Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. Algemeen deel

1. Inleiding

1.1 Doel en achtergrond voorstel

Dit voorstel van rijkswet, dat beoogt de vermelding van het geslacht op de Nederlandse
identiteitskaart (hierna: identiteitskaart) te schrappen, vloeit voort uit het Regeerakkoord
2017 «Vertrouwen in de toekomst», waarin is opgenomen dat onnodige geslachtsregistratie
waar mogelijk wordt beperkt.1 Met het regeerakkoord gaf het kabinet invulling aan het regenboogstembusakkoord uit
20172. Het kabinet heeft een plan van aanpak opgesteld ter uitvoering van het voornemen
uit het regeerakkoord om onnodige sekseregistratie te beperken.3 Inmiddels is de vermelding van het geslacht vervallen op diploma’s, visa, stempassen,
museumjaarkaart en de persoonlijke vervoerskaart. Ook wordt het geslacht niet altijd
meer geregistreerd bij burgercorrespondentie, op overheidsformulieren en toegangspassen.
Met het regeerakkoord van 2022 bevestigt de regering het regenboogstembusakkoord opnieuw
als basis voor haar beleid.

Het laten vervallen van de geslachtsvermelding op de identiteitskaart past binnen
de lopende aanpak van onnodige sekseregistratie. Deze aanpak baseert zich onder meer
op het eerder ontwikkelde Afwegingskader Sekseregistratie4 en de Toolkit Onnodige Sekseregistratie.5 Zo is het vanuit het oogpunt van privacy belangrijk om het geslachtsgegeven alleen
te registreren en te vermelden wanneer dat echt nodig is. Wanneer de vermelding van
geslacht onnodig is, wordt door het weglaten van dit gegeven voldaan aan dataminimalisatie.
Daarnaast geeft sekseregistratie de boodschap af dat het uitmaakt wat iemands geslacht
is, terwijl dit in veel situaties niet het geval is. Het houdt daarmee onnodig stereotypen
in stand. Ten slotte herkent niet iedereen zich in de binaire indeling van «man of
vrouw». De nadruk hierop kan door hen worden ervaren als een belemmering om volwaardig
deel te nemen aan de samenleving.

In 2019 hebben Kamerleden verzocht om de juridische, financiële en technische kansen
en belemmeringen voor de herziening van de geslachtsvermelding op paspoorten en identiteitskaarten
in kaart te brengen.6 Hiertoe heeft het kabinet een onderzoek laten uitvoeren.7 Uit het onderzoek is gebleken dat de (praktische) gevolgen van het weglaten van het
geslacht voor organisaties die de identiteitskaart gebruiken voor identiteitsverificatie,
de primaire functie van de identiteitskaart, beperkt blijven.8 Geconcludeerd werd dat het registreren van het geslacht op de identiteitskaart als
onnodig wordt gezien. Naar aanleiding van het onderzoek zijn beide Kamers geïnformeerd
dat het traject van het weglaten van de vermelding van het geslacht op de identiteitskaart
ter hand wordt genomen.9

1.2 Afsplitsing uit het wetsvoorstel over de centrale voorziening biometrische gegevens
Paspoortwet

Onderhavige wijziging maakte tot en met de consultatiefase deel uit van het voorstel
van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering van een
centrale voorziening voor de biometrische gegevens ten behoeve van reisdocumenten.10 De reden was dat zowel de introductie van de centrale voorziening als de identiteitskaart
zonder vermelding van het geslacht, een wijziging van een rijkswet vereisen (de Paspoortwet).
Samenvoegen bracht efficiëntie zodat diverse betrokkenen niet belast hoefden te worden
met twee separate voorstellen van rijkswet.

Na de consultatiefase is gebleken dat omwille van de voortgang het onderdeel «schrappen
van de geslachtsvermelding» beter gediend is met een separaat voorstel. Het betreft
in wezen twee verschillende onderwerpen die door afsplitsing afzonderlijk op hun merites
kunnen worden beoordeeld, de gedachtevorming en -uitwisseling over deze onderwerpen
behoeft elkaar niet binnen één wetsvoorstel over en weer te belasten. Bijkomend argument
is dat de Nederlandse identiteitskaart een Nederlandse aangelegenheid is. De landen
en Caribisch Nederland beschikken over eigen identiteitskaarten (sédula’s), die met
deze wijziging niet worden geraakt. Zij zijn uiteraard over deze wijziging geconsulteerd
en hebben zich erover kunnen uitspreken. Zie nader paragraaf 6. Advies en consultatie.

2. Verhouding tot hoger recht en internationale aspecten

2.1 Verhouding tot hoger recht

Voorgesteld wordt om de vermelding van het geslacht van betrokkene op de Nederlandse
identiteitskaart achterwege te laten (voorgestelde wijziging van artikel 3, eerste
lid, van de Paspoortwet). Dit betekent dat dit gegeven verdwijnt uit de drie plaatsen
waar het nu opgenomen wordt, namelijk: de visuele zone, de machine leesbare strook
(MRZ) en de chip van het document.

Verordening (EU) 2019/1157 betreffende de identiteitskaarten

Met het burgerschap van de Unie wordt iedere burger van de Unie het recht van vrij
verkeer verleend, mits bepaalde beperkingen en voorwaarden in acht worden genomen.
Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad (Richtlijn vrij verkeer)
geeft uitvoering aan dat recht. Artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van
de Europese Unie voorziet eveneens in het recht van vrijheid van verkeer en van verblijf.
Vrijheid van verkeer houdt het recht in om lidstaten te verlaten en binnen te komen
met een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Verordening (EU) 2019/115711 bevat regels inzake (beveiligingsnormen die gelden voor) identiteitskaarten die lidstaten
aan hun onderdanen afgeven wanneer dezen hun recht op vrij verkeer binnen de Unie
uitoefenen. De vermelding van het geslacht van een persoon op de identiteitskaart
is ingevolge Verordening (EU) 2019/1157 optioneel.12 Nederland maakt hiervan gebruik door in dit voorstel de vermelding van het geslacht
op de identiteitskaart te laten vervallen.

Dataminimalisatie

Het vervallen van de registratie van het geslacht bij de aanvraag van nieuwe identiteitskaarten
doet recht aan het in de Algemene Verordening Gegevensbescherming13 vastgelegde beginsel van minimale gegevensverwerking oftewel dataminimalisatie: persoonsgegevens
moeten toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de
doeleinden waarvoor zij worden verwerkt.

2.2 Erkenning identiteitskaart binnen de Europese Unie en Schengen

De identiteitskaart kan gebruikt worden ten behoeve van het uitoefenen van het recht
van vrij verkeer binnen de Europese Unie en Schengen.14 De identiteitskaart is ook gereguleerd in Verordening (EU) 2019/1157.15 Deze Verordening bepaalt dat identiteitskaarten dienen te voldoen aan de specificaties
van de internationale luchtvaartorganisatie, vastgelegd in ICAO-document 9303.16 Deze specificaties verplichten in beginsel tot de vermelding van het geslacht met
M, V of X. In de Verordening is echter specifiek voor dit punt een uitzondering opgenomen:
de vermelding van het geslacht van een persoon op de identiteitskaart is optioneel.17 Nederland maakt hiervan gebruik door in dit voorstel de vermelding van het geslacht
op de identiteitskaart te laten vervallen. Omdat de Verordening expliciet regelt dat
het document geen vermelding van het geslacht behoeft te bevatten, levert het weglaten
van de vermelding geen complicaties op voor de juridische erkenning van het document
binnen de Europese Unie en Schengen.

2.3 Erkenning identiteitskaart buiten de Europese Unie

Met een identiteitskaart kan naar een beperkt aantal landen buiten de Europese Unie
en Schengen gereisd worden. Dit is mogelijk omdat deze landen de identiteitskaart,
gelijk aan een paspoort, als reisdocument accepteren. Dit is het geval bij Turkije
en Moldavië. De juridische basis voor deze erkenning kan per land verschillen. Voor
bijvoorbeeld Turkije geldt dat dat dit volgt uit de Europese overeenkomst nopens het
verkeer van personen tussen de Lidstaten van de Raad van Europa (Trb. 1960, nr. 103, met recentste wijziging Trb. 2016, 193).18 Met dit verdrag wordt tussen de Partijen de Nederlandse identiteitskaart erkend als
reisdocument. Ook de Duitse identiteitskaart wordt hiermee erkend als reisdocument;
ook deze bevat geen geslachtsvermelding. Voor Moldavië betreft dit een bilateraal
verdrag. In principe geldt dat deze landen zelf bepalen of zij het nieuwe model identiteitskaart
blijven accepteren als reisdocument.

In voorkomende gevallen kan de identiteitskaart in landen, anders dan de bovengenoemde,
informeel geaccepteerd worden als identiteitsmiddel. Deze acceptatie is echter niet
geformaliseerd en betreft als zodanig een grijs gebied waar geen garanties over de
acceptatie van de kaart, met of zonder geslachtsvermelding, gegeven kunnen worden.

2.4 API-gegevens

Vervoerders, zoals luchtvaartmaatschappijen, kunnen door het land van aankomst worden
verplicht om persoonsgegevens over reizigers te delen. Voor binnenkomende vluchten
van buiten de EU is dat geregeld in Richtlijn 2004/82/EC (API-richtlijn),19 geïmplementeerd in de Vreemdelingenwet 2000 en daarop gebaseerde regelgeving.20 Deze gegevens van passagiers (zogenaamde Advance Passengers Information of: API-gegevens)
bevatten ook gegevens uit een identiteitsbewijs zoals naam, woonplaats, geboortedatum
en geslacht. Vervoerders kunnen een boete krijgen als zij geen of onvolledige gegevens
versturen. De gegevens worden ontleend aan de Machineleesbare Strook (MRZ) van een
reisdocument of identiteitskaart. In de MRZ is een specifieke plaats voorbehouden
aan de geslachtsvermelding. Indien het geslacht niet in het document wordt opgenomen,
zal deze plaats gevuld worden door een vulteken in de vorm van een «<». Internationaal
wordt dit vulteken op die plaats uitgelezen als «unspecified». Doordat dit gegeven
verwerkt kan worden, kan een vervoerder voldoen aan deze verplichting, en is de gegevensset
niet onvolledig.

2.5 Geslachtsvermelding in het paspoort van het Koninkrijk

De voorgestelde aanpassing zal niet voor het paspoort doorgevoerd worden. Verordening
(EG) nr. 2252/2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische
gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten21 verplicht tot geslachtsvermelding in het paspoort. In deze Verordening (Bijlage,
onder 2.) is eveneens de internationaal overeengekomen ICAO-standaarden opgenomen
(het reeds vermelde ICAO-document nr. 9303 betreffende machineleesbare paspoorten),
die het geslacht als verplicht gegeven voor reisdocumenten bevatten.22 Het Nederlandse paspoort moet aan deze internationale eis voldoen om de functie van
het paspoort als reisdocument voor internationaal reisverkeer te borgen. De erkenning
van het paspoort als reisdocument gebeurt buiten de Europese Unie en Schengen op basis
van een bilaterale erkenning, waarbij landen de eisen volgend uit ICAO-document nr. 9303
hanteren.

3. Vervallen van de identiteitskaart na geslachtsverandering

Volgens de huidige Paspoortwet vervalt een identiteitskaart van rechtswege na een
geslachtsverandering van de houder, omdat de gegevens op het document niet meer juist
zijn. Als het geslacht op het document niet langer vermeld wordt, kan een geslachtsverandering
geen reden meer zijn voor het vervallen van de identiteitskaart. Dit wordt geregeld
door de voorgestelde aanpassing van artikel 47, eerste lid, onderdeel e, van de Paspoortwet.

De ten tijde van de inwerkingtreding van dit voorstel van rijkswet uitgereikte identiteitskaarten,
die een vermelding van het geslacht bevatten, blijven geldig totdat hun geldigheidsduur
verstrijkt.23 Bij geslachtsverandering van de houder vervallen zij echter (nog steeds) van rechtswege.
Betrokkenen die na de inwerkingtreding van het voorstel hun identiteitskaart wensen
te vervangen voor die zonder geslachtsvermelding, kunnen een nieuwe identiteitskaart
aanvragen.

Deze wijziging verandert overigens niets aan de mogelijkheid een document in te nemen
als de gezichtsopname niet langer goed gelijkend is. Dat volgt uit artikel 54, eerste
lid, van de Paspoortwet: «Een reisdocument wordt ingehouden, indien: d. de gezichtsopname
van de houder niet langer voldoende gelijkenis vertoont.» De tot inname bevoegde autoriteiten
worden genoemd in artikel 50b van de Paspoortwet. Dit betreft onder andere de uitgevende
instanties, grensautoriteiten, politie, de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen,
en het Openbaar Ministerie.

4. Gevolgen van het voorstel van rijkswet

4.1.1 Gevolgen voor de uitgevende instanties

In de huidige techniek van het aanvraag- en uitgifteproces van identiteitskaarten
wordt het geslachtsgegeven, als onderdeel van de gegevens met betrekking tot een aanvraag,
verwerkt in de aanvraagapparatuur van uitgevende instanties. Dit geslachtsgegeven
van identiteitskaarten hoeft na inwerkingtreding van dit voorstel van rijkswet niet
langer verwerkt te worden. De technische aanpassing hiervoor zal meegenomen worden
in een reguliere aanpassing van de systemen.

4.1.2 Gevolgen voor de tot identiteitscontrole bevoegde autoriteiten

In het onderzoek van Panteia wordt aangegeven dat de (praktische) gevolgen van het
weglaten van het geslacht voor organisaties die de identiteitskaart gebruiken voor
identiteitsverificatie, de primaire functie van de identiteitskaart, beperkt blijven.24 Het geslachtsgegeven wordt niet standaard gebruikt in eerstelijnscontrole25, die zich op het gezicht baseert. Bij de politie en de Koninklijke Marechaussee moeten
medewerkers worden geïnstrueerd dat het nieuwe model van de identiteitskaart geen
vermelding van het geslacht bevat. Daarnaast zullen systemen aangepast moeten worden
om een document zonder geslacht te kunnen erkennen. Ook moet Nederland andere landen
informeren over de aanpassingen als het geslacht niet langer op de Nederlandse identiteitskaart
wordt opgenomen. Dit is gebruikelijk bij de introductie van een nieuw model, bijvoorbeeld
om controleurs te wijzen op nieuwe echtheidskenmerken.

4.1.3 Gevolgen voor de burger

Het weglaten van het geslacht op de Nederlandse identiteitskaart heeft in de meeste
gevallen geen gevolgen voor burgers. Bestuursorganen die het gegeven «geslacht» nodig
hebben, zijn verplicht om dat gegeven op te vragen in de Basisregistratie personen
(BRP).26 Een burger die is ingeschreven in de BRP kan er niet toe worden verplicht het gegeven
op een andere manier aan een bestuursorgaan mede te delen, tenzij het gegeven noodzakelijk
is voor de deugdelijke vaststelling van de identiteit van de betrokkene.27 Uit het onderzoek van Panteia blijkt dat voor de deugdelijke vaststelling van de
identiteit door bestuursorganen het gegeven over het geslacht op een identiteitsbewijs
niet nodig is. In de meeste gevallen kunnen burgers naast een paspoort of identiteitskaart
ook een rijbewijs gebruiken om zich te identificeren.28 In die gevallen zal het voor burgers geen probleem opleveren dat op de Nederlandse
identiteitskaart het geslacht niet vermeld staat, omdat op het rijbewijs het geslacht
ook niet vermeld staat. Uit het onderzoek van Panteia blijken een aantal gevallen
waar het rijbewijs niet volstaat voor burgers om zich mee te identificeren, omdat
iemands nationaliteit relevant is en het rijbewijs de nationaliteit niet vermeldt.
Dit is bijvoorbeeld het geval bij indiensttreding bij een nieuwe werkgever, waar de
werkgever de nationaliteit van de werknemer moet vaststellen.29 Het gaat daar dus niet om het geslachtsgegeven dat relevant is en het weglaten ervan
heeft dan ook geen gevolgen.

Bij niet-overheidsorganen die geen toegang hebben tot de BRP, kunnen burgers wel afhankelijk
zijn van de geslachtsvermelding op het identiteitsbewijs als er een wettelijke verplichting
bestaat om een document met een geslachtsvermelding te tonen. Die verplichting is
alleen aangetroffen in onderwijswetgeving. Verschillende onderwijswetten30 verplichten de burger om bij inschrijving, aanmelding of toelating tot een onderwijsinstelling
een «van overheidswege verstrekt document waarop het geslacht vermeld staat» te tonen.
Deze verplichting heeft tot doel om de identiteit van de betrokkene vast te stellen.
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) gebruikt de gegevens om de juistheid van de door
de school aangeleverde gegevens te controleren.

Bij aanmelding in het hoger onderwijs wordt gebruik gemaakt van DigiD, waarmee DUO
via de onderwijsinstelling de beschikking krijgt over het burgerservicenummer (BSN)
van de student. Hiermee kan DUO de persoonsgegevens van de betrokkene verifiëren in
de BRP, waaronder het geslacht.31 Voor een deel van de instellingen in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) geldt
een vergelijkbare digitale procedure. Bij digitale aanmelding, inschrijving of toelating
zijn er dus geen gevolgen voor de burger van het schrappen van het geslacht op de
identiteitskaart.

Bij het overige deel van de mbo-instellingen en instellingen voor primair, voortgezet
of speciaal onderwijs gebeurt aanmelding, inschrijving en toelating schriftelijk.
De onderwijsinstelling registreert dan het geslacht van de betrokkene aan de hand
van een van overheidswege verstrekt document. Deze gegevens worden aan DUO verstrekt
en door DUO geverifieerd in de BRP. In dat geval zal het weglaten van het geslacht
op de identiteitskaart dus wel gevolgen hebben. Burgers moeten dan een ander van overheidswege
verstrekt document waar het geslacht wél op staat kunnen tonen. Dit kan een uittreksel
uit de BRP waar alle benodigde gegevens op staan of een paspoort.

Indien het geslacht niet meer op de identiteitskaart wordt vermeld, zullen houders
ervan bij het tonen van hun identiteitskaart niet langer hun geslachtsgegeven delen.
Dit doet niet af aan het feit dat sommige namen, adellijke titels of de burgerlijke
staat (opgenomen indien aangevraagd) indicatief kunnen zijn voor het geslacht van
de houder.

De administratieve lasten voor de burger in het aanvraag- en uitgifteproces van een
Nederlandse identiteitskaart blijven door dit voorstel van rijkswet ongewijzigd.

4.2 Gevolgen van het voorstel voor het Caribisch deel van het Koninkrijk

Het voorstel is beperkt tot het Europees deel van het Koninkrijk. De landen en Caribisch
Nederland beschikken over eigen identiteitskaarten (sédula’s), die met deze wijziging
niet worden geraakt. Wel kan in het Caribisch deel van het Koninkrijk een Nederlandse
identiteitskaart aangevraagd worden. Dit is een reguliere Nederlandse identiteitskaart
die met deze wijziging geen geslacht meer zal bevatten.

4.3 Financiële gevolgen

4.3.1 Het Rijk

De kosten voor de ontwikkeling van een nieuw model identiteitskaart, waarop het gegeven
geslacht niet meer wordt opgenomen, worden geraamd op € 1,5 miljoen (exclusief BTW).
De kosten voor de technische aanpassing van de aanvraagapparatuur worden geraamd op
€ 600.000,- (exclusief BTW). Een nieuw model voor de reisdocumenten en identiteitskaarten,
inclusief de technische aanpassing van de aanvraagapparatuur, wordt bekostigd uit
de kostprijs (leges) die de aanvrager betaalt voor het document. Indien de wijziging
(schrappen van de geslachtsvermelding) meegenomen kan worden met een reguliere wijziging
van het model identiteitskaart, zijn de kosten beperkt.

4.3.2 Uitgevende instanties

Voor deze aanpassing worden geen financiële gevolgen voorzien voor de uitgevende instanties.

4.3.3 De burger

Indien het vervallen van de geslachtsvermelding op de identiteitskaart meegenomen
kan worden met een reguliere wijziging van de reisdocumenten en identiteitskaarten,
is het de verwachting dat dit geen gevolgen zal hebben voor de leges die bij de aanvrager
in rekening gebracht worden bij de aanschaf van een identiteitskaart.

Indien een nieuw model moet worden ontwikkeld, worden de kosten doorberekend in de
leges die de aanvrager voor het document betaalt.

5. Uitvoering

5.1 RvIG

De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) is de uitvoeringsorganisatie van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken, belast met beheer en ontwikkeling van het reisdocumentenstelsel.
Zij zal een model identiteitskaart ontwikkelen dat niet langer het geslacht bevat.
Ook zal de software van de aanvraagapparatuur bij de uitgevende instanties aangepast
moeten worden, om bij een aanvraag van een identiteitskaart niet langer het geslacht
te verwerken.

5.2 DUO

Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor DUO gelet op de verplichting om bij inschrijving,
aanmelding of toelating tot een onderwijsinstelling een «van overheidswege verstrekt
document» met daarop o.a. de geslachtsvermelding te tonen (zie hiervoor onder paragraaf 4.1.3).
De uitvoeringsgevolgen zijn door DUO nader onderzocht in een uitvoeringstoets. Deze
is als bijlage32 bij deze memorie van toelichting opgenomen.

6. Advies en consultatie

6.1 Advies van de Autoriteit Persoonsgegevens

De Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP)33 heeft op 5 december 2022 advies uitgebracht over het onderhavige voorstel, dat toen
nog onderdeel was van het voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in
verband met de invoering van een centrale voorziening voor de biometrische gegevens
ten behoeve van reisdocumenten.34 Met betrekking tot het niet langer opnemen van het geslacht op de identiteitskaart
heeft de AP geen opmerkingen gemaakt.

6.2 Advies van het Adviescollege toetsing regeldruk

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft in diens reactie gewezen op artikel 7.31e
van de Wet op het hoger onderwijs. Daarin is bepaald dat «het persoonsgebonden nummer
wordt overgelegd door middel van een van overheidswege verstrekt document, waarop
tevens de gegevens over de geslachtsnaam, de voorletters, de geboortedatum en het
geslacht van de betrokkene zijn vermeld.» Deze bewoording sluit een identiteitskaart
zonder geslachtsvermelding uit voor dit doel, aldus het ATR.

In het onderwijs zijn gegevens over het geslacht nodig ten behoeve van statistisch
onderzoek gerelateerd aan het geslacht en onderwijs. Mede hierdoor is het nu ook niet
mogelijk om een inschrijving te doen met een rijbewijs of Duitse identiteitskaart,
die beide geen geslachtsgegevens bevatten. Zoals hiervoor in paragraaf 4.1.3 beschreven,
zijn er geen gevolgen voor burgers die zich digitaal met behulp van DigiD bij een
onderwijsinstelling kunnen inschrijven. Enkel wanneer inschrijving niet via DigiD
mogelijk is, volstaat een identiteitskaart zonder de vermelding van het geslacht niet.
Betrokkenen moeten in die gevallen een ander van overheidswege verstrekt document
met een geslachtsvermelding tonen, te weten een paspoort of een uittreksel uit de
BRP.

6.3 Internetconsultatie

Een conceptversie van het voorstel van rijkswet met de onderhavige wijziging is gepubliceerd
in het kader van internetconsultatie. Met betrekking tot het weglaten van het geslacht
werd in dat kader gevraagd: «Wat vindt u ervan dat op de identiteitskaart niet meer
het geslacht wordt vermeld?»

Op deze voorgenomen aanpassing hebben 345 respondenten een reactie gegeven. Daarvan
reageerden 103 mensen positief, 24 hadden geen bezwaar, 57 hadden geen mening en 161
waren tegen deze aanpassing. De reacties zijn onder te verdelen in de volgende onderwerpen:

1. de noodzaak bij verificatie van identiteit;

2. het aspect van gender en biologie;

3. de mogelijkheid laten om een keuze te maken en

4. zorgen rond de erkenning van deze documenten.

Deze aspecten worden hier nader besproken.

6.3.1 Verificatie van identiteit

Met betrekking tot de geslachtsvermelding in de context van de verificatie van iemands
identiteit gaven 33 reacties aan dat het geslacht belangrijk is bij identiteitsverificatie,
14 stelden dat het geslacht nu eenmaal onderdeel van de identiteit is.

De volgende afweging is daarbij relevant. Het document bevat enerzijds gegevens om
een persoon (fysiek) aan het document te koppelen, zoals de gezichtsopname en de vingerafdruk.
Deze gegevens worden ook als biometrische gegevens aangeduid. Anderzijds bevat het
document beschrijvende gegevens die iets zeggen over een persoon, zoals het BSN, naam
en nationaliteit. Deze gegevens worden ook wel biografische gegevens genoemd en maken
het mogelijk iemand rechten te verlenen of te koppelen aan gegevens in een (overheids)database,
bijvoorbeeld via het BSN. Sommige gegevens zouden beide rollen kunnen vervullen, zoals
de handtekening en de lengte. Uit het onderzoek35 waarop deze wijziging is gebaseerd blijkt dat de politie en de Koninklijke Marechaussee
het geslachtsgegeven niet gebruiken om een persoon aan het document te koppelen. In
33 reacties werd steun uitgesproken voor het feit dat het geslacht voor identiteitsverificatie
niet nodig is, en de vingerafdruk en gezichtsopname hiervoor afdoende zijn.

Voor wat betreft de functie van de beschrijvende gegevens, worden enkele specifieke
zorgen genoemd met betrekking tot het geslacht. Allereerst betreffen die medische
aspecten, waarbij aangegeven wordt dat het belangrijk is iemands geslacht te weten
bij bijvoorbeeld een medische ingreep. Daarnaast worden opsporings- en veiligheidsaspecten
genoemd, waarbij men aangeeft dat het geslacht relevant is bij bijvoorbeeld een signalement.
Hierover kan worden opgemerkt dat het geslachtsgegeven uit een identiteitsdocument
niet voor deze doelen gebruikt wordt. In deze gevallen wordt dit op andere wijze bepaald
of achterhaald.

Daarnaast gaven 20 respondenten aan dat naast het geslachtsgegeven ook andere gegevens
kunnen vervallen als ze niet langer nodig zijn voor identiteitsverificatie. Hierbij
werden geboortedatum en lengte genoemd. Deze gegevens dienen echter een specifiek
doel bij identiteitsverificatie, namelijk het tegengaan van zogenaamde lookalike-fraude
en voor het stellen van aanvullende vragen ter voorkoming van identiteitsfraude.

6.3.2 Gender en biologie-aspecten

Bij het ingaan op deze aspecten die in de internetconsultatie naar voren zijn gebracht
wordt vooropgesteld dat het doel van het voorstel is het beperken van onnodige geslachtsregistratie.
Het voeren van een discussie over deze aspecten gaat het voorstel te buiten. De meest
genoemde kritiek op de voorgestelde wijziging was dat er uit het oogpunt van biologie
enkel mannen en vrouwen bestaan. Dit werd 36 maal genoemd, waarbij gesteld werd dat
de overheid weg moet blijven bij gender als registratie en zich bij biologische feiten
dient te houden. Er werd 9 maal op gewezen dat gender en geslacht hier vermengd worden.
Diverse mensen noemden bij het maken van deze punten dat elke persoon uiteindelijk
twee X-chromosomen of zowel een X- als Y-chromosoom heeft. Ook wezen 16 mensen erop
dat het toestaan van een «X» ook een optie is, in plaats van het weglaten van de geslachtsvermelding.
Voorts vroegen 16 mensen om de keuze te kunnen maken. Dat ging enerzijds om de keuze
het geslacht al dan niet te registreren, anderzijds om de keuze in wat er precies
komt te staan. Ook gaven 16 mensen aan dat de overheid het weglaten doet voor het
tevredenstellen van een te kleine doelgroep. Volgens 6 mensen zou de overheid andere
prioriteiten moeten stellen.

In de huidige situatie volgt de registratie van het geslacht op de identiteitskaart
uit de geboorteakte. Bij de geboorte wordt het geslacht vastgesteld en in de geboorteakte
opgenomen; die vaststelling betreft de biologie. De Transgenderwet (1985) heeft het
mogelijk gemaakt dat mensen onder voorwaarden de geslachtsvermelding in de geboorteakte
en de basisregistratie personen kunnen laten wijzigen. Met een herziening van de Transgenderwet
in 201436 vereist deze administratieve wijziging geen geslachtsveranderende operatie meer.
In die gevallen bevat de registratie de genderovertuiging. Daardoor kan gesteld worden
dat het (in de geboorteakte, basisregistratie personen, paspoort en op de huidige
identiteitskaart) geregistreerde gegeven in de meeste gevallen het bij de geboorte
vastgestelde biologisch geslacht bevat, maar in sommige gevallen een genderovertuiging
betreft. De voorliggende wijziging verandert niets aan de wijze waarop het geslachtsgegeven
in de geboorteakte wordt opgenomen.

6.3.3 Keuzemogelijkheid

Het verzoek van de respondenten om de keuze aan de houder van het document te laten
is tweeledig op te vatten. Allereerst kan bedoeld zijn dat de keuze tot wel of geen
geslachtsvermelding aan de houder gelaten moet worden. Vervolgens kan bedoeld zijn
dat de keuze welk geslacht het document bevat aan de houder gelaten moet worden. Beide
mogelijkheden zijn overwogen.

Voor wat betreft het laten van de keuze aan de houder om al dan niet het geslacht
te vermelden, geldt als eerste dat het niet voldoende aansluit bij de eerdergenoemde
uitgangspunten om onnodige geslachtsregistratie te beperken (paragraaf 1.1). Dit geldt
specifiek voor de uitgangspunten over privacy en het in stand houden van stereotypen.
Het zou enkel een oplossing zijn voor het derde uitgangspunt: het steunen van hen
die zich niet herkennen in de binaire tweedeling van man en vrouw. Daarnaast kent
deze oplossingsrichting twee nadelen. Ten eerste en voornamelijk kan een stigmatiserend
effect uitgaan van documenten waarin geen geslacht is opgenomen. Dergelijke documenten
zullen minder vaak voorkomen, en mensen die ermee in aanraking komen, zullen niet
altijd weet hebben van de mogelijkheid dat een document geen geslacht bevat. Dit kan
tot vragen leiden of tot zorgen over de echtheid van het document. Ten tweede zou
het laten van deze keuze aan de houder leiden tot een ander productieproces van documenten,
met hogere kosten tot gevolg. Om aan alle uitgangspunten recht te doen, ligt het in
de rede eenduidig te kiezen voor het weglaten van de vermelding van het geslacht.

Dan het laten van de keuze voor de invulling van de geslachtsvermelding op een identiteitskaart
aan de houder. In principe kan de houder dit al bepalen; de Transgenderwet heeft dit
mogelijk gemaakt. Via de wijziging van het geslacht op de geboorteakte, wordt ook
de basisregistratie personen aangepast, en zal een identiteitsdocument de gewenste
geslachtsvermelding bevatten. Het is theoretisch ook denkbaar dat een persoon zou
kunnen bepalen wat er op het document vermeld wordt, los van de achterliggende overheidsregistraties
(geboorteakte en basisregistratie personen). Dat is echter zeer onwenselijk. Het betreft
een van overheidswege uitgegeven identiteitsbewijs en het is van belang dat de diverse
plaatsen waar het geslacht wordt geregistreerd hiermee consistent zijn. Met name bij
grensoverschrijdende aspecten als migratie of naturalisatie is het van belang dat
de gegevens op een paspoort of identiteitskaart niet strijdig zijn met de gegevens
op een geboorteakte. Als bijvoorbeeld het ene document stelt dat de houder een man
betreft, en het andere een vrouw, dan kan dat leiden tot twijfel over de authenticiteit
van stukken en of deze wel bij dezelfde persoon horen. Om die reden wordt het onwenselijk
geacht het geslacht op het document te kunnen wijzigen, los van de achterliggende
registraties.

Voor de mogelijkheid tot het wijzigen van een geslachtsvermelding naar een «X» loopt
een ander traject.37 De keuze om het geslacht weg te laten uit de identiteitskaart betreft niet primair
de erkenning van genderneutraliteit, maar privacyaspecten (in de zin van gegevensbescherming,
het geslachtsgegeven alleen te registreren en te vermelden wanneer dat echt nodig
is) en het tegengaan van stereotyperingen. Deze twee trajecten moeten daarom los van
elkaar bezien worden.

6.3.4 Erkenning in het buitenland

Ten slotte gaven 16 mensen aan zorgen te hebben over de acceptatie en erkenning van
hun identiteitskaart in het buitenland. Gesteld werd dat sommige landen geen «X» of
ontbrekende geslachtsvermelding zullen accepteren.

Diverse landen zullen mogelijk geen «X» of ontbrekende geslachtsvermelding accepteren,
hoewel in internationale afspraken een «X» als geslachtsvermelding in een reisdocument
expliciet is toegestaan. Voor het paspoort, als reisdocument, is het weglaten van
het geslacht niet toegestaan. Deze wijziging wordt dan ook alleen voor de identiteitskaart
en niet voor het paspoort doorgevoerd. De identiteitskaart is geldig binnen de Europese
Unie, Schengen en in een beperkt aantal gevallen als grensoverschrijdend document
voor specifieke landen. Zoals aangegeven in paragraaf 2.3 geldt dat deze landen zelf
bepalen of zij het nieuwe model identiteitskaart blijven accepteren als reisdocument.
In Europees verband is de identiteitskaart gereguleerd met Verordening (EU) 1157/2019.
Deze verordening bevat expliciet de mogelijkheid tot het niet opnemen van het geslacht
op de identiteitskaart, zodat het schrappen ervan binnen de Europese Unie en Schengen
geen gevolgen heeft. Dit is al gebleken uit het feit dat de Duitse identiteitskaart
ook geen geslachtsvermelding meer bevat.

6.4 Reactie van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken en de Vereniging van Nederlandse
gemeenten

De NVVB en de VNG zijn positief over de voorgestelde wijziging van de Paspoortwet38. Wel wijst de NVVB erop dat het belangrijk is na te denken over de overgangsperiode
in relatie tot het ongeldig verklaren van een identiteitskaart als gevolg van een
geslachtswijziging. In de huidige situatie vervalt een identiteitskaart van rechtswege
als de houder van geslacht verandert. Met dit wetsvoorstel wordt dit aangepast, zodat
een geslachtswijziging niet meer leidt tot het vervallen van een identiteitskaart,
tenzij het gaat om een identiteitskaart waarop het geslacht (nog wel) is vermeld.

7. Inwerkingtreding

Bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal rekening worden gehouden met het
voorraadbeheer van ongepersonaliseerde (blanco) identiteitskaarten. Om fluctuaties
in aanvragen van identiteitskaarten op te vangen wordt een productievoorraad ongepersonaliseerde
identiteitskaarten aangehouden. Om te voorkomen dat een gehele voorraad van de ene
op de andere dag niet meer gebruikt kan worden, moet deze voorraad afgebouwd worden.
Daar is ongeveer negen maanden voor nodig. Ook is enige flexibiliteit nodig in de
exacte introductiedatum om te voorkomen dat deze voorraad nodeloos groot blijft. Daarom
is voorzien in inwerkingtreding bij koninklijk besluit.

B. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

Onderdeel A

Voorgesteld wordt de vermelding van het geslacht op de Nederlandse identiteitskaart
en de vervangende Nederlandse identiteitskaart te schrappen. Het doel is om onnodige
sekseregistratie te beperken, zoals uiteengezet in paragraaf 1.1 van het algemeen
deel van deze toelichting. De bestaande juridische kaders bieden ruimte voor het achterwege
laten van de geslachtsvermelding op de identiteitskaart, aangezien deze vermelding
ingevolge Verordening (EU) 2019/115739 optioneel is. De (praktische) gevolgen van het weglaten van het geslacht op de identiteitskaart
voor organisaties die de identiteitskaart gebruiken voor identiteitsverificatie (de
primaire functie van de identiteitskaart) blijven beperkt. Volledigheidshalve wordt
opgemerkt dat deze wijziging niet voor het paspoort zal worden doorgevoerd. Verordening
(EG) nr. 2252/200440 verplicht namelijk tot geslachtsvermelding op het paspoort overeenkomstig de in het
ICAO-document nr. 930341 opgenomen standaarden.

De voor de inwerkingtreding van het voorstel van rijkswet uitgereikte identiteitskaarten
die een vermelding van het geslacht bevatten blijven uiteraard geldig. Betrokkenen
die na de inwerkingtreding van het voorstel hun identiteitskaart wensen te vervangen
voor een zonder geslachtsvermelding, kunnen op eigen kosten een nieuwe identiteitskaart
aanvragen.

Onderdeel B

Op dit moment vervalt een identiteitskaart van rechtswege, indien het geslacht van
de houder is gewijzigd (artikel 47, eerste lid, onderdeel e, van de Paspoortwet).
Omdat wordt voorgesteld het geslacht niet meer op de identiteitskaart op te nemen
(artikel I, onder A), is het logische gevolg dat de wijziging van het geslacht niet
meer kan leiden tot het van rechtswege vervallen van de identiteitskaart (voorgestelde
wijziging van artikel 47, eerste lid, onderdeel e, van de Paspoortwet).

De ten tijde van de inwerkingtreding van dit voorstel van rijkswet uitgereikte identiteitskaarten,
die een vermelding van het geslacht bevatten, blijven geldig totdat hun geldigheidsduur
verstrijkt. Bij geslachtsverandering van de houder vervallen zij echter (nog steeds)
van rechtswege, omdat de vermelding op de identiteitskaart in dat geval niet zou stroken
met de feitelijke situatie. Betrokkenen die na de inwerkingtreding van het voorstel
hun identiteitskaart wensen te vervangen voor die zonder geslachtsvermelding, kunnen
een nieuwe identiteitskaart aanvragen.

Artikel II

Dit artikel bevat de inwerkingtredingsbepaling die regelt dat het voorstel van rijkswet
in werking treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen