Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 12 juni 2024 en het nader rapport d.d. 21 juni 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 20 februari 2024, nr. 2024000467,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 12 juni 2024, nr. W12.24.00035/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 februari 2024, no. 2024000467, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet tot wijziging van de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening en oudere
en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening
oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen in verband met het
op onderdelen in balans brengen van deze wetten tussen bestaanszekerheid, re-integratie
en handhaving, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in ruim twintig verschillende aanpassingen van de Participatiewet
die op korte en middellange termijn realiseerbaar zijn. Daarmee geeft het voorstel
invulling aan het zogenaamde spoor 1 van het bredere programma «Participatiewet in
Balans». De verschillende maatregelen zien op uiteenlopende onderwerpen. Overkoepelend
beoogt de regering met dit voorstel in de uitvoering van de Participatiewet de mens
meer centraal te stellen en van vertrouwen uit te gaan. Vereenvoudiging van regelgeving
is tevens een belangrijk aandachtspunt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de wens van de regering
om de verschillende beleidsdoelen van de Participatiewet, zoals garanderen van bestaanszekerheid,
activering naar beloond werk en handhaving van verplichtingen, meer in balans te brengen.
De Afdeling wijst erop dat vervolgstappen noodzakelijk zijn en benadrukt het belang
van een fundamentele heroverweging van de beleidsuitgangspunten van de Participatiewet
(spoor 2). Zij adviseert in de toelichting inzicht te bieden in de effecten van het
voorstel op de toegang tot de arbeidsmarkt en daaraan ook uitdrukkelijk aandacht te
besteden bij de invulling van spoor 2.

Daarnaast acht de Afdeling het noodzakelijk dat de toelichting nader ingaat op de
uitvoeringsgevolgen van het voorstel voor de gemeenten, in het bijzonder op de financiële
en personele gevolgen van de maatregelen ter bevordering van maatwerk. Verder adviseert
zij de voorgestelde grondslag om bij algemene maatregel van bestuur de verstrekking
van categoriale bijzondere bijstand mogelijk te maken, dragend te motiveren en te
voorzien in wettelijke waarborgen voor een terughoudend gebruik. Tot slot adviseert
de Afdeling in te gaan op de uitzondering voor eerstegraads aanverwanten en bloedverwanten
op het voeren van een gezamenlijke huishouding.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

a. Achtergrond

De Participatiewet is in 2015 in werking getreden als vervanger van de Wet werk en
bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning
jonggehandicapten (Wajong). Doelen van de Participatiewet zijn het (naar vermogen)
ondersteunen van mensen richting werk en het garanderen van een basaal inkomen als
mensen via werk of op een andere manier onvoldoende inkomen kunnen genereren. Daarnaast
vindt er controle plaats op de verplichtingen die aan de rechten zijn verbonden, waarvan
handhaving het sluitstuk is. De uitvoering van de Participatiewet ligt in handen van
de gemeenten.

Naar aanleiding van ontstane zorgen over «hardheden» in de Participatiewet is in 2021
door het kabinet-Rutte III een traject gestart tot verbetering van deze wet. In dat
kader heeft een uitgebreide beleidsanalyse plaatsgevonden. De uitkomsten daarvan zijn
opgenomen in het rapport «Participatiewet in Balans».2 Geconcludeerd wordt dat de vormgeving van bestaanszekerheid complex is en het vangnetkarakter
van de Participatiewet strikt wordt uitgelegd. Ook wordt de ondersteuning vanuit de
gemeenten als te beperkt ervaren, mede vanwege de sterke focus op arbeidsinschakeling.
Ten slotte is sprake van een strikt sanctieregime bij de handhaving van verplichtingen,
die op zichzelf al veel vragen van het doenvermogen van de betrokken burgers.3

Het wetsvoorstel geeft invulling aan het zogenaamde spoor 1 van het bredere programma
«Participatiewet in Balans». Dit spoor heeft tot doel te komen tot een uitvoering
van de Participatiewet waarbij de menselijke maat en vertrouwen kernwaarden zijn.
Spoor 2 bestaat uit een heroverweging van de beleidsuitgangspunten van de Participatiewet,
waarbij de samenhang met het bredere stelsel van sociale zekerheid bekeken wordt.
In spoor 3 wordt gewerkt aan het versterken van de vakkundigheid van de uitvoering.
Daarbij wordt ingezet op een cultuurverandering van controle naar dienstverlening.
Dit spoor loopt parallel aan spoor 1 en 2.4

b. Inhoud

Het wetsvoorstel bestaat uit een pakket van ruim twintig verschillende maatregelen,5 die voortvloeien uit de reeks beleidsopties voor de korte en middellange termijn
in het rapport «Participatiewet in balans».6 De maatregelen zien op uiteenlopende onderwerpen.7 Er worden zowel maatregelen voorgesteld om de uitvoeringspraktijk op onderdelen te
uniformeren als maatregelen om de handelingsruimte voor uitvoerende professionals
te vergroten. Overkoepelend beoogt de regering in de uitvoering de mens meer centraal
te stellen en van vertrouwen uit te gaan.8 Vereenvoudiging van regelgeving is tevens een belangrijk aandachtspunt.

Aanvullend wordt voorgesteld om de meeste wijzingen van de Participatiewet ook door
te voeren in de – met de Participatiewet vergelijkbare – Wet inkomensvoorziening en
oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte gewezen werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening
oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen. Dit gebeurt niet
als een bepaalde wijziging niet nodig is of niet aansluit bij deze regelingen.9

2. Algemene beoordeling

De Afdeling begrijpt de wens van de regering om de verschillende beleidsdoelen van
de Participatiewet, zoals garanderen van bestaanszekerheid, activering naar beloond
werk en handhaving van verplichtingen, een evenwichtig geheel te laten vormen. Daarbij
is het begrijpelijk dat maatregelen voor de korte en middellange termijn (spoor 1)
worden onderscheiden van een fundamentele herziening van de Participatiewet (spoor
2). De Afdeling onderschrijft daarnaast het beter laten aansluiten van de uitvoeringspraktijk
van gemeenten op de Participatiewet.

Het aanbrengen van evenwicht in de Participatiewet vraagt om maatregelen op verschillende
terreinen. Uit de toelichting komt naar voren dat de maatregelen in het wetsvoorstel
in meer of mindere mate met elkaar samenhangen. Daarbij speelt een rol dat sommige
maatregelen voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk nieuw zijn, terwijl een ander
deel van de maatregelen neerkomt op codificatie van bestaande uitvoeringspraktijken.
Het algehele effect van het voorstel op de balans in de Participatiewet laat zich
daarom niet eenvoudig vaststellen.

Hieraan draagt bij dat het voorstel streeft naar zowel vereenvoudiging van regelgeving
als het willen aansluiten bij individuele omstandigheden. Dit leidt ertoe dat vereenvoudigde
regels ook passend moeten zijn voor de doelgroep en dat voor het bieden van maatwerk
bepaalde kaders gaan gelden. Dergelijke spanningen tussen beide doelen kunnen invloed
hebben op de realisatie daarvan. Ook andere wetsvoorstellen, bijvoorbeeld ter zake
van de handhaving binnen de sociale zekerheid,10 en ontwikkelingen op het terrein van inkomenszekerheid en de arbeidsmarkt hebben
invloed op de effecten van dit wetsvoorstel en de balans in de Participatiewet.

Tegen deze achtergrond benadrukt de Afdeling het belang van een fundamentele heroverweging
van de beleidsuitgangspunten van de Participatiewet, dat als een noodzakelijke vervolgstap
moet worden beschouwd op de maatregelen in dit wetsvoorstel. Uit de toelichting blijkt
niet duidelijk hoe dit zogenoemde spoor 2 inhoudelijk samenhangt met dit voorstel,
welke stappen in het kader van spoor 2 al zijn gezet en welke andere stappen op welke
termijn gezet zullen worden. De Afdeling acht het van belang dat de toelichting hierin
meer inzicht geeft en daarbij ingaat op de vraag hoe verzekerd is dat deze herziening
daadwerkelijk gestalte krijgt.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van spoor
2 tot dit wetsvoorstel, zowel inhoudelijk als wat betreft de voortgang.

Ik dank de Afdeling voor de opmerking dat de fundamentele herziening een noodzakelijke
vervolgstap is bij het in balans brengen van de Participatiewet. Samen met het aannemen
van de motie waarbij de Tweede Kamer zich uitspreekt voor het doorgang vinden van
de voorgenomen aanpassingen in de Participatiewet (Kamerstukken II 2023/24, 34 352, nr. 316) biedt dit een goede basis voor het vervolgtraject. De memorie van toelichting is
op dit punt aangevuld (paragraaf 2.2.2).

3. Breder perspectief op participatie

De Participatiewet kent een sterke gerichtheid op uitstroom uit de bijstand naar betaald
werk. Volgens de toelichting schuurt dit echter met de realiteit, omdat arbeidsinschakeling
voor een aanzienlijk deel van de bijstandsgerechtigden geen reëel perspectief blijkt
te zijn.11 Vanuit het oogpunt om meer rekening te houden met ieders mogelijkheden wordt daarom
voorgesteld alleen de generieke participatieplicht te handhaven. De maatregelen ten
aanzien van het niet voldoen aan de specifieke arbeidsverplichtingen komen in de wet
te vervallen om gemeenten meer handelings- en beleidsruimte te geven.12

Daarnaast wordt de verplichting tot een tegenprestatie vervangen door een verplichting
tot maatschappelijke participatie. Dit betekent dat belanghebbenden niet langer door
de gemeente opdragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden hoeven te verrichten.
In plaats daarvan zijn zij gehouden tot het verrichten van onbeloonde activiteiten
die gericht zijn op deelname aan het maatschappelijk leven.13 Belanghebbenden kunnen de maatschappelijke participatie zelf vormgeven.14 Voorwaarde is wel dat dit de arbeidsinschakeling niet belemmert of niet leidt tot
verdringing op de arbeidsmarkt.

a. Maatschappelijke participatie

De Afdeling heeft begrip voor de wens van de regering om andere vormen van participatie
dan betaalde arbeid een gelijkwaardiger positie te geven.15 Zoals uit de toelichting blijkt, is uitstroom naar betaald werk niet voor iedereen
een reële mogelijkheid.16 Maatschappelijke participatie in de zin van het verrichten van onbeloonde activiteiten,
gericht op deelname aan het maatschappelijk leven is dan het hoogst haalbare. Volgens
de regering kan maatschappelijke participatie ook voor mensen die op kortere termijn
of op de wat langere duur wel zouden kunnen werken, van toegevoegde waarde zijn op
de route naar betaald werk.

Met de voorgestelde maatschappelijke participatie blijft de tweedeling in de Participatiewet
tussen betaald werk en onbeloonde activiteiten weliswaar behouden, maar kunnen meer
soorten onbeloonde activiteiten worden verricht, mede omdat de bijstandsgerechtigde
zelf de maatschappelijke participatie kan vormgeven. Gemeenten kunnen dergelijke onbeloonde
activiteiten niet langer opdragen aan bijstandsgerechtigden. Niet duidelijk is welke
rol de gemeente heeft als een bijstandsgerechtigde niet zelf invulling geeft aan zijn
verplichting tot maatschappelijke participatie. Mede gelet op de mate van zelfredzaamheid
en het doenvermogen van bijstandsgerechtigden, is het wenselijk dat de toelichting
hierop nader ingaat.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling merkt op dat onbeloonde activiteiten in het kader van maatschappelijke
participatie niet aan bijstandsgerechtigden kunnen worden opgedragen en vraagt zich
af welke rol de gemeente heeft als een bijstandsgerechtigde niet zelf invulling geeft
aan zijn verplichting tot maatschappelijke participatie.

De regering wil graag verhelderen dat maatschappelijke participatie als re-integratievoorziening
kan worden aangeboden aan bijstandsgerechtigden die kunnen re-integreren op de arbeidsmarkt.
Ook aan bijstandsgerechtigden die nog geen mogelijkheden hebben tot arbeidsinschakeling
kunnen onbeloonde activiteiten in het kader van maatschappelijke participatie of ondersteuning
worden aangeboden. Gemeenten kunnen hierover afspraken maken met een bijstandsgerechtigde.
De bijstandsgerechtigde is gehouden gemaakte afspraken na te komen. Daarnaast krijgt
een bijstandsgerechtigde het recht om zelf het initiatief te nemen tot maatschappelijke
participatie. De gemeente moet in voorkomend geval wel beoordelen of de activiteit
niet aan arbeidsinschakeling in de weg staat of leidt tot verdringing, en passend
optreden waar nodig. De regering verwacht dat het initiatief en de betrokkenheid van
de persoon bij het invullen van zijn eigen participatie bijdraagt aan de bereidheid
om de generieke participatieplicht na te komen. Mocht een persoon volharden in het
niet willen meewerken aan deze verplichting dan staat de mogelijkheid open voor de
gemeente om een passende maatregel op te leggen in de vorm van het verlagen van de
uitkering. Het wetsvoorstel verplicht gemeenten om beleid ter zake van maatschappelijke
participatie en de ondersteuning daarbij in hun verordening op te nemen. Hierin geeft
de raad zijn visie op maatschappelijke participatie, op welke wijze mogelijke verdringing
wordt voorkomen en binnen welk kader mensen zelf aan deze activiteiten invulling kunnen
geven. De regering heeft de memorie van toelichting op dit punt aangevuld (paragraaf
5.2.3 en hoofdstuk 5.3).

Op de tweede opmerking van de Afdeling wordt ingegaan onder «b. Arbeidsmarkt».

b. Arbeidsmarkt

In breder verband roept de introductie van maatschappelijke participatie vragen op
over (de inclusiviteit van) de arbeidsmarkt. De Afdeling wijst op een aantal uitdagingen
en dilemma’s ten aanzien van de uitstroom naar arbeid vanuit de bijstand en betrekt
daarbij ook de voorgestelde bijstandsregeling.

Vanwege de demografische ontwikkelingen zijn in verschillende sectoren grote tekorten
op de arbeidsmarkt te verwachten. Uit dat oogpunt is het wenselijk dat de mogelijkheden
om mensen vanuit de Participatiewet weer aan het werk te krijgen, optimaal worden
benut. Dit hangt niet alleen af van de individuele omstandigheden van bijstandsgerechtigden,
maar ook van de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt. Beleidsmatige overwegingen,
zoals de hoogte van het wettelijke minimumloon en de mate van flexibiliteit op de
arbeidsmarkt, hebben invloed op de mogelijkheden voor bijstandsgerechtigden om aan
het werk te gaan.

Andere maatregelen in dit wetsvoorstel kunnen ook effecten hebben op de toegang tot
de arbeidsmarkt. De Afdeling wijst in dit verband op de voorgestelde verruiming van
de bijverdienmogelijkheden. Voor alle bijstandsgerechtigden tussen de 18 jaar en de
AOW-gerechtigde leeftijd geldt dat gedurende één jaar 15% van het netto inkomen uit
arbeid in de desbetreffende maand buiten beschouwing kan worden gelaten. De gemeente
kan na een jaar de bijverdienregeling verlengen als iemand zijn uren vanwege individuele
omstandigheden niet binnen afzienbare termijn kan uitbreiden met uitstroom als resultaat.

Het doel van de bijverdienregeling is om werken vanuit de bijstand of in combinatie
aantrekkelijker te maken. In de toelichting wordt rekenschap gegeven van de armoedeval
die ontstaat in het geval van terugkeer naar de bijstand of van uitstroom uit de bijstand
en verwerving van een netto inkomen rond de bijstandsnorm.17Mede gelet op de potentiële armoedeval is het de vraag in hoeverre de maatregelen
die bedoeld zijn om uitstroom te stimuleren niet een prikkel vormen om in de uitkeringssituatie
te blijven. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor het voorgestelde bufferbudget.

De verschillende maatregelen in samenhang bezien roepen de vraag op of zij niet zullen
leiden tot een scherper onderscheid tussen diegenen die de sprong naar de arbeidsmarkt
kunnen en willen maken en diegenen die structureel in een uitkeringssituatie verblijven.
Gelet op de relatief grote omvang van deze laatste groep van personen,18 is een fundamentele doordenking van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie op grond
van de Participatiewet daarom aangewezen: Op welke wijze wil men omgaan met de groep
die structureel in een uitkeringssituatie zit? Zijn er mogelijkheden om arbeidsparticipatie
verbeteren? En is uitstroom naar betaalde arbeid daarbij de enige optie?

De Afdeling adviseert in de toelichting inzicht te bieden in de effecten van het voorstel
op de toegang tot de arbeidsmarkt en de geschetste problematiek tevens uitdrukkelijk
aan de orde te stellen bij de invulling van spoor 2.

Het uitgangspunt dat ten grondslag ligt aan de Participatiewet is dat een bijstandsuitkering
in principe tijdelijk is en dat men weer uitstroomt naar werk. Het vrijlaten van inkomsten
uit werk, kan de arbeidsinschakeling stimuleren en daarmee dus de kans op toegang
tot de arbeidsmarkt vergroten. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven blijkt
uit onderzoek dat deeltijdarbeid een waardevolle tussenstap kan zijn; deeltijdarbeid
vergroot de kans dat bijstandsgerechtigde uiteindelijk volledig uitstroomt naar werk.
Gemeenten hebben er ook financieel belang bij om mensen volledig te laten uitstromen
naar werk. Het is aan de gemeente om te beoordelen of in de individuele situatie de
deeltijdarbeid aan de arbeidsinschakeling bijdraagt en of de vrijlating van toepassing
is. Als de bijstandsgerechtigde gezien zijn mogelijkheden meer arbeid zou kunnen verrichten
dan via de door hem gekozen deeltijdarbeid, dan kan de gemeente ervoor kiezen de vrijlating
niet toe te passen, omdat die anders averechts werkt. Zo wordt voorkomen dat iemand
onnodig in de uitkeringssituatie blijft.

Het is echter niet voor iedereen mogelijk om genoeg te verdienen om uit te stromen
uit de bijstand. Sommigen blijven aangewezen op een deeltijdbaan aangevuld met inkomen
uit de bijstandsuitkering. Om deeltijdwerk te stimuleren, is het belangrijk dat het
verrekenen van het inkomen niet leidt tot fluctuaties in inkomen met eventuele financiële
problemen tot gevolg. In de gevallen dat dat wel gebeurt, kan het bufferbudget worden
ingezet. De financiële zekerheid die het bufferbudget kan geven, verhoogt de kans
op uitstroom. Een eventuele armoedeval ontstaat wanneer mensen uitstromen uit de bijstand
en het inkomen lager uitvalt dan de bijstandsuitkering gecombineerd met een inkomstenvrijlating
en/of bufferbudget. Voor het opvangen van deze eventuele armoedeval bij uitstroom
uit de bijstand bestaat de mogelijkheid voor gemeenten om een stimuleringspremie in
te zetten.

De veronderstelling die aan de Participatiewet ten grondslag ligt is, zoals gezegd,
dat iedereen die deel uitmaakt van de doelgroep van de Participatiewet in principe
direct of op termijn betaald werk kan verrichten. Alleen als iemand volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 9, vijfde lid van de Participatiewet,
kan diegene structureel ontheven worden van de arbeidsverplichtingen. Dit betreft
slechts 2% van de populatie.

De huidige Participatiewet gaat ervan uit dat de overige mensen uit de doelgroep van
de Participatiewet mogelijkheden hebben om te werken, direct of op den duur. Een deel
hiervan kan direct en zonder ondersteuning werken. Deze mensen stromen snel uit de
bijstand wat ook mede afhankelijk is van de actuele arbeidsvraag. Een ander deel kan
alleen met ondersteuning op de arbeidsmarkt terecht. Instrumenten als bijvoorbeeld
loonkostensubsidie, persoonlijke ondersteuning in de vorm van bijvoorbeeld een jobcoach
of werkplekaanpassingen kunnen drempels wegnemen om deze mensen te laten werken. Ook
de banenafspraak met de daaraan gekoppelde instrumenten (de no-riskpolis en het loonkostenvoordeel)
kan deze mensen in voorkomende gevallen de steun in de rug geven richting betaald
werk. Als de vraag naar begeleiding op de werkplek of werkplekaanpassing dermate groot
is dat niet kan worden verwacht dat een reguliere werkgever die biedt, dan is de gemeente
ervoor verantwoordelijk diegene een dienstbetrekking in de vorm van beschut werk te
bieden. Een groot deel van de doelgroep van de Participatiewet staat echter ver van
de arbeidsmarkt af terwijl zij wel enige mogelijkheden heeft om op den duur een vorm
van (betaald) werk te verrichten (Sociaal Cultureel Planbureau, Een brede blik op
bijstand; juni 2023). De afstand kan veroorzaakt worden door persoonlijke problemen,
zoals sociale isolatie, dakloosheid, schulden- of verslavingsproblematiek. Voor de
mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt kan maatschappelijke participatie
de eerste trede op de voor hen hoge ladder zijn op weg naar betaalde arbeid, terwijl
onderliggende problematiek aangepakt wordt. Gemeenten kunnen deze mensen ondersteuning
bieden naar of in de vorm van maatschappelijke participatie. Dit kan bijvoorbeeld
door mensen te helpen op weg naar een zorgtraject, een activiteit in een buurthuis
of vrijwilligerswerk, om mensen te laten wennen aan werkritme en verantwoordelijkheden.
Hoewel het uiteindelijke doel voor deze mensen binnen het kader van de Participatiewet
altijd een vorm van betaald werk zal zijn, zal het soms moeilijk blijken om de volgende
stap te zetten. Maatschappelijke participatie blijkt voor een aantal van hen uiteindelijk
het maximaal haalbare. En is ook wenselijk door de zingeving die mensen hierbij ervaren.

Gemeenteraden moeten het lokale beleid inzake ondersteuning bij maatschappelijke participatie
in hun verordening vastleggen. Hier ligt dus een duidelijke verantwoordelijkheid bij
de gemeente.

Iemand uit de doelgroep van de Participatiewet kan ook zelf een vorm van maatschappelijke
participatie initiëren en hiermee invulling geven aan de generieke participatieplicht.
Hiervoor hoeft betrokkene niet vooraf toestemming te vragen aan de gemeente. Maatschappelijke
participatie mag niet in de weg staan aan arbeidsinschakeling of leiden tot verdringing.
Daarmee komt de relevante toetreding tot de arbeidsmarkt niet in gevaar. Het is aan
de gemeente om te beoordelen of hiervan in een voorkomend geval sprake is.

Gemeenten hebben aangegeven dat de voorstellen voor maatschappelijke participatie
die deel uitmaken van het wetsvoorstel hen helpen in de uitvoering en dat deze meer
recht doen aan de heterogene samenstelling van de doelgroep van de Pw. In spoor 2
van het programma Participatiewet in balans wordt verder uitgewerkt hoe recht kan
worden gedaan aan deze heterogeniteit, om de ondersteuning van mensen verder te verbeteren.

In spoor 2 van Participatiewet in balans wordt gekeken naar een bredere, meer fundamentele
herziening van de Participatiewet, waarbij de huidige wet, en de beleidstheorie waarop
deze is gebaseerd, kritisch tegen het licht worden gehouden. Eén van de onderdelen
waarop deze herziening betrekking heeft, is de veronderstelling die nu aan de wet
ten grondslag ligt dat alle personen die onder de doelgroep van de Participatiewet
vallen in principe (op termijn) naar betaald werk zijn toe te leiden. De realiteit
die uit verschillende onderzoeken naar voren komt, is dat betaald werk voor een significante
groep ook in de toekomst niet haalbaar is. In spoor 2 wordt daarom de vraag gesteld
hoe deze groep verder ondersteund kan worden, en waar deze ondersteuning op gericht
zou moeten zijn. In verschillende beleidsopties worden hiervoor varianten uitgewerkt
waarin aandacht is voor het doel van de ondersteuning, de rechten van de mensen die
van deze ondersteuning gebruik kunnen maken en de manier waarop de ondersteuning aansluit
op de andere gemeentelijke taken in het sociaal domein en het bredere stelsel.

Met het oog op de verdere uitwerking van spoor 2, wordt de reikwijdte van het experimenteerartikel
verder verbreed (artikel 83 Pw). De regering acht het wenselijk om een experiment
uit te voeren met een ontheffing van de verplichtingen op basis van criteria die afwijken
van de criteria voor permanente ontheffing die momenteel genoemd staan in artikel 9,
vijfde lid, van de Pw. De resultaten van het experiment kunnen worden gebruikt bij
de bredere, meer fundamentele herziening van de Participatiewet in spoor 2. Daarnaast
wordt het experimenteerartikel uitgebreid in verband met de constatering dat met sommige
instrumenten van de Participatiewet die als doel hebben om mensen te laten uitstromen
naar werk, zoals loonkostensubsidie, nu niet kan worden geëxperimenteerd. Dit terwijl
daar wel behoefte aan is (Motie Palland en Kathmann, 2023/24, 36 410 XV, nr. 47). Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op dit punt aangepast.

4. Uitvoering

Het wetsvoorstel beoogt in de uitvoering de mens meer centraal te stellen en van vertrouwen
uit te gaan. Daartoe wordt, onder andere, de handelingsruimte voor de uitvoerende
professional vergroot.19 Volgens de toelichting wordt deze ruimte op dit moment onvoldoende ingevuld door
een te enge interpretatie van bestaande wet- en regelgeving, maar ook door een gebrek
aan belangrijke randvoorwaarden, zoals kennis en deskundigheid of voldoende personele
of financiële capaciteit. Om de toepassing van maatwerk bij de uitvoering van de Participatiewet
te bevorderen, voorziet het wetsvoorstel onder meer in zogenoemde maatstafbepalingen
en «kan»-bepalingen.20 Ook het bufferbudget staat in dit teken.

Uit de toelichting blijkt dat het verruimen van de mogelijkheden voor maatwerk niet
vrijblijvend zal zijn. Voor de gemeenten geldt dat een bevoegdheid ook een verantwoordelijkheid
meebrengt.21 Van gemeenten wordt daarom ook verwacht dat zij van «kan-bepalingen» gebruik zullen
maken. In het verlengde hiervan dienen gemeenten beleid te ontwikkelen om willekeur
te voorkomen bij de uitoefening van hun bevoegdheid. Bij het opstellen van de verordeningen
waarin de beleidskeuzes kenbaar worden vastgelegd, dienen gemeenten ook bijstandsgerechtigden
of vertegenwoordigers van hen te betrekken.22

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel, in het bijzonder de bevordering van maatwerk
in de uitvoering van de Participatiewet, een wezenlijk beroep doet op de gemeentelijke
uitvoeringscapaciteit. Het valt op dat in de toelichting niet in een afzonderlijke
paragraaf wordt ingegaan op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel,
maar dat dit in het kader van de consultatie aan bod komt. Hieruit blijkt dat de (financiële)
gevolgen voor de gemeenten nog niet duidelijk zijn, omdat het onderzoek hiernaar pas
wordt uitgevoerd bij de nadere uitwerking van maatregelen in lagere regelgeving. Daardoor
is nu niet duidelijk of voor de gemeenten de noodzakelijke randvoorwaarden, in het
bijzonder de personele en financiële capaciteit, aanwezig zijn om in de uitvoering
de vergrote handelingsruimte te kunnen benutten.

Maatwerk

De Afdeling benadrukt in dit verband dat het bieden van maatwerk een arbeidsintensieve
aangelegenheid is. Het vereist niet alleen voldoende tijd, maar vraagt ook om specifieke
vaardigheden van de uitvoerende professional.23 Hieraan wordt gelijktijdig in het zogenoemde spoor 3 gewerkt. Het wettelijk verankeren
van ruimte voor maatwerk betekent dat de capaciteitsbehoefte in de gemeentelijke uitvoering
(nog) verder toeneemt. Tegelijkertijd is het door de huidige situatie op de arbeidsmarkt
ook voor gemeenten moeilijk om voldoende gekwalificeerd personeel te vinden. Naast
toereikende financiële middelen is dus evenzeer van belang dat duidelijke en realistische
verwachtingen bestaan over het kunnen bieden van maatwerk in de praktijk.

Decentrale uitvoeringspraktijk

In het verlengde hiervan wijst de Afdeling erop dat ruimte bieden voor maatwerk op
decentraal niveau meebrengt dat verschillen in de uitvoering tussen gemeenten kunnen
toenemen. Het is belangrijk om te erkennen dat verschillen in de uitvoering horen
bij een decentrale uitvoeringspraktijk. Gemeenten bepalen zelf hoe zij binnen de wettelijke
kaders maatwerk willen leveren. Om onder andere het risico op willekeur te verkleinen,
is wel van belang dat voor alle gemeenten de randvoorwaarden op orde zijn. Voorkomen
zou moeten worden dat de toepassing van maatwerk enkel afhangt van verschillen in
beschikbare tijd en capaciteit tussen gemeenten.

Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling op dat een integrale beoordeling van het
voorstel niet goed mogelijk is, nu de toelichting onvoldoende inzicht biedt in de
uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel voor de gemeenten. Mede gelet op artikel 2 van
de Financiële-verhoudingswet acht de Afdeling het daarom noodzakelijk dat in de toelichting
wordt ingegaan op de financiële en personele consequenties van het voorstel voor de
gemeenten.24 Dit geldt in het bijzonder voor de maatregelen om maatwerk te bevorderen. Ook met
het oog op een zorgvuldige parlementaire behandeling van het wetsvoorstel kan in dit
verband niet worden volstaan met een verwijzing naar de nog op te stellen lagere regelgeving.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de uitvoering van het
wetsvoorstel, in het bijzonder op de financiële en personele gevolgen van de maatregelen
ter bevordering van maatwerk, en daarbij aandacht te besteden aan de voor de burger
te wekken verwachtingen met betrekking tot het bieden van maatwerk door gemeenten.

De Afdeling merkt op dat een integrale beoordeling van het wetsvoorstel niet goed
mogelijk is, omdat de toelichting onvoldoende inzicht biedt in de uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel door gemeenten. De regering erkent dat de uitvoerbaarheid niet
als los hoofdstuk is opgenomen in het wetsvoorstel, maar deelt niet het standpunt
van de Afdeling dat het wetsvoorstel niet integraal op uitvoerbaarheid beoordeeld
kan worden. De uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel is vanaf het begin een belangrijk
uitgangspunt geweest. Vanaf de start zijn daarom onder meer diverse gemeenten, de
VNG, Divosa en SVB betrokken bij de vormgeving hiervan. Zij hebben ook uitgebreide
uitvoeringstoetsen uitgevoerd. Ook zijn vele belangenorganisaties en ervaringsdeskundigen
betrokken (zie ook paragraaf 1.4 van de memorie van toelichting). Er hebben gedurende
het gehele traject onder meer ronde tafelgesprekken en digitale gesprekken plaatsgevonden
en er zijn bijvoorbeeld schriftelijke rondes geweest waarin concrete voorstellen van
commentaar konden worden voorzien.

De uitvoerbaarheid voor gemeenten en SVB komt op diverse plekken in de toelichting
aan bod. De regering heeft naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling een paragraaf
over de uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel toegevoegd in hoofdstuk 9. De financiële
gevolgen voor gemeenten zijn reeds in beeld gebracht in hoofdstuk 8 van de memorie
van toelichting. Het is gebruikelijk dat bij de nadere regelgeving ook op de financiële
impact wordt ingegaan. Daartoe vinden – versterkt door de afspraken die zijn gemaakt
met de VNG op dit punt – gesprekken met hen plaats.

Tevens heeft de regering reeds erkend dat dit wetsvoorstel impact heeft op gemeenten,
zeker waar het gaat om maatwerk, en andere werkwijze vraagt van uitvoerende professionals,
onder andere bij het toepassen van het bufferbudget. Vanuit dat besef is binnen het
programma Participatiewet in balans spoor 3 ingericht. De regering erkent samen met
onder andere gemeenten en uitvoerende professionals dat de uitvoeringspraktijk moet
kunnen meegroeien met het toepassen van kernwaarden als eenvoud en menselijke maat.
Daartoe worden de professionals van de relevante partijen (VNG, Divosa, SAM en de
LCR) in de gelegenheid gesteld om zich te ontwikkelen; de rol van het ministerie is
daarbij ondersteunend en (financieel) faciliterend.

Tot slot is, om nader inzicht te geven in de wijziging van de lagere regelgeving,
een passage toegevoegd over de voorgenomen wijziging van het Besluit bijstand voor
zelfstandigen. De overige voorziene lagere regelgeving is toegelicht in de memorie
van toelichting.

5. Categoriale bijzondere bijstand

Het wetsvoorstel introduceert een grondslag in de Participatiewet voor een algemene
maatregel van bestuur (amvb) op basis waarvan categoriale bijzondere bijstand kan
worden verleend.25 In de amvb kan de regering uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke
kosten van het bestaan, die door een of meer categorieën belanghebbenden niet voldaan
kunnen worden uit de bijstandsnorm, aanwijzen als kostensoorten waarvoor categoriaal
bijzondere bijstand kan worden verstrekt.

Volgens de toelichting is de afgelopen jaren gebleken dat een categoriaal in te zetten
inkomensondersteuningsinstrument wenselijk is.26 Gesteld wordt dat een categoriale verstrekking niet-gebruik voorkomt, terwijl de
uitvoeringslasten relatief beperkt zijn. Met de voorgestelde grondslag kan de regering
flexibel inspelen op bredere behoeften aan inkomensondersteuning.27 Een exact kader voor de uitoefening van deze bevoegdheid wordt daarom niet gegeven.
Wel moet steeds worden afgewogen of dit instrument het meest geëigende is, aldus de
toelichting.

De Afdeling merkt op dat het voorstel om bij amvb de verstrekking van categoriale
bijzondere bijstand mogelijk te maken, vragen oproept. Zij neemt daarbij in overweging
dat bij de totstandkoming van de Participatiewet juist bewust is gekozen voor een
beperking van de categoriale bijzondere bijstand. Zo werd toen onder meer gewezen
op de mogelijkheid voor gemeenten om binnen de wettelijke kaders van de individuele
bijzondere bijstand specifieke groepen aan te wijzen die vanwege hun bijzondere omstandigheden
bepaalde noodzakelijke kosten hebben en daarom in aanmerking komen voor individuele
bijzondere bijstand.28

Uit de toelichting blijkt niet waarom de mogelijkheid voor gemeenten om individuele
bijzondere bijstand op basis van groepskenmerken te verlenen, nu niet (meer) toereikend
zou zijn. Daarnaast is het onduidelijk hoe de hier voorgestelde vorm van categoriale
bijzondere bijstand daarvan precies verschilt. In tegenstelling tot andere wettelijke
grondslagen voor categoriale bijzondere bijstand,29 impliceert de voorgestelde grondslag namelijk dat net zoals bij individuele bijzondere
bijstand zal moeten worden nagegaan of de aangewezen kosten ook daadwerkelijk noodzakelijk
zijn of gemaakt zijn.

Ook voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk is van belang op welke wijze de categoriale
bijzondere bijstand moet worden verstrekt. De Afdeling wijst daarbij op de aanzienlijke
opgave die de relatief eenvoudig opgezette energietoeslag vormde voor de uitvoering
door gemeenten.30 Mede gelet op de decentralisatie- en maatwerkgedachte bij de uitvoering van de Participatiewet,
is verder van belang dat de verdeling van de financiële risico’s tussen het Rijk en
de gemeenten dient aan te sluiten bij de mate waarin het verstrekken van categoriale
bijzondere bijstand dwingend is voor gemeenten.

De Afdeling concludeert dat de toelichting onvoldoende motiveert waarom de voorgestelde
grondslag om bij amvb de verstrekking van categoriale bijzondere bijstand mogelijk
te maken, noodzakelijk is. Ook geeft de toelichting geen rekenschap van de bijbehorende
uitvoerings- en financiële aspecten. De Afdeling acht het van belang dat deze gevolgen
uitdrukkelijk worden betrokken in de afwegingen. Mede gelet op de decentrale uitvoeringspraktijk
adviseert zij daarnaast in de wet te voorzien in toereikende procedurele en materiële
waarborgen voor een terughoudend gebruik van deze grondslag.

De Afdeling adviseert de noodzaak van de grondslag om bij amvb categoriale bijzondere
bijstand te kunnen verstrekken dragend te motiveren en te voorzien in wettelijke waarborgen
voor een terughoudend gebruik van deze grondslag.

Met de grondslag voor categoriaal bijzondere bijstand werd beoogd om een instrument
te bieden op basis waarvan in een volgende crisis sneller gehandeld zou kunnen worden
en mensen sneller financieel geholpen zouden worden. In de afgelopen tijd is door
de aanpak van de energiecrisis en bij het vinden van een oplossing voor de zogenaamde
«alleenverdienersproblematiek» gebleken dat categoriale bijzondere bijstand niet altijd
het juiste instrument is om de getroffen groep te bedienen. Deze twijfel wordt versterkt
door de opmerkingen van de Afdeling.

Alles overwegende, komt de regering tot de conclusie dat een grondslag voor het verlenen
van categoriale bijzondere bijstand op grond van lagere regelgeving, mogelijk niet
het haakje biedt dat in een volgende crisis de goede basis vormt om een groep, breder
dan bijstandsgerechtigden, te dienen. Ook kunnen onvoldoende wettelijke waarborgen
worden opgenomen die de zorg wegnemen dat het uitsluitend in zeer uitzonderlijke gevallen
wordt ingezet. Meer waarborgen timmert de grondslag dermate dicht dat bij het niet
de flexibiliteit en ruimte biedt die nodig is in een crisis. Om die reden is deze
grondslag uit het wetsvoorstel gehaald.

6. Gezamenlijke huishouding

Het wetsvoorstel past naar aanleiding van een arrest van de Hoge Raad de bepaling
aan wanneer sprake is van het voeren van een gezamenlijk huishouding.31 De Hoge Raad heeft overwogen dat de uitzondering voor tweedegraads bloedverwanten
waarvan één een zorgbehoefte heeft, leidt tot een ongelijke behandeling van niet-verwante
personen in overigens dezelfde situatie, waarvoor geen afdoende rechtvaardigingsgrond
bestaat.32 Het voorstel heft deze ongelijke behandeling op en doet daarmee recht aan de uitspraak
van de Hoge Raad.33

De Afdeling merkt op dat de uitzondering voor eerstegraads aanverwanten en bloedverwanten
in de betreffende bepaling niet wordt gewijzigd. De toelichting motiveert niet waarom
deze uitzondering op het voeren van een gezamenlijke huishouding in stand wordt gehouden.
Met het oog op het gelijkheidsbeginsel adviseert de Afdeling te motiveren waarom de
uitzondering voor eerstegraads aanverwanten en bloedverwanten gerechtvaardigd blijft.34

De Afdeling adviseert de uitzondering voor eerstegraads aanverwanten en bloedverwanten
toe te lichten en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Het oorspronkelijke artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van de toenmalige Wet werk
en bijstand bevatte uitsluitend een uitzondering voor eerstegraads aan- en bloedverwanten.
Voor hen werd en wordt er nooit een gezamenlijke huishouding aangenomen. De ratio
hierachter is de wettelijke onderhoudsplicht die binnen die relaties, waaronder de
ouder-kindrelatie, op grond van het Burgerlijk Wetboek geldt (zie art. 1:392 BW en
verder).

In 2004 is bij amendement in de Wet werk en bijstand toegevoegd dat er ook geen sprake
is van een gezamenlijke huishouding ingeval van een bloedverwant in de tweede graad,
indien er bij één van die bloedverwanten een zorgbehoefte bestaat (Kamerstukken II
2002/03, 28 870, nr. 62, amendement van de leden Noorman-Den Uyl en Bakker). Dit discriminatoire onderdeel,
dat ook als zodanig is geduid door de CRvB en de HR (meest recent: CRvB 24 januari
2023, ECLI:NL:CRVB:2023:218, HR 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3081), wordt met
dit wetsvoorstel gewijzigd. Deze wijziging leidt ertoe dat voor iedereen met een zorgbehoefte geldt dat van een gezamenlijke huishouding geen sprake is, zolang
die zorgbehoefte bestaat, gelet op grote belang dat wordt gehecht aan het bieden van
ruimte voor mantelzorg.

De regering ziet geen aanleiding de oorspronkelijke uitzondering die geldt voor eerstegraads
aan- en bloedverwanten te wijzigen. De ratio voor deze uitzondering geldt nog steeds
en heeft een zelfstandige betekenis, los van de wijziging die nu wordt voorgesteld.
De uitzondering op de gezamenlijke huishouding die nu wordt geïntroduceerd als er
een zorgbehoefte bestaat, geldt voor iedereen, naast de eerstegraads aan- en bloedverwanten.
Bij hen wordt immers ook zonder zorgbehoefte geen gezamenlijke huishouding aangenomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Bij gelegenheid van het nader rapport is het onderwerp handhaving nog gewijzigd. Gelet
op de ontwikkeling en de samenhang met het wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid,
is de grondslag voor de algemene maatregel van bestuur in het kader van het maatregelenbeleid
op één punt aangepast. Die aanpassing vindt plaats in de artikelen 18 en 47c van de
Pw, artikel 20 van de IOAW en artikel 20 van de IOAZ. Deze aanpassing maakt het mogelijk
om bij algemene maatregel van bestuur ruimte te bieden voor het afzien van het opleggen
van een maatregel. De maatregelen zijn opgedeeld in een viertal, naar zwaarte oplopende
categorieën. De regering is voornemens om in ieder geval voor de eerste twee categorieën
mogelijk te maken dat wordt afgezien van het opleggen van een maatregel. De regering
onderzoekt in het kader van het wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid nog of dit
ook voor de derde en de vierde categorie wenselijk is. De wijzigingen die in dit wetsvoorstel
zijn opgenomen zullen zo nodig nader worden afgestemd op het wetsvoorstel handhaving
sociale zekerheid.

Tevens is in het wetsvoorstel de onderlinge verhouding tussen de algemene maatregel
van bestuur en de verordeningsplicht van gemeenten verduidelijkt.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele en technische
wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten