Brief regering : Stand van zaken nieuwkomersonderwijs

Nr. 23
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2024

Alle leerplichtige kinderen en jongeren hebben recht op goed onderwijs, ongeacht hun
status of afkomst. Dat geldt ook voor kinderen en jongeren die immigreren of asiel
zoeken in Nederland. Nieuwkomers zijn van alle tijden. Recent heeft de Staatscommissie
Demografische Ontwikkelingen 2050 haar eindrapport1 gepubliceerd over de maatschappelijke gevolgen van de te verwachten veranderingen
in bevolking in de komende drie decennia. Binnen deze bredere context blijft altijd
staan dat het onderwijs de taak heeft om alle kinderen die hier zijn een passende
plek te bieden en het is onze taak om de onderwijssector hier zo goed mogelijk toe
in staat te stellen. Het onderwijs aan leerlingen die nieuw zijn in Nederland staat
onder druk. Het lukt niet overal om nieuwkomers vanaf dag één het onderwijs te bieden
dat we hen zouden willen geven en dit werkt door in het reguliere onderwijs. Leerlingen
die minder of ander nieuwkomersonderwijs dan normaal krijgen, stromen mogelijk op
een niet-passend niveau door naar het reguliere onderwijs, inclusief het middelbaar
beroepsonderwijs. En meer nieuwkomers in de klas betekent een grotere uitdaging voor
leraren en leerlingen die al in de klas zitten. Daarom werken we aan een toekomstvisie
om het onderwijs voor nieuwkomers beter te positioneren in ons onderwijsstelsel, zodat
alle kinderen die nieuw zijn een goed onderwijsaanbod krijgen en de bijkomende druk
op het gehele onderwijs wordt verlaagd.

In deze brief nemen we uw Kamer mee in de al gezette stappen voor deze toekomstverkenning
en gaan we in op het vervolg en de planning daarbij. Daarnaast is eerder toegezegd
om uw Kamer te informeren over twee knelpunten in de nieuwkomersbekostiging. Met deze
brief geven wij invulling aan deze toezeggingen.2

Toekomstverkenning: meer flexibiliteit door een stevigere basis

Door middel van gesprekken met experts uit het nieuwkomersonderwijs zijn we gestart
met de verkenning naar structurele verbeteringen van het onderwijs aan nieuwkomers
in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs.3 We hebben in deze gesprekken de belangrijkste verbetervragen boven tafel gekregen.

Deze vragen gaan over:

− de wijze waarop ingespeeld kan worden op de verschillende leerbehoeften binnen de
doelgroep;

Onder nieuwkomers zijn kinderen van onder andere asielzoekers, arbeidsmigranten en
expats. Er zijn grote verschillen in de ervaringen die kinderen al in het onderwijs
hebben gehad. Ook verschilt het wat kinderen hebben meegemaakt voordat zij in Nederland
kwamen, met bijkomende uitdagingen zoals trauma’s. Scholen hebben hiermee te maken.
We willen in het vervolgtraject meer inzicht krijgen in de verschillende behoeften
en verkennen hoe we het onderwijs aan nieuwkomers zo kunnen inrichten dat alle leerlingen
goed onderwijs krijgen, zonder het onmogelijke te vragen van de onderwijsprofessionals.

− het verbeteren van de doorstroom van leerlingen na de eerste fase van nieuwkomersonderwijs
naar het vervolgonderwijs, inclusief het mbo;

De doorstroom van leerlingen na een eerste fase in het nieuwkomersonderwijs is kwetsbaar.
Het onderzoek naar de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen bij massale toestroom
van ontheemden4 toont bijvoorbeeld aan dat de toegankelijkheid tot het onderwijs voor deze doelgroep
is vergroot, maar de doorstroom van leerlingen naar het vervolgonderwijs wel extra
aandacht en begeleiding behoeft. Dit vraagt om samenwerking tussen het nieuwkomersonderwijs
en de vervolgscholen en meer kennisopbouw over deze leerlingen in het vervolgonderwijs.
Er zijn goede voorbeelden van samenwerkingen tussen scholen, het is de vraag hoe we
dit structureel kunnen verbeteren en in alle regio’s tot stand kunnen brengen.

In het bijzonder hebben we aandacht voor de wijze waarop instroom van nieuwkomersstudenten
in het mbo het beste georganiseerd kan worden, en welke rollen en verantwoordelijkheden
het mbo heeft. Met name de beheersing van de Nederlandse taal is voor de studenten
een belangrijke uitdaging om een beroepsopleiding succesvol af te ronden en uiteindelijk
de arbeidsmarkt te betreden. Nu zien we dat nieuwkomers ongeacht capaciteiten veelal
terecht komen in de entree-opleiding en dit leidt niet tot een startkwalificatie.
Aandacht voor extra taalondersteuning voor nieuwkomers in het mbo – ook op niveau
2, 3 en 4 – is nodig om de stijging van voortijdig schoolverlaters onder deze groep
terug te dringen en om de capaciteiten van iedere student optimaal tot ontplooiing
te kunnen brengen. Ook in het mbo kennen we meerdere goede voorbeelden, zoals bij
het Alfa-college in Groningen, waarbij taalondersteuning sterk wordt gecombineerd
met begeleiding. De lessen die men op scholen leert wil OCW delen zodat nieuwkomers
overal in het land de juiste ondersteuning kunnen krijgen. In de toekomstverkenning
tot aan de zomer bespreken we daarom tegen welke knelpunten men nu aanloopt en welke
oplossingsrichtingen er concreet zijn om nieuwkomers een goede plek te geven in het
mbo.

− de manier waarop meer regionale samenwerking het onderwijs kan helpen;

Omdat het onderwijs aan nieuwkomers om een gespecialiseerde aanpak vraagt, wordt het
onderwijs aan nieuwkomers in de regel gekenmerkt door een hoge mate van lokale en
regionale samenwerking tussen scholen en schoolbesturen. De manier waarop invulling
wordt gegeven aan deze regionale samenwerking verschilt. Het jaarlijkse overleg dat
vanaf dit jaar in iedere gemeente moet plaatsvinden over het nieuwkomersonderwijs
is een eerste stap.5 We willen verkennen hoe we deze samenwerking door het hele land nog verder kunnen
verbeteren, waarbij de leerling en de ouders centraal blijven staan.

− en welke randvoorwaarden er nodig zijn om in te spelen op de fluctuaties in de leerlingaantallen.

Naast inhoudelijke onderwijsvragen zijn er ook praktische zaken die het nieuwkomersonderwijs
nu in de weg zitten. Het onderwijs krijgt bekostigd per ingeschreven leerling of student:
wanneer de inschrijvingen fluctueren hebben scholen dus ook te maken met schommelingen
in het budget dat zij ontvangen. Deze fluctuaties bemoeilijken het op- en afschalen
van bijvoorbeeld het personeel. De onderwijshuisvesting is vaak ook niet ingericht
op deze fluctuaties. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) doet op
dit moment onderzoek naar de taken die gemeenten hebben op het gebied van nieuwkomersonderwijs
en de financiën die gemeenten hiervoor beschikbaar hebben. In het voorjaar verwachten
we via dit onderzoek beter inzicht te krijgen in de rol van gemeenten en in eventuele
knelpunten waar gemeenten tegenaan lopen. De uitkomsten van het onderzoek betrekken
we bij de toekomstverkenning, binnen de financiële kaders van de begroting.

Vervolg

In het voorjaar van 2024 organiseren we een bredere landelijke dialoog met iedereen
in en rondom het nieuwkomersonderwijs én het vervolgonderwijs over de hierboven genoemde
probleemstellingen. Daarbij verkennen we de oplossingen en delen we ervaringen. We
doen dit niet alleen. We werken nauw samen met de landelijke vertegenwoordigers van
het (nieuwkomers)onderwijs: de expertorganisatie voor het nieuwkomersonderwijs LOWAN,
de sectorraden, de inspectie, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Ingrado.
Ook zoeken we actief naar het perspectief van leerlingen, leraren en ouders. We streven
ernaar om eind 2024 de opbrengsten van deze gesprekken met uw Kamer te delen en met
voorstellen voor verbetering te komen.6 Hierbij zullen we aandacht hebben voor het onderscheid tussen mogelijke maatregelen
op de korte en lange termijn. Ook kijken we naar de randvoorwaarden die de oplossingsrichtingen
nodig zullen hebben, bijvoorbeeld in een juridische uitwerking of een wijziging in
de wijze van financiering.

Korte termijn: verbeteringen nieuwkomersbekostiging

Terwijl we werken aan de langetermijnvisie van het nieuwkomersonderwijs zien we ook
knelpunten die op korte termijn onze aandacht vragen. Voor kinderen die nieuw zijn
in Nederland ontvangen scholen aanvullende bekostiging. Over twee knelpunten in de
wijze waarop deze aanvullende bekostiging wordt verdeeld, is eerder met uw Kamer gesproken
en deze zijn nu nader uitgewerkt.

Wijzigen van startdatum

In de huidige situatie ontvangen scholen twee jaar aanvullende bekostiging voor nieuwkomers
gerekend vanaf de datum van vestiging in Nederland (primair onderwijs) dan wel eerste
datum verblijfsrecht of de datum binnenkomst in Nederland (voortgezet onderwijs).7 Door de druk op het nieuwkomersonderwijs kan de gehanteerde datum verschillen van
de daadwerkelijke inschrijfdatum op school. Hierdoor kan het gebeuren dat scholen
minder dan de beoogde twee jaar nieuwkomersbekostiging ontvangen. Dat is niet de intentie
van het beleid. Daarom hebben we besloten om de huidige systematiek aan te passen
door als startdatum voor de bekostiging de datum eerste inschrijving op school te
hanteren. Voor het primair onderwijs wordt op dit moment de regelgeving aangepast,
zodat per 1 juli 2024 bekostigd kan worden op basis van de eerste schooldag. Momenteel
wordt de systematiek in het voortgezet onderwijs ook aangepast, waarbij we streven
naar invoering per 1 januari 2026. Dit is later dan in het primair onderwijs omdat
deze wijziging voor het voortgezet onderwijs vergt dat deze in de geautomatiseerde
systemen van DUO wordt verwerkt.

Kleine scholentoeslag

In het debat met uw Kamer op 3 juli 2023 (Kamerstuk 36 373, nr. 5) is gesproken over de kleine scholentoeslag in het primair onderwijs en de regeling
geïsoleerde vestigingen in het voortgezet onderwijs. Bij beide regelingen kan het
opvangen van (extra) nieuwkomers een financieel nadelig effect hebben. In de huidige
situatie gaat de aanvullende bekostiging voor de kleine scholentoeslag en de geïsoleerde
vestigingen namelijk omlaag indien er meer leerlingen zijn ingeschreven. Nieuwkomers
worden hierbij ook meegerekend. Dit kan leiden tot een onbedoeld negatieve financiële
prikkel om nieuwkomers op te vangen. Voor het primair onderwijs is het niet mogelijk
om op korte termijn de kleine scholentoeslag structureel aan te passen. Derhalve maken
we een tijdelijke aanvullende bekostigingsregeling met een tegemoetkoming voor scholen
die minder kleine scholentoeslag ontvangen door het opvangen van nieuwkomers. Daarnaast
nemen wij dit signaal voor een structurele oplossing mee in de bredere verkenning
naar de verbetering van de kleine scholentoeslag.8 Voor het voortgezet onderwijs willen we de scholen die minder geld krijgen uit de
regeling geïsoleerde vestigingen vanwege het opvangen van nieuwkomers en die daar
substantieel hinder van ondervinden, in de gelegenheid stellen een aanvraag voor aanvullende
bekostiging te doen. Op basis van deze aanvragen bezien we wat de omvang van het gesignaleerde
probleem is en of een structurele wijziging van de regeling benodigd is.

Tot slot

Migratie stelt Nederland voor actuele en ingewikkelde uitdagingen. Wanneer kinderen
en jongeren hier eenmaal zijn, hebben we de taak om hen zo goed mogelijk onderwijs
te bieden, maar lopen we soms tegen grenzen van bijvoorbeeld uitvoerbaarheid aan.
Samen met de experts in het onderwijs, de leerlingen en de ouders zoeken we naar de
beste weg om dit voor elkaar te krijgen.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf