Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

A. Algemeen deel

1. Inleiding

EU-regelingen schrijven voor dat het Europees strafregisterinformatiesysteem (hierna:
Ecris) wordt gebruikt voor bepaalde doelen. Daarnaast geven EU-regelingen de ruimte
aan de nationale wetgever om te bepalen dat Ecris wordt gebruikt voor andere doelen.
Dit wetsvoorstel strekt tot het vastleggen van die andere doelen.De andere doelen
betreffen (i) het onderzoek in verband met de verklaring omtrent het gedrag; (ii)
het advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur; (iii) het geschiktheidsonderzoek naar de aspirant-adoptiefouder en pleegouder;
en (iv) de beoordeling van het criterium de openbare orde en enkele aanverwante criteria
in de procedures van het migratierecht en het nationaliteitsrecht.

Het Europees strafregisterinformatiesysteem bestaat uit twee onderdelen:

− Ecris: een decentraal informatiesysteem voor de wederzijdse doorgifte van informatie
over veroordelingen tussen de centrale autoriteiten van de lidstaten van de EU; en

− Ecris-TCN: een centraal informatiesysteem om vast te stellen welke lidstaten van de
EU beschikken over informatie over veroordelingen van burgers van derde landen.

Ecris is ingesteld bij het Ecris-kaderbesluit en is sinds 2012 in gebruik.1 Het Ecris-kaderbesluit is geïmplementeerd in het Besluit justitiële en strafvorderlijke
gegevens.2 Het Ecris-kaderbesluit is in 2019 gewijzigd door de Ecris-richtlijn.3 De wijzigingen hielden verband met de inwerkingtreding van de Ecris-TCN-verordening.
Ecris-TCN is ingesteld bij de Ecris-TCN-verordening en wordt zoals het er momenteel
naar uitziet in 2025 in gebruik genomen.4 De Ecris-TCN-verordening en Ecris-richtlijn zijn in 2023 geïmplementeerd in de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens en het Besluit justitiële en strafvorderlijke
gegevens.5 Tenzij anders aangegeven, worden omwille van de beknoptheid beide onderdelen, Ecris
en Ecris-TCN, in deze toelichting tezamen aangeduid als Ecris.

Ten tijde van de implementatie van het Ecris-kaderbesluit was de heersende opvatting
dat de andere doelen niet behoefden te worden vastgelegd in een wettelijke regeling.6 De later tot stand gekomen Algemene verordening gegevensbescherming (verordening
2016/679) en Richtlijn gegevensbescherming rechtshandhaving (richtlijn 2016/680) nopen
daarentegen tot het welbepaald en uitdrukkelijk vastleggen van een doel van een gegevensverwerking.7 Zo ook de later tot stand gekomen Ecris-TCN-verordening.8 Tegen deze achtergrond acht de regering het wenselijk dat de doelen van het gebruik
van Ecris worden vastgelegd in de wet.

Hierbij regelt dit wetsvoorstel verder dat voor nagenoeg dezelfde doelen informatie
over veroordelingen wordt doorgegeven tussen de centrale autoriteiten van het Verenigd
Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (hierna: het VK) en Nederland. Daartoe
voorziet dit wetsvoorstel in een wijziging van de Uitvoeringswet Handels- en samenwerkingsovereenkomst
EU-VK Justitie en Veiligheid.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Ecris en Ecris-TCN

Ecris bestaat uit een decentraal informatiesysteem voor de wederzijdse doorgifte van
informatie over veroordelingen tussen de centrale autoriteiten van de lidstaten van
de EU. Een decentraal informatiesysteem houdt in dat informatie over veroordelingen
uitsluitend is opgeslagen in een informatiesysteem van een lidstaat. Ecris biedt de
infrastructuur voor de wederzijdse doorgifte daarvan. De centrale autoriteit in Nederland
betreft de Justitiële informatiedienst.

Indien een burger van een lidstaat wordt veroordeeld in een andere lidstaat, geeft
de lidstaat van veroordeling de informatie over die veroordeling via Ecris door aan
de lidstaat van nationaliteit. Zodoende is geborgd dat de vermeldingen in het strafregister
in de lidstaat van nationaliteit volledig zijn ten aanzien van de burgers van die
lidstaat. Indien een lidstaat informatie over een veroordeling behoeft, dient die
lidstaat slechts de lidstaat van nationaliteit via Ecris te bevragen. De lidstaat
van nationaliteit beschikt immers over informatie over alle veroordelingen in de EU
van diens burgers.

Ecris-TCN bestaat uit een centraal informatiesysteem waarin identiteitsgegevens van
in de EU veroordeelde burgers van een derde land worden opgeslagen. Onder burgers
van een derde land worden ook verstaan staatlozen en personen wiens nationaliteit
niet bekend is. Het doel van het gebruik van Ecris-TCN is om informatie over veroordelingen
te verkrijgen via Ecris. Een lidstaat die informatie over veroordelingen behoeft over
een persoon uit een derde land, kan via Ecris-TCN vaststellen welke lidstaten beschikken
over informatie over veroordelingen, om vervolgens die informatie via Ecris te verkrijgen
bij de desbetreffende lidstaat of lidstaten. Ecris-TCN wordt beheerd door eu-LISA.
eu-LISA is een agentschap van de EU dat zich toelegt op informatiesystemen.

Ecris-TCN wordt slechts gebruikt ten aanzien van burgers van een derde land. Voor
burgers van een derde land ontbreekt in de EU een referentielidstaat, zoals voor burgers
van een lidstaat de lidstaat van nationaliteit fungeert als referentielidstaat. Ecris-TCN
is opgericht om deze leemte te verhelpen. Met behulp van Ecris-TCN kan een lidstaat
onmiddellijk nagaan welke lidstaten beschikken over informatie over veroordelingen
van een burger van een derde land. Deze informatie kan vervolgens via Ecris worden
opgevraagd.

2.2 Doelen van het gebruik van Ecris

De EU is een ruimte zonder binnengrenzen. Een ruimte zonder binnengrenzen noopt tot
samenwerking tussen de justitiële autoriteiten van de lidstaten. Alleen door samenwerking
kan grensoverschrijdende criminaliteit worden voorkomen en bestreden, en kan zodoende
de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht worden gewaarborgd. De samenwerking tussen
de justitiële autoriteiten vereist dat informatie over veroordelingen wederzijds wordt
doorgegeven. Tegen deze achtergrond is Ecris opgericht.

Op grond van EU-regelingen is het gebruik van Ecris voor een viertal doelen verplicht.
De doelen strekken, in lijn met het doel waarvoor Ecris is opgericht, tot het voorkomen
en bestrijden van criminaliteit. Ten eerste is het gebruik van Ecris verplicht ten
behoeve van de strafrechtspleging.9 Opdat informatie over veroordelingen buiten de lidstaat van veroordeling in aanmerking
wordt genomen bij nieuwe strafrechtelijke procedures, zoals bepaald in Kaderbesluit
2008/675.10 Het tweede doel waarvoor het gebruik van Ecris is verplicht op grond van een EU-regeling,
betreft het veiligheidsonderzoek – in Nederland betreft dit het onderzoek in verband
met de verklaring omtrent het gedrag – voor de werving of vrijwillige activiteiten
waarbij sprake is van rechtstreeks en geregeld contact met kinderen, zoals bepaald
in Richtlijn 2011/93.11 Het derde doel betreft een verzoek van de betrokkene om een uittreksel van de hem
betreffende justitiële gegevens.12 Het laatste doel waarvoor het gebruik van Ecris is verplicht, betreft het verlenen
van vergunningen voor het gebruik van precursoren voor explosieven.13

2.3 Andere doelen van het gebruik van Ecris

Het Ecris-kaderbesluit en de Ecris-TCN-verordening geven ruimte aan de nationale wetgever
om te bepalen dat Ecris kan worden gebruikt voor andere doelen.14 Naast de wenselijkheid vanuit een nationaal beleidsoogpunt, zijn voor het bepalen
van deze doelen de volgende gezichtspunten van belang.

Ten eerste is van belang het nationaal recht van de andere lidstaten. Indien het gebruik
van Ecris voor een doel niet is verplicht op grond van een EU-regeling, is het aan
de nationale wetgever om te bepalen of Ecris voor dat doel wordt gebruikt. Dit geldt
voor het doen van een verzoek om de doorgifte van informatie over veroordelingen,
en voor het beantwoorden van een verzoek om de doorgifte van informatie over veroordelingen.15 Het sorteert geen effect een verzoek om doorgifte voor een doel te richten aan een
lidstaat die krachtens zijn nationaal recht geen grondslag heeft om voor dat doel
een verzoek te beantwoorden. Voor het bepalen van de andere doelen door de nationale
wetgever is aldus van belang dat ten minste een andere lidstaat krachtens zijn nationaal
recht bevoegd is een verzoek voor het desbetreffende doel te beantwoorden.

Het nationaal recht van de andere lidstaten is indirect ook van belang voor het gebruik
van Ecris-TCN. Het doel van het gebruik van Ecris-TCN is, zoals hierboven toegelicht,
het vaststellen welke lidstaten beschikken over informatie over veroordelingen van
een burger van een derde land om deze informatie te verkrijgen via Ecris. Bij afwezigheid
van een andere lidstaat die krachtens zijn nationaal recht een grondslag heeft om
voor een doel een verzoek via Ecris te beantwoorden, sorteert ook het gebruik van
Ecris-TCN voor dat doel geen effect. Het gebruik van Ecris-TCN en Ecris zal in zo’n
geval niet ter zake dienend zijn en dient daarom achterwege te blijven.16

Ten tweede is van belang het evenredigheidsbeginsel uit het Handvest van de grondrechten
van de EU.17 Het gebruik van Ecris betreft een verwerking van persoonsgegevens. Een verwerking
van persoonsgegevens betreft in deze context een beperking van het recht op eerbiediging
van het privéleven en van het recht op bescherming van persoonsgegevens.18 Een beperking kan slechts worden gesteld indien zij noodzakelijk en geschikt is om
een legitiem doel te verwezenlijken. De andere doelen van het gebruik van Ecris dienen
aldus een legitiem doel te verwezenlijken en daartoe noodzakelijk en geschikt zijn.
Op deze plaats wordt volstaan met deze constatering. De verhouding tot het hoger recht
komt nader aan de orde in paragraaf 3 van deze toelichting.

Tegen deze achtergrond heeft de regering een inventarisatie gemaakt van de doelen
waarvan naar haar oordeel het gebruik van Ecris wenselijk is. Deze doelen betreffen
uitsluitend doelen waarvoor reeds justitiële gegevens uit de justitiële documentatie
worden verstrekt krachtens de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. De geïnventariseerde
doelen staan limitatief opgesomd in artikel I, onderdeel b, van het wetsvoorstel (de
wijziging van artikel 2a van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens). Hierna
worden deze doelen geclusterd toegelicht.

2.4 Het onderzoek in verband met de verklaring omtrent het gedrag (artikel 2a, eerste
lid, onderdeel c)

Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring dat uit een onderzoek, in de praktijk
uitgevoerd door Justis, met betrekking tot het gedrag van de betrokkene niet is gebleken
van bezwaren. De afgifte van een verklaring wordt geweigerd indien met betrekking
tot de aanvrager justitiële gegevens bestaan over een strafbaar feit, dat, indien
herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van
het geval, in de weg zal staan aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag
wordt gevraagd.

Zoals hierboven opgemerkt is de EU een ruimte zonder binnengrenzen. Het vrije verkeer
van personen maakt dat burgers van andere lidstaten of derde landen in Nederland een
verklaring omtrent het gedrag aanvragen omdat zulks kan zijn vereist voor een activiteit
die zij in Nederland betrekken. Voor het onderzoek met betrekking tot het gedrag van
de betrokkene is een veroordeling in een andere lidstaat evenzo relevant als een veroordeling
in Nederland. Het risico voor de samenleving is immers niet minder bij een veroordeling
in een andere lidstaat.

Het gebruik van Ecris voor het onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokkene
is verenigbaar met het doel van Ecris om nieuwe strafbare feiten te voorkomen. Zonder
het gebruik van Ecris worden relevante veroordelingen in andere lidstaten niet betrokken
bij het onderzoek bij een aanvraag door een burger van een andere lidstaat of een
derde land. In die gevallen zou het instrument van de verklaring omtrent het gedrag
geen risico’s voor de samenleving kunnen voorkomen, en zou de betrokkene een activiteit
kunnen betrekken waarin de herhaling van strafbare feiten wordt gefaciliteerd. Vanwege
het gebruik van Ecris ontvangen justitiële gegevens worden uitsluitend gebruikt voor
het desbetreffende onderzoek. Deze gegevens worden niet verstrekt aan derden, zoals
aan werkgevers.

Naar het oordeel van de regering is het gebruik van Ecris voor het onderzoek met betrekking
tot het gedrag van de betrokkene noodzakelijk en geschikt om nieuwe strafbare feiten
te voorkomen. Het gebruik van Ecris is reeds geschikt gebleken voor het onderzoek
in verband met de verklaring omtrent het gedrag voor zover aangevraagd vanwege de
werving of vrijwillige activiteiten waarbij sprake is van rechtstreeks en geregeld
contact met kinderen. De voorgestelde wijziging van artikel 2a, eerste lid, onderdeel
c, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens strekt ertoe dat Ecris wordt
gebruikt naar aanleiding van iedere aanvraag door een burger van een andere lidstaat
of derde land om de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag.

2.5 Het advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur (artikel 2a, eerste lid, onderdeel d)

Met de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna:
Wet Bibob) kan een beschikking worden geweigerd of ingetrokken. De grond hiervoor
is een ernstig gevaar dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten
te plegen of uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare
voordelen te benutten. Op grond van de Wet Bibob adviseert het Bureau bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur op verzoek bestuursorganen over
de mate van gevaar. Ook adviseert het bureau rechtspersonen met een overheidstaak
over het gunnen van overheidsopdrachten en het aangaan van vastgoedtransacties.

Ook in dit verband is relevant dat de EU een ruimte betreft zonder binnengrenzen.
Burgers van andere lidstaten of derde landen kunnen in Nederland beschikkingen aanvragen,
opteren voor overheidsopdrachten of partij beogen te worden bij een vastgoedtransactie
met een rechtspersoon met een overheidstaak. Voor de vaststelling van de mate van
gevaar is een veroordeling in een andere lidstaat ook in dit verband evenzo relevant
als een veroordeling in Nederland.

Het gebruik van Ecris voor deze adviestaak is verenigbaar met het doel van Ecris om
nieuwe strafbare feiten te voorkomen. Een gedegen advies vergt dat relevante veroordelingen
in andere lidstaten worden betrokken. Zonder het gebruik van Ecris bestaat de kans
dat onbedoeld een onjuiste conclusie wordt getrokken. In die gevallen zouden de integriteit
van bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak in het geding komen en
ongewild strafbare feiten worden gefaciliteerd. Naar het oordeel van de regering is
het gebruik van Ecris voor de genoemde adviestaak noodzakelijk en geschikt om nieuwe
strafbare feiten te voorkomen. Het voorgestelde artikel 2a, eerste lid, onderdeel
d, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens strekt ertoe dat Ecris voor
dit doel wordt gebruikt. De evenredigheid is onder meer geborgd doordat vanwege het
gebruik van Ecris ontvangen justitiële gegevens uitsluitend worden gebruikt voor het
advies, en deze gegevens slechts worden opgenomen in het advies voor zover deze relevant
zijn voor het doel daarvan.

2.6 Het geschiktheidsonderzoek naar de aspirant-adoptiefouder en pleegouder (artikel 2a,
eerste lid, onderdelen e en f)

Bij (interlandelijke of binnenlandse) adoptie en pleegzorg zijn extra kwetsbare kinderen
betrokken, die in een ander gezin worden opgevangen. Dat moet dan wel een veilige
plek zijn. De raad voor de kinderbescherming heeft daarom tot taak een geschiktheidsonderzoek
uit te voeren naar de aspirant-adoptiefouder bij interlandelijke adoptie. Een gelijksoortige
taak heeft de raad voor de kinderbescherming ten aanzien van de pleegouder en inwonende
gezinsleden van twaalf jaar en ouder. Indien de betrokkene is veroordeeld voor een
strafbaar feit dat aan de geschiktheid van de betrokkene in de weg staat, wordt in
de regel geen positief advies gegeven respectievelijk geen verklaring van geen bezwaar
worden verleend.

De raad voor de kinderbescherming voert ongeveer duizend geschiktheidsonderzoeken
uit per jaar. In zo’n twintig tot vijftig gevallen betreft de betrokkene een burger
van een andere lidstaat of een derde land. In die gevallen noopt het belang van de
veiligheid van het betrokken kind ertoe dat Ecris wordt gebruikt. De omgeving waarin
kinderen opgroeien moet veilig zijn.

Het gebruik van Ecris voor het geschiktheidsonderzoek is verenigbaar met het doel
van Ecris om nieuwe strafbare feiten te voorkomen en, in het verlengde daarvan, een
geschikt middel om het risico dat een adoptiekind of pleegkind niet in een veilige
omgeving komt, tegen te gaan. Zonder het gebruik van Ecris kunnen immers relevante
veroordelingen, bijvoorbeeld voor een zedenmisdrijf of een geweldsmisdrijf tegen een
kind, niet worden betrokken bij het geschiktheidsonderzoek. Alsdan kan herhaling van
een strafbaar feit worden gefaciliteerd. Naar het oordeel van de regering is het gebruik
van Ecris voor het geschiktheidsonderzoek noodzakelijk en geschikt om nieuwe strafbare
feiten te voorkomen. Het belang van het (extra kwetsbare) kind rechtvaardigt de beperking
van het privéleven van de betrokkene, zeker tegen de achtergrond van artikelen 3 en
21 van het Verdrag inzake de rechten van het kind, waarin het belang van het kind
voorop wordt gesteld. De voorgestelde wijziging van artikel 2a, eerste lid, onderdelen
e en f, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens maakt mogelijk dat Ecris
ten behoeve van het geschiktheidsonderzoek wordt gebruikt.

2.7 De beoordeling van het criterium de openbare orde en enkele aanverwante criteria
in de procedures van het migratierecht en nationaliteitsrecht (artikel 2a, eerste
lid, onderdelen g en h)

Bij het nemen van beslissingen uit hoofde van de Vreemdelingenwet 2000 en de Rijkswet
op het Nederlanderschap gelden criteria die verband houden met eerdere veroordelingen
voor strafbare feiten. De criteria betreffen bij het nemen van beslissingen uit hoofde
van de Vreemdelingenwet 2000 de openbare orde, de openbare veiligheid, of de nationale
veiligheid, en bij het nemen van beslissingen uit hoofde van de Rijkswet op het Nederlanderschap
de openbare orde, de goede zeden, de veiligheid, de veroordeling wegens een bepaald
misdrijf, of de nationale veiligheid.

Voor de beoordeling van voornoemde criteria is in hoge mate relevant het gevaar op
de herhaling van een strafbaar feit. Hiermee sluit het gebruik van Ecris voor de beoordelingen
van deze criteria aan bij het doel van Ecris om nieuwe strafbare feiten te voorkomen.
Naar het oordeel van de regering is het gebruik van Ecris voor de beoordeling van
deze criteria in het migratierecht en nationaliteitsrecht noodzakelijk en geschikt
om nieuwe strafbare feiten te voorkomen. De geringe beperking van het privéleven van
de betrokken dat het gebruik van Ecris met zich meebrengt, wordt gerechtvaardigd door
het belang van de bescherming van de openbare orde en nationale veiligheid. Het voorgestelde
artikel 2a, eerste lid, onderdelen g en h, van de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens voorzien erin dat Ecris voor dit doel wordt gebruikt.

2.8 De wederzijdse samenwerking met het VK

Sinds de terugtrekking van het VK uit de EU wordt Ecris niet langer gebruikt door
het VK. Voor de periode vanaf de terugtrekking zijn in de Handels- en samenwerkingsovereenkomst
EU-VK afspraken neergelegd over de doorgifte van informatie over veroordelingen tussen
de centrale autoriteiten van de lidstaten van de EU enerzijds en van het VK anderzijds.19 Op dezelfde wijze als EU-regelingen de ruimte geven aan de nationale wetgever om
te bepalen dat Ecris wordt gebruikt voor andere doelen, geeft de Handels- en samenwerkingsovereenkomst
EU-VK de ruimte aan de nationale wetgever om te bepalen dat in de verhouding tot het
VK informatie over veroordelingen wordt doorgegeven voor andere doelen.

Met het VK zijn afspraken gemaakt over de doelen van de wederzijdse doorgifte van
informatie over veroordelingen. De uitkomst is dat voor dezelfde doelen wordt samengewerkt
als via Ecris door Nederland met andere EU-lidstaten wordt samengewerkt, met uitzondering
van het gebruik van informatie over veroordelingen bij de verlening van toegang tot
Nederland aan de vreemdeling bij de grens. Om deze reden is de beoordeling van de
criteria de openbare orde of de nationale veiligheid bij het nemen van beslissingen
uit hoofde van artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van de Vreemdelingenwet 2000 uitgezonderd
van de beoogde wijziging van de Uitvoeringswet Handels- en samenwerkingsovereenkomst
EU-VK Justitie en Veiligheid.

3. De verhouding tot hoger recht

Ten aanzien van de verhouding tot het hoger recht zijn uit EU-recht ten eerste van
belang het Ecris-kaderbesluit en de Ecris-TCN-verordening. Zoals hierboven toegelicht
geven genoemde EU-regelingen de ruimte aan de nationale wetgever om te bepalen dat
Ecris wordt gebruikt voor andere doelen. Het Ecris-kaderbesluit stelt hieraan geen
nadere voorwaarden.20 De Ecris-TCN-verordening noemt in abstracto zeven doelen waarvoor bij nationaal recht
kan worden bepaald dat Ecris-TCN wordt gebruikt.21 De Ecris-TCN-verordening sluit het gebruik van Ecris-TCN voor andere doelen niet
uit, op voorwaarde dat de Europese Commissie daarvan wordt kennisgegeven.22

Uit EU-recht zijn ook van belang de Algemene verordening gegevensbescherming en de
Richtlijn gegevensbescherming rechtshandhaving. Deze EU-regelingen geven een algemeen
kader voor de verwerking van persoonsgegevens. Hierboven is toegelicht dat deze EU-regelingen
nopen tot het uitdrukkelijk vastleggen van een doel van een gegevensverwerking.23 Hierin voorziet dit wetsvoorstel. De overige regels van de Algemene verordening gegevensbescherming
en de Richtlijn gegevensbescherming rechtshandhaving behoeven geen uitwerking in dit
wetsvoorstel. Deze regels zijn reeds uitgewerkt in de EU-regelingen over Ecris of
reeds geïmplementeerd in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.

Uit het EU-recht is ten slotte van belang het evenredigheidsbeginsel uit het Handvest
van de grondrechten van de EU. Zoals in paragraaf 2.3 van deze toelichting geconstateerd,
is vanwege het evenredigheidsbeginsel van belang dat het gebruik van Ecris een legitiem
doel dient en daartoe geschikt en noodzakelijk is. De voorgestelde doelen van het
gebruik van Ecris strekken, in lijn met het oprichtingsdoel van Ecris en zoals hierboven
toegelicht, tot de voorkoming van nieuwe strafbare feiten. De voorkoming van strafbare
feiten betreft een legitiem doel in het EU-recht voor de beperking van de rechten
van de betrokkene.

Het vereiste van geschiktheid houdt in dit geval in dat het gebruik van Ecris geschikt
is voor de voorkoming van strafbare feiten. Met het gebruik van Ecris wordt ook informatie
over veroordelingen van burgers in andere lidstaten en derde landen die zijn uitgesproken
in een andere lidstaat dan Nederland betrokken. Dit biedt extra mogelijkheden voor
de voorkoming van strafbare feiten en is daarmee een geschikt instrument voor de voorkoming
van strafbare feiten.

Het vereiste van noodzakelijkheid houdt in dat de beperking van de rechten van de
betrokkene binnen het strikt noodzakelijke blijft. Met het gebruik van Ecris bestaat
telkens een direct verband tussen de beperking van het recht op eerbiediging van het
privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens enerzijds en de voorkoming
van strafbare feiten anderzijds. Immers worden geen rechten beperkt van een bredere
kring van personen.

4. De verhouding tot nationale regelgeving

Het gebruik van Ecris betreft een verwerking van persoonsgegevens in de zin van de
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Bijgevolg zijn de algemene bepalingen
van die wet van toepassing op het gebruik van Ecris. Het gebruik van Ecris bestaat
evenwel in een keten van verwerkingen van persoonsgegevens. Zoals hierboven toegelicht
wordt Ecris gebruikt door de centrale autoriteit. In Nederland is de Justitiële informatiedienst
aangewezen als centrale autoriteit. De Justitiële informatiedienst kan via Ecris-TCN
vaststellen welke lidstaten over informatie over veroordelingen beschikken van burgers
van een derde land, en via Ecris een verzoek doen aan de centrale autoriteit van een
andere lidstaat tot doorgifte van informatie over die veroordelingen. De Justitiële
informatiedienst gebruikt Ecris telkens voor een doel waarvoor het gebruik van Ecris
is toegestaan, en op verzoek van een orgaan dat met de uitvoering van het desbetreffende
doel is belast.

Als voorbeeld wordt aangehaald het gebruik van Ecris ten behoeve van het advies van
het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Het gebruik
van Ecris voor dit doel leidt tot de volgende keten van verwerkingen van persoonsgegevens.
Op grond van artikel 13 van de Wet Bibob doet het bureau een verzoek aan de Justitiële
informatiedienst tot het gebruik van Ecris. Ter uitvoering van dit verzoek gebruikt
de Justitiële informatiedienst Ecris op grond van artikel 2a van de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens. Na ontvangst via Ecris van informatie over veroordelingen,
verstrekt de Justitiële informatiedienst deze informatie aan het bureau op grond van
artikel 15 van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het bureau verwerkt
de ontvangen persoonsgegevens vervolgens op grond van artikel 12 van de Wet Bibob.
Het gebruik van Ecris door de Justitiële informatiedienst wordt telkens beheerst door
de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het verwerken van persoonsgegevens
door de behoeftesteller wordt telkens beheerst door sectorale wetgeving – in casu
het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur en de Wet
Bibob – alsmede door de Algemene verordening gegevensverwerking.

Zoals toegelicht in paragraaf 2.3 betreffen de doelen waarvan het gebruik van Ecris
door dit wetsvoorstel worden geregeld, uitsluitend doelen waarvoor reeds justitiële
gegevens uit de justitiële documentatie worden verstrekt krachtens de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens. Bijgevolg ziet dit wetsvoorstel slechts op het gebruik
van Ecris voor de Justitiële informatiedienst. Voor de overige verwerkingen van persoonsgegevens
bestaat reeds een verwerkingsgrondslag in het geldend recht.

5. Uitvoering

De bepalingen van dit wetsvoorstel worden uitgevoerd door de Justitiële informatiedienst.
De Justitiële informatiedienst is op de voet van artikel 3 van het Ecris-kaderbesluit
en artikel 645 van de Handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK aangewezen als centrale
autoriteit van Nederland.

Het gebruik van Ecris geschiedt telkens voor een vastgelegd doel op verzoek van een
orgaan dat met de uitvoering van het desbetreffende doel is belast. Deze organen betreffen:

− Justis voor het onderzoek in verband met de verklaring omtrent het gedrag;

− het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur voor het
advies van dat bureau;

− de raad voor de kinderbescherming voor het geschiktheidsonderzoek naar de aspirant-adoptiefouder
en pleegouder; en

− de Immigratie- en naturalisatiedienst en gemeenten voor de beoordeling van het criterium
de bescherming van de openbare orde in de procedures van het migratierecht en nationaliteitsrecht.

Door Justis en door de Immigratie- en naturalisatiedienst zijn uitvoeringstoetsen
uitgevoerd. Daarbij is de uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel vastgesteld. Door de
Justitiële informatiedienst, het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door
het openbaar bestuur en de raad voor de kinderbescherming zijn geen uitvoeringstoetsen
uitgevoerd vanwege de geringe uitvoeringsgevolgen voor die organen.

6. Financiële gevolgen

Dit wetsvoorstel heeft beperkte financiële gevolgen. In verband met de verklaring
omtrent het gedrag betreffen voor Justis de geraamde kosten structureel 814.496 euro,
namelijk 360.187 euro vanwege het gebruik van Ecris en 454.309 euro vanwege het gebruik
van Ecris-TCN. Deze kosten worden gedekt door het tarief voor een verklaring omtrent
het gedrag. Voor de Immigratie- en naturalisatiedienst betreffen de kosten structureel,
afhankelijk van een geautomatiseerde koppeling of handmatige koppeling, tussen de
700.000 euro en de 1.200.000 euro. De kosten worden gedekt vanuit een reservering
in het budget van het programma grenzen en veiligheid en komen daarmee ten laste van
de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Voor beide organen geldt
dat geen incidentele kosten worden voorzien. Voor de overige organen geldt dat aan
de uitvoering van dit wetsvoorstel geen financiële gevolgen zijn verbonden.

7. Advies en consultatie

Een concept van dit wetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan de Autoriteit persoonsgegevens24. Daarnaast is het concept via internet in consultatie gegeven. De Autoriteit persoonsgegevens
heeft opmerkingen gemaakt over de noodzakelijkheid, rechtszekerheid en de doelbinding
van het gebruik van Ecris. Deze opmerkingen worden hierna besproken.

Met het oog op de noodzakelijkheid merkt de Autoriteit persoonsgegevens op dat haar
onduidelijk is welke gegevens over strafrechtelijke veroordelingen via Ecris worden
opgevraagd. In antwoord hierop zij gewezen op artikel 11, eerste en tweede lid, van
het Ecris-kaderbesluit waarin uitputtend is neergelegd welke gegevens via Ecris worden
doorgegeven. Op hoofdlijnen betreffen dit gegevens om de betrokkene te identificeren
(zoals de volledige naam, geboortedatum en geboorteplaats van de veroordeelde) en
gegevens over de veroordeling (zoals het strafbaar feit, de datum waarop het feit
is gepleegd en de datum van de veroordeling). Verder zij, in antwoord op de opmerkingen
van de Autoriteit persoonsgegevens, het wederkerige karakter van het gebruik van Ecris
verduidelijkt. Via Ecris worden uitsluitend verzoeken van centrale autoriteiten van
andere lidstaten beantwoord die betrekking op doelen waarvoor het gebruik van Ecris
is verplicht op grond van EU-regelingen of doelen die zijn opgenomen in dit wetsvoorstel.
Ten slotte is de toelichting op advies van de Autoriteit persoonsgegevens aangevuld
met een onderbouwing van de noodzakelijkheid per doel.

Ten aanzien van de rechtszekerheid merkt de Autoriteit persoonsgegevens op dat haar
onvoldoende duidelijk is in welke gevallen via Ecris om de doorgifte van justitiële
gegevens wordt verzocht. Dit is het geval indien de betrokkene (mede) de nationaliteit
heeft van een andere lidstaat of indien uit raadpleging van Ecris-TCN volgt dat de
betrokkene in een andere lidstaat is veroordeeld. In beide gevallen wordt het verzoek
uitsluitend gericht aan de desbetreffende lidstaat. In andere gevallen ontbreekt de
noodzakelijkheid voor het gebruik van Ecris omdat geen aanleiding zal zijn voor de
veronderstelling dat een andere lidstaat beschikt over justitiële gegevens van de
betrokkene. Tegen de achtergrond van het noodzakelijkheidsbeginsel, bedoeld in artikel 3
van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, is het gebruik van Ecris in die
andere gevallen niet toegestaan. Voor een nadere toelichting over de reikwijdte van
het gebruik van Ecris en Ecris-TCN wordt verwezen naar de memorie van toelichting
bij het Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
ter implementatie van Europese regelgeving over het Europees strafregisterinformatiesysteem.25

Met betrekking tot de doelbinding merkt de Autoriteit persoonsgegevens op dat een
passage uit de inleiding van deze toelichting onjuist zou zijn. In de inleiding is
opgemerkt dat ten tijde van de implementatie van het Ecris-kaderbesluit de heersende
opvatting was dat de andere doelen van het gebruik van Ecris niet behoefden te worden
vastgelegd in een wettelijke regeling. Maar dat de later tot stand gekomen Algemene
verordening gegevensbescherming en Richtlijn gegevensbescherming rechtshandhaving
wel nopen tot het welbepaald en uitdrukkelijk vastleggen van een doel van een gegevensverwerking.
Zo ook de later tot stand gekomen Ecris-TCN-verordening. En dat tegen die achtergrond
de regering het wenselijk acht dat de doelen van het gebruik van Ecris worden vastgelegd
in de wet. De Autoriteit persoonsgegevens merkt hiertegen op dat het destijds geldende
kaderbesluit 2008/977 in artikel 3, eerste lid, reeds voorschreef dat persoonsgegevens
door de bevoegde autoriteiten alleen worden verzameld voor specifieke, uitdrukkelijke
en rechtmatige doeleinden. Daaruit zou volgens de Autoriteit persoonsgegevens volgen
dat reeds destijds justitiële gegevens slechts mochten worden verwerkt voor zover
dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens geformuleerde doelen. In antwoord op deze opmerking van de Autoriteit persoonsgegevens
wordt opgemerkt dat artikel 3 van kaderbesluit 2008/977, anders dan artikel 6, derde
lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming en artikel 8 van de Richtlijn
gegevensbescherming rechtshandhaving, niet vereist dat het doel van een verwerking
bij wet moet worden vastgesteld. Dat een verzoek om doorgifte van justitiële gegevens
via Ecris naar de toen geldende opvatting geen vastlegging in de wet behoefde, is
expliciet opgemerkt in de nota van toelichting bij het implementatiebesluit.26 Die beslissing heeft toentertijd – onder meer in het advies van het College bescherming
persoonsgegevens, de rechtsvoorganger van de Autoriteit persoonsgegevens – niet ter
discussie gestaan.

Via internetconsultatie is slechts een reactie ontvangen, namelijk een reactie van
de burgemeester van Breda, mede namens vijf andere burgemeesters van Brabantse gemeenten.
De burgemeester van Breda verzoekt om het gebruik van Ecris ook mogelijk te maken
voor het eigen onderzoek van gemeenten in het kader van de Wet Bibob. Dit gebruik
zal, op de voet van artikel 13 van de Wet Bibob, mogelijk zijn via het advies van
het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur voor het
advies.

B. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I, onderdeel A

Het eerste lid expliciteert dat onder het begrip justitiële gegevens tevens wordt
verstaan persoonsgegevens die in het strafregister van een andere lidstaat van de
EU zijn vermeld en uit hoofde van artikel 2a van de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens worden verwerkt. Deze wijziging benadrukt dat het bij en krachtens de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens bepaalde over de verwerking van justitiële
gegevens van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens ten aanzien waarvan
via Ecris om de doorgifte wordt verzocht. Het tweede lid introduceert de bepaling
van het begrip Ecris. Ecris betreft het Europees strafregisterinformatiesysteem, bedoeld
in artikel 1, onderdeel c, van Kaderbesluit 2009/315/JBZ.

Artikel I, onderdeel B

In artikel 2a, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens zijn
de doelen neergelegd van het gebruik van Ecris. Artikel 2a, tweede lid, van die wet
regelt het gebruik van Ecris-TCN. Uit dit artikellid volgt dat Ecris-TCN wordt gebruikt
voor dezelfde doelen als Ecris.

EU-regelingen schrijven voor dat Ecris en Ecris-TCN worden gebruikt voor bepaalde
doelen. Het Ecris-kaderbesluit en de Ecris-TCN-verordening geven de ruimte aan de
nationale wetgever om te bepalen dat Ecris en Ecris-TCN worden gebruikt voor andere
doelen. Dit wetsvoorstel strekt tot het vastleggen van de andere doelen van het gebruik
van Ecris en Ecris-TCN. Daartoe vult artikel I, onderdeel B van dit wetsvoorstel in
het eerste lid de doelen aan van het gebruik van Ecris. Uit het tweede lid volgt aldus
dat Ecris-TCN wordt gebruikt voor dezelfde doelen.

In het geldende artikel 2a van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens zijn
de doelen geregeld waarvoor het gebruik van Ecris en Ecris-TCN is verplicht op grond
van niet-rechtstreeks werkende EU-regelingen. De doelen waarvoor het gebruik van Ecris is verplicht op
grond van rechtstreeks werkende EU-regelingen, komen vanwege de aard van die regelingen niet terug in het nationaal
recht. In paragraaf 2.2 van het algemeen deel van deze toelichting is een uiteenzetting
gegeven van de doelen waarvoor het gebruik van Ecris-TCN en Ecris is verplicht op
grond van EU-regelingen.

Artikel I, onderdeel C

Dit onderdeel bevat een technische wijziging in lijn met de aangepaste bepaling van
het begrip justitiële gegevens.

Artikel II, onderdelen A en B

Artikelen 11 en 12 van de Uitvoeringswet Handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK
Justitie en Veiligheid regelen dat tussen de centrale autoriteiten van het VK en Nederland
informatie over veroordelingen wordt doorgegeven voor de doelen, genoemd in artikel 2a,
eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Van deze samenwerking
is uitgezonderd het gebruik van informatie over veroordelingen bij de verlening van
toegang aan de vreemdeling bij de grens tot Nederland. Om deze reden is de beoordeling
van de criteria de openbare orde of de nationale veiligheid bij het nemen van beslissingen
uit hoofde van artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van de Vreemdelingenwet 2000 uitgezonderd
van de beoogde wijziging van de Uitvoeringswet Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
EU-VK Justitie en Veiligheid.

Artikel 11 van de Uitvoeringswet Handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK Justitie
en Veiligheid verwijst niet naar artikel 2a, eerste lid, onderdeel b, van de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens waarin is neergelegd dat Ecris wordt gebruikt ten behoeve
van een verzoek van de betrokkene om een overzicht van de hem betreffende justitiële
gegevens. Een verzoek om informatie over veroordelingen aan de centrale autoriteit
van het VK voor dat doel moet namelijk rechtstreeks worden gebaseerd op artikel 648,
tweede lid, van de Handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK. Dit is nader toegelicht
in de memorie van toelichting bij de Uitvoeringswet Handels- en samenwerkingsovereenkomst
EU-VK Justitie en Veiligheid.27

Artikel III

Met dit artikel worden twee technische omissies verholpen. Bij de Wet van 23 november
2022 tot wijziging van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens ter implementatie
van Europese regelgeving over het Europees strafregisterinformatiesysteem is artikel 27b,
zesde lid, van het Wetboek van Strafvordering ingevoegd. De reden daarvoor was gelegen
in de wijziging van artikel 18 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
ter implementatie van de Ecris-TCN-verordening en Ecris-richtlijn. In artikel 27b,
zesde lid, van het Wetboek van Strafvordering wordt verwezen naar artikel 18, onderdelen
a tot en met g. Per vergissing is niet vermeld dat de verwijzing betreft artikel 18,
onderdelen a tot en met g, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Daarnaast
wordt in het ingevoegde artikel 27b, zesde lid, abusievelijk verwezen naar artikel 27b,
derde lid. Dit moet zijn naar artikel 27b, vierde lid.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken