Brief regering : Kabinetsreactie WODC-onderzoek naar ‘oneigenlijk gebruik’ van proceskostenvergoedingen

Nr. 864
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 juni 2024

Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport «Op (proces)kosten gejaagd?, onderzoek naar «oneigenlijk gebruik» van bestuursrechtelijke
procedures met het oog op proceskostenvergoedingen» aan dat Pro Facto heeft uitgevoerd voor het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Datacentrum
(WODC) in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Aanleiding van het onderzoek

De laatste jaren is sprake van een sterke toename van het aantal procedures over de
waardering van onroerende zaken (WOZ), belasting van personenauto’s en motorrijwielen
(bpm) en verkeersboetes ingevolge de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften
(Wahv). Steeds vaker wordt de belanghebbende daarbij vertegenwoordigd door bedrijven
die juridische ondersteuning aanbieden op basis van het principe van no cure no pay
(hierna: ncnp).

Ncnp-bedrijven brengen op voorhand geen kosten voor hun diensten in rekening bij de
burger. In plaats daarvan wordt afgesproken dat het ncnp-bedrijf de eventuele proceskostenvergoeding
die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) wordt toegekend,
de vergoeding van immateriële schade bij het overschrijden van de behandeltermijn
van juridische procedures of dwangsom ontvangt. De burger heeft hierdoor eenvoudig
toegang tot ondersteuning bij een bezwaar- of beroepsprocedure bij een bestuursorgaan
of rechter. Op zichzelf is er dan ook geen bezwaar tegen deze wijze van bijstand verlenen.
Bij de procedures die worden gevoerd door ncnp-bedrijven lijkt echter niet altijd
het belang van de burger voorop te staan, maar de proceskostenvergoeding of immateriële
schadevergoeding als verdienmodel. Bovendien heeft de grote toename van dit type bezwaar-
en beroepszaken tot gevolg dat de keten overbelast raakt. Dit zorgt ook voor langere
doorlooptijden in andere procedures en leidt tot hogere kosten voor de rechtspraak
en uitvoeringsorganisaties. De Rechtspraak heeft daarom aandacht gevraagd voor deze
problematiek in haar jaarverslagen over 2022 en 2023.

Dit is voor het kabinet aanleiding geweest het WODC opdracht te geven onderzoek te
doen naar «oneigenlijk gebruik» van bestuursrechtelijke procedures met het oog op
het verkrijgen van de proceskostenvergoeding. De onderzoekers is gevraagd te onderzoeken
in welke mate en op welke terreinen van het bestuursrecht dat oneigenlijk gebruik
voorkomt en op welke manieren dat oneigenlijke gebruik zou kunnen worden ingedamd.1 Het onderzoek had meerdere doelen. Allereerst is met het onderzoek beoogd inzicht
te verkrijgen in wat bekend is over eventueel oneigenlijk gebruik in relatie tot het
Bpb en hoe dat oneigenlijk gebruik kan worden omschreven of gedefinieerd. De onderzoekers
is gevraagd inzicht te verschaffen in hoe een toetsingskader eruit kan zien op basis
waarvan duidelijk gemaakt kan worden wanneer sprake is van oneigenlijk gebruik. Een
tweede doel was inzicht te krijgen in hoeverre bepaalde factoren in wet- en regelgeving
eraan bijdragen dat mogelijk oneigenlijk gebruik plaatsvindt dan wel of andere factoren
daarvoor zorgen. Het derde doel was nagaan of en, zo ja, met welke aanpassingen van
het Bpb mogelijk oneigenlijk gebruik kan worden voorkomen. Het onderzoek is uitgevoerd
in de periode van september 2023 tot en met april 2024.

Resultaten van het onderzoek en voorgestelde oplossingsrichtingen

Het onderzoek heeft niet geresulteerd in een eenduidige definitie van «oneigenlijk
gebruik» en een daarop geënt toetsingskader, omdat de onderzoekers geen duidelijk
onderscheid hebben kunnen aanbrengen tussen «eigenlijk» en «oneigenlijk» gebruik en
misbruik van recht. Wel heeft het onderzoek geleid tot een definitie op systeemniveau
en zaaksniveau aan de hand waarvan indicatoren voor oneigenlijk gebruik zijn opgesteld.

Op systeemniveau wordt oneigenlijk gebruik door de onderzoekers geassocieerd met het
verkrijgen van aanzienlijke bedragen aan proceskostenvergoedingen door het instellen
van een groot aantal rechtsmiddelen. Oneigenlijk gebruik kenmerkt zich volgens de
onderzoekers op systeemniveau doordat dit gebruik is gericht op het uitlokken van
«systeemfalen». Dit kan zich uiten in het door gemachtigden, waaronder ncnp-bedrijven,
aanhangig maken van (zeer) veel bezwaar- en beroepsprocedures die vervolgens zo langdurig
en complex mogelijk worden gemaakt. Dit zorgt voor vertraging en extra belasting voor
het bestuursorgaan en de rechter. Op zaaksniveau kan het een indicatie voor oneigenlijk
gebruik zijn wanneer het eigen belang van de gemachtigde bij het voeren van een procedure
groter is dan dat van de belanghebbende. Het doel van de procedure is dan niet primair
gericht op het behartigen van de belangen van de rechtzoekende maar op financieel
gewin van de gemachtigde zelf, zo komt naar voren in het onderzoek.

De onderzoekers benadrukken de noodzaak van een evenwichtige benadering bij het beoordelen
of sprake is van oneigenlijk gebruik. Omdat de mogelijke opbrengsten van procedures
in de eerdergenoemde rechtsgebieden vaak relatief gering zijn en de kosten van reguliere
rechtshulpverleners veelal hoger zijn dan de mogelijke opbrengsten, zal een belanghebbende
om die reden waarschijnlijk niet snel gebruik maken van reguliere rechtsbijstand.
Daardoor ontstaat behoefte aan het type rechtsbijstand dat ncnp-bedrijven bieden.

Het onderzoek heeft, zoals hiervoor aangegeven, niet geresulteerd in een toetsingskader.
Als alternatief hebben de onderzoekers gezocht naar indicatoren voor oneigenlijk gebruik.
Indicatoren die wijzen op mogelijk oneigenlijk gebruik zijn gevonden in onder meer
het opnemen van niet-relevante gronden in een bezwaar- of beroepsschrift, het gebruik
van standaardgronden die geen betrekking hebben op de zaak, het benutten van elke
proceshandeling ook al heeft dit voor de zaak geen toegevoegde waarde, het indienen
van gronden die geen materiële gevolgen hebben voor belanghebbende, het laat indienen
van nadere gronden en bewijsstukken en de verhouding tussen het financiële eigenbelang
van de gemachtigde en het belang van de belanghebbende. Voor een totaaloverzicht van
de genoemde indicatoren verwijs ik naar pagina 46 van het onderzoeksrapport.

De onderzoekers hebben eveneens verklarende factoren voor oneigenlijk gebruik in wet-
en regelgeving in beeld gebracht. Verklarende factoren worden in algemene zin gevonden
in regelgeving die ruimte biedt voor een groot aantal (deels) geautomatiseerde beschikkingen
en de mogelijkheid om op grote schaal en op geautomatiseerde wijze bezwaar- en beroepschriften
op te stellen. Daarbij wordt geconstateerd dat de hoogte van de immateriële schadevergoeding
bij overschrijding van de redelijke termijn aanzienlijk is, hetgeen volgens de onderzoekers
als een prikkel kan werken om bestuursorganen en rechtspraak zodanig zwaar te belasten
met bezwaar- en beroepschriften dat overbelasting ontstaat. Ook gaan de onderzoekers
in op verklarende factoren binnen sectorspecifieke wetgeving. Zo zijn de besluiten
over de WOZ-waarde, bpm en Wahv om verschillende redenen kwetsbaar voor bezwaren.

Daarnaast constateren de onderzoekers dat hoewel er sprake is van een sterke toename
in de mogelijkheden van automatisering van processen bij professionele dienstverleners,
de normbedragen per punt hier niet op aangepast zijn. De consequentie is dat proceskostenvergoedingen
in WOZ-, bpm- en Wahv-zaken niet louter een tegemoetkoming in de kosten zijn. Ze zijn
voor deze zaken niet alleen volledig kostendekkend op dossierniveau, maar dusdanig
hoger dat ncnp-gemachtigden ook de kosten van andere, niet succesvolle, bezwaarprocedures
ermee kunnen dekken. Dit is de basis van het verdienmodel voor dienstverlening op
basis van no cure no pay, aldus het onderzoek.

In het onderzoek komt verder naar voren dat oneigenlijk gebruik in hoofdzaak voorkomt
binnen de rechtsgebieden die al in beeld zijn, namelijk WOZ, bpm en Wahv. Daarnaast
lijken sommige ncnp-bureaus zich steeds meer te richten op bezwaren tegen naheffingsaanslagen
parkeerbelasting. Er zijn volgens het onderzoek geen signalen voor oneigenlijk gebruik
binnen andere rechtsgebieden.

Op de door de onderzoekers genoemde maatregelen zal in de volgende paragaaf nader
worden ingegaan.

Kabinetsreactie op het onderzoek

Het WODC-onderzoek uitgevoerd door Pro Facto is inventariserend van aard en biedt
allereerst een uitgebreid overzicht van belangrijke ontwikkelingen die de laatste
jaren hebben plaatsgevonden op het gebied van proceskostenvergoedingen in relatie
tot oneigenlijk gebruik. Hoewel het onderzoek geen sluitende definitie van oneigenlijk
gebruik van bestuursrechtelijke procedures heeft opgeleverd, hebben de onderzoekers
wel op zaak- en systeemniveau inzicht gegeven in indicatoren voor oneigenlijk gebruik.
Tevens is een overzicht gemaakt van de verschillende factoren in wet- en regelgeving
die aanleiding kunnen geven voor oneigenlijk gebruik.

Positief is dat uit het onderzoek naar voren komt dat het oneigenlijk gebruik in hoofdzaak
voorkomt in de rechtsgebieden die al in beeld zijn, namelijk WOZ, bpm en Wahv. Om
het oneigenlijk gebruik binnen deze rechtsgebieden tegen te gaan zijn al verschillende
maatregelen genomen. Zo is op 1 januari 2024, gedurende de looptijd van het onderzoek,
de Wet herwaardering proceskostenvergoeding WOZ en bpm (Wet herwaardering) in werking
getreden. Deze wet heeft voor de WOZ, bpm en Wahv2 de proceskostenvergoeding naar beneden bijgesteld en meer in lijn gebracht met de
reële werklast van ncnp-gemachtigden. Daarnaast is met de Wet herwaardering de hoogte
van de vergoeding voor immateriële schade bij overschrijding van de redelijke termijn
verlaagd en is geregeld dat proceskostenvergoedingen en de immateriële schadevergoeding
voortaan alleen aan de belanghebbende worden uitbetaald. Hiermee is een belangrijke
financiële prikkel, waar de onderzoekers in het onderzoek ook op wijzen, uit de wetgeving
gehaald. De verwachting is dat het aantal bezwaren en beroepen (ingediend door ncnp-bedrijven)
daardoor zal afnemen. Het kabinet monitort de effecten van de wetswijziging met betrekking
tot de Wahv en zal begin 2025, een invoeringstoets doen.3

Het kabinet zet daarnaast, zoals hieronder wordt toegelicht, in op verbetering en
versterking van het primair proces met als doel de kwaliteit en aanvaardbaarheid van
primaire besluiten te verbeteren. Daartoe zijn de afgelopen periode zowel binnen de
WOZ, de bpm en de Wahv de nodige stappen gezet.

Zoals hiervoor aangegeven lijken volgens de onderzoekers sommige ncnp-bureaus zich
steeds meer te richten op bezwaren tegen naheffingsaanslagen parkeerbelasting. De
onderzoekers merken hierbij op dat in alle zaken over naheffingsaanslagen parkeerbelasting
wordt uitgegaan van de wegingsfactor «licht» in het Bpb als gevolg waarvan een lagere
proceskostenvergoeding wordt uitgekeerd. Op basis daarvan concluderen de onderzoekers
dat de bewerkelijkheid en gecompliceerdheid van de zaak en de daarmee samenhangende
werkbelasting van de rechtshulpverlener kennelijk altijd relatief gering worden geacht
bij zaken over naheffingsaanslag parkeerbelasting. De onderzoekers geven verder aan
dat de opkomst van de ncnp-bedrijven bij bezwaren tegen deze naheffingsaanslagen nog
dermate recent is, dat in dit onderzoek nog geen ideeën zijn opgedaan over het tegengaan
van deze ontwikkeling. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zal daarom in de komende periode een expertmeeting organiseren met de betrokken organisaties
om te verkennen welke oplossingsrichtingen voor oneigenlijk gebruik bij procedures
tegen naheffingsaanslagen parkeerbelasting kunnen worden uitgewerkt. Overigens hebben,
volgens de onderzoekers, de bestuursorganen waar veel bezwaren worden ingediend tegen
naheffingsaanslagen parkeerbelasting reeds werkafspraken gemaakt met ncnp-bedrijven,
bijvoorbeeld over de wijze van indienen en digitale communicatie.

Algemene maatregelen

De onderzoekers noemen in het onderzoek twee maatregelen die in algemene zin genomen
kunnen worden om oneigenlijk gebruik tegen te gaan, namelijk 1) een regeling waarmee
meer duidelijkheid wordt verschaft aan de Rechtspraak wanneer aanleiding kan bestaan
voor een lagere proceskostenvergoeding vanwege bijzondere omstandigheden (artikel
2, derde lid, Bpb) en 2) regulering van en toezicht op ncnp-markten. Aangezien voor
de rechtsgebieden waar de problematiek het meeste voorkomt, namelijk WOZ, bpm en Wahv,
de proceskostenvergoeding met de Wet herwaardering reeds aanzienlijk is verlaagd,
en op het gebied van de naheffingsaanslag parkeerbelasting reeds wordt uitgegaan van
de wegingsfactor «licht» in het Bpb, ben ik van mening dat de toegevoegde waarde van
de eerste maatregel beperkt is. Mocht hier in een later stadium toch behoefte aan
blijken te bestaan, dan kan dit alsnog worden overwogen.

De tweede maatregel die de onderzoekers voorstellen, regulering van en toezicht op
ncnp-markten, vergt een stelselwijziging waarvan de implicaties niet goed zijn te
overzien. Het onderzoek geeft hiervoor ook geen kaders of een nadere invulling. Daarom
acht het kabinet het wenselijk om eerst alle ingezette maatregelen uit te voeren.
Aan de hand daarvan, en op grond van de monitoring en de invoeringstoets van de Wet
herwaardering, zal worden bezien of de wetswijziging en de in gang gezette overige
maatregelen het beoogde effect sorteren en of aanvullende maatregelen nodig zijn.

Het bestuursrecht kent geen verplichte procesvertegenwoordiging. Beroepsmatig verleende
rechtsbijstand kan in het bestuursrecht worden verleend door advocaten of door gemachtigden
die geen advocaat zijn. Voor wat betreft gemachtigden die geen advocaat zijn kan geconstateerd
worden dat niet al deze gemachtigden, indien zij beroepsmatige bijstand verlenen,
lid zijn van een beroepsvereniging en op die manier gehouden zijn aan bepaalde kwaliteitseisen
en/of gedragsregels. Het gedrag of de kwaliteit van de dienstverlening van gemachtigden
kan weliswaar door de rechter aan de orde worden gesteld, maar de rechter kan, als
het gedrag daar aanleiding toe geeft, gemachtigden niet voor langere tijd en voor
meerdere zaken weigeren. Dat is zelfs niet mogelijk als het gedrag van een gemachtigde
ten nadele werkt van de belanghebbenden die hij vertegenwoordigt. Op dit moment kan
de bestuursrechter op basis van artikel 8:25 Algemene wet bestuursrecht een gemachtigde,
tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren voor een bepaalde zaak. Deze bevoegdheid
bestaat overigens niet ten aanzien van advocaten, aangezien de Advocatenwet al voorziet
in de mogelijkheid van uitsluiting als tuchtrechtelijke sanctie.

Bij de bestuursrechtspraak bestaat de behoefte om de bevoegdheid te hebben om gemachtigden,
tegen wie ernstige bezwaren bestaan, voor langere tijd en voor meerdere zaken te kunnen
weigeren. Om die reden wordt, overeenkomstig het verzoek van de Rechtspraak, de komende
periode bezien of de wettelijke bevoegdheid van de bestuursrechter om gemachtigden
te kunnen weigeren kan worden uitgebreid.4 Een dergelijke ruimere bevoegdheid is overigens niet nieuw. In civiele zaken heeft
de kantonrechter deze, in artikel 81 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
neergelegde, bevoegdheid al.

Sectorspecifieke maatregelen

De onderzoekers hebben ook een aantal voorstellen voor sectorspecifieke maatregelen
gedaan. Ik zal hieronder per rechtsgebied op deze maatregelen ingaan.

WOZ

Tijdens de door de onderzoekers gehouden interviews zijn voor de WOZ de volgende maatregelen
genoemd:

• Hervormen van het stelsel van de WOZ door de WOZ-waarde bijvoorbeeld niet jaarlijks,
maar eens in de twee of drie jaar vast te stellen waardoor het aantal jaarlijks te
nemen besluiten minimaal zal halveren.

• De WOZ-waarde niet langer op één bedrag waarderen, maar aan te geven tussen welke
bedragen de WOZ-waarde zich bevindt.

• Gebruik van vooraankondigingen waarbij de belanghebbende vóór de vaststelling van
de WOZ-waarde op de hoogte wordt gebracht van de relevante kenmerken van de onroerende
zaak, met de vraag of deze moeten worden aangevuld of aangepast.

Ter verbetering van het WOZ-proces worden er, naast de maatregelen die zijn uitgewerkt
in de Wet herwaardering, door het Ministerie van Financiën nog een aantal aanvullende
maatregelen verkend.5 In de brief van 11 december 2023 is uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van de
verkenning van deze maatregelen.6

De door de onderzoekers voorgestelde vooraankondiging is één van de maatregelen die
momenteel door het Ministerie van Financiën wordt verkend. Deze vooraankondiging is
door het kabinet eerder aangeduid als verplicht informeel traject. De andere twee
maatregelen vormen een ingrijpende wijziging van de waarderingssystematiek van de
WOZ en maken daarom nog geen deel uit van de verkenning. Het kabinet heeft deze maatregelen
wel in beeld om in overweging te nemen, indien zou blijken dat de ingezette maatregelen
onvoldoende effect sorteren.

Bpm

Voor bpm hebben de onderzoekers geen maatregelen voorgesteld.

Wahv

Voor de Wahv hebben de onderzoekers de volgende maatregelen voorgesteld:

• Investeren in het terugkoppelen van de kwaliteit van het besluit aan opsporingsinstanties
(feedbackloops) zodat een meer gestructureerde informatievoorziening ontstaat vanuit
de partijen die betrokken zijn bij de behandeling van bezwaar en (administratief)
beroep en de handhavingsinstanties die de primaire besluiten nemen.

• Voorzien in betere informatievoorziening bij beschikkingen en boetes zodat belanghebbenden
een vollediger beeld krijgen van de grondslag van het besluit en mogelijk minder vaak
bezwaar indienen.

• Doorvoeren van een wetswijziging waardoor voor Wahv-zaken geen aanspraak bestaat op
proceskostenvergoeding wanneer het primair besluit gebrekkig is onderbouwd, maar het
bedrag juist is vastgesteld.

• Doorvoeren van een aanpassing waardoor foutieve omschrijvingen van de gedraging of
feitcodes niet automatisch tot toekenning van proceskostenvergoeding hoeven te leiden,
maar alleen als er sprake is van een wijziging van het boetebedrag.

• Onderzoek doen naar een systeem van digitaal procederen met tussenkomst van een arbitrageforum.

Ter verbetering van het Wahv-proces zijn al de nodige maatregelen genomen. Parket
Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: Parket CVOM) koppelt de kwaliteit
van de beschikkingen terug aan de opsporingsambtenaren in het geval van vernietiging
of wijziging in beroepsprocedures, zodat de opsporende instanties maatregelen kunnen
nemen om dit in het vervolg te voorkomen. Daarnaast is reeds ingezet op verbetering
van de kwaliteit van het Wahv-proces door alle betrokkenen en gemachtigden in de gelegenheid
te stellen door Parket CVOM te worden gehoord. Tijdens hoorzittingen kan makkelijker
aanvullende informatie worden verkregen waardoor de kwaliteit van de beslissing van
de officier van justitie vergroot wordt.

De door de onderzoekers voorgestelde maatregel ten aanzien van het voorzien in uitgebreidere
informatievoorziening zal worden betrokken bij de hierboven ingezette acties ten aanzien
van het Wahv-proces.

Daarnaast wil ik noemen dat de Wahv op dit moment geëvalueerd wordt. Deze wetsevaluatie
ziet op de bredere vraag of de afdoening van verkeersvoorschriften conform de doelen
van de wet gebeurt en of zowel de inrichting van de wet zelf als de uitvoering daarvan
efficiënt en effectief zijn. De uitkomsten van het onderzoek worden in 2025 verwacht.
Ten aanzien van de aanbeveling op pagina 68 van het onderzoeksrapport om een wetswijziging
door te voeren waardoor geen aanspraak bestaat op proceskostenvergoeding wanneer het
primaire besluit gebrekkig is onderbouwd, maar het bedrag juist is vastgesteld, wordt
het volgende opgemerkt. Op basis van de artikelen 7:15 en 7:28 van de Algemene wet
bestuursrecht is geen proceskostenvergoeding verschuldigd indien een besluit niet
wordt herroepen maar uitsluitend de motivering van het besluit wordt aangevuld. In
de jurisprudentie over proceskostenvergoedingen in Wahv-zaken is voorts bepaald dat
toekenning van proceskostenvergoeding uitsluitend aan de orde is indien de inleidende
beschikking wordt vernietigd of wordt gewijzigd voor wat betreft het sanctiebedrag,
de omschrijving van de gedraging en/of de feitcode.7 Indien enkel sprake is van een gebrekkige motivering maar dit niet leidt tot wijziging
van een van bovenstaande punten is er, zoals ook elders in het onderzoeksrapport wordt
gesuggereerd, naar huidig recht al geen grond voor toekenning van een proceskostenvergoeding.
Op pagina 59 van het onderzoeksrapport wordt de aanbeveling gedaan die ziet op een
aanpassing waardoor foutieve omschrijvingen van de gedraging of feitcodes niet automatisch
tot toekenning van de proceskostenvergoeding hoeven te leiden, maar alleen als er
sprake is van een wijziging van het boetebedrag. Na afloop van de hierboven genoemde
evaluatie van de Wahv zal worden bezien of het opvolgen van deze aanbeveling nodig
of wenselijk is. Dit geldt ook voor de aanbeveling wat betreft het onderzoek naar
een systeem van digitaal procederen met tussenkomst van een arbitrageforum.

Tot slot

Aankomende periode wordt ingezet op verbetering en versterking van het primaire proces
met als doel de kwaliteit en aanvaardbaarheid van primaire besluiten te verbeteren.
Daarnaast monitort het kabinet de effecten van de Wet herwaardering WOZ en Bpm met
betrekking tot de Wahv en zal het kabinet begin 2025, een invoeringstoets doen. Mede
aan de hand daarvan wordt beoordeeld of aanvullende maatregelen nodig zijn.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind