodzakelijk en moet met prioriteit worden opgepakt. In het verlengde
hiervan verdient het nadere toelichting waarom (onderdelen van) de wetsvoorstellen
niet zijn samengevoegd met het wetsvoorstel ter uitvoering van het Asiel- en Migratiepact.
Grondrechten
De Afdeling maakt verschillende opmerkingen over de juridische houdbaarheid van de
wetsvoorstellen. Daarnaast adviseert zij om, ook waar de voorgestelde maatregelen
op zichzelf beschouwd juridisch mogelijk zijn, toe te lichten hoe deze zullen worden
toegepast in de praktijk. Gebeurt dat niet, dan is het risico dat procedures onzorgvuldig
verlopen en grondrechten in de uitvoering worden geschonden omdat hiermee bij de vormgeving
van het uitvoeringsbeleid onvoldoende rekening is gehouden. Bijvoorbeeld als blijkt
dat de IND en de rechtspraak niet binnen een redelijke termijn kunnen beslissen over
de verblijfsrechten van asielzoekers en nareizigers. Dan komt hun recht op een eerlijk
proces in het geding.
Juridisch problematisch is dat aan de maatregelen zogeheten onmiddellijke werking
wordt verleend. Dat betekent dat het nieuwe recht direct na inwerkingtreding zal worden
toegepast, ook in lopende procedures. Dit heeft als gevolg dat verschillende groepen
vreemdelingen met verschillende besluiten kunnen worden geconfronteerd, zonder dat
daarvoor een goede reden bestaat. Dit leidt tot ongelijke behandeling en strijd met
het beginsel van rechtszekerheid.
Over dit advies
Omdat de Afdeling de wetsvoorstellen in samenhang heeft beoordeeld, bevatten de adviezen
een gelijkluidende algemene beschouwing over de kaders waarbinnen deze wetsvoorstellen
moeten worden vormgegeven. Vervolgens worden deze kaders toegepast op het wetsvoorstel
waarop het advies betrekking heeft. In dit advies is dat de Asielnoodmaatregelenwet.
Reactie op de samenvatting van het advies
De regering is de Afdeling erkentelijk voor haar spoedige advisering over de beide
wetsvoorstellen. De reactie van de regering op de opmerkingen die in het voorgaande
zijn samengevat, volgt hierna bij de desbetreffende adviespunten.
1. Inleiding
De Asielnoodmaatregelenwet bevat maatregelen om de asielketen per direct en duurzaam
te ontlasten en de instroom van asielzoekers in Nederland te verminderen.3 Het wetsvoorstel bevat de volgende maatregelen:
– De geldigheidsduur van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt verkort
van vijf tot drie jaar.
– Er worden geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd verleend.
– De mogelijkheden tot ongewenstverklaring van vreemdelingen worden verruimd.
– De voornemenprocedure wordt afgeschaft.
– De nareismogelijkheden voor ongehuwde partners en meerderjarige kinderen worden beperkt.
– De afdoening van asielaanvragen wordt vergemakkelijkt, door 1) nieuwe feiten en omstandigheden
strenger te toetsen bij opvolgende aanvragen, 2) een verwijtbaarheidstoets te introduceren
bij opvolgende aanvragen en 3) de afwijzingsmogelijkheden te verruimen.
De Asielnoodmaatregelenwet is gelijktijdig met de Wet invoering tweestatusstelsel4 ter advisering aan de Afdeling voorgelegd. Met deze voorstellen wordt uitvoering
gegeven aan de afspraken in het hoofdlijnenakkoord en het regeerprogramma, en de nadere
afspraken waarover de Tweede Kamer bij brief van 25 oktober 2024 is geïnformeerd.5 De Minister van Asiel en Migratie heeft de Afdeling verzocht om zo spoedig mogelijk
te adviseren.
Gelet op dit verzoek en de inhoud van de wetsvoorstellen heeft de Afdeling deze twee
voorstellen gelijktijdig en in samenhang beoordeeld. Beide adviezen beginnen met een
beschrijving van het doel en de inhoud van het wetsvoorstel (punt 2). Dan volgt een
(voor beide adviezen gelijkluidende) algemene beschouwing over de kaders waarbinnen
deze wetsvoorstellen moeten worden vormgegeven (punt 3). Vervolgens worden deze kaders
toegepast op het wetsvoorstel waarop het advies betrekking heeft, in dit geval de
Asielnoodmaatregelenwet. Dit leidt in dit advies tot een opmerking over de gebrekkige
voorbereiding van het wetsvoorstel (punt 4), de beoordeling van effectiviteit en uitvoerbaarheid
(punt 5) en de samenloop met het Europese Asiel- en Migratiepact (punt 6). Daarna
volgen een opmerking over het belang van rechtszekerheid en gelijke behandeling bij
de vormgeving van het overgangsrecht (punt 7) en enkele opmerkingen over specifieke
onderdelen van het wetsvoorstel (punt 8). Tot slot geeft de Afdeling haar oordeel
over het wetsvoorstel (punt 9).
2. Het doel en de inhoud van het voorstel
a. Het doel van het voorstel
In het wetsvoorstel worden twee doelstellingen benoemd, namelijk 1) het per direct
en duurzaam ontlasten van de asielketen en 2) het beperken van de instroom van asielzoekers
in Nederland.6
In de toelichting wordt beschreven dat de druk op de asielketen groot is. Ten eerste
wordt gewezen op de druk op de asielopvang, waar de uitvoering ligt bij het Centraal
Orgaan opvang asielzoekers (COA). In 2024 is de bezetting opgelopen van 64.300 naar
72.500 mensen. Daarmee is de bezetting al geruime tijd hoger dan de reguliere opvangcapaciteit
van het COA. De hoge bezetting bij het COA hangt samen met de achterblijvende uitstroom
van asielzoekers die een positieve beslissing van de IND hebben ontvangen en in Nederland
mogen blijven. De suboptimale omstandigheden in noodopvanglocaties hebben gevolgen
voor de veiligheid en gezondheid van asielzoekers en medewerkers van het COA. Op verschillende
plaatsen in de toelichting worden daarnaast opmerkingen gemaakt over de sterke stijging
van de kosten die verband houden met de opvang van asielzoekers.
Ten tweede wordt in de toelichting gewezen op de druk op de IND en de rechtspraak.
De wachttijd voor de behandeling van een asielaanvraag door de IND zou zijn opgelopen
tot ruim een jaar. Daarnaast kampt de rechtspraak met «immense» achterstanden, aldus
de toelichting. Asielprocedures kennen daardoor een onwenselijk lange doorlooptijd.
Dat bemoeilijkt, zo vermeldt de toelichting, zowel het deelnemen en bijdragen aan
de maatschappij als de terugkeer naar het land van herkomst.
Ten derde wordt in de toelichting melding gemaakt van de druk op de woningmarkt, de
zorg en het onderwijs. Er is in gemeenten onvoldoende huisvesting voor statushouders
beschikbaar, waardoor deze groep langer in de asielopvang moet verblijven. Met de
toename van het aantal asielzoekers stijgen ook de kosten voor de zorg. Het aantal
nieuwkomers in het primair en voortgezet onderwijs is de afgelopen jaren toegenomen;
volgens de toelichting komt dit met name door de komst van Oekraïense leerlingen.
De Afdeling merkt volledigheidshalve op dat de Asielnoodmaatregelenwet niet van toepassing
is op de Oekraïense ontheemden.
b. De voorgestelde maatregelen
De Asielnoodmaatregelenwet omvat acht maatregelen, die zien op verschillende aspecten
van de asielprocedure. Deze maatregelen kunnen volgens de toelichting op verschillende
manieren bijdragen aan het ontlasten van de asielketen en het verminderen van de instroom.
Het wetsvoorstel beoogt met een aantal maatregelen specifiek de instroom te beperken.
Door de beperking van de instroom neemt volgens de toelichting de druk op de asielketen,
huisvesting, zorg en onderwijs af. Ten eerste wordt de geldigheidsduur voor de verblijfsvergunning
asiel verkort van vijf naar drie jaar. Daarnaast wordt de verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd afgeschaft. Deze maatregelen benadrukken volgens de toelichting het
tijdelijke karakter van asielbescherming. Ook brengen zij het Nederlandse asielbeleid
meer in lijn met andere Europese lidstaten, waardoor Nederland niet aantrekkelijker
is als bestemming dan andere landen. Dit kan volgens de toelichting instroombeperkend
werken.
Ook de beperking van de nareismogelijkheden is erop gericht om de instroom te verminderen.
Het wetsvoorstel beoogt de nareis te beperken tot het kerngezin met kinderen tot 18
jaar. Ongehuwde partners en meerderjarige kinderen kunnen geen afgeleide verblijfsvergunning
asiel meer krijgen. Volgens de toelichting zal dit er naar verwachting toe leiden
dat minder mensen naar Nederland mogen komen op grond van nareis. Ook wordt Nederland
minder aantrekkelijk als bestemmingsland.
Andere maatregelen zijn specifiek gericht op een efficiënter verloop van de asielprocedure.
Allereerst schaft het wetsvoorstel de voornemenprocedure af, zodat de Minister voortaan
direct mag beslissen op een asielaanvraag nadat hij de vreemdeling heeft gehoord.
De vreemdeling hoeft niet eerst in de gelegenheid te worden gesteld om op een voorgenomen
afwijzing te reageren. Ook introduceert het wetsvoorstel een strengere ontvankelijkheidsdrempel
voor opvolgende asielaanvragen. Vreemdelingen moeten daaraan voortaan elementen en
bevindingen ten grondslag leggen die niet hadden kunnen worden aangevoerd in een eerdere
asielprocedure en die de kans «aanzienlijk groter» maken dat de vreemdeling recht
heeft op internationale bescherming. Doen zij dat niet, dan verklaart de Minister
de aanvraag niet-ontvankelijk en hoeft hij niet te beoordelen of de vreemdeling recht
heeft op internationale bescherming.
Verder maakt het wetsvo2orstel het mogelijk om een asielaanvraag af te wijzen als
een vreemdeling zonder goede reden niet verschijnt op een asielgehoor, dan wel als
hij met onbekende bestemming is vertrokken of heeft nagelaten om informatie te verstrekken
die van wezenlijk belang is voor zijn aanvraag.7
In zo’n geval kan de Minister op dit moment alleen besluiten tot buitenbehandelingstelling
van de aanvraag. Dat heeft tot gevolg dat een eventuele nieuwe asielaanvraag als eerste
aanvraag moet worden behandeld. De met het wetsvoorstel geïntroduceerde mogelijkheid
om een aanvraag in dit geval af te wijzen zorgt ervoor dat een eventuele nieuwe aanvraag
van dezelfde vreemdeling wordt aangemerkt als «opvolgende aanvraag». Een dergelijke
aanvraag moet voldoen aan de hierboven genoemde strenge vereisten voor ontvankelijkheid
en kan sneller worden afgehandeld.
Het doel van de verruiming van de mogelijkheid tot ongewenstverklaring is volgens
de toelichting meerledig. Het wetsvoorstel beoogt het mogelijk te maken om een ongewenstverklaring
op te leggen in gevallen waarin geen inreisverbod kan worden uitgevaardigd, terwijl
zo’n verbod volgens de regering wel wenselijk zou zijn. Hiermee wordt beoogd om de
overlast van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen effectiever tegen te gaan, hen
te stimuleren om Nederland te verlaten door hun verblijf in of terugkeer naar Nederland
strafbaar te stellen en het maatschappelijk draagvlak te behouden jegens vreemdelingen
die zich wel aan de wet houden.
3. Algemene beschouwing
a. Asiel en migratie in Nederland
Het maatschappelijk debat over asiel en migratie wordt in Nederland en daarbuiten
volop gevoerd. Veel mensen vinden dat mensen die vluchten voor oorlog of vervolging
een veilig heenkomen moet worden geboden. Tegelijkertijd zijn veel mensen bezorgd
of de Nederlandse samenleving de komst van grote groepen migranten wel kan dragen.
Deze zorgen gaan over de sociale samenhang in ons land, maar ook over de toegang tot
voorzieningen zoals huisvesting, zorg en onderwijs.8
Daarbij moet bedacht worden dat niet alleen asielzoekers naar Nederland komen, maar
ook arbeidsmigranten, studenten en migranten in het kader van gezinshereniging. Van
verschillende kanten is de regering aangespoord om tot een integrale visie op asiel
en migratie te komen en om van daaruit keuzes te maken over hoeveel asiel-, arbeids-,
studie- en gezinsmigratie wordt toegelaten en onder welke voorwaarden.9
Uit de Staat van de Migratie 2024 blijkt dat in 2022 en 2023 circa 50.000 asielaanvragen
zijn gedaan, waarvan in 2023 38.000 eerste aanvragen en 10.000 aanvragen van nareizigers.
In totaal zijn in 2023 ongeveer 27.000 asielvergunningen verleend.10
De maandelijkse rapportages over de instroom van de IND laten in 2024 geen grote
wijzigingen ten opzichte van voorgaande jaren zien.11
De IND en de rechtspraak rapporteren substantiële achterstanden,12
waardoor asielzoekers en nareizigers lang moeten wachten op een uitkomst in hun procedures.
Gedurende deze procedures verblijven vreemdelingen soms langdurig in opvanglocaties
met slechts basale voorzieningen.13
b. De constitutionele en juridische context
Bij de vormgeving van het asiel- en migratiebeleid moet de constitutionele en juridische
context in ogenschouw worden genomen. In het Vluchtelingenverdrag van de Verenigde
Naties uit 1951 en het Protocol van 1967 zijn de rechten van vluchtelingen vastgelegd.14
Het kernprincipe van dit verdrag is het beginsel van «non-refoulement», wat inhoudt
dat een vluchteling niet mag worden teruggestuurd naar een land waar zijn of haar
leven ernstig wordt bedreigd. Dit principe is ook vastgelegd in andere internationale
verdragen waaraan Nederland gebonden is, zoals het Handvest van de grondrechten van
de EU (hierna: EU-Handvest), het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna:
EVRM) en het VN-Verdrag tegen Foltering.15
Met het Vluchtelingenverdrag moet binnen de Europese Unie (EU) rekening worden gehouden
bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asielbeleid.16 Het gemeenschappelijk asielbeleid van de EU omvat verschillende richtlijnen, waarvan
er enkele voor de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel van
bijzonder belang zijn. In de Kwalificatierichtlijn zijn criteria vastgelegd op basis
waarvan de vluchtelingenstatus of een subsidiaire beschermingsstatus wordt verleend.17 In de Procedurerichtlijn zijn minimumnormen opgenomen waaraan de asielprocedure moet
voldoen.18 Verder worden in de Gezinsherenigingsrichtlijn diverse aspecten op het terrein van
gezinshereniging geregeld,19 regelt de Langdurig Ingezetenenrichtlijn het verblijfsrecht van langdurig in de EU
verblijvende vreemdelingen,20
en geeft de Terugkeerrichtlijn regels voor de terugkeer van vreemdelingen zonder
verblijfsrecht naar hun land van herkomst.21
Deze richtlijnen zijn binnen de Nederlandse rechtsorde geïmplementeerd in de Vreemdelingenwet
2000. Daarbij heeft Nederland enige speelruimte, maar die is binnen de internationale
en Europese kaders wel beperkt.
Noemenswaardig in dit verband is dat het Europese asielbeleid aan de vooravond staat
van een grote hervorming.22 Vanaf 12 juni 2026 gaat de regelgeving gelden die onderdeel vormt van het Europese
Asiel- en Migratiepact. De hierboven genoemde richtlijnen worden grotendeels vervangen
door verordeningen. Dit heeft als gevolg dat de Vreemdelingenwet 2000 op korte termijn
ingrijpend gewijzigd moet worden en onderdelen daarvan moeten worden geschrapt.23
Ook de Nederlandse uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk zullen zich moeten voorbereiden
op de nieuwe Europese en nationale wet- en regelgeving. Het wetsvoorstel ter uitvoering
van het pact is op dit moment in internetconsultatie en bevat verschillende onderdelen
die overlappen met het voorliggende wetsvoorstel.24
Tot slot is van belang dat bij de vormgeving en de uitvoering van asiel- en migratiebeleid
de grondrechten in acht worden genomen zoals deze zijn vervat in onder meer de Grondwet,
het EVRM en het EU-Handvest. In het bijzonder relevant zijn hierbij het verbod op
discriminatie, de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het recht op familie-
en gezinsleven.25 Wanneer migranten willen procederen over het krijgen of behouden van verblijfsrechten
van henzelf of hun naasten in het kader van gezinshereniging, hebben zij bovendien
recht op een eerlijk proces.26
Dat betekent onder meer dat een migrant in de gelegenheid moet worden gesteld om
standpunten kenbaar te maken en dat besluitvorming binnen een redelijke termijn moet
plaatsvinden.
c. Kwaliteit van wet- en regelgeving
Bij de totstandkoming van nieuwe regels op het terrein van asiel en migratie moet
worden voldaan aan de kwaliteitseisen die voor alle wet- en regelgeving gelden.27 Zo is van belang dat duidelijk is waarom nieuwe regelgeving wordt ingevoerd. Dat
betekent dat moet worden gedefinieerd wat het doel van de regelgeving is en dat moet
worden uitgelegd waarom het nodig is om de nieuwe regels in te voeren met het oog
op het realiseren van dit doel. Dit vraagt om een zorgvuldige analyse van het maatschappelijk
probleem dat de wetgever beoogt aan te pakken. Bij de keuze van een oplossing voor
dat probleem moet worden beoordeeld of deze oplossing effectief is, of niet met een
lichter middel kan worden volstaan en of de kosten en lasten van een oplossing in
verhouding staan tot het doel.
Daarnaast is relevant of uitvoeringsorganisaties en de (rechts)praktijk met een bepaalde
oplossing uit de voeten kunnen, dus of een regeling uitvoerbaar is.28
De regering wijst terecht zelf al op het belang van uitvoerbaarheid, net als op de
gevolgen die het voor burgers, en hun vertrouwen in de overheid, kan hebben als hieraan
onvoldoende aandacht wordt besteed.29
Bij de inschatting van de effectiviteit en uitvoerbaarheid van wetgeving dient waar
mogelijk gebruik te worden gemaakt van ervaringsgegevens en wetenschappelijke inzichten
ten aanzien van de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid van het wetsvoorstel
(«evidence-based» wetgeving). In de memorie van toelichting moet worden ingegaan op
deze aspecten.30
Dit is niet alleen belangrijk voor de parlementaire behandeling en het maatschappelijk
draagvlak, maar ook voor het geval dat in de praktijk vragen rijzen over de wijze
waarop regels moeten worden uitgelegd of uitgevoerd.
Om tot goede wet- en regelgeving te komen is ook de inbreng van burgers, uitvoeringsorganisaties
en rechtspraktijk in een vroeg stadium van groot belang.31
Hun inbreng geeft inzicht in de aard en omvang van het maatschappelijk probleem en
de functionaliteit van bepaalde maatregelen, wat de kans vergroot dat de gekozen oplossing
het beoogde doel zal bereiken. Daarnaast kunnen deze actoren vanuit hun praktijkervaring
ideeën aanreiken over alternatieve mogelijkheden om problemen aan te pakken en inzicht
geven in eventuele ongewenste bijeffecten van een maatregel. Ook kunnen uitvoeringsorganisaties
inschatten wat nieuwe wet- of regelgeving betekent voor de organisatie en de personeelsinzet
en welke kosten daarbij horen. De consultatie van uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk
en de internetconsultatie zijn daarom belangrijke onderdelen van de wetgevingsprocedure,
waarvan alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan worden afgeweken.32
Reactie op punt 3 van het advies
De regering kan zich vinden in de uitgangspunten die de Afdeling in haar algemene
beschouwing formuleert en erkent dat het migratievraagstuk niet enkel gaat over asielmigratie.
Het rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 maakt duidelijk
dat er ook ten aanzien van andere vormen van migratie keuzes gemaakt moeten worden:
in vrijwel alle scenario’s die de staatscommissie schetst, wordt Nederland de komende
decennia drukker, diverser en grijzer. De staatscommissie stelt dat een scenario van
gematigde groei van de bevolking naar 19 à 20 miljoen inwoners in 2050 het beste uitgangspunt
biedt voor behoud van economische en brede welvaart. De regering omarmt het rapport
en onderschrijft de noodzaak om in de richting van het geadviseerde scenario te sturen
op de bevolkingsgroei en grip te krijgen op migratie. Daarbij richt het voorliggende
wetsvoorstel zich in het bijzonder op asielmigratie.
In reactie op de opmerkingen van de Afdeling over de constitutionele en juridische
context merkt de regering volledigheidshalve op dat zij met dit wetsvoorstel geen
afbreuk doet aan verdragsverplichtingen, zoals het kernprincipe van non-refoulement. Dat geldt evenzeer voor de grondrechten zoals vervat in onder meer de Grondwet,
het EVRM en het EU-Handvest.
Tot slot onderschrijft de regering het belang van een zorgvuldige voorbereiding van
wetgeving. In reactie op adviespunt 4 wordt nader toegelicht waarom het wetgevingsproces
in dit geval met meer dan gebruikelijke spoed is doorlopen.
4. Voorbereiding en consultatie
Uit de toelichting blijkt dat de regering het gelet op de urgentie van het wetsvoorstel
noodzakelijk heeft geacht om het wetgevingsproces versneld te doorlopen.33
Het wetsvoorstel is gedurende één week in consultatie gegeven aan de IND,34
de Dienst Terugkeer en Vertrek (DTenV),35
de Raad voor de rechtspraak (Rvdr),36
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS),37
het Openbaar Ministerie38
en de politie.39
De Adviesraad Migratie is niet geraadpleegd, terwijl deze raad een wettelijke taak
heeft om over aanpassingen van het vreemdelingenrecht te adviseren.40
Ook andere relevante instanties zoals het COA, de Nederlandse Orde van Advocaten
(NOvA)41
en het College voor de Rechten van de Mens42
is niet om advies gevraagd. Verder is geen gebruik gemaakt van internetconsultatie,
zonder dat wordt toegelicht waarom daarvan is afgezien. Hierdoor zijn burgers en maatschappelijke
organisaties niet in de gelegenheid geweest om uit eigen beweging formeel op het wetsvoorstel
te reageren.43
De instanties die wel geconsulteerd zijn, spreken hun zorgen uit over de snelheid
waarmee het wetsvoorstel is voorbereid en de korte tijd die voor de consultatie is
gegeven. De genoemde instanties stellen dat zij in één week (nog) niet in staat zijn
geweest om de gevolgen van het wetsvoorstel goed in kaart te brengen. Geen van de
instanties heeft een impactanalyse of uitvoeringstoets kunnen afronden, waardoor er
geen volledig zicht is op de benodigde capaciteit en de bijbehorende kosten op de
korte en de lange termijn.
In de toelichting wordt vermeld dat de inwerkingtreding van het voorstel waar nodig
pas aan de orde is als de IND en andere relevante organisaties in staat zijn om uitvoering
te geven aan de desbetreffende maatregelen.44
De Afdeling acht het echter ontoereikend dat pas bij een latere beslissing over het
moment van inwerkingtreding rekening wordt gehouden met de (on)mogelijkheden van organisaties
om uitvoering aan een nieuw wetsvoorstel te geven. Het tijdig hebben van inzicht in
de uitvoeringslasten en de uitvoerbaarheid van regelgeving is van belang bij de beoordeling
van het wetsvoorstel zélf, inclusief de beantwoording van de vraag of alternatieve,
minder belastende maatregelen kunnen worden getroffen. Ook voor de parlementaire behandeling
zijn zulke inzichten van groot belang.
De Afdeling merkt daarnaast op dat, anders dan de citeertitel doet vermoeden, het
in dit voorstel niet gaat om de toepassing van noodrecht en evenmin om door acute
omstandigheden afgedwongen maatregelen met een tijdelijk karakter. Het betreft hier
uiteenlopende, structurele maatregelen die beogen uitdrukking te geven aan de politieke
wens om met spoed stappen te zetten tot aanscherping van het nationale asielbeleid.
Dit is echter onvoldoende grond om stappen in de voorbereiding van wetgeving over
te slaan of hiervoor te weinig tijd te nemen. De druk op de asielketen is al langere
tijd groot en is niet in recente maanden sterk toegenomen. Verschillende maatregelen
waren bovendien al in mei 2024 aangekondigd in het Hoofdlijnenakkoord, maar hebben
kennelijk pas in december 2024 geleid tot het voorliggende wetsvoorstel. Dit wijst
niet op het bestaan van bijzondere omstandigheden die afwijkingen van de normale wetgevingsprocedure
rechtvaardigen.
Door het aantal consultaties te beperken en geconsulteerde partijen onvoldoende tijd
te geven voor het geven van een reactie en het uitvoeren van een uitvoeringstoets,
is de voorbereiding van het wetsvoorstel onzorgvuldig geweest. Dit is niet alleen
problematisch vanuit het perspectief van wetgevingskwaliteit en het belang van een
ordentelijk wetgevingsproces. Dit maakt het ook moeilijk om de effectiviteit en uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel goed in te schatten.
Reactie op punt 4 van het advies
De regering onderschrijft het belang van zorgvuldige consultatie, maar moet dit in
overeenstemming brengen met het belang om met spoed te komen tot een breed pakket
aan maatregelen om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen.
Om die reden wil zij het wetgevingsproces bij de voorgenomen Asielnoodmaatregelenwet
en Wet invoering tweestatusstelsel zoveel mogelijk versneld doorlopen. In de consultatiefase
is ervoor gekozen de wetsvoorstellen alleen voor te leggen aan de organisaties die
in hun uitvoering direct door de voorgestelde maatregelen worden geraakt. Voor het
voorliggende wetsvoorstel zijn dat de IND, de DTenV, de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (ABRvS), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), het openbaar ministerie
en de politie. Daarnaast is bij gelegenheid van dit nader rapport een aantal nagekomen
reacties beknopt geadresseerd in de memorie van toelichting (hoofdstuk 5).
Wat betreft de effectiviteit van de maatregelen geldt dat de regering gegronde redenen
ziet om een belangrijk instroomeffect van de maatregelen te verwachten, zoals zij
hierna bij adviespunt 5 uiteenzet. De reacties op het wetsvoorstel hebben in dat opzicht
niet tot andere inzichten geleid. Het is niet waarschijnlijk dat aanvullend onderzoek
of een langere consultatietermijn daartoe wel zouden leiden.
De regering meent verder dat er voldoende informatie beschikbaar is om een oordeel
te vellen over de uitvoerbaarheid van de voorstellen. Gezien de vereiste snelheid
en voortgang kon niet voor alle verschillende maatregelen een volledige «ex ante-uitvoeringstoets»
(EAUT) worden opgesteld. Waar dat binnen het gegeven tijdsbestek niet mogelijk was,
is ervoor gekozen via verkenningen en impactanalyses zicht te krijgen op de gevolgen
voor de uitvoering. Ook de (nagekomen) consultatie-inbreng bevat uitvoeringsinformatie.
Deze informatie is waar relevant verwerkt in de memorie van toelichting.
5. Effectiviteit en uitvoerbaarheid
a. Inleiding
In de hierop volgende paragrafen worden de effectiviteit en uitvoerbaarheid voor de
verschillende maatregelen in dit wetsvoorstel besproken. Omwille van de leesbaarheid
is ervoor gekozen de maatregelen te bundelen in de categorieën maatregelen om de instroom
te beperken (onder b), maatregelen voor een efficiëntere procedure (onder c) en de
ongewenstverklaring (onder d). Deze paragrafen worden samengenomen in een conclusie
(onder e).
Reactie op punt 5a van het advies
De regering begrijpt de keuze van de Afdeling om de maatregelen omwille van de leesbaarheid
te categoriseren naar het hoofddoel, maar hecht eraan te benadrukken dat de maatregelen
– als onderdeel van een breed totaalpakket – uiteindelijk alle kunnen bijdragen aan
het achterliggende doel om Nederland te laten behoren tot de categorie lidstaten met
de strengste toelatingsregels van de EU en het aantal vreemdelingen in Nederland terug
te dringen (zie verder onder punt 5b).
b. Maatregelen om de asielinstroom te beperken
De afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, de verkorting
van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd en beperkingen
op het recht van nareis beogen de instroom van het aantal asielzoekers te beperken.
In de toelichting worden geen cijfers gepresenteerd waaruit blijkt hoe groot deze
afname zal zijn en op welke termijn deze afname wordt verwacht.
Hoewel het denkbaar is dat de voorgestelde maatregelen zullen leiden tot een vermindering
van de instroom, zijn bij deze veronderstelling verschillende kanttekeningen te plaatsen.
Uit onderzoek blijkt dat de instroom van asielzoekers in grote mate afhankelijk is
van internationale en geopolitieke ontwikkelingen. De keuze voor een bepaalde bestemming
hangt vooral samen met de aanwezigheid van een sociaal netwerk. Het nationale asielbeleid
speelt slechts een beperkte rol bij de keuze voor een bestemmingsland door asielzoekers.45
In de toelichting wordt bovendien niet uitgewerkt hoe het Nederlandse beleid ten aanzien
van de duur van verblijfsvergunningen asiel of de voorwaarden voor nareis verschilt
ten opzichte van andere landen. Hierdoor is onvoldoende duidelijk of de verschillen
dusdanig zijn dat het aannemelijk is dat Nederland een aantrekkelijker bestemmingsland
is in vergelijking met andere landen, in hoeverre de voorgestelde maatregelen die
verschillen zouden verkleinen, en welke gevolgen dat vervolgens zou hebben voor de
instroom.46
Hoe dan ook geldt dat het asielbeleid tussen de EU-lidstaten al sterk is geharmoniseerd
en dat nog bestaande verschillen met de komst van het Europese Asiel- en Migratiepact
– dus met ingang van 12 juni 2026 – nog verder verkleind zullen worden (zie verder
punt 6 van dit advies).
Voor deze maatregelen is verder de vraag hoeveel effect zij daadwerkelijk zullen sorteren.
Zo is het ook nu al mogelijk om asielvergunningen voor bepaalde tijd tussentijds in
te trekken wanneer de grond voor verlening is vervallen.47
Een verkorting van de geldigheidsduur is daarvoor niet nodig. Daarnaast zijn er,
zoals ook de toelichting bij het wetsvoorstel erkent, verschillende alternatieve routes
voorhanden om verblijfsrecht te krijgen of te behouden. Voor de verkorting van de
duur van verblijfsvergunningen asiel geldt bijvoorbeeld dat asielzoekers een vergunning
regulier voor onbepaalde tijd, de EU-status van langdurig ingezetene of een verblijfsvergunning
op grond van artikel 8 EVRM kunnen aanvragen. Volgens de toelichting zal het aantal
vreemdelingen met een verblijfsrecht desondanks dalen, omdat aan de alternatieve verblijfsgronden
strengere voorwaarden zijn verbonden dan aan de asielvergunning voor onbepaalde tijd
en de nareisvergunning. Zo moet de vreemdeling die verzoekt om de status van langdurig
ingezetene, aantonen dat hij beschikt over voldoende inkomsten en een ziektekostenverzekering.
Een kwalitatieve of kwantitatieve motivering van dit gestelde effect wordt in de toelichting
echter niet gegeven.
Ook voor de beperkingen van de nareis geldt dat er verschillende alternatieven blijven
bestaan, waaronder het zelfstandig doen van een asielaanvraag of een aanvraag voor
een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 EVRM. Voor zover de beperkingen op
de mogelijkheid tot nareis ertoe leiden dat asielgerechtigden vaker een beroep zullen
doen op artikel 8 EVRM, is van belang dat zulke aanvragen van vluchtelingen volgens
de rechtspraak van het EHRM met een grotere voortvarendheid en welwillendheid moeten
worden behandeld dan aanvragen van andere vreemdelingen.48
De potentiële vermindering van de instroom door de nareisbeperkingen moet dan ook,
indien al van daadwerkelijke vermindering sprake zal zijn, niet worden overschat.
Terwijl onduidelijk is of en in hoeverre de voorgestelde maatregelen zullen leiden
tot een verlaging van de instroom, zijn er wel duidelijke aanwijzingen dat zij zullen
leiden tot een verhoging van de belasting van de asielketen. In de toelichting wordt
erkend dat een beroep op de genoemde alternatieve verblijfsgronden niet alleen tot
een hogere bewijslast voor vreemdelingen leidt, maar daaraan gekoppeld ook tot een
hogere werklast voor de IND. De IND zal immers de aangedragen bewijzen moeten beoordelen.
In de toelichting wordt ook erkend dat de afschaffing van de asielvergunning voor
onbepaalde tijd en de inperkingen op de mogelijkheid tot nareis een hogere besliscapaciteit
bij de IND vereisen. Daarnaast kan worden gewezen op het (beoogde) effect dat asielgerechtigden,
vaker dan nu het geval is, zullen moeten verzoeken om verlenging van hun asielstatus.
Dit zal leiden tot extra werk voor de IND, die die verzoeken moet beoordelen.
Bovendien kan de terugkerende herbeoordeling van de asielstatus leiden tot onnodige
spanning en onzekerheid bij statushouders49
en hun integratie in de Nederlandse maatschappij – die op grond van het Vluchtelingenverdrag
moet worden bevorderd50
– bemoeilijken. De toelichting vermeldt in dit verband dat asielvergunningen in het
algemeen standaard zullen worden verlengd. Dat doet evenwel opnieuw de vraag rijzen
naar de effectiviteit van de maatregel en de noodzaak ervan in het licht van de gestelde
doelen (beperking van de asielinstroom en ontlasting van de asielketen).
Reactie op punt 5b van het advies
In reactie op de kanttekeningen van de Afdeling bij de verwachte effecten van de voorgestelde
maatregelen op de instroom merkt de regering het volgende op. De instroom van asielzoekers
is afhankelijk van een groot aantal interne en externe op elkaar inwerkende factoren.
De Afdeling benoemt terecht dat de instroom, behalve van nationale maatregelen en
EU-maatregelen, in grote mate afhankelijk is van internationale en geopolitieke ontwikkelingen.
In het bijzonder is dat het geval als wordt gekeken naar de redenen van asielmigranten
om te vertrekken. Deze complexiteit betekent niet dat sturen op asielmigratie onmogelijk
is, maar wel dat sturing niet alleen moet plaatsvinden met enkele afzonderlijke maatregelen,
maar met een samenhangend pakket aan maatregelen op het brede terrein van migratie
en asiel, zowel nationaal als in EU-verband. De voorgestelde maatregelen maken deel
uit van dat bredere pakket, dat onder andere ook het gewijzigde beoordelingskader
van de asielaanvraag en het te voeren asiellandenbeleid omvat.
Een belangrijk doel van het kabinetsbeleid inzake asielmigratie is dat Nederland moet
gaan behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van de EU.
Daarnaast zet het kabinet in op een spoedige uitvoering van het Asiel- en Migratiepact,
met stevige maatregelen aan de EU-buitengrenzen. Met dit wetsvoorstel, aangevuld met
meerdere beleidsmaatregelen, zal Nederland gaan behoren tot de strengste lidstaten
als het gaat om asieltoelating. Zo geeft Nederland een duidelijk signaal af en is
het niet onnodig aantrekkelijker dan andere lidstaten. De instroomeffecten die daar
naar verwachting van uitgaan, kunnen dan ook niet worden geduid per maatregel, maar
moeten worden bezien binnen dit samenhangende pakket.
Eerder hebben andere lidstaten laten zien dat van nationale maatregelen een sterk
effect uit kan gaan. Denemarken vormt een vaak genoemd voorbeeld, maar kan vanwege
de Deense opt-out op het terrein van asiel atypisch worden genoemd. Een ander voorbeeld
is Zweden. In de periode 2010–2015 nam Zweden jaarlijks 14% op van het totale aantal
asielzoekers in de EU. In 2015 kwamen zelfs rond de 160 duizend asielzoekers naar
Zweden. Na 2015 greep de Zweedse regering fors in met een serie samenhangende maatregelen.
In 2016 kwam nog maar 2% van het totale aantal asielzoekers in de EU naar Zweden en
in 2023 ging het om minder dan 9 duizend eerste asielaanvragen (1%). De Zweedse regering
benut binnen de internationale verdragen alle juridische ruimte om de nationale regelgeving
zo streng mogelijk te maken.
Zonder de cijfers van dit Zweedse voorbeeld al te eenvoudig naar de Nederlandse situatie
te willen extrapoleren, maakt het voorbeeld wel duidelijk dat het met een krachtige
inzet mogelijk is om een groot verschil te maken als het gaat om de asielinstroom.
Ook laat het voorbeeld zien dat het mogelijk is die kanteling in relatief korte tijd
te maken. De uiteindelijke effecten zijn echter niet met wetenschappelijke zekerheid
te voorspellen. Ook met meer tijd en aanvullend onderzoek zou dat niet het geval zijn.
Het aantal op elkaar inwerkende en elkaar soms versterkende factoren is daarvoor te
groot en deels te onvoorspelbaar. Naast nationale wettelijke en beleidsmatige maatregelen
spelen geopolitieke ontwikkelingen een essentiële rol, alsmede ontwikkelingen in andere
potentiële bestemmingslanden. En hoewel veruit de belangrijkste factor voor asielmigranten
om hun land van herkomst te verlaten (on)veiligheid is51, is eenmaal in de EU aangekomen het gevoerde asielbeleid wel degelijk mede van belang
voor de bestemmingskeuze.
Dit verband tussen het gevoerde asielbeleid en het aantal asielaanvragen komt naar
voren uit verschillende kwantitatieve studies.52 De meeste invloed lijken de kans op toekenning van een asielaanvraag en de mogelijkheden
voor gezinshereniging te hebben. In deze studies wordt inzichtelijk dat het aantal
asielaanvragen in een bepaald EU-land niet alleen afhangt van het beleid in dat land,
maar ook van het beleid in vergelijkbare EU-landen. Strenger toelatingsbeleid in het
ene EU-land leidt dan tot meer asielmigranten in andere EU-landen. Voor een breed
en duurzaam effect op het aantal asielaanvragen in de EU is het dus nodig om naast
dit pakket nationale maatregelen ook volop te blijven inzetten op tijdige implementatie
van het Asiel- en Migratiepact door Nederland en andere EU-lidstaten. Ook dat blijft
een prioriteit van het kabinet.
Dat het niet mogelijk is om tot een cijfermatige doorrekening te komen van de effecten
van de voorgestelde maatregelen, neemt dan ook niet weg dat op basis van het bovenstaande
een belangrijk instroomeffect mag worden verwacht.
De Afdeling stelt verder dat er verschillende alternatieve routes voor een verblijfsvergunning
zijn, waardoor de instroom niet noodzakelijkerwijs zal dalen, zoals de mogelijkheid
om een vergunning regulier voor onbepaalde tijd, de EU-status van langdurig ingezetene
of een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 EVRM aan te vragen. Er zijn slechts
beperkte voorwaarden voor een asielvergunning voor onbepaalde tijd, waardoor deze
vergunning relatief makkelijk te verkrijgen is. Voor de status van langdurig ingezetene
is het noodzakelijk om over inkomsten te beschikken zonder dat daarvoor een beroep
moet worden gedaan op de sociale bijstand. Uit onderzoek van het WODC blijkt dat na
vier jaar ongeveer 35% van de statushouders een baan heeft gevonden en na zeven jaar
ongeveer 50%.53 Dit betekent dat een groot deel niet werkzaam is, waardoor de verwachting gerechtvaardigd
is dat niet alle aanvragen voor de status van langdurig ingezetene succesvol zullen
zijn.54 Ten aanzien van artikel 8 EVRM merkt de regering op dat de lat voor inwilliging van
een vergunningaanvraag op grond van artikel 8 EVRM hoog ligt: er moet sprake zijn
van de potentiële schending van een mensenrecht bij weigering van verblijfsrecht.
Naar verwachting zullen niet alle aanvragen tot een inwilliging leiden.
Volgens de Afdeling maakt de regering onvoldoende aannemelijk dat Nederland een aantrekkelijker
bestemmingsland is in vergelijking met andere lidstaten als het gaat om de duur van
verblijfsvergunningen asiel of de voorwaarden voor nareis. Uit artikel 24 van de Kwalificatierichtlijn
(2011/95/EU) volgt dat aan vluchtelingen een verblijfstitel moet worden verleend die
ten minste drie jaar geldig is en daarna (steeds) verlengbaar is met ten minste drie
jaar. Aan subsidiair beschermden moet een verblijfstitel worden verleend die ten minste
één jaar geldig is en daarna (steeds) verlengbaar is met ten minste twee jaar. Op
verzoek van de regering maakte het Europees Migratienetwerk de geldigheidsduur van
de twee typen verblijfsvergunningen in andere EU-lidstaten inzichtelijk. Uit de compilatie
van antwoorden op dit informatieverzoek bleek dat een groot aantal lidstaten een kortere
geldigheidsduur van de verblijfstitel hanteert dan de huidige Nederlandse duur van
vijf jaar.55 Meerdere lidstaten hanteren daarbinnen de minimale geldigheidsduur van de verblijfsvergunning
van drie en één jaar voor respectievelijk vluchtelingen en subsidiair beschermden.
Met dit wetsvoorstel wordt de geldigheidsduur van de asielvergunning voor bepaalde
tijd gemaximeerd op drie jaar, zowel voor personen aan wie de vluchtelingenstatus
is verleend als voor personen aan wie de subsidiairebeschermingsstatus is verleend.
De regering onderkent hierbij dat het verkorten van de geldigheidsduur als gevolg
heeft dat statushouders eerder – en dus vaker – een verlengingsaanvraag moeten indienen,
hetgeen ook effect heeft op het aantal aanvragen waarop de IND dient te besluiten,
temeer nu ook de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd wordt afgeschaft. De regering
heeft met de keuze voor drie jaar in plaats van de minimale duur van een jaar gezocht
naar een balans tussen de uitvoeringsgevolgen en het doel om Nederland niet aantrekkelijker
later zijn dan andere lidstaten als bestemmingsland.
Overigens blijft de voorgestelde geldigheidsduur ook onder de Kwalificatieverordening
van het Asiel- en Migratiepact mogelijk. Hoewel verdergaande harmonisatie van de asielregels
onder het Asiel- en Migratiepact inderdaad een doel van de Uniewetgever is, blijven
de lidstaten ruimte behouden om een nationale invulling te geven aan de geldigheidsduur
van de verblijfstitels.
De kans op toekenning van een asielaanvraag en de mogelijkheden voor gezinshereniging
lijken de meeste invloed te hebben op de bestemmingskeuze van asielzoekers die de
EU zijn binnengekomen. Om deze reden is het voor de regering minder relevant om een
totaaloverzicht te hebben van de voorwaarden voor nareis die andere lidstaten hanteren,
maar sluit de regering op dat punt aan bij de minimale voorwaarden die volgen uit
het EU-recht en het EVRM.
In reactie op de opmerking van de Afdeling dat de terugkerende herbeoordeling van
de asielstatus kan leiden tot onnodige spanning en onzekerheid bij statushouders en
hun integratie in de Nederlandse maatschappij kan bemoeilijken, benadrukt de regering
dat dit zeker geen oogmerk is van de voorgestelde maatregelen. Onzekerheid kan daarvan
wel een gevolg zijn, omdat het tijdelijke karakter van asielbescherming meer wordt
benadrukt. Die tijdelijkheid neemt niet weg dat houders van een verblijfsvergunning
asiel gestimuleerd zullen blijven worden om te participeren.
Voor zover het wetsvoorstel vraagt om aanvullende inzet van de asielketen is van belang
dat het wetsvoorstel gepaard gaat met de daarvoor noodzakelijke financiële middelen.
Mede naar aanleiding van de desbetreffende opmerkingen van de Afdeling zijn de financiële
gevolgen in de memorie van toelichting nader toegelicht (§ 4.3).
c. Maatregelen voor een efficiëntere asielprocedure
De aanscherping van ontvankelijkheidsvereisten, de mogelijkheid om een asielaanvraag
af te wijzen als de vreemdeling niet verschijnt op het gehoor, en de afschaffing van
de voornemenprocedure moeten zorgen voor een efficiëntere asielprocedure.
De regering maakt met het aanscherpen van ontvankelijkheidsvereisten en het uitbreiden
van de gronden waarop een asielaanvraag kan worden afgewezen gebruik van ruimte die
het Unierecht haar expliciet biedt, en die tot nu toe niet ten volle was benut.56
Hoewel deze maatregelen wel enig effect op de efficiëntie van de asielprocedure zouden
kunnen sorteren, mag dat effect niet worden overschat. Het Hof van Justitie heeft
namelijk overwogen dat de gevallen waarin een opvolgende aanvraag als ontvankelijk
moet worden beschouwd, ruim moeten worden uitgelegd.57
Daarnaast mag het gebruik van de verwijtbaarheidstoets er niet toe leiden dat Unierecht
verkeerd wordt toegepast. Zo moet een vreemdeling zich op een arrest van het Hof van
Justitie kunnen beroepen, ongeacht of het arrest al was gewezen ten tijde van de voorgaande
procedure.58
Verder mogen procedureregels er niet toe leiden dat een vreemdeling wordt teruggestuurd
naar een land waar hij een risico loopt op onmenselijke behandeling.59
De IND en de rechter zullen dit in voorkomende gevallen ambtshalve moeten beoordelen.60
De vraag naar de effectiviteit kan ook worden gesteld waar het gaat om de afschaffing
van de voornemenprocedure. Bij deze maatregel bestaat bovendien het risico dat hij
leidt tot een resultaat dat tegengesteld is aan wat de regering beoogt te bereiken,
namelijk tot een verzwaring van de werklast in de asielketen. Zoals opgemerkt in de
consultatiereactie van de voorzitter van de ABRvS kan deze maatregel leiden tot een
toename in het aantal beroepszaken en een groeiende complexiteit daarvan. Met het
afschaffen van het voornemen verdwijnt immers een «filter» waardoor eventuele bezwaren
tegen de afwijzing van een asielaanvraag niet al in de fase van de besluitvorming,
maar pas in beroep bij de rechter naar voren kunnen worden gebracht.
Zoals ook de toelichting bij het wetsvoorstel vermeldt, kan dit ertoe leiden dat vaker
in beroep wordt gegaan en dat de beroepsprocedure complexer en daarmee tijdrovender
wordt voor de IND en de rechtspraak. Het ontbreken van een filter in de voorfase kan
er verder toe leiden dat besluiten meer onvolkomenheden zullen bevatten en dat beroepen
daardoor vaker gegrond zullen worden verklaard. Dit leidt er dan toe dat de IND alsnog
een nieuw besluit op de asielaanvraag moet nemen.61
Het afschaffen van de voornemenprocedure zou per saldo dus afbreuk kunnen doen aan
het doel om procedures (in hun geheel bezien) efficiënter in te richten.
Reactie op punt 5c van het advies
De Afdeling wijst terecht op de waarborgen die voorvloeien uit de jurisprudentie van
het Hof van Justitie van de EU in relatie tot de voorgestelde aanscherping van ontvankelijkheidsvereisten
en uitbreiding van de gronden waarop een asielaanvraag kan worden afgewezen. Aan de
vereisten die voortvloeien uit deze jurisprudentie zal vanzelfsprekend worden voldaan.
Ook dan verwacht de regering echter dat de voorgestelde maatregelen de afdoening van
opvolgende asielaanvragen zullen vergemakkelijken en meer ruimte bieden om te voorkomen
dat uitgeprocedeerde vreemdelingen uitzetting frustreren door (op het laatste moment)
een nieuwe aanvraag in te dienen zonder dat sprake is van werkelijk nieuwe omstandigheden
die de kans op een verblijfsvergunning aanzienlijk groter maken.
De regering onderkent het risico dat asielbesluiten door het afschaffen van de voornemenprocedure
meer onvolkomenheden kunnen bevatten en dat beroepen daardoor vaker gegrond kunnen
worden verklaard, vooral in de eerste fase na de afschaffing. Een goede monitoring
en terugkoppeling naar het beslisproces zullen naar verwachting het aantal onvolkomenheden
kunnen beperken. Dit zal het onderwerp zijn van doorlopend overleg met de IND.
d. Ongewenstverklaring
Het doel van de verruiming van de mogelijkheid tot ongewenstverklaring is om de overlast
van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen effectiever tegen te gaan, hen te stimuleren
om Nederland te verlaten door hun verblijf in of terugkeer naar Nederland strafbaar
te stellen en het maatschappelijk draagvlak te behouden jegens vreemdelingen die zich
wel aan de wet houden. De Afdeling merkt op dat deze doelstellingen geen direct verband
houden met de overkoepelende doelstellingen van het wetsvoorstel, te weten het ontlasten
van de asielketen en het verlagen van de instroom. Het is verder de vraag of een ongewenstverklaarde
die niet wil terugkeren dat door het opleggen van een inreisverbod alsnog zal doen.
Evengoed voorstelbaar is dat die vreemdeling juist in de illegaliteit verdwijnt, wat
weer tot andere problemen op het gebied van veiligheid en leefbaarheid kan leiden.
In dat verband kan gewezen worden op de reactie van de Nationale politie waarin de
centrale rol wordt genoemd die (de verhouding met) het land van herkomst speelt bij
terugkeer.62
De toelichting gaat op deze aspecten niet in.
De voorgestelde verruiming van de mogelijkheid om een ongewenstverklaring op te leggen
is in een verkenning uit 2022 door de DTenV, de IND en het Openbaar Ministerie als
uitvoerbaar aangemerkt. Ook de benodigde extra capaciteit achten IND en DTenV haalbaar.
De IND heeft in zijn consultatiereactie wel opgemerkt dat de verruiming tot inhoudelijke
en technische complexiteit kan leiden vanwege samenloopvraagstukken rond de verhouding
tot inreisverboden. De Afdeling merkt op dat dit evenzeer zal gelden voor de rechtspraak.
Zo heeft de Rvdr in zijn aanvullende consultatiereactie opgemerkt dat de rechtspraak
zeker in de beginfase meer rechtsvragen zal moeten beantwoorden over de uitwerking
van de nieuwe regels en de genoemde samenloop.63
Ook deze maatregel zal dus gevolgen hebben voor de uitvoeringsorganisaties en de
rechtspraktijk.
Reactie op punt 5d van het advies
De Afdeling memoreert in adviespunt 3a de zorgen in de samenleving over migratie en
het draagvlak voor mensen die vluchten voor oorlog of vervolging. Eén belangrijke
doelstelling van de verruimde ongewenstverklaring is draagvlak te behouden voor het
overgrote deel van de vreemdelingen dat zich aan de wet houdt. Daarom moet het bestuur
handelingsperspectief hebben jegens vreemdelingen die dit niet doen. Vreemdelingen
die zich bijvoorbeeld schuldig maken aan strafbare feiten, doen afbreuk doen aan (lokaal)
draagvlak voor migratie en voor een gerelateerd vraagstuk als opvang voor asielmigranten.
Dit staat in relatie tot het doel om de druk op de asielketen te ontlasten; draagvlak
is immers van belang om opvang te realiseren.
De verruimde ongewenstverklaring beoogt te voorkomen dat met name deze relatief kleine
groep criminele vreemdelingen ongestraft overlast kan blijven veroorzaken in Nederland.
De regering vindt het van belang dat de mogelijkheid bestaat om iemands aanwezigheid,
wanneer daartoe aanleiding is, ongewenst te verklaren en het desondanks in Nederland
blijven als misdrijf te kunnen laten bestraffen. § 2.2.3 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting is in dit licht aangevuld.
De Afdeling werpt de vraag op of ongewenstverklaarde vreemdelingen wel zullen terugkeren
naar het land van herkomst en acht het voorstelbaar dat zij in de illegaliteit zullen
verdwijnen. Zij verwijst naar de consultatiereactie van de politie en geeft aan dat
de toelichting hierop niet ingaat. In vervolg op deze reactie gaf de regering in hoofdstuk
5 van de memorie van toelichting al aan dat zij kan volgen dat er geen garantie is
voor terugkeer en dat de terugkeersamenwerking met het herkomstland van belang is.
De regering merkt daar ook op dat de houding van de vreemdeling zelf vaak een sleutel
is in het terugkeerproces en dat een ongewenstverklaring diens vertrekbereidheid kan
beïnvloeden. De opmerkingen van de Afdeling gaven aanleiding § 2.2.3 (onder het kopje
«Bevorderen terugkeer») van de memorie van toelichting aan te vullen. Wat de Afdeling
als mogelijkheid schetst kan zich ook voordoen in de huidige systematiek. Het kan
zijn dat vreemdelingen wel in Nederland blijven, maar buiten het zicht van de overheid.
Indien – vaker dan nu – een ongewenstverklaring wordt uitgevaardigd, zal dat betekenen
dat als de vreemdeling opnieuw op negatieve wijze in beeld komt, de overheid een extra
handelingsperspectief heeft om op te treden. Onder het kopje «Tegengaan overlast»
is de laatstgenoemde paragraaf van de memorie van toelichting ook in deze zin aangevuld.
De Afdeling merkt op dat de verruiming van de ongewenstverklaring ook voor de rechtspraak
kan leiden tot complexiteit vanwege samenloopvraagstukken in verband met inreisverboden
en het zeker in de beginfase beantwoorden van meer rechtsvragen daaromtrent. Deze
maatregel zal dus gevolgen hebben voor de uitvoeringsorganisaties en de rechtspraktijk,
aldus de Afdeling. In § 4.1.3 en 4.2 van de memorie van toelichting onderkende de
regering dit al. Deze paragrafen zijn aangevuld naar aanleiding van de opmerkingen
van de Afdeling en – zo is ook in hoofdstuk 5 vermeld – het aanvullend advies van
de Rvdr, waarnaar zij verwijst.
e. Beoordeling
Het wetsvoorstel beoogt de asielketen te ontlasten en de asielinstroom en het aantal
nareizigers in Nederland te verminderen. In de toelichting wordt de effectiviteit
van de maatregelen voor het bereiken van deze doelen niet aannemelijk gemaakt. Er
wordt niet verwezen naar inzichten uit de asielpraktijk of de wetenschap waaruit blijkt
dat redelijkerwijze te verwachten valt dat de voorgestelde maatregelen daadwerkelijk
leiden tot een beperking van de instroom of efficiëntere asielprocedures.
Tegelijkertijd blijkt uit de verschillende consultatiereacties dat een aantal maatregelen
grote gevolgen zal hebben voor de asielketen en dat – voor zover betrokken partijen
de gevolgen hebben kunnen beoordelen (zie ook punt 4) – de belasting daarvan eerder
zal verhogen dan verlagen. Daardoor ligt het bovendien voor de hand dat asielprocedures
langer gaan duren. Dit betekent ook dat asielzoekers langer gebruik maken van de asielopvang,
waarvan de capaciteit op dit moment al ontoereikend is.
Het ontbreekt in de toelichting verder aan inzicht in de manier waarop de verschillende
maatregelen, in onderlinge samenhang bezien, zullen uitwerken. Daarbij dienen ook
de maatregelen in het Wetsvoorstel invoering tweestatusstelsel te worden betrokken.
Het is immers mogelijk dat een individuele maatregel afzonderlijk bezien uitvoerbaar
is en bijdraagt aan het realiseren van (een van) de gestelde doelen, maar dat de samenloop
van maatregelen tot problemen voor de uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk leidt.
De regering wijst zelf op de noodzaak om complexiteit van regelgeving terug te dringen.64
Ook de IND en het COA wijzen in de Stand van Uitvoering 2024 op de noodzaak van een
vereenvoudiging van bestaand beleid.65
Verschillende van de voorgestelde maatregelen zullen het bestaande asielsysteem echter
verder compliceren.
Een hogere werklast voor de asielketen zal financiële consequenties hebben. De financiële
paragraaf in de toelichting geeft geen overzicht van de kosten die met dit voorstel
gepaard gaan. Uit de meerjarenbegroting blijkt bovendien dat vanaf 2027 sterk wordt
bezuinigd op de asielketen.66
Hierdoor lijkt niet te worden voorzien in de financiële middelen die nodig zijn om
de bestaande achterstanden weg te werken en uitvoering te geven aan de maatregelen
in dit wetsvoorstel. Dit terwijl uit verschillende rapporten blijkt dat de huidige
knelpunten in de asielketen juist grotendeels veroorzaakt zijn door bezuinigingen
in tijden van afnemende aantallen asielzoekers. Deze rapporten wijzen op het belang
van stabiele financiering.67
De Afdeling merkt ten slotte op dat uitvoeringsproblemen in de praktijk kunnen leiden
tot een schending van grondrechten. Wanneer de IND en de rechtspraak niet binnen een
redelijke termijn kunnen beslissen over de verblijfsrechten van asielzoekers en nareizigers,
komt hun recht op een eerlijk proces in het geding. In het kader van gezinshereniging
zijn bovendien het recht op familie- en gezinsleven en de rechten van het kind relevant.
Doordat verschillende procedures doorlopen moeten worden, waarin telkens vertraging
kan optreden, kan dit leiden tot een langdurige scheiding van gezinsleden.68
Ook vanuit dit perspectief is het van belang om aan de uitvoerbaarheid grote prioriteit
te geven.
In de toelichting bij het wetsvoorstel is niet aannemelijk gemaakt dat de voorgestelde
maatregelen voldoende zullen bijdragen aan de afname van de asielinstroom of een efficiëntieslag
bij de asielprocedure om de verwachte uitvoeringsconsequenties te kunnen compenseren.
De kans is groot dat dit wetsvoorstel in ongewijzigde vorm juist tot een extra belasting
van de asielketen leidt, terwijl het per direct en duurzaam ontlasten van die keten
één van de twee hoofddoelen van het voorstel is. De Afdeling adviseert de maatregelen
opnieuw te bezien, voor iedere maatregel dragend te motiveren waarom deze effectief
en uitvoerbaar is, en anders van de maatregel af te zien.
Reactie op punt 5e van het advies
Zoals hiervoor uiteen is gezet, zal het verwachte effect op de instroom uitgaan van
het geheel van alle maatregelen die worden genomen om te komen tot het strengst mogelijke
toelatingsregime voor asiel. Dit wetsvoorstel is een belangrijk onderdeel daarvan.
Het is juist die samenhang die zal leiden tot een situatie waarin Nederland niet onnodig
aantrekkelijk is als bestemmingsland. Tegen die achtergrond is het niet nuttig of
mogelijk om een instroomeffect per maatregel te bepalen.
Wat betreft de opmerking van de Afdeling dat uitvoeringsproblemen in de praktijk kunnen
leiden tot een schending van grondrechten, geldt dat dit vanzelfsprekend niet het
geval mag zijn. Het is mogelijk dat de maatregelen in dit wetsvoorstel consequenties
hebben voor de werklast en doorlooptijden van de rechtspraak als gevolg van de keuze
om de asielprocedure efficiënter in te richten en vreemdelingen sneller duidelijkheid
te bieden over hun aanvraag. Daar staat tegenover dat het aantal asielzoekers naar
verwachting beter beheersbaar wordt doordat er minder mensen naar Nederland komen,
zodat uiteindelijk niet alleen de druk op de IND maar ook de druk op de rechtspraak
afneemt. Dit uiteindelijke doel – bevorderen dat aanvragen sneller kunnen worden afgehandeld
– is ook van belang als het gaat om het recht op familie- en gezinsleven en de rechten
van het kind. Uitgangspunt is en blijft dat op elke aanvraag om asiel of nareis zo
spoedig mogelijk beslist wordt om langdurige scheiding van gezinsleden die ook onder
de nieuwe regelgeving recht hebben op verblijf in Nederland te voorkomen en daarmee
te voldoen aan het EU-recht en de relevante mensenrechtenverdragen.
Tot slot zijn mede naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling de financiële
gevolgen in de memorie van toelichting nader toegelicht (§ 4.3).
6. De samenloop met het Europese Asiel- en Migratiepact
Zoals hierboven vermeld, staat het Europese asielbeleid aan de vooravond van een grote
hervorming met de invoering van het Europese Asiel- en Migratiepact. Het pact zorgt
er onder meer voor dat vreemdelingen aan de buitengrenzen van de Europese Unie worden
gescreend en dat er een versnelde grensprocedure komt voor asielzoekers uit landen
met een laag inwilligingspercentage. Ook bevat het pact geharmoniseerde regels op
het terrein van het asielrecht, zowel inhoudelijk als procedureel. Deze regels zijn
grotendeels neergelegd in verordeningen en werken als zodanig rechtstreeks door in
het nationale recht. Wel moet hieraan in het nationale recht uitvoering worden gegeven.
Dit is, zo vermeldt het regeerprogramma, essentieel voor het beperken van de instroom
in Nederland.69
In verband hiermee moet de Vreemdelingenwet 2000 uiterlijk voor 12 juni 2026 vergaand
worden gewijzigd.
De toelichting bij het wetsvoorstel bevat een summiere passage over het Asiel- en
Migratiepact. De regering vermeldt daarin dat enkele onderdelen van het wetsvoorstel
vooruitlopen op de uitvoering van het pact. Bij wijze van voorbeeld wijst zij op de
afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd en de afschaffing
van de voornemenprocedure.70
De regering heeft besloten tot het nu al voorstellen van deze maatregelen omdat zij
het niet verantwoord vindt de maatregelen pas in 2026 in te voeren. Wel zal bij het
bepalen van de inwerkingtredingsdatum van de maatregelen uit het wetsvoorstel rekening
worden gehouden met de uitvoerbaarheid ervan voor de uitvoeringsorganisaties en de
rechtspraak, aldus de toelichting.71
Eventuele samenloop van het pact met het voorliggende wetsvoorstel zal volgens de
toelichting worden geadresseerd in de uitvoeringswetgeving voor het pact.72
De Afdeling merkt op dat deze toelichting onvoldoende concreet is. Daaruit wordt immers
niet duidelijk hoe de voorgestelde maatregelen zich tot het Asiel- en Migratiepact
verhouden. Een grondige toelichting daarvan is wel gewenst, omdat uitvoering van het
pact gevolgen kan hebben voor verschillende onderdelen van het wetsvoorstel. Zo volgen
de voorwaarden voor een asielstatus vanaf 1 juli 2026 rechtstreeks uit de Kwalificatieverordening
en dus niet meer uit de Vreemdelingenwet 2000,73
verplicht diezelfde verordening dan tot het verlenen van verblijfstitels aan gezinsleden
van asielgerechtigden,74
en geeft de Procedureverordening dan uniforme regels voor de behandeling van asielaanvragen.75
Bepalingen die nu in de Vreemdelingenwet 2000 worden opgenomen, moeten mogelijk daardoor
over een jaar alweer worden aangepast of geschrapt.
Ook voor zover de relevante onderdelen van het pact inhoudelijk niet verschillen van
het wetsvoorstel, is een nadere toelichting op de samenloop gewenst. Het pact kan
immers tot wetstechnische aanpassingen nopen zoals het schrappen van bepalingen die
voortaan op Europees niveau zijn vastgelegd en rechtstreeks toepasselijk zijn in Nederland.
De consultatieversie van het wetsvoorstel ter uitvoering van het pact wijst in deze
richting. Daarin wordt artikel 41 Vreemdelingenwet 2000 geschrapt, terwijl diezelfde
bepaling met het voorliggende wetsvoorstel juist in stand wordt gelaten.76
Het is onwenselijk als voorgestelde maatregelen op korte termijn weer moeten worden
aangepast of ingetrokken. Dit is niet alleen problematisch vanuit een oogpunt van
rechtszekerheid, maar ook vanwege de met dergelijke wijzigingen gemoeid gaande uitvoeringsconsequenties.
Zo zullen uitvoeringsinstanties hun werkwijze verschillende keren moeten aanpassen
aan de nieuwe regels en zal de rechtspraak verschillende keren geconfronteerd worden
met nieuwe rechtsvragen. Door deze cumulatie raakt de ontlasting van de asielketen
eerder verder uit beeld dan dat dit doel, zoals het wetsvoorstel beoogt, dichterbij
wordt gebracht. De Rvdr en de IND hebben daarom verzocht het onderhavige wetsvoorstel
niet in te voeren voordat het Asiel- en Migratiepact is geïmplementeerd.77
Tegen deze achtergrond is het aangewezen dat niet alleen de toelichting bij het wetsvoorstel
wordt aangevuld, maar ook de inhoud en vormgeving van het wetsvoorstel zelf worden
afgestemd met die van het wetsvoorstel tot uitvoering van het Asiel- en Migratiepact.
Daarbij is van belang dat het wetsvoorstel tot uitvoering van het pact op relatief
korte termijn aan de Staten-Generaal moet worden voorgelegd, wil de regering de uitvoeringstermijn
van medio 2026 halen. De regering heeft de Europese Commissie bij brief van 18 september
2024 ook medegedeeld prioriteit te geven aan de uitvoering van het pact.78
Volgens het nationaal implementatieplan wenst de regering dat wetsvoorstel begin
2025 aan de Staten-Generaal voor te leggen.79
In het verlengde hiervan verdient het nadere toelichting waarom (onderdelen van) het
wetsvoorstel niet zijn samengevoegd met het wetsvoorstel ter uitvoering van het Asiel-
en Migratiepact. Deze benadering zou voorkomen dat inhoudelijk overeenkomende regels
twee keer het wetgevingsproces moeten doorlopen, en dat de praktijk in korte tijd
met verschillend vormgegeven regels wordt geconfronteerd. Uiteindelijk zou dit ook
kunnen bijdragen aan de effectiviteit en uitvoerbaarheid van de maatregelen. Voor
zover in overeenstemming met het Unierecht zouden onderdelen van het geïntegreerde
wetsvoorstel eventueel vervroegd in werking kunnen worden gesteld.
De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande om de toelichting bij het wetsvoorstel
aan te vullen met een overzicht van relevante bepalingen uit het Asiel- en Migratiepact
en uit te leggen hoe de voorgestelde maatregelen zich tot die bepalingen verhouden.
In het verlengde daarvan adviseert de Afdeling om de inhoud en vormgeving van het
voorliggende wetsvoorstel af te stemmen met die van de uitvoeringswet bij het Asiel-
en Migratiepact, en in dat verband te overwegen om (onderdelen van) de twee wetsvoorstellen
samen te voegen.
Reactie op punt 6 van het advies
De verhouding van de maatregelen in dit wetsvoorstel tot het Asiel- en Migratiepact
is reeds onder ogen gezien in het hoofdlijnenakkoord van 16 mei 2024, het regeerprogramma
van 13 september 2024 en de nadere afspraken over de uitvoering van het hoofdlijnenakkoord
en regeerprogramma waarover de Tweede Kamer bij brief van 25 oktober 2024 is geïnformeerd.80 De inzet is om zo snel mogelijk het pact uit te voeren én vooruitlopend daarop aanvullende
maatregelen te nemen om te komen tot het strengste toelatingsregime voor asiel en
het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit. Daarbij is bewust de keuze gemaakt
om met dit wetsvoorstel maatregelen te treffen die ten dele ook onderdeel zijn van
(de uitvoeringswetgeving bij) het pact. Het spreekt voor zich dat de inhoudelijke
en wetstechnische vormgeving van het wetsvoorstel dat strekt tot uitvoering van het
Asiel- en Migratiepact niet onnodig mag verschillen van de inhoudelijke en wetstechnische
keuzes die in het kader van het voorliggende wetsvoorstel worden gemaakt. Die samenloop
wordt voor zover nodig geregeld in het (latere) wetsvoorstel inzake de uitvoering
van het pact, dat momenteel nog in voorbereiding is. Dit is verder verduidelijkt in
§ 6.2 van de memorie van toelichting en in een overzicht met voor dit wetsvoorstel
relevante bepalingen uit het pact (bijlage 1 bij de memorie van toelichting).
7. Rechtszekerheid, gelijke behandeling en procedurele gevolgen
De voorgestelde maatregelen hebben onmiddellijke werking vanaf het tijdstip van inwerkingtreding.
Dit betekent dat zij ook van toepassing zullen zijn op lopende aanvragen of de verlenging
van vergunningen waarop nog geen beslissing is genomen. Er is voorzien in twee uitzonderingen:
1) bestaande asielvergunningen voor onbepaalde tijd blijven gelden en 2) vreemdelingen
die al een voornemen hebben ontvangen, mogen daarop nog reageren met een zienswijze.81
Hoewel het uitgangspunt is dat nieuwe regelgeving in werking treedt met onmiddellijke
werking,82 dient een keuze hiervoor wel te worden gemotiveerd. Wanneer een maatregel onmiddellijke
werking heeft, betekent dit namelijk dat bestaande rechtsverhoudingen per direct onder
de werking van die maatregel vallen. Dat kan op gespannen voet staan met de rechtszekerheid.83 In de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt dan ook als alternatief de mogelijkheid
genoemd om een regeling zogeheten eerbiedigende of uitgestelde werking te verlenen.84 Eerbiedigende werking houdt in dat bepaalde «oude» gevallen onder het oude recht
blijven vallen. Uitgestelde werking houdt in dat het nieuwe recht pas na een bepaalde
periode in werking treedt. De beantwoording van de vraag of eerbiedigende of uitgestelde
werking wordt toegekend vergt een belangenafweging. In dit verband is onder meer van
belang of in de praktijk verwachtingen zijn ontstaan over het voortduren van bepaalde
situaties, dan wel het intreden van bepaalde rechtsgevolgen, waaraan de nieuwe regeling
afbreuk zal doen.85
Behoudens voor de genoemde uitzonderingen op onmiddellijke werking wordt een dergelijke
afweging in de toelichting bij het wetsvoorstel niet gemaakt. De onmiddellijke werking
van het voorstel kan echter aanzienlijke gevolgen hebben voor individuele aanvragen.
De vraag of oud, dan wel nieuw recht van toepassing is, is immers niet afhankelijk
van het moment waarop de aanvraag is gedaan, maar van het moment waarop de Minister
die aanvraag behandelt. In de praktijk kan dit tot resultaten leiden die strijdig
zijn met de beginselen van rechtszekerheid en gelijke behandeling. Zo kunnen vreemdelingen
die een nareisaanvraag hebben ingediend in de wetenschap dat zij daar recht op hadden,
als gevolg van het wetsvoorstel met een afwijzing worden geconfronteerd, terwijl andere,
gelijktijdig ingediende aanvragen kunnen worden ingewilligd in geval de Minister daar
vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel op beslist. Juist om zulke resultaten
te vermijden, worden aanvragen om een machtiging tot voorlopig verblijf op dit moment
getoetst aan het recht zoals dat gold op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen.86
Ook zijn er procedurele gevolgen. In het bijzonder rijst de vraag hoe wordt omgegaan
met aanvragen om nareis waarin al een primair besluit is genomen, maar nog geen besluit
op bezwaar. Strikt genomen krijgt de vreemdeling in zulke gevallen slechts één keer
te horen hoe de Minister zijn aanvraag op basis van het aangepaste recht beoordeelt.
Dat doet afbreuk aan de gedachte dat een vreemdeling daar nog een keer op moet kunnen
reageren, namelijk door middel van het bezwaar. Een soortgelijk gevolg doet zich voor
wanneer een vreemdeling verzoekt om een verblijfsvergunning asiel. In lopende asielprocedures
zal namelijk geen voornemen meer worden uitgebracht, terwijl daarvan wel werd uitgegaan
ten tijde van de asielgehoren en het indienen van de correcties en aanvullingen (zie
ook punt 8b).
In opvolgende asielprocedures zullen vreemdelingen bovendien worden geconfronteerd
met aangescherpte ontvankelijkheidseisen. Ingevolge het wetsvoorstel is een opvolgende
asielaanvraag immers alleen ontvankelijk indien de daarin aangedragen «nieuwe elementen
of bevindingen» de kans «aanzienlijk groter» maken dat de vreemdeling recht heeft
op internationale bescherming,87 en voor zover die «nieuwe elementen of bevindingen» niet reeds tijdens een eerdere
asielprocedure konden worden aangevoerd (verwijtbaarheidscriterium).88 Het overgangsrecht doet de vraag rijzen of vreemdelingen voldoende kans krijgen om
hun opvolgende aanvraag nader toe te lichten, alvorens daarop het nieuwe recht wordt
toegepast.
De Afdeling adviseert het overgangsrecht in die zin aan te passen dat aanvragen om
nareis zullen worden behandeld op basis van het recht dat gold ten tijde van de aanvraag.
Voor het overige adviseert zij de keuze voor onmiddellijke werking te heroverwegen
in het licht van de hiervoor gemaakte opmerkingen.
Reactie op punt 8a van het advies
De Afdeling constateert terecht dat de voorgestelde maatregelen in beginsel direct
van toepassing zullen zijn in lopende procedures (onmiddellijke werking) en dat het
wetsvoorstel alleen overgangsrecht bevat voor reeds verleende verblijfsvergunningen
voor onbepaalde tijd en reeds gegeven voornemens (eerbiedigende werking). De regering
meent op deze wijze een goede balans te hebben getroffen tussen het belang om recht
te doen aan bestaande verwachtingen en de noodzaak om op korte termijn nuttig effect
te sorteren. De verwachting is dat het nuttig effect van het volledige pakket aan
maatregelen – en meer in het bijzonder de aanvullende nareisvoorwaarden – onacceptabel
vertraagd zou worden wanneer de maatregelen niet onmiddellijk in werking zouden treden,
gelet op de bestaande voorraden en doorlooptijden. De regering hecht, met andere woorden,
sterk aan onmiddellijke werking omdat dit de effectiviteit van het geheel aan maatregelen
zal versterken.
De regering erkent dat de onmiddellijke werking consequenties kan hebben voor het
precieze moment waarop asielzoekers of aanvragers van nareis een besluit op hun aanvraag
ontvangen. De regering erkent eveneens dat het wetsvoorstel door de onmiddellijke
werking ook impact zal hebben op de bestaande, grote voorraden van de IND. Dat is
een bewuste keuze, aangezien de maatregelen als doel hebben de asielprocedure efficiënter
te maken en de vreemdeling sneller duidelijkheid te bieden over zijn aanvraag.
Dat de maatregelen nuttig effect moeten sorteren is niet alleen van belang voor het
reguleren van de asielinstroom maar ook om de druk op de asielketen te verlichten.
In januari van 2025 wachtten er bijna 43.000 vreemdelingen op een beslissing op een
nareisaanvraag; in slechts 4% van de zaken wordt tijdig beslist. De situatie in asielzaken
is niet beter. De voorraad bedroeg op 31 december 2024 bijna 51.000 zaken. Het is
niet realistisch om te verwachten dat de IND al deze zaken vóór inwerkingtreding van
de nieuwe maatregelen kan afhandelen. Dat betekent dat met elke vorm van eerbiedigende
werking vrijwel de gehele voorraad moet worden afgedaan onder het oude recht en dat
een grote groep mensen alsnog zonder aanvullende voorwaarden inreist. Daarmee heeft
de wet gedurende langere tijd geen materieel effect.
Met name voor de nieuwe nareisvoorwaarden geldt dat het kabinet deze instelt om de
onevenredige druk op de opvang, keten en voorzieningen zo snel mogelijk te verlichten.
Wanneer wordt gekozen voor eerbiedigende werking zal die verlichting pas op langere
termijn ontstaan en zal het aantal mensen dat onderdak moet worden geboden verder
stijgen, terwijl de druk nu al te groot is, en er een tekort is aan opvangplekken
en huisvesting. De regering acht dit onverantwoord en kiest voor onmiddellijke werking.
De regering heeft op deze wijze de belangen gewogen.
Uiteraard mag dit geen onaanvaardbare consequenties hebben voor het grondrecht op
gezinsleven. Dat is ook niet zo. Vreemdelingen die onder de nieuwe voorwaarden vallen,
kunnen zich nog steeds beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals
neergelegd in artikel 8 EVRM met inachtneming van de voorwaarden in het nieuwe recht.
De regering heeft op deze wijze de belangen gewogen.»
Als het gaat om de betekenis van de aangescherpte ontvankelijkheidseisen in dit verband,
is van belang dat de voorgestelde aanscherpingen enkel tot doel hebben het nationale
recht meer in lijn te brengen met het reeds geldende EU-recht (de Procedurerichtlijn).
Na invoering van het Asiel- en Migratiepact zullen deze aanscherpingen rechtstreeks
uit de Procedureverordening volgen.
De memorie van toelichting is overeenkomstig het voorgaande aangevuld.
8. Opmerkingen over specifieke maatregelen
a. Verruiming mogelijkheden tot ongewenstverklaring
Het wetsvoorstel bevat een verruiming van de mogelijkheden om aan vreemdelingen een
ongewenstverklaring op te leggen. De situaties waarin dat op dit moment kan, worden
opgesomd in het huidige artikel 67, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000. Het
gaat daarbij onder meer om de situatie waarin een vreemdeling onrechtmatig in Nederland
verblijft en meerdere strafbare feiten heeft begaan of bij onherroepelijk rechterlijk
vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waarvoor een gevangenisstraf van minstens
drie jaar kan worden opgelegd.89
Een ongewenstverklaring kan momenteel worden opgelegd aan onder meer burgers van
de Europese Unie en hun familieleden, niet-EU-burgers van wie het Nederlandse verblijfsrecht
wordt ingetrokken terwijl zij in een andere lidstaat verblijven en Dublinclaimanten
die in Nederland verblijven maar voor de behandeling van wier asielverzoek een andere
lidstaat ingevolge de Dublinverordening verantwoordelijk is.
Hoewel de ongewenstverklaring een nationaalrechtelijke maatregel is, moet het gebruik
daarvan voldoen aan de Unie- en internationaalrechtelijke vereisten. De belangrijkste
daarvan zijn neergelegd in de Terugkeerrichtlijn. Daarin hebben de lidstaten gemeenschappelijke
minimumnormen en procedures voor terugkeer vastgelegd, waaronder de mogelijkheid om
een inreisverbod op te leggen. In de Vreemdelingenwet 200090
is momenteel expliciet bepaald dat een ongewenstverklaring alleen kan worden uitgevaardigd
als er geen inreisverbod kan worden opgelegd.91
Het wetsvoorstel brengt daarin verandering en maakt het mogelijk een ongewenstverklaring
uit te vaardigen tegen alle vreemdelingen die aan de inhoudelijke voorwaarden daarvoor
voldoen. Het gaat dan in het bijzonder om die vreemdelingen die – als derdelander
– onder het bereik van de Terugkeerrichtlijn vallen, en van wie de gedragingen wel
aan één van de gronden voor een ongewenstverklaring voldoen, maar aan wie geen zogeheten
«zwaar» inreisverbod92
kan worden opgelegd omdat niet is voldaan aan de strikte maatstaf van een «ernstige
bedreiging» voor de «openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid».
De vraag rijst of deze maatregel in overeenstemming is met de doelstelling van de
Terugkeerrichtlijn om gemeenschappelijke minimumnormen en procedures voor terugkeer
vast te stellen, mede om de belangen van betrokkenen te beschermen.93
Een nationale maatregel waarmee niet alleen de criteria voor het opleggen van een
inreisverbod omzeild worden en die de desbetreffende vreemdeling alleen aanzet het
Nederlandse grondgebied, in plaats van dat van de gehele EU, te verlaten, staat daarmee
op gespannen voet.94
Daarbij geldt bovendien dat in veel gevallen ook een terugkeerbesluit zal worden
uitgevaardigd waarin een vertrektermijn wordt onthouden. Daarbij moet hoe dan ook
aan het Europese openbare-ordecriterium worden getoetst.95
De Terugkeerrichtlijn zelf staat overigens niet in de weg aan het opleggen van een
zwaar inreisverbod als niet aan het openbare-ordecriterium is voldaan, zolang het
inreisverbod maar niet voor meer dan vijf jaar wordt opgelegd.96
Ook in dat geval zal een overtreding van dat inreisverbod een misdrijf97
opleveren. Daardoor kan het doel van de verruiming van de mogelijkheid om ongewenstverklaringen
op te leggen al worden bereikt. Dat dit momenteel niet gebeurt, is het gevolg van
nationale implementatie. Uit de toelichting volgt niet waarom een verruiming van de
mogelijkheid om ongewenstverklaringen uit te vaardigen noodzakelijk is. Indien de
beperking van de termijn tot vijf jaar naar het oordeel van de regering in het licht
van de doelstellingen van het wetsvoorstel tot die verruiming noopt, dan ontbreekt
daarvoor de motivering.
Daarbij komt dat een inreisverbod of ongewenstverklaring altijd evenredig en proportioneel
moet zijn. Omdat het om gelijksoortige maatregelen met gelijksoortige effecten gaat,
is voorstelbaar dat daarvoor dezelfde eisen gelden en daarmee dezelfde invulling van
het openbare-ordebegrip. Hierop wordt in de toelichting niet gereflecteerd. Evenmin
blijkt uit de toelichting hoe in het voorstel wordt gewaarborgd dat de desbetreffende
ongewenstverklaringen evenredig zullen uitpakken. De opmerking in de toelichting dat
bij de voorbereiding van besluiten eventuele onevenredige gevolgen kunnen worden gesignaleerd
is onvoldoende. Zoals de toelichting erkent, kan er bovendien een samenloop van een
inreisverbod en een ongewenstverklaring ontstaan die afbreuk doet aan het nuttig en
harmoniserend effect van de Terugkeerrichtlijn.98
De Afdeling adviseert daarom de maatregel alsnog dragend te motiveren en daarbij in
te gaan op het alternatief om de mogelijkheid om zware inreisverboden van maximaal
vijf jaar te verruimen, en anders van deze maatregel af te zien.
Reactie op punt 8a van het advies
De Afdeling werpt de vraag op of de uitbreiding van de ongewenstverklaring in overeenstemming
is met de doelstelling van de Terugkeerrichtlijn om gemeenschappelijke minimumnormen
en procedures voor terugkeer vast te stellen, mede om de belangen van betrokkenen
te beschermen. Naar aanleiding hiervan is dit punt in § 3.2.3 van de memorie van toelichting
vooropgesteld. De Afdeling laat het antwoord op de door haar gestelde vraag in het
midden. Wel stelt zij dat een nationale maatregel waarmee criteria voor het opleggen
van een inreisverbod omzeild worden en die de desbetreffende vreemdeling alleen aanzet
het Nederlandse grondgebied, in plaats van dat van de gehele EU, te verlaten, daarmee
op gespannen voet staat. In de genoemde paragraaf heeft de regering omstandig uiteengezet
waarom zij de vraag positief beantwoordt. De vragen van de Afdeling hebben nog tot
nadere motivering aanleiding gegeven.
De regering neemt dankbaar kennis van het door de Afdeling gepresenteerde alternatief
om de mogelijkheid om zware inreisverboden van maximaal vijf jaar te verruimen, maar
constateert dat het niet volledig dezelfde reikwijdte heeft als de verruimde ongewenstverklaring,
met name doordat enkele groepen vreemdelingen buiten het bereik van het inreisverbod
vallen. Dit betreft in ieder geval vreemdelingen met verblijfsrecht in een andere
lidstaat (aan wie geen verbod kan worden opgelegd de EU in te reizen) en vreemdelingen
voor wie onmenselijke behandeling dreigt in het land van herkomst en die daarom geen
terugkeerbesluit en dus geen inreisverbod kunnen krijgen. Het geboden alternatief
biedt dan ook geen volledig gelijkwaardige mogelijkheden en is daarom geen reden van
de voorgestelde verruiming van de ongewenstverklaring af te zien. Wel zal het alternatief,
in afstemming met de ketenpartners, verder worden onderzocht. Mocht blijken dat het
alternatief in sommige gevallen (uitvoerings)voordelen kent, dan laat het wetsvoorstel
de ruimte om de ongewenstverklaring enkel toe te passen voor die groepen en situaties
waarbij de ongewenstverklaring ten opzichte van het alternatief van meerwaarde is.
Aan het harmoniserend effect van het inreisverbod wordt naar het oordeel van de regering
geen afbreuk gedaan. Zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven, is het
effect van het inreisverbod dat de vreemdeling na vertrek de EU-lidstaten niet kan
inreizen gedurende een op de Terugkeerrichtlijn gebaseerde periode. De ongewenstverklaring
mag daarom in die gevallen waarin ook een inreisverbod aan de orde is, niet een langere
termijn inhouden dan uit een inreisverbod kan volgen. De ongewenstverklaring ziet
echter niet alleen op het tijdvak na het vertrek, maar ook op het tijdvak voorafgaand
aan vertrek, waarin, gebaseerd op criteria neergelegd in nationale wetgeving, aanvullende
maatregelen kunnen worden getroffen. Daarbij moet uiteraard eerst ingezet worden op
het terugkeerproces zoals dat volgt uit de Terugkeerrichtlijn. Dit kan naast elkaar
bestaan en kan uiteindelijk terugkeer versterken in die gevallen waarin het instrumentarium
uit de Terugkeerrichtlijn onvoldoende blijkt. Mede in het licht hiervan zijn § 3.1.3
en 3.2.3 van de memorie van toelichting aangevuld.
b. Afschaffen voornemenprocedure
De besluitvormingsfase bestaat in het asielrecht uit een voornemen en een besluit.99 In het voornemen zet de Minister uiteen welk besluit hij van plan is te nemen. De
vreemdeling wordt in staat gesteld om daarop met een zienswijze te reageren. Vervolgens
neemt de Minister een besluit waarin hij reageert op deze zienswijze. Met het wetsvoorstel
schrapt de regering deze voornemenprocedure, zodat de Minister na het horen van de
vreemdeling over zijn asielrelaas direct kan overgaan tot het nemen van een besluit.100 De regering beoogt de asielprocedure hiermee te vereenvoudigen en te versnellen,
en die procedure zoveel mogelijk in lijn te brengen met die van de andere EU-lidstaten.
Tegen het afschaffen van de voornemenprocedure bestaan geen juridische beletselen.
Die procedure wordt immers niet internationaal- of Unierechtelijk voorgeschreven.
Wel raakt de afschaffing aan uitgangspunten waaraan de beoordeling van asielaanvragen
moet voldoen: het recht om gehoord te worden, het zorgvuldigheidsbeginsel en het Unierechtelijke
vereiste om «de relevante elementen van het verzoek in samenwerking met de verzoeker
te beoordelen».101 Daarbij moet worden bedacht dat de beoordeling van een asielaanvraag vaak neerkomt
op een beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas en, in het verlengde
daarvan, de aannemelijkheid van hetgeen de vreemdeling stelt te vrezen als hij wordt
teruggezonden naar zijn land van herkomst. Kenmerkend hierbij is dat asielzoekers
hiervoor veelal geen hard bewijs kunnen leveren, zodat veel gewicht toekomt aan de
waardering van de verklaringen van de vreemdeling.102
Zijn die verklaringen consistent? Komen ze overeen met de beschikbare landeninformatie?
En kunnen eventuele tegenstrijdigheden in het asielrelaas worden verklaard door de
persoonlijke achtergrond van de vreemdeling? Voor een zorgvuldige beantwoording van
deze en soortgelijke vragen is het belangrijk dat de vreemdeling op tegenwerpingen
kan reageren.
De toelichting vermeldt dat aan deze uitgangspunten voldaan zal blijven worden, omdat
vreemdelingen hun asielaanvraag mondeling kunnen blijven toelichten en eventuele correcties
en aanvullingen na afloop van het desbetreffende gehoor kunnen blijven indienen. Dit
is op zichzelf juist. Bedacht moet echter worden dat de voornemenprocedure op dit
moment een belangrijke functie vervult in de toepassing van voormelde procedurele
beginselen.103 Wanneer die procedure wegvalt, komt extra gewicht toe aan de fase van de gehoren
en correcties en aanvullingen. Die fase zal gelet op voornoemde uitgangspunten met
bijzondere zorgvuldigheid moeten worden doorlopen.
Het is in die fase dan extra belangrijk dat vreemdelingen effectief in de gelegenheid
worden gesteld om een asielaanvraag toe te lichten met, bijvoorbeeld, rapporten over
het land van herkomst of hun persoonlijke situatie. Ook na het afnemen van een asielgehoor
moet daar ruimte voor zijn, omdat eventuele tegenstrijdige of bevreemdende verklaringen
met zulke rapporten in een ander daglicht kunnen worden gesteld. Het huidige beleid
geeft echter slechts een korte termijn voor het indienen van correcties en aanvullingen.
In de algemene asielprocedure bedraagt die termijn één dag.104 Wanneer dit de enige kans is om op een asielgehoor te reflecteren, levert dit strijd
op met voornoemde uitgangspunten. De Afdeling merkt op dat het vanuit dit oogpunt
aangewezen is om in de toelichting bij het wetsvoorstel uiteen te zetten tot welke
beleidswijzigingen de afschaffing van de voornemenprocedure aanleiding geeft.
In het verlengde daarvan rijst de vraag hoe het afschaffen van de voornemenprocedure
zich verhoudt tot het voornemen van de regering om het hoger beroep in asielzaken
af te schaffen.105
Deze combinatie heeft tot gevolg dat asielzoekers voortaan slechts één keer in de
gelegenheid worden gesteld om op een afwijzing van een asielaanvraag te reageren,
namelijk in beroep bij de rechter. Ook in dat licht is het raadzaam te onderzoeken
of de zorgvuldigheid van de besluitvorming na afschaffing van de voornemenprocedure
voldoende gewaarborgd blijft.
Ten slotte valt op dat de Minister onder het wetsvoorstel wel een voornemen blijft
uitbrengen wanneer hij de aanvraag van een asielgerechtigde om een langdurig-ingezetenenstatus
wenst af te wijzen. Volgens de toelichting is de reden hiervoor dat zulke procedures
geen bezwaarfase kennen, en het voornemen daarom een belangrijke rol speelt bij het
nakomen van de samenwerkingsverplichting en het verdedigingsbeginsel.106
De Afdeling merkt op dat onduidelijk is waarom deze redenering niet zou opgaan voor
de asielprocedure. De asielprocedure ontbeert immers een bezwaarfase, net als de procedure
over afwijzing van de langdurig-ingezetenenstatus.107
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het wetsvoorstel
zo nodig aan te passen.
Reactie op punt 8b van het advies
De regering dankt de Afdeling voor deze opmerkingen, die aanleiding hebben gevormd
in § 3.2.4 van de memorie van toelichting te verduidelijken hoe de zorgvuldigheid
na afschaffing van de voornemenprocedure wordt geborgd. Het kabinetsvoornemen om het
hoger beroep in asielzaken af te schaffen is geen onderdeel van het voorliggende wetsvoorstel;
de precieze implicaties van afschaffing van het hoger beroep in asielzaken zullen
in het kader van het daartoe strekkende wetsvoorstel worden bezien.
c. Beperking nareismogelijkheden
Zoals blijkt uit punt 8 van de considerans van de Gezinsherenigingsrichtlijn, hebben
de lidstaten met die richtlijn beoogd voor vluchtelingen gunstiger voorwaarden te
scheppen om hun recht op gezinsleven uit te oefenen. Dit betekent dat zij via een
eenvoudigere procedure om gezinshereniging kunnen verzoeken dan geldt voor andere
vreemdelingen en vooral aannemelijk moeten maken dat de desbetreffende vreemdelingen
feitelijk tot het gezin van de gezinshereniger behoren. Het bij andere vormen van
gezinshereniging gestelde vereiste dat een vreemdeling over voldoende middelen van
bestaan beschikt geldt dan niet.108
Ook hoeven de betrokkenen geen leges te betalen. Wordt een dergelijke «nareis»-aanvraag
ingewilligd, dan krijgen de gezinsleden evenals de vreemdeling een asielstatus.
Bij de implementatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft de Nederlandse regering
ervoor gekozen de kring van potentiële gezinsleden in de Vreemdelingenwet 2000109
ruimer te maken dan waartoe de Gezinsherenigingsrichtlijn (minimaal) verplicht.110
Daaronder vallen op dit moment ook vreemdelingen die als ongehuwde partner of meerderjarig
kind «zodanig afhankelijk» zijn van de gezinshereniger dat zij «om die reden behoren
tot diens gezin».111
Met het wetsvoorstel wordt die verruiming deels teruggedraaid. Er wordt daarbij onderscheid
gemaakt tussen de aanvragen van vreemdelingen die gelijktijdig met de gezinshereniger
Nederland zijn ingereisd (meereizigers), en aanvragen van vreemdelingen die binnen
drie maanden nadat aan de vreemdeling een asielvergunning is verleend zijn nagereisd
(nareizigers).112
Bij meereizigers blijft de groep gezinsleden die voor gezinshereniging via de nareisprocedure
in aanmerking komt onveranderd. Voor nareizigers daarentegen wordt die groep beperkt
tot het «kerngezin», waar ongehuwde partners, meerderjarige kinderen en pleegkinderen
geen deel van uitmaken.
Deze maatregel is in algemene zin juridisch toelaatbaar. Ongehuwde partners, meerderjarige
kinderen en pleegkinderen vallen immers niet dwingend onder het begrip «gezinslid»
uit de Gezinsherenigingsrichtlijn.113
Ook andere internationale of nationale rechtsregels, zoals artikel 8 EVRM, staan
hieraan niet in de weg.114 Artikel 8 EVRM verplicht namelijk niet tot het afgeven van een bepaalde vergunning
of het inrichten van een meer gunstige procedure.115
Bovendien laat het wetsvoorstel onverlet dat een vreemdeling die niet langer onder
de nareisprocedure valt, op grond van bijvoorbeeld artikel 8 EVRM alsnog voor gezinshereniging
in aanmerking zou kunnen komen.116
Hoewel de Gezinsherenigingsrichtlijn dus ruimte biedt voor de voorgenomen beperking
van nareis tot het kerngezin, kan de maatregel in de praktijk in sommige gevallen
discriminatoir uitpakken. De Rvdr, IND en de NOvA wijzen in dat kader terecht op de
situatie van vreemdelingen voor wie het (feitelijk) onmogelijk of zeer gevaarlijk
is om in het land van herkomst te huwen. Het gaat dan bijvoorbeeld om landen waarin
homoseksuele relaties niet alleen niet erkend worden, maar zelfs strafbaar zijn. Als
met dergelijke omstandigheden bij de uitvoering van de maatregel onvoldoende rekening
wordt gehouden, zal dit in strijd komen met het verbod op discriminatie, zoals neergelegd
in onder andere artikel 21 van het EU-Handvest en artikel 14 van het EVRM.117
De toelichting gaat daarop niet in, terwijl dat wel noodzakelijk is om te waarborgen
dat de maatregel wordt uitgevoerd op een wijze die niet in strijd komt met dat grondrecht.
De Afdeling adviseert daarom de toelichting op dit punt aan te vullen.
Reactie op punt 8c van het advies
Met dit wetsvoorstel brengt de regering de doelgroep die in aanmerking komt voor gezinshereniging
via nareis terug tot die gezinsleden die behoren tot het kerngezin. De Afdeling wijst
er terecht op dat de regering met deze beperktere definitie gebruikmaakt van de ruimte
die de Gezinsherenigingsrichtlijn biedt, en dat deze maatregel ook anderszins in algemene
zin juridisch toelaatbaar is.
Deze beperking laat inderdaad onverlet dat ongehuwde partners, meerderjarige kinderen
en pleegkinderen die feitelijk tot het gezin van de vergunninghouder behoren, zich
nog steeds kunnen beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals
neergelegd in artikel 8 van het EVRM. In dat verband wordt telkens een belangenafweging
verricht, waarbij de individuele feiten en omstandigheden centraal staan. Die afweging
ziet op het belang van de vreemdeling tot gezinshereniging en het belang van de Nederlandse
staat. De omstandigheid dat de vreemdeling een ongehuwde partner of meerderjarig kind
is wordt in deze afweging betrokken, maar vormt geen zelfstandige afwijzingsgrond.
Dat betekent dat het mogelijk blijft voor deze groepen om alsnog voor gezinshereniging
in aanmerking te komen. Het is daarom allerminst uitgesloten dat op basis van artikel
8 van het EVRM in individuele gevallen alsnog een verblijfsvergunning wordt verleend.
9. Slotsom
Het doel van het wetsvoorstel is om de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten
en de instroom van asielzoekers in Nederland te verminderen. In de toelichting bij
het wetsvoorstel wordt echter niet aannemelijk gemaakt dat de maatregelen daadwerkelijk
de beoogde effecten zullen hebben. Voor zover de maatregelen gericht zijn op het beperken
van de asielinstroom, wordt niet verwezen naar inzichten uit de asielpraktijk of de
wetenschap waaruit blijkt dat redelijkerwijze te verwachten valt dat de voorgestelde
maatregelen daadwerkelijk tot minder instroom leiden.
Onderzoek laat zien dat het nationale asielbeleid slechts een beperkte rol speelt
bij de keuze voor een bestemmingsland. Voor zover de maatregelen tot een efficiënter
verloop van de asielprocedures moeten leiden, mag de effectiviteit van maatregelen
niet worden overschat en kunnen verschillende maatregelen zelfs contraproductief zijn.
De Afdeling wijst er, met de uitvoeringsorganisaties en de rechtspraak, op dat de
kans daarom groot is dat de voorgestelde maatregelen juist tot een extra belasting
van de asielketen leiden. Daarbij zal Nederland vanaf juni 2026 het Europese Asiel-
en Migratiepact moeten uitvoeren. Wanneer het wetsvoorstel daarmee niet goed wordt
afgestemd, doet dit afbreuk aan de rechtszekerheid en kan dit tot extra problemen
leiden in de uitvoering en de rechtspraak.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het wetsvoorstel niet in deze vorm in
te dienen bij de Tweede Kamer. In plaats daarvan adviseert zij de maatregelen opnieuw
te bezien, voor iedere maatregel dragend te onderbouwen waarom deze effectief en uitvoerbaar
is, en anders van de maatregel af te zien. Ook moet worden bekeken hoe een maatregel
zich verhoudt tot het Europese Asiel- en Migratiepact. De Afdeling adviseert om de
maatregelen uit het wetsvoorstel af te stemmen met die uit de uitvoeringswet ten behoeve
van het Europese Asiel- en Migratiepact, en daarbij te overwegen om (onderdelen van)
de twee wetsvoorstellen samen te voegen. Daarnaast heeft de Afdeling onder punten
7 en 8 verschillende opmerkingen van juridische aard gemaakt, die volgens haar tot
aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting moeten leiden. Bij de heroverweging
van deze maatregelen is het noodzakelijk dat de uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk
op zorgvuldige wijze worden betrokken.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Zoals toegelicht is de onderbouwing van de maatregelen in de hoofdstukken 2 en 3 van
de memorie van toelichting aangevuld, zoals beschreven in reactie op de adviespunten
3, 5, 7 en 8. Ook is de verhouding tot het Asiel- en Migratiepact in de memorie van
toelichting verduidelijkt, zoals toegelicht onder adviespunt 6.
Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om in het wetsvoorstel te bevorderen dat de afschaffing
van de voornemenprocedure het gewenste effect sorteert, te weten het ontlasten van
de asielketen. In artikel 79 van de Vreemdelingenwet wordt expliciet bepaald dat rechtstreeks
beroep openstaat tegen een ambtshalve besluit inzake verlening van een verblijfsvergunning
regulier. Bezwaar tegen de ambtshalve besluiten zou de effectiviteit van afschaffing
van de voornemenprocedure tenietdoen en juist extra werk voor de IND en mogelijk ook
de rechtspraak betekenen. De memorie van toelichting is met deze wijzigingen in overeenstemming
gebracht.
Van de gelegenheid is verder gebruikgemaakt om in de memorie van toelichting enkele
nagekomen reacties op het wetsvoorstel te adresseren (hoofdstuk 5) en een aantal redactionele
wijzigingen van ondergeschikte betekenis door te voeren.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
M.H.M. Faber-van de Klashorst, minister van Asiel en Migratie
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.