Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 1 mei 2024 en het nader rapport d.d. 14 juni 2024, aangeboden aan de Koning door
de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 12 maart 2024, no. 2024000638,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 1 mei 2024, nr. W06.24.00053/III, bied ik U hierbij aan.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Bij Kabinetsmissive van 12 maart 2024, no. 2024000638, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris Toeslagen en Douane, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Wet hersteloperatie toeslagen en van de Wet aanvullende regelingen hersteloperatie
toeslagen, houdende aanpassingen in de hersteloperatie toeslagen van bepaalde termijnen,
van de peildatum voor brede ondersteuning voor gedupeerden in het buitenland en van
de nabestaandenregeling (Wet aanpassing termijnen en nabestaandenregeling hersteloperatie
toeslagen), met memorie van toelichting.

Het voorstel regelt een verlenging van een aantal beslistermijnen op aanvragen en
bezwaren bij de hersteloperatie toeslagen, inclusief overgangsrecht. Daarnaast bevat
het voorstel een verlenging van de indieningstermijn voor bezwaren (bezwaartermijn),
inclusief overgangsrecht. Verder bevat het voorstel onder meer aanpassingen in de
zogenoemde nabestaandenregeling.

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt dat met het voorstel maatregelen
worden voorgesteld om de impasse te doorbreken die in de praktijk van afhandeling
van aanvragen en bezwaren bij de hersteloperatie is ontstaan. Dat de termijnen worden
verlengd valt op zichzelf goed te volgen, maar de voorgestelde verlenging is juridisch
kwetsbaar en leidt ook niet tot een versnelling van het proces.

De juridische risico’s van de gekozen oplossing zien op de redelijke termijn in bezwaar-
en beroepsprocedures in het licht van artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 van
het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
(EVRM). Voorkomen moet worden dat in het licht van deze risico’s een nieuwe impasse
ontstaat. Daar is niemand mee geholpen.

Daarom adviseert de Afdeling vooral in te zetten op maatregelen die het proces van
afhandeling van aanvragen en bezwaren versnellen. Indien dit niet mogelijk is, adviseert
zij dragend te motiveren waarom dit niet kan.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel deels te worden heroverwogen.

Het aantal gedupeerde aanvragers van kinderopvangtoeslag is telkens groter gebleken
dan op voorhand ingeschat, hetgeen tot gevolg heeft dat het op dit moment niet (meer)
lukt om tijdig te besluiten op de integrale beoordeling, de aanvraag voor aanvullende
compensatie of aanvraag voor aanvullende OG/S-tegemoetkoming voor de werkelijke schade
en de afhandeling van bezwaren op de uitkomst van de eerste toets, de integrale beoordeling
of de aanvullende compensatie voor de werkelijke schade. Dit leidt tot een dilemma,
omdat het collectief de nadelen ondervindt van goed te begrijpen individuele acties
die op grote schaal voorkomen. Bij sommige onderdelen van de hersteloperatie voelen
mensen zich gedwongen om naar de rechter te stappen om een beslissing af te dwingen
waardoor dat mensen die dat niet doen daardoor (nog) langer moeten wachten. Doordat
veel aanvragers bij niet tijdig beslissen door de Dienst Toeslagen een beslissing
bij de rechter afdwingen, is de Dienst Toeslagen veel tijd kwijt aan andere werkzaamheden
dan het bieden van herstel. Daarnaast beperkt het de capaciteit die nodig is om aanvragen
of bezwaren af te handelen waar sprake is van een beroep niet tijdig beslissen, de
mogelijkheden om de mensen die het langst wachten of die dat het meest nodig hebben,
het eerst te helpen.

Het kabinet heeft heel veel maatregelen ingezet om de hersteloperatie te verbeteren
en te versnellen en blijft daarop op inzetten. Deze maatregelen zijn ook uiteengezet
in de memorie van toelichting. De realiteit is dat die er helaas niet toe leiden dat
de komende tijd de beslistermijnen gehaald worden. Het doel van het kabinet met het
onderhavige voorstel van wet is om met het verlengen van bepaalde beslistermijnen
de bovengenoemde impasse te doorbreken en te voorkomen dat ouders zich gedwongen voelen
om naar de rechter te stappen om aan de beurt te komen. Bovendien is de inzet van
het kabinet dat de capaciteit van de Dienst Toeslagen er zoveel mogelijk op gericht
is om zo snel mogelijk herstel te bieden. Voorkomen moet echter worden dat het verlengen
van beslistermijnen vanwege juridische risico’s tot nieuwe problemen leidt. Het onderhavige
advies heeft het kabinet ertoe doen besluiten het voorstel te heroverwegen en op enkele
punten aan te passen. Het kabinet ziet gezien de juridische risico’s die het met zich
meebrengt af van de voorgenomen verlenging van de termijnen voor het beslissen op
bezwaar en het aanpassen van reeds lopende beslistermijnen. Dat wil overigens helaas
niet zeggen dat deze termijnen door deze aanpassing van het voorstel wel gehaald zullen
kunnen worden.

1. Het voorstel

Het wetsvoorstel strekt tot verlenging van een aantal wettelijke beslistermijnen op
aanvragen en bezwaren bij de hersteloperatie toeslagen. Dit naar aanleiding van uitspraken
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).2 De ABRvS heeft aan de wetgever teruggekoppeld dat het niet de taak van de bestuursrechter
is om de problemen op te lossen met het halen van de termijnen die reeds voorzien
waren bij de inwerkingtreding van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). Het is aan
de wetgever om desgewenst alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere
voorziening of oplossing. Met dit wetsvoorstel wordt in een wettelijke regeling voorzien
om te komen tot termijnen die volgens de regering realistisch en uitvoerbaar zijn.
Verder wordt voorzien in een verlenging van de wettelijke bezwaartermijn. De beslistermijnen
op aanvragen worden verdubbeld van nu zes tot twaalf maanden naar twaalf tot vierentwintig
maanden en de Awb-beslistermijnen op bezwaar van nu zes tot achttien weken worden
verlengd naar beslistermijnen van twaalf tot dertig maanden.

Daarnaast bevat het wetsvoorstel aanpassingen van de zogenoemde nabestaandenregeling.3 Deze regeling is in de Wet aanvullende herstelmaatregelen hersteloperatie toeslagen
opgenomen, maar nog niet in werking getreden. Dit mede als gevolg van een bij die
wet aangenomen amendement Leijten4 dat deze regeling ingrijpend heeft gewijzigd. De gewijzigde regeling blijkt als zodanig
niet uitvoerbaar.5 Met dit wetsvoorstel worden aanpassingen in de nabestaandenregeling aangebracht waarmee
de regeling uitvoerbaar zou moeten zijn en waarmee zoveel mogelijk recht wordt gedaan
aan de bedoeling van het amendement.

Ook bevat het wetsvoorstel een verruiming van de termijnen om in aanmerking te komen
voor brede ondersteuning in het buitenland en voor aanvullende compensatie voor werkelijke
schade. Tevens worden er technische en redactionele wijzigingen aangebracht.

2. Algemeen

De hersteloperatie toeslagen heeft tot doel het leed ten gevolge van de problemen
met de kinderopvangtoeslag te erkennen, herstel te bieden en gedupeerden te compenseren
voor de hardheid die de wet en praktijk kenden. Kenmerkend voor de hersteloperatie
is dat de praktijk steeds omvangrijker, diverser en ingewikkelder is dan gedacht.
Ten opzichte van het begin van de hersteloperatie is de omvang en het karakter van
de hersteloperatie veranderd. Oorspronkelijk ging het om regelingen gericht op financieel
herstel. Ondertussen wordt er ook ingezet op brede hulp en emotioneel herstel van
gedupeerden.

Het aantal herstel- en compensatieregelingen is fors uitgebreid, met regelingen voor
ex-partners van gedupeerde aanvragers van kinderopvangtoeslag, kinderen van gedupeerde
aanvragers en van ex-partners, nabestaanden van overleden gedupeerde aanvragers en
nabestaanden van overleden kinderen van gedupeerde aanvragers. Ook de groep potentieel
gedupeerde aanvragers is fors gegroeid, van 9.200 aanvragers eind 2020 naar 68.376
potentieel gedupeerde aanvragers eind 2023.6 Om de regelingen uit te kunnen voeren is ook de Uitvoeringsorganisatie herstel toeslagen
(UHT) flink gegroeid van 420 fte in januari 2021 naar ruim 2.100 fte eind 2023.7 De verwachte totale kosten van de hersteloperatie zijn opgelopen tot € 8 miljard.8 De arbeidsintensieve inzet die nodig is om recht te doen aan gedupeerden en hun individuele
situatie levert spanning op met de wens om tijdig duidelijkheid te bieden aan gedupeerden.

De uitvoering van de hersteloperatie staat steeds onder grote druk. De UHT blijkt
ondanks pogingen om versnellingen aan te brengen om het proces enigszins te kunnen
beheersen niet in staat om binnen redelijke termijnen uitvoering te geven aan het
grote en alsmaar groeiende takenpakket. De Afdeling heeft bij de eerdere uitbreidingen
opgemerkt dat het van belang is te komen tot een afronding van de hersteloperatie.9

Ondanks de grootschalige inzet van mensen en middelen door de UHT treden vertragingen
op in de behandeling van aanvragen en bezwaren. Door gerechtelijke procedures wegens
termijnoverschrijdingen ontstaan verdere vertragingen. Deze procedures hebben invloed
op de behandelvolgorde van aanvragen en bezwaren. Door de gerechtelijke uitspraken
in deze procedures krijgen de betreffende gevallen10 eerder een beschikking dan de gevallen waarin niet een gerechtelijke procedure wordt
gestart. Dit kan volgens de toelichting leiden tot een prikkel om ook te procederen
wegens termijnoverschrijding, waardoor een vicieuze cirkel ontstaat. Het reguliere
proces komt steeds verder onder druk te staan met oplopende wachttijden en onzekerheid
over de termijn van afhandeling van aanvragen en bezwaren. Er waren op 31 december
2023 7.103 openstaande bezwaren. In 2023 zijn er 5.557 beroepen wegens niet tijdig
beslissen ingediend.11

Ook de bestuursrechter ondervindt hiervan de gevolgen. Hij wordt overspoeld met procedures
wegens termijnoverschrijdingen en de grenzen van wat de bestuursrechter op dit terrein
aankan, zijn bereikt. Als gevolg hiervan lopen de doorlooptijden verder op en bestaat
het risico dat ook de rechter niet binnen de wettelijke termijn uitspraak kan doen.
Volgens de ABRvS is de wetgever aan zet om de overschrijding van termijnen te verhelpen.
In de uitspraak van 23 augustus 202312 is overwogen dat op het moment van de inwerkingtreding van de Wht al duidelijk was
dat de daarin genoemde termijnen niet zouden worden gehaald, maar dat de wetgever
desondanks die termijnen niet heeft willen aanpassen. Het is aan de wetgever om desgewenst
alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing.13

Gelet op het vorenstaande begrijpt de Afdeling dat met het voorliggende voorstel maatregelen
worden voorgesteld om de impasse te doorbreken die in de wisselwerking tussen wetgever,
uitvoering en rechter is ontstaan en waarvoor de oplossing in wetgeving wordt gezocht.
De wetgever is na de uitspraak van de ABRvS aan zet om de voorwaarden voor de uitvoering
van de hersteloperatie zo aan te passen dat deze niet alleen recht doen aan de gerechtvaardigde
verwachtingen en belangen van gedupeerden, maar ook voor de uitvoering realistisch
zijn en het mogelijk maken om daadwerkelijk tot een afronding van de hersteloperatie
te kunnen komen. Daarom is het bovenal van belang dat ook de uitvoering blijft inzetten
op versnelling van en verbeterslagen in het proces van afhandeling van aanvragen en
bezwaren.

Onrealistische verwachtingen en beloftes leiden uiteindelijk tot desillusie en wantrouwen,
ook als zij met de beste bedoelingen zijn uitgesproken.14 Gelet hierop begrijpt de Afdeling de in het wetsvoorstel gemaakte keuzes.

De Afdeling wijst echter op de juridische risico’s verbonden aan de voorgestelde verlenging
van termijnen (punt 3). Vervolgens wijst de Afdeling erop dat het verlengen van de
beslistermijnen onverlet laat dat het nodig blijft om andere oplossingen te blijven
onderzoeken die kunnen bijdragen aan versnelling van het proces en dat de toelichting
hier onvoldoende aandacht aan besteedt (punt 4).

2. Algemeen

De hersteloperatie toeslagen is erop gericht om alle gedupeerden van de toeslagenproblematiek
emotioneel en financieel herstel te bieden. Het aantal gedupeerde aanvragers van kinderopvangtoeslag
is telkens groter gebleken dan op voorhand ingeschat, hetgeen tot gevolg heeft dat
het op dit moment in veel gevallen niet (meer) lukt om tijdig te besluiten. Dit leidt
er bij sommige onderdelen van de hersteloperatie toe dat mensen naar de rechter moeten
stappen om een beslissing af te dwingen, waardoor mensen die dat niet doen (nog) langer
moeten wachten. Doordat veel aanvragers of bezwaarmakers bij niet tijdig beslissen
door de Dienst Toeslagen een tijdige beslissing bij de rechter afdwingen, voelen andere
aanvragers zich gedwongen hetzelfde te doen. Dit gebeurt op dit moment op grote schaal
door de Dienst Toeslagen in gebreke te stellen, een dwangsom te eisen en een beroep
niet tijdig beslissen in te stellen. Hierdoor is de Dienst Toeslagen veel tijd kwijt
aan andere werkzaamheden dan het beoordelen van de aanvragen en het bieden van herstel.
Het doel van het kabinet met het onderhavige voorstel is om deze dynamiek te doorbreken.
Met het verlengen van bepaalde beslistermijnen zou de beschikbare uitvoeringscapaciteit
zich meer kunnen richten op de primaire taak. Ook streeft het kabinet naar mogelijkheden
om mensen die het langst wachten of die dat het meest nodig hebben, het eerst te behandelen.
Daarbij hecht het kabinet groot belang aan het bieden van realistische verwachtingen
en aan het doen van realistische beloftes. Het kabinet is het met de Afdeling eens
dat voorkomen moet worden dat het verlengen van beslistermijnen vanwege juridische
risico’s tot nieuwe problemen leidt. Het onderhavige advies heeft het kabinet er toe
doen besluiten het voorstel te heroverwegen en op enkele punten aan te passen. Tegelijk
zet het kabinet in op versnelling, zoals hieronder onder 4 nader wordt toegelicht.

3. Constitutionele aspecten van de verlenging van beslistermijnen op bezwaar

a. Algemeen

De Afdeling merkt over de constitutionele aspecten van de termijnverlengingen het
volgende op. De regering stelt voor in veel bezwaarprocedures van de Awb afwijkende
termijnen te hanteren om te beslissen op een bezwaar. Op grond van de Awb heeft een
bestuursorgaan zes weken de tijd om te beslissen met de mogelijkheid van verlenging
met nog eens zes weken, terwijl bij inschakeling van een adviescommissie de termijn
ook met zes weken wordt verlengd.15 In het voorstel wordt geregeld dat standaard een beslistermijn gaat gelden van zes
maanden met een verlenging van zes maanden16 respectievelijk twaalf maanden met een verlenging van twaalf maanden.17 Bij inschakeling van de bezwaarschriftenadviescommissie voor toeslagen wordt de termijn
aanvullend met zes maanden verlengd. Dit betekent dat een bezwaarmaker in sommige
gevallen dertig maanden op een beslissing van de UHT moet wachten.

Feitelijk worden de termijnen zodanig verlengd dat de in de praktijk gehanteerde beslistermijnen
worden gecodificeerd. Voorgesteld wordt om aan te sluiten bij de (gemiddeld genomen)
daadwerkelijk benodigde behandeltijd.

b. Redelijke termijn; artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 EVRM

Op grond van artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 EVRM heeft eenieder recht op
een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn.

De Afdeling beoordeelt het wetsvoorstel in het licht van artikel 17 van de Grondwet
en artikel 6 EVRM. Omdat artikel 17, eerste lid, van de Grondwet materieel dezelfde
bescherming biedt als artikel 6 EVRM, is de rechtspraak van het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens (EHRM) over artikel 6 EVRM ook van belang voor de interpretatie
van artikel 17, eerste lid, van de Grondwet. Artikel 17, eerste lid, van de Grondwet
biedt materieel geen aanvullende bescherming ten opzichte van het EVRM. Daarom wordt
hierna alleen nader ingegaan op de grenzen die artikel 6 EVRM in het licht van de
rechtspraak van het EHRM daarover stelt aan de redelijke termijn.

Elementen van een redelijke termijn

De toelichting onderkent dat het EHRM per geval beoordeelt of de rechter en in de
daaraan voorafgaande periode het bestuursorgaan een zaak binnen een redelijke termijn
in de zin van artikel 6 EVRM heeft behandeld. Daarbij toetst het EHRM hoe complex
de zaak is, hoe voortvarend de betrokkene, het bestuursorgaan en de rechter gehandeld
hebben en wat het belang voor de betrokkene is. In de toelichting wordt in abstracto
voor de hersteloperatie op deze elementen ingegaan. De Afdeling merkt op dat deze
elementen op zichzelf en samengenomen nog niet een lange duur van twaalf tot dertig
maanden rechtvaardigen en daarmee tot een redelijke termijn in de zin van artikel 6
EVRM leiden.

Stilliggen

Het EHRM kijkt bij de beoordeling van de redelijke termijn niet alleen naar de totale
duur, maar ook naar wat er gedurende die tijd door de autoriteiten in de voorliggende
individuele concrete zaak aan acties is ondernomen en hoe lang een zaak heeft stilgelegen.
Daarbij acht het EHRM de hoge werklast van de autoriteiten alleen een mogelijke rechtvaardiging
indien sprake is van een tijdelijke achterstand en er direct maatregelen zijn genomen
om de achterstand weg te werken, bijvoorbeeld door te besluiten om zaken te behandelen
op volgorde van urgentie, gewicht of het belang dat voor de rechtzoekende op het spel
staat.18 De gehanteerde zogenoemde first-in first-out (fifo)-systematiek19 heeft in de huidige praktijk tot gevolg dat aanvragen en bezwaren gedurende langere
tijd stilliggen zonder dat de aard van de zaak die lange behandeltijd kan rechtvaardigen.
Dit vergroot de kans dat het EHRM in individuele zaken de redelijke termijn van artikel 6
EVRM geschonden zal achten.

Redelijke termijn van de procedure als geheel

De verlenging van de beslistermijnen op bezwaar heeft ook gevolgen voor de totale
redelijke termijn van bestuursrechtelijke procedures. Bij het standaard hanteren van
beslistermijnen van twaalf tot vierentwintig maanden in de bezwaarfase zal snel sprake
zijn van overschrijding van de redelijke termijn van de procedure als geheel. De in
het bestuursrecht in het algemeen gehanteerde termijnen20 zijn een uitwerking van het recht op behandeling binnen een redelijke termijn van
artikel 6 EVRM. De Afdeling merkt op dat ook als er een verlengde wettelijke beslistermijn
geldt, de rechter in de regel bij de vaststelling van de redelijke termijn vasthoudt
aan de vuistregel van een half jaar voor de bezwaarfase. Dit betekent dat het twijfelachtig
is of bestuursrechtelijke procedures binnen een redelijke termijn afgerond kunnen
worden. Procedures die vanwege overschrijding van de redelijke termijn gevoerd zullen
worden, kunnen de uitvoeringspraktijk en de rechterlijke praktijk verder bemoeilijken.
De toelichting gaat op deze gevolgen niet in.

b. Redelijke termijn; artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 EVRM

Een aanpassing van de wettelijke beslistermijn zou niet leiden tot verlenging van
de daadwerkelijk benodigde tijd om te komen tot een beslissing, maar zou ertoe leiden
dat in de wet wordt opgenomen welke beslistermijn in de praktijk – ondanks de grote
inzet op het versnellen van de hersteloperatie – benodigd is. Dit zou dus betekenen
dat realistische termijnen in de wet zouden worden opgenomen. Het is echter niet de
bedoeling dat dit vervolgens tot nieuwe gerechtelijke procedures leidt, waardoor de
uitvoeringspraktijk en de rechterlijke praktijk juist verder bemoeilijkt worden. Het
kabinet heeft de voorgenomen verlenging van de beslistermijnen op bezwaar naar aanleiding
van het onderhavige advies nader bezien, en het onderhavige wetsvoorstel op onderdelen
gewijzigd, zoals onder 3d verder wordt toegelicht.

c. Overgangsrecht beslistermijnen

De wijziging van de termijnen heeft onmiddellijke werking. Dit houdt in dat de voorgestelde
verlengde beslistermijnen bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel21 ook gaan gelden voor op dat moment lopende beslistermijnen.22 Het is hierbij de vraag of het voorstel op dit punt voldoet aan de eisen van rechtszekerheid.
In het geval van lopende beslistermijnen wordt de termijn die gold bij aanvang van
de (bezwaar)procedure verlengd. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen nog
lopende verlengde termijnen en al verstreken initiële termijnen.23 Dit betekent dat er (materieel) sprake is van terugwerkende kracht in het nadeel
van de rechtszoekende. Belastende terugwerkende kracht is slechts bij uitzondering
toegestaan en vergt een zware motivering.

Artikel 6 EVRM en artikel 17 van de Grondwet staan niet per definitie in de weg aan
het uitvaardigen van nieuwe wetgeving met (materieel) terugwerkende kracht, maar de
regering moet daarbij wel dwingende redenen van algemeen belang kunnen geven om, in
dit geval, de nieuwe termijnen ook van toepassing te verklaren op lopende procedures.
Daarbij moet, ook als de verlenging van de termijnen een redelijk doel zou dienen,
worden gewogen of de maatregel proportioneel is in verhouding tot het te bereiken
doel.

De in de toelichting gegeven motivering dat het ook toepassen op lopende gevallen
het effect van de maatregel aanzienlijk vergroot, volstaat in dit verband niet.

c. Overgangsrecht beslistermijnen

Naar aanleiding van het onderhavige advies heeft het kabinet het voorgenomen overgangsrecht
voor het aanpassen van de beslistermijn op aanvragen voor aanvullende compensatie
voor de werkelijke schade, nader bezien. Het kabinet deelt de argumentatie van de
Afdeling en ziet af van het aanpassen van al lopende beslistermijnen. Het kabinet
stelt voor alleen beslistermijnen aan te passen van aanvragen die vanaf inwerkingtreding
van het wetsvoorstel worden ingediend. Dit heeft wel tot gevolg dat het vaker zal
blijven voorkomen dat de wettelijke beslistermijnen niet zullen worden gehaald.

d. Conclusie

De Afdeling adviseert de verlenging van de beslistermijnen op bezwaar mede in het
licht van de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en artikel 17 van de Grondwet en
de daarop gebaseerde bestuursrechtelijke praktijk inzake termijnoverschrijding nader
te bezien. De Afdeling benadrukt daarbij het belang om tevens andere maatregelen voor
versnelling van de afhandeling van bezwaar te treffen, zoals onder punt 4 naar voren
wordt gebracht.

De Afdeling adviseert tevens in de toelichting een dragende motivering en belangenafweging
te geven over de eerbiediging van bestaande rechten en verwachtingen van belanghebbenden
ten tijde van invoering van de maatregel en het belang van de overheid en daarbij
voornoemde toets van artikel 6 EVRM en artikel 17 van de Grondwet in ogenschouw te
nemen.

d. Conclusie

Het kabinet heeft de voorgenomen verlenging van de beslistermijnen op bezwaar naar
aanleiding van het onderhavige advies nader bezien. Het doel van de voorgenomen verlenging
van de beslistermijnen op bezwaar was om ervoor te zorgen dat ouders niet langer gedwongen
worden om naar de rechter te stappen om aan de beurt te komen, zodat de capaciteit
van de uitvoering zoveel mogelijk wordt benut voor het bieden van herstel. Zoals in
de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel wordt uiteengezet, blijkt het voor
de Dienst Toeslagen op dit moment in de praktijk niet mogelijk om binnen de wettelijke
termijn van ten hoogste achttien weken te beslissen op een bezwaar. Dit leidt vervolgens
tot veel ingebrekestellingen, dwangsommen en beroepen niet tijdig beslissen. Het oordeel
van een rechter in een beroep vanwege niet tijdig beslissen vindt doorgaans plaats
door middel van een schriftelijke procedure, ten behoeve waarvan de Dienst Toeslagen
capaciteit moet inzetten. De voorgenomen verlenging van de wettelijke beslistermijnen
op bezwaarschriften naar ten hoogste 30 maanden zou ervoor moeten zorgen dat de Dienst
Toeslagen de ontstane vicieuze cirkel kan doorbreken en zich niet meer hoeft bezig
te houden met het afdoen van dergelijke beroepen niet tijdig beslissen. De Dienst
Toeslagen zou zo weer regie kunnen nemen op de volgorde waarin bezwaren worden afgehandeld.
Dat zou ook recht doen aan de betrokkenen die geen beroep niet tijdig hebben ingediend
en eigenlijk eerder aan de beurt zouden zijn.

Naarmate een besluit van de Dienst Toeslagen langer op zich laat wachten, neemt het
risico op strijd met de verplichting om binnen een redelijke termijn te besluiten
als bedoeld in de artikelen 6 EVRM en 17 Grondwet toe, ongeacht de duur van de in
de wet opgenomen termijnen.

In het onderhavige advies wijst de Afdeling op het risico dat een nieuwe vicieuze
cirkel ontstaat, waarmee niemand zou zijn geholpen. Het kabinet erkent dat dit risico
bestaat. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om een nieuwe vicieuze cirkel te creëren,
waarin veel (potentieel) gedupeerden rechtsmiddelen instellen tegen de wettelijke
verlenging van de beslistermijnen op bezwaar, waardoor de UHT in (bodem)procedures
tegenover potentieel gedupeerden komt te staan. Dat zou leiden tot een ongewenste
juridisering van de hersteloperatie en de inzet van mogelijk nog meer capaciteit en
inzet van gekwalificeerd personeel. Het doel om herstel te bieden is daarmee niet
gediend. Dergelijke (bodem)procedures zouden naar verwachting tot meer werk leiden
dan de huidige (veelal) schriftelijke wijze van afdoen van beroepen niet tijdig beslissen.
Omdat de voorgenomen verlenging van de beslistermijnen op bezwaren niet leidt tot
versnelling van de hersteloperatie toeslagen, terwijl deze juridische risico’s met
zich meebrengt, ziet het kabinet nu af van de voorgenomen verlenging van de termijnen
voor het beslissen op bezwaar. Er is nog bezien in hoeverre een verlenging van de
termijn voor het beslissen op een bezwaarschrift binnen de grenzen van de redelijke
termijn, naar zes maanden, de Dienst Toeslagen zou helpen. Gebleken is echter dat
dit de uitvoering geen soelaas zou bieden, omdat ook met die verlenging de beslistermijnen
op grote schaal niet gehaald zouden worden. Om die reden is ervoor gekozen om aansluiting
te blijven zoeken bij de huidige termijnen.

4. Andere maatregelen

De Afdeling merkt op dat een verlenging van de wettelijke beslistermijnen een oplossing
kan bieden voor de vele procedures wegens termijnoverschrijdingen en dat de genoemde
vicieuze cirkel daarmee doorbroken lijkt te kunnen worden.

De Afdeling begrijpt de afweging die de regering in dit kader maakt tussen het collectieve
belang van het voorkomen van extra rechtszaken en het individuele belang van het instellen
van een procedure wegens termijnoverschrijding. Het gaat om de belangen van diegenen
die via het reguliere herstelproces wachten op een beslissing van de UHT, maar ook
om de belangen van de samenleving als geheel, omdat de genoemde procedures gepaard
gaan met een grote inzet aan capaciteit en financiële gemeenschapsmiddelen.24 Het is van belang dat de beschikbare capaciteit zoveel mogelijk wordt ingezet voor
het daadwerkelijk uitvoeren van de hersteloperatie.

Daarbij moet enerzijds worden voorkomen dat in de verhouding tussen wetgever, uitvoering
en rechter een situatie ontstaat waarin datgene wat de uitvoering feitelijk aankan,
juridisch risicovol is, terwijl wat juridisch toegestaan is, niet uitvoerbaar is.
Anderzijds is het belangrijk te voorkomen dat de voorgestelde oplossing voor nieuwe
juridische complicaties zorgt die in de uitvoeringspraktijk en de rechtspraak tot
nieuwe problemen leiden waardoor mogelijk een nieuwe vicieuze cirkel ontstaat. Daar
is niemand mee geholpen.

De Afdeling merkt op dat met de verlenging van de beslistermijnen ook geen versnelling
van het proces wordt gerealiseerd.25 De toelichting gaat niet in op andere maatregelen anders dan het verlengen van de
termijnen of varianten daarop26 om verdere haperingen in het proces van beslissen op aanvraag of bezwaar te voorkomen
en daarmee een bijdrage te leveren aan het oplossen van de uitvoeringsproblemen bij
de UHT. Het verlengen van de beslistermijnen laat onverlet dat het nodig blijft om
andere oplossingen te blijven onderzoeken die kunnen bijdragen aan versnelling van
het proces.

Zo rijst de vraag of overwogen is om bij de afhandeling van de bezwaren nader te differentiëren
naar de aard van de bezwaren en daarbij de door de UHT gehanteerde fifo-systematiek
los te laten. De vraag is ook of bijvoorbeeld onderzocht is of de fragmentarische
aanpak van het proces, die leidt tot een veelvoud aan beschikkingen en mogelijke bezwaren
daartegen, kan worden beperkt. Daartoe heeft de rechter opgeroepen.27 Het hoeft niet alleen om wetgeving te gaan, het kan ook gaan om maatregelen van meer
organisatorische aard of om andere vormen van afdoening. Ook de ABRvS heeft gewezen
op andere voorzieningen of oplossingen.

Gelet op de constitutionele knelpunten bij de voorgestelde termijnverlenging, is het
van groot belang dat met andere maatregelen aanpassingen worden doorgevoerd in de
bestaande processen, met het oog op versnelling van de gehele procedure. De Afdeling
adviseert om te komen tot maatregelen om het beslisproces te versnellen en indien
dit niet mogelijk is dragend te motiveren waarom dit niet kan.

4. Andere maatregelen

Het kabinet zette de afgelopen jaren in op verschillende maatregelen die moeten leidden
tot versnelling van de hersteloperatie toeslagen en zal dit ook de komende tijd blijven
doen. Het kabinet spant zich tot het uiterste in om zo snel mogelijk te beslissen
op een aanvraag of een bezwaarschrift. Om de capaciteit te vergroten is er ingezet
op een forse opschaling van de organisatie. Daarnaast zijn ook veel verschillende
acties ingezet om de opzet van de hersteloperatie te verbeteren en behandeltijden
te verkorten. Het aantal brieven aan ouders is teruggebracht tot één duidelijke vooraankondiging
en één definitieve beschikking. Ook worden ouders beter betrokken bij het proces,
bij het vaststellen van de feiten en bij het vaststellen van de uitkomsten van de
beoordeling; allemaal met als doel om de processen te versoepelen. Ouders die vermoedelijk
niet-gedupeerd zijn krijgen bovendien een versnelde afhandeling van de integrale beoordeling
waarbij de persoonlijk zaaksbehandelaren meer ruimte krijgen in de besluitvorming
en er minder administratieve handelingen noodzakelijk zijn. Daarmee wordt de wachtrij
kleiner en hoeven ouders die vermoedelijk wel gedupeerd zijn minder lang te wachten.

Bij de behandeling van bezwaarzaken zijn en worden belangrijke stappen gezet. Allereerst
is de inzet om te voorkomen dat ouders aanleiding voelen om een bezwaar in te dienen.
Daartoe worden zij beter betrokken bij de uitkomst van de integrale beoordeling. Daarnaast
is geregeld dat een aanvrager altijd de gelegenheid krijgt om op de vooraankondiging
van een beslissing door de Dienst Toeslagen te reageren met een zienswijze, ook als
de beslissing negatief is. Om de behandeling van bezwaren te bespoedigen, is ingezet
op een veel flexibeler proces waarin op verschillende manieren bezwaren worden afgedaan.
Het gaat daarin om de inzet van mediation, om responsieve bezwaarbehandeling en om
het in bepaalde gevallen afdoen van bezwaren zonder bezwaarschriftenadviescommissie
(BAC), Het gaat daarbij bijvoorbeeld om bezwaren op de eerste toets of bezwaren waarbij
volledig tegemoet wordt gekomen aan de ouder. De manier van werken van de bezwaarbehandelaars
wordt steeds efficiënter, waardoor ook de productiviteit per medewerker stijgt. Door
bezwaren op de eerste toets versneld af te handelen is de verwachting is dat die bezwaren
eind 2024 zijn afgerond.

In aanvulling hierop wordt gewerkt aan meerdere, zo nodig onconventionele maatregelen.
Om ouders met een verzoek voor aanvullende compensatie van werkelijke schade versneld
duidelijkheid te kunnen bieden, kijkt het kabinet naar mogelijkheden voor het aanbieden
van nieuwe, alternatieve schaderoutes. De Tweede Kamer is hierover op 31 mei 2024
per brief geïnformeerd.28

Om de afhandeling van bezwaren te versnellen wordt bovenop reeds ingezette acties
onderzocht of bezwaren afgedaan kunnen worden met een schikkingsvoorstel. Ook wordt
ingezet op het beter sturen op de voortgang van bezwaarprocedures en wordt gewerkt
aan het (extern) inhuren van complete teams voor de afhandeling van bezwaren om de
capaciteit van de bezwaarafhandeling verder te kunnen vergroten. Ook wordt gekeken
of en hoe bepaalde bezwaren sneller c.q. efficiënter afgedaan kunnen worden, door
in specifieke gevallen af te wijken van het systeem van «first in, first out». Dit
zou bijvoorbeeld kunnen door urgente gevallen eerder te helpen, door bepaalde types
bezwaar door een separaat team af te laten handelen, of door waar mogelijk in te zetten
op vereenvoudigde afdoening van zaken die zich daar voor lenen. De memorie van toelichting
is hierop aangevuld.

5. Verlenging bezwaartermijn en overgangsrecht

De regering stelt voor om de Awb-bezwaartermijn van zes weken29 te verlengen tot een termijn van zestien weken.30 Met deze verlenging wordt beoogd belanghebbenden tegemoet te komen die moeite hebben
binnen de reguliere termijn een bezwaar in te dienen. Belanghebbenden krijgen tien
weken langer de tijd bezwaar te maken. Daartegenover staat het voornemen om weer te
gaan toetsen op termijnoverschrijding,31 hetgeen de UHT in de huidige praktijk achterwege laat.32

De Afdeling begrijpt de wens om belanghebbenden meer ruimte te willen bieden om rechtsmiddelen
te benutten, maar heeft enkele vragen en opmerkingen bij de voorgestelde verlenging.

In de eerste plaats wijst zij erop dat bijkomend gevolg van de verlenging is dat de
aanvang van de beslistermijn op bezwaar met tien weken wordt verlengd, omdat de beslistermijn
aanvangt wanneer de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.33

In de tweede plaats merkt de Afdeling op dat belanghebbenden die de verlengde bezwaartermijn
niet of nauwelijks benutten, niet gebaat zijn bij een aanzienlijke verlenging van
de bezwaartermijn, omdat dit ertoe leidt dat de beslistermijn (aanzienlijk) later
aanvangt. Het is de vraag of het wenselijk is dat bij het aanzienlijk verlengen van
de bezwaartermijn wordt vastgehouden aan de huidige aanvangstermijn voor het besluit
op bezwaar.34 Overwogen kan worden voor de aanvangstermijn voor het besluit op bezwaar aan te haken
bij het moment waarop een ingediend bezwaarschrift door de UHT is ontvangen.

Bij de verlenging van de bezwaartermijn tot zestien weken blijft de mogelijkheid van
het indienen van een pro forma bezwaarschrift onverminderd bestaan.35 Dit kan leiden tot het verder oprekken van de bezwaartermijn met doorgaans vier tot
zes weken.36 De vraag is of dit wenselijk is en een termijn van zestien weken niet al voldoende
ruimte biedt voor het indienen van het bezwaar en het inhoudelijk motiveren daarvan.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet duidelijk maakt of bezien is of belanghebbenden
op andere wijze de kans geboden kan worden om hun rechtsmiddelen te benutten zonder
dat dit tot extra wachttijd op een beslissing op bezwaar leidt en of de mogelijkheid
tot verdere termijnverlenging via pro forma-bezwaren beperkt kan worden.

In de derde plaats merkt de Afdeling op dat de wijziging van de termijn voor het indienen
van bezwaar onmiddellijke werking heeft. Dit houdt in dat de voorgestelde bezwaartermijn
van zestien weken bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel37 ook gaat gelden voor op dat moment lopende termijnen voor het indienen van bezwaar.38 Ook als er vóór die inwerkingtreding van het wetsvoorstel al een bezwaarschrift is
ingediend en de verlenging op zichzelf niet nodig is, leidt dit tot een latere aanvang
van de beslistermijn. Bij het verleggen van het aanvangsmoment van de beslistermijn
in de bezwaarfase, zoals de Afdeling hiervoor in overweging geeft, wordt het genoemde
gevolg voorkomen. Indien de regering vasthoudt aan de voorgestelde verlenging van
de bezwaartermijn, adviseert de Afdeling om aanvullend overgangsrecht op te nemen
voor deze situatie.39

5. Verlenging bezwaartermijn en overgangsrecht

Het kabinet vindt het van belang om (potentieel) gedupeerden voldoende tijd te bieden
om een bezwaar in te dienen. Daar staat tegenover dat die bezwaartermijn vervolgens
wordt gehandhaafd indien die wordt overschreden.

Het kabinet wil ervoor zorgen dat de Dienst Toeslagen voldoende tijd heeft om te beslissen,
maar dat de voorgestelde verlenging van de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift
niet leidt tot een andere beslistermijn dan op dit moment het geval is. Om die reden
wordt voorgesteld afte wijken van artikel 7:10, eerst lid, Awb, en voor de aanvang
van de beslistermijn aan te haken bij het moment waarop een ingediend bezwaarschrift
door de UHT is ontvangen, met dien verstande dat de beslistermijn niet eerder aanvangt
dan na zes weken na aanvang van de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift,
zodat in het geval een bezwaar in de eerste zes weken van de bezwaartermijn wordt
ingediend, dit niet leidt tot een eerdere start van de beslistermijn dan de zes weken
die daar in de huidige wetgeving voor geldt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Er is, los van de al toegelichte wijzigingen naar aanleiding van het onderhavige advies,
een aantal wijzigingen in het wetsvoorstel aangebracht. Dit betreft de volgende wijzigingen.

In de regeling voor nabestaanden van overleden aanvragers van kinderopvangtoeslag
wordt voorgesteld te regelen dat de beslistermijn van zes maanden voor de Minister
van Financiën bij het kwijtschelden van schulden, in mandaat uitgevoerd door Sociale
Banken Nederland (SBN), niet eerder eindigt dan zes maanden nadat vaststaat dat sprake
is van een gedupeerde aanvrager van kinderopvangtoeslag die is overleden. Dit is van
belang in de situatie waarin de gedupeerdheid van de aanvrager die is overleden nog
niet is vastgesteld op het moment dat de nabestaande de aanvraag doet voor de privaatrechtelijke
schuldenregeling. Hiermee wordt bewerkstelligd dat SBN voldoende tijd heeft om deze
aanvragen te beoordelen.

In de regeling voor nabestaanden van overleden aanvragers van kinderopvangtoeslag
is bepaald dat de kinderen van de overleden aanvrager van kinderopvangtoeslag alleen
aanspraak kunnen maken op de in de wet opgenomen maatregelen als er op het moment
van overlijden van de aanvrager geen toeslagpartner was die in aanmerking zou komen.
De kinderen kunnen ten onrechte geen aanspraak maken op de nabestaandenregeling indien
de toeslagpartner voorafgaand aan inwerkingtreding van deze regeling of binnen de
aanvraagtermijn is overleden en op een of meer onderdelen van de regeling nog geen
toekenning heeft plaatsgevonden. Daarom wordt voorgesteld om te regelen dat de kinderen
van de nabestaande in deze situaties wel aanspraak kunnen maken op de nabestaandenregeling.

Op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen gelden voor diverse regelingen vervaldata.
Zo geldt een uiterste betaaldatum voor de Dienst Toeslagen inzake de regeling voor
gedupeerden in de huurtoeslag, zorgtoeslag en het kindgebonden budget (HZK) van 31 januari
2025. De incidentele noodvoorziening voor de HZK en voor aanvragers van kinderopvangtoeslag
vervalt met ingang van 1 januari 2025. Ten slotte vervalt de mogelijkheid tot het
ambtshalve kwijtschelden van schulden door publieke schuldeisers die vallen onder
de verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met ingang
van 1 januari 2026. Om te voorkomen dat het vanaf genoemde data niet meer mogelijk
is dat de respectievelijke regelingen kunnen worden toegepast, wordt in dit wetsvoorstel
voorgesteld om deze data aan te passen. Voorgesteld wordt om de uiterste betaaldatum
voor de HZK-regeling vast te stellen op ten hoogste een jaar na de datum van de beschikking.
Voorgesteld wordt om de einddatum van de incidentele noodvoorziening en de mogelijkheid
om genoemde ambtshalve schulden kwijt te kunnen schelden bij koninklijk besluit te
bepalen.

De bezwaarschriftenadviescommissie (BAC) en de commissie van onafhankelijke deskundigen
hersteloperatie toeslagen (ook commissie van wijzen genoemd) vervullen een belangrijke
rol in de hersteloperatie toeslagen ten aanzien van (potentieel) gedupeerde aanvragers
van kinderopvangtoeslag. De taken van deze commissies in de kindregeling, de ex-partnerregeling
en de nabestaandenregeling zijn nog niet ingevuld. In dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid
opgenomen deze commissies een rol te geven bij de uitvoering van genoemde regelingen.
Als uitgangspunt geldt dat de werkzaamheden van de commissies zo gericht mogelijk
worden ingericht, waarbij de commissies in beginsel enkel een rol krijgen indien sprake
is van een toetsing op gedupeerdheid van de (overleden) aanvrager. De nadere invulling
van de taken van de commissies wordt te zijner tijd geregeld in de Instellingsregeling
bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen en de Instellingsregeling
Commissie van onafhankelijke deskundigen hersteloperatie toeslagen.

Tot slot is een aantal wetstechnische en redactionele verbeteringen aangebracht.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën, A. de Vries