Geleidende brief : Geleidende brief

Nr. 2
GELEIDENDE BRIEF

Aan de Voorzitter

’s-Gravenhage, 23 mei 2024

Namens de commissie voor de Werkwijze doen wij u hierbij toekomen een voorstel tot
wijziging van het Reglement van Orde ter uitwerking van de aanbevelingen uit het verslag
van de werkgroep Herijking positie afgesplitste Kamerleden.

Daarnaast heeft de commissie ons verzocht ook de aanbevelingen van de werkgroep te
verdedigen die geen wijziging van de regelingen van de Kamer vergen. Daaromtrent het
navolgende.

Algemeen

Het verslag van de werkgroep omvat vijf aanbevelingen:1

• een aanbeveling over het lidmaatschap van vaste commissies

• een aanbeveling over spreektijdverdeling bij notaoverleggen

Deze twee aanbevelingen behoeven geen aanpassing van de regelingen van de Kamer, maar
wel van de werkwijze van de Kamer. Deze twee aanbevelingen zijn hieronder toegelicht.

• een aanbeveling over spreektijden bij plenaire debatten

• een aanbeveling over stemrecht bij e-mailbesluitvorming in commissieverband

Deze twee aanbevelingen behoeven wijziging van het Reglement van Orde. Deze wijzigingen
zijn opgenomen en toegelicht in het bijgevoegde voorstel tot wijziging van het Reglement
van Orde. Aangezien de aanbeveling over spreektijden meer omvat dan een wijziging
van het Reglement van Orde wordt deze ook hieronder nader toegelicht.

• een aanbeveling over financiële middelen

Deze aanbeveling behoeft aanpassing van de Regeling financiële ondersteuning fracties en groepen Tweede Kamer, waartoe het Presidium slechts wijzigingsvoorstellen kan initiëren (zie artikel 5.3,
eerste lid, van het Reglement van Orde). Het Presidium heeft deze aanbeveling inmiddels
uitgewerkt en toegelicht in de ingediende nota van wijziging bij het voorstel voor
de Regeling financiële ondersteuning fracties en groepen Tweede Kamer 2023.2 Deze aanbeveling wordt daarbij derhalve betrokken, en blijft hier verder onbesproken.

Hieronder worden derhalve de aanbevelingen van de werkgroep besproken, voor zover
die geen aanpassing van de regelingen van de Kamer vergen (de eerste drie bovenstaande
aanbevelingen).

Lidmaatschap van vaste commissies

Het commissielidmaatschap wordt in artikel 7.11 van het Reglement van Orde geregeld.
Daarbij bepaalt de Voorzitter op grond van het eerste lid uit hoeveel leden een commissie
bestaat. De Kamer kan anders besluiten. De Voorzitter benoemt op grond van het tweede
lid in overleg met de fracties en groepen de leden, en voor zover de Voorzitter dit
wenselijk acht, plaatsvervangende leden. Op grond van het vijfde lid dienen de (plaatsvervangende)
commissieleden in ieder geval bij de aanvang van elke zitting opnieuw te worden benoemd.

In de praktijk gebeurt de benoeming van de commissieleden op basis van het aantal
zetels dat een fractie heeft. Over de verdeelsleutel die daarbij gehanteerd wordt,
vindt na de verkiezingen overleg plaats tussen de fractiesecretarissen. Deze kan dus
na elke verkiezing wijzigen. De laatste jaren is het wel gebruikelijk dat de verdeelsleutel
ervan uitgaat dat alle fracties met een of meer leden vertegenwoordigd zijn in de
vaste commissies. Het uitgangspunt is evenwel niet dat de verhouding van fracties
in commissies een exacte afspiegeling is van de verhoudingen in de plenaire vergadering.
Zo beschikte de grootste fractie voorafgaand aan de verkiezingen van 2023 met 34 Kamerzetels
over 7 lidmaatschappen in elke vaste commissie, en de kleinste fractie (1 zetel) over
1 lidmaatschap in elke vaste commissie. Omdat de fractieverdeelsleutel in de praktijk
slechts eenmaal, kort na de verkiezingen, wordt vastgesteld, worden commissielidmaatschappen
beschouwd als toekomend aan de fracties. Afgesplitste leden raken dientengevolge automatisch
hun commissielidmaatschappen kwijt. In de huidige praktijk kunnen zij eventueel wel,
na overleg met hun oorspronkelijke fractie, een of enkele plaatsvervangende lidmaatschappen
overnemen van de verlaten fractie.

Het kwijtraken van commissielidmaatschappen heeft gevolgen voor de mate waarin afgesplitste
leden kunnen deelnemen aan besluitvorming in commissies. Bij procedurevergaderingen
in commissies wordt in de praktijk veelal gestreefd naar consensusbesluitvorming:
er vinden pas stemmingen plaats wanneer de besluitvorming anders zou stokken. Op dit
moment kan een afgesplitst lid de facto in een vaste Kamercommissie niet aan deze
besluitvorming deelnemen. Afgesplitste leden hebben in de vaste commissies immers
alleen plaatsvervangende lidmaatschappen, geen vaste lidmaatschappen. Verder volgt
uit artikel 7.20, eerste lid, van het Reglement van Orde dat het stemrecht in commissies
is voorbehouden aan een vast lid van de commissie of een plaatsvervangend lid voor
zover deze de bevoegdheden uitoefent van een niet beschikbaar vast lid van zijn fractie
of groep. Afgesplitste leden voldoen hier niet aan; zij zijn wel plaatsvervangend
lid, maar zij vervangen als plaatsvervanger niet een vast lid van hun groep.3

De werkgroep beveelt aan dat de Voorzitter elk afgesplitst lid benoemt in één vaste
Kamercommissie als vast lid (waarmee die commissie een extra lid krijgt) en in één
andere vaste Kamercommissie als plaatsvervangend lid (ten koste van een plaatsvervangend
lidmaatschap van de fractie die is verlaten).

Uitgangspunt is hierbij dat het afgesplitste lid voor de resterende duur van de zittingsperiode
van de Kamer (plaatsvervangend) lid blijft van die betreffende commissies.

Met dit voorstel is niet beoogd dat individuele groepen aanspraak kunnen maken op
meer rechten dan fracties. Daarom stelt de werkgroep – vooral met het oog op de vaststelling
van toekomstige verdeelsleutels – voor dat:

– uitgangspunt is dat individuele afgesplitste leden of groepen in geen geval aanspraak
kunnen maken op meer commissielidmaatschappen dan fracties van dezelfde omvang (dit
geldt zowel per vaste Kamercommissie als voor alle vaste Kamercommissies in totaal);

– indien afgesplitste leden zich bij een andere fractie voegen, kan dat er niet toe
leiden dat die fractie meer commissielidmaatschappen krijgt dan andere fracties van
dezelfde omvang (dit geldt zowel per vaste Kamercommissie als voor alle vaste Kamercommissies
in totaal);

– indien afgesplitste leden samen een groep vormen, kan die groep geen aanspraak maken
op meerdere vaste lidmaatschappen van eenzelfde vaste commissie.

De Voorzitter houdt de regie over wie in welke commissie wordt benoemd, en overlegt
over de benoeming van een afgesplitst lid met het lid in kwestie en de oorspronkelijke
fractie. Een evenredige spreiding van afgesplitste Kamerleden over vaste commissies
wordt daarbij als uitgangspunt genomen. Indien de commissie uit balans dreigt te raken,
treedt de Voorzitter daarnaast in overleg met de fractiesecretarissen. Deze regierol
van de Voorzitter past binnen het huidige artikel 7.11 van het Reglement van Orde.

Conform artikel 7.18, derde lid, van het Reglement van Orde, blijft het mogelijk dat
commissies toestaan dat leden die geen (plaatsvervangend) lid zijn commissievergaderingen
bijwonen.

Spreektijdverdeling bij notaoverleggen

In artikel 7.28, eerste lid, van het Reglement van Orde is bepaald dat een commissie
bij een notaoverleg kan besluiten tot het laten gelden van maximumspreektijden. De
commissie kan dan ook, net als bij commissiedebatten, besluiten tot een vast en voor
iedereen gelijk aantal spreekminuten. In het Voorzittersoverleg van 12 april 2022
is aangegeven dat het wenselijk is om spreektijden bij een notaoverleg te verdelen
op basis van fractiegrootte en hierbij te werken met een zogenaamd «schijvensysteem»
(staffel).

Fracties en groepen krijgen dan niet meer allemaal dezelfde spreektijden. De commissies
hebben over het hanteren van deze gestaffelde spreektijden zelf kunnen besluiten.
Een enkele commissie heeft besloten de gestaffelde spreektijden bij notaoverleggen
niet over te nemen. Zij houden vast aan een voor iedereen gelijk aantal spreekminuten.

De meeste commissies hebben afgesproken de gedifferentieerde spreektijden wél te hanteren.
Zij kunnen hiervoor evenwel verschillende toedelingsmethoden hanteren. In praktijk
heeft dat ertoe geleid dat kleine fracties en groepen spreektijden van slechts één
minuut toebedeeld kregen, hetgeen hen bemoeilijkte een goede inbreng te houden.

Commissies kunnen bij een notaoverleg nu reeds besluiten tot het hanteren van een
vaste verdeling van spreekminuten volgens een staffel. De werkgroep beveelt aan om
voortaan een staffel te hanteren die uitgaat van een verhouding van maximaal 3:1 tussen
de spreektijd van de grootste fractie/groep en de spreektijd van de kleinste fractie/groep,
met een ondergrens van minimaal twee minuten spreektijd per fractie/groep.

Als voorbeeld: bij een notaoverleg dat duurt van 10.00 tot 22.45 uur krijgt de grootste
fractie volgens de huidige verdeling een totale spreektijd van 53 minuten ten opzichte
van 7 minuten voor de kleinste fractie, wat neerkomt op een verhouding 7,5:1. Om te
komen tot een verhouding van 3:1 zou de grootste fractie in dit voorbeeld 45 minuten
moeten krijgen en de kleinste 15. In de praktijk leidt het voorstel ertoe dat de grote
fracties spreektijd inleveren ten behoeve van de kleinere fracties.

De commissies kunnen deze nieuwe staffel gaan hanteren binnen de bepalingen van het
huidige Reglement van Orde, zodat daarvan geen aanpassing noodzakelijk is. Wel dienen
de Griffie Commissies hun interne werkwijze aan te passen, zodanig dat rekening wordt
gehouden met de nieuwe verhouding 3:1.

Als zodanig raakt dit voorstel niet specifiek de positie van afgesplitste Kamerleden
ten opzichte van fracties, maar de positie van kleine fracties/groepen ten opzichte
van grotere fracties/groepen. In de huidige situatie zijn er immers geen verschillen
in spreektijden tussen fracties en groepen van dezelfde omvang en dat zal in de situatie
van het voorstel ook niet het geval zijn.

Spreektijden bij plenaire debatten

Ten aanzien van plenaire spreektijden geldt thans de volgende regeling. Op grond van
artikel 8.13, eerste lid, van het Reglement van Orde kan de Kamer voor plenaire debatten
maximumspreektijden vaststellen per fractie en groep, met inachtneming van de omvang
van de fracties en groepen. Conform de aanbevelingen van de eerdere werkgroep Fractievorming
uit 20164 is ter invulling hiervan afgesproken dat een groep bij deze debatten met een maximumspreektijd
de helft van de spreektijd krijgt van een fractie van dezelfde omvang, waarbij een
fractie ten minste twee minuten voor de eerste termijn krijgt en een groep ten minste
één minuut. Deze afspraak geldt niet alleen voor de vaststelling van maximumspreektijden
bij reguliere meerderheidsdebatten en begrotingsdebatten,5 maar ook voor interpellatiedebatten en dertigledendebatten. Hierbij geldt als gevolg
van de motie-Leijten6 sinds 2022 een uitzondering op de afspraak, waarbij afgesplitste Kamerleden bij reguliere
plenaire debatten en dertigledendebatten volledige spreektijd krijgen als zij aanvrager
zijn van een debat (de «aanvragerregel»). Verder is van belang dat ook de spreektijden
bij tweeminutendebatten en het stellen van vervolgvragen bij het mondelinge vragenuur
met de afspraak in overeenstemming zijn met de voorgenoemde afspraak naar aanleiding
van de eerdere werkgroep Fractievorming. Voor tweeminutendebatten bepaalt artikel
7.31, vierde lid, van het Reglement van Orde immers dat fracties maximaal twee minuten
spreektijd krijgen en groepen maximaal één minuut spreektijd, en uit artikel 12.4,
vierde lid, van het Reglement volgt dat tijdens het mondelinge vragenuur fracties
ten hoogste twee vervolgvragen kunnen stellen, en groepen ten hoogste één vervolgvraag.

De werkgroep beveelt aan om bij het hanteren van maximumspreektijden een 75 procent-regel
te gaan hanteren: een groep krijgt daarbij voortaan 75 procent van de plenaire spreektijd
van een fractie van dezelfde omvang. Daarbij zal, conform de huidige praktijk, worden
afgerond op halve minuten naar boven.

Concreet betekent dit dat afgesplitste leden en groepen bij bijv. «vierminuten»-debatten
(vier minuten is de gebruikelijke spreektijd van fracties in een meerderheidsdebat)
voortaan een spreektijd van drie minuten krijgen (in plaats van thans twee minuten),
en bij «drieminuten»-debatten (drie minuten is de gebruikelijke spreektijd van fracties
in een dertigledendebat) een spreektijd van tweeënhalve minuut (in plaats van thans
anderhalve minuut). Ook wordt aanbevolen de 75 procent-regel toe te passen bij de
jaarlijks vast te stellen verdeelsleutel voor plenaire begrotingsbehandelingen.

Daarnaast wordt aanbevolen de «aanvragerregel» te laten vervallen om het geheel van
spreektijd-gerelateerde bepalingen zo eenvoudig mogelijk te houden. Bovendien nemen
de spreektijden voor afgesplitste Kamerleden binnen de aanbeveling al toe van 50 procent
naar 75 procent.

Deze aanbevelingen voor wijzigingen in de spreektijdtoedeling kunnen allemaal worden
doorgevoerd zonder aanpassing van artikel 8.13, eerste lid, van het Reglement van
Orde. Daarbij wordt het Presidium wel verzocht de nieuwe werkwijze op een kenbare
manier vast te leggen als nadere uitwerking van voornoemd artikel 8.13, eerste lid.

Daarnaast wordt aanbevolen de 75 procent-regel ook te gaan hanteren bij de spreektijden
voor groepen in tweeminutendebatten. Aangezien die spreektijden zijn vastgelegd in
artikel 7.31, vierde lid, vergt dit wel een aanpassing van het Reglement van Orde,
die is verwerkt in bijgaand voorstel.

Ten aanzien van het aantal door een groep te stellen vervolgvragen bij het mondelinge
vragenuur wordt geen aanbeveling gedaan. Dit kan op ten hoogste één blijven staan
(fracties hebben twee vervolgvragen). De huidige situatie wordt daarmee niet gewijzigd.
Hierbij wordt benadrukt dat afgesplitste leden net als leden van fracties mondelinge
vragen kunnen indienen en in die situatie geen beperkingen gelden.

Tot slot

De commissie voor de Werkwijze heeft ons verzocht bijgaand voorstel namens haar in
te dienen en te verdedigen als bedoeld in artikel 16.1, tweede lid, van het Reglement
van Orde, en daarbij ook bovenstaande aanbevelingen namens haar te verdedigen. Wij
verzoeken dan ook de aanbevelingen bij de behandeling van het voorstel tot wijziging
van het Reglement van Orde te betrekken.

I. van Dijk Omtzigt