Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 14 februari 2024 en het nader rapport d.d. 1 maart 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw kabinet van 26 januari 2024, nr. 2024000158,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 14 februari 2024, nr. W04.24.00011/I, bied ik u hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 26 januari 2024, no. 2024000158, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet maximering huurprijsverhogingen geliberaliseerde huurovereenkomsten, van
Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte en
van de Wet goed verhuurderschap (verlenging, wijziging en handhaving van de maximering
en verkorting van de verjaringstermijn voor huurverhogingen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel stelt een maximum aan de jaarlijkse huurverhoging in de vrije huursector.
Daartoe wordt de huidige tijdelijke wet die daarin voorziet met drie jaar verlengd.2 Daarnaast krijgen gemeenten handhavende bevoegdheden jegens verhuurders die zich
niet aan deze maximering houden. Tot slot regelt het wetsvoorstel dat de verjaringstermijn
waarbinnen verhuurders een huurverhoging kunnen opeisen wordt teruggebracht van vijf
naar een jaar.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de effecten, de
grondslag en de verenigbaarheid met het Unierecht van de voorgestelde verlenging van
de maximering. Daarnaast adviseert zij het onderdeel over de inkorting van de verjaringstermijn
nader te doordenken en in een apart wetsvoorstel in de reguliere wetgevingsprocedure
te brengen. In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel
wenselijk.

1. Maximering huurprijsverhoging

a. Evenwichtige belangenafweging

Het primaire doel van de maximering is bescherming van de huurder door «hoge en excessieve»
huurprijsstijgingen te voorkomen. De Afdeling heeft begrip voor dit doel. De maximering
drukt in beperkte mate op de rentabiliteit van verhuurders, zij het dat particuliere
verhuurders meer last van deze maatregel hebben dan institutionele partijen.3 Belangrijker dan het geïsoleerde effect van deze wet is de vraag hoe de combinatie
van overheidsmaatregelen uitpakt voor de woningmarkt en voor de vrije huursector in
het bijzonder. Belangrijk daarbij zijn niet alleen de reeds getroffen maatregelen
maar ook de toekomstige, in het bijzonder de wet betaalbare huur. De Afdeling heeft
eerder gewezen op het belang om de uiteenlopende maatregelen op de woningmarkt in
samenhang te bezien.4

Dit is te meer van belang gegeven de schaarste in de vrije huursector. Zoals de Afdeling
eerder uiteenzette, richt de maximering van de huurprijsverhoging zich op een zichtbaar
effect zonder de onderliggende structurele oorzaken aan te pakken.5 De wetsevaluatie onderkent ook de aanhoudende schaarste op de woningmarkt waardoor
huurders in een afhankelijke positie komen en bescherming nodig is.6

Tegelijk kan dit wetsvoorstel – bezien in combinatie met andere maatregelen – de rendementen
onder druk zetten, wat op termijn de schaarste juist kan vergroten.7
In dit verband rijst ook de vraag hoe deze wet zich precies verhoudt tot het
wetsvoorstel betaalbare huur dat onlangs is ingediend bij de Tweede Kamer.8 Het
is daarom wenselijk uitgebreider toe te lichten wat dit wetsvoorstel betekent voor,
en mogelijkerwijs ingrijpt op, de gemeentelijke bevoegdheden die voortvloeien uit
de bestaande9 en (mogelijk) toekomstige wettelijke regelingen.10

De Afdeling adviseert in de toelichting uitgebreider in te gaan op het cumulatieve
effect van de maatregelen.

Het onlangs ingediende wetsvoorstel Wet betaalbare huur11 introduceert een nieuw segment in de huurwoningenmarkt, te weten het middenhuursegment.
De meeste huurwoningen die in het voorgestelde middenhuursegment zullen vallen, zijn
nu nog geliberaliseerd. Uit het wetsvoorstel Wet betaalbare huur volgt dat huurwoningen,
al dan niet op grond van het overgangsrecht, ofwel tot het nieuwe middenhuursegment
ofwel tot het (blijvend) geliberaliseerde segment zullen behoren. In dat opzicht is
er dus geen sprake van cumulatie van wettelijke maatregelen.

Naar aanleiding van het advies is het kabinet in de memorie van toelichting (paragraaf 7.1)
uitgebreider ingegaan op de stapeling die optreedt op de huurmarkt door zowel veranderende
beleidsmaatregelen als veranderende marktomstandigheden. Het kabinet is zich bewust
van de verschillende maatregelen die effect kunnen hebben op het rendement van verhuurders
van woonruimte.

Er zijn verschillende onderzoeken gedaan naar het effect van de stapeling beleidsmaatregelen
op het rendement van verhuurders12, 13, 14. Naast beleidsmaatregelen spelen ook de veranderende marktomstandigheden, zoals de
gestegen rente, een rol bij de vraag in hoeverre het aantrekkelijk genoeg blijft om
te investeren in huurwoningen. In de memorie van toelichting wordt toegelicht dat
het kabinet verschillende aanpassingen heeft gedaan aan het wetsvoorstel betaalbare
huur die ervoor zorgen dat het voldoende aantrekkelijk blijft om te investeren nieuwe
middenhuurwoningen. Ook vanuit de fiscaliteit wordt er gekeken naar de stapeling.
In dat licht heeft de Staatssecretaris van Financiën aangegeven dat er voor het toekomstig
stelsel box 3 wordt uitgegaan van een vermogenswinstbelasting voor vastgoed15. Hiermee betalen verhuurders alleen belasting over de daadwerkelijke huurinkomsten
en wordt de waardestijging pas bij verkoop belast. In de ogen van het kabinet is het
maximeren van de huurprijsverhogingen tot de cao-loonontwikkeling vermeerderd met
1 procentpunt een passende maatregel om huurders tegen excessieve huurverhogingen
te beschermen, maar vormt de maximering geen belemmering voor verhuurders een afdoende
rendement te halen. Bij de maatregelen die beleggers het harder raken, zoals het wetsvoorstel
betaalbare huur en de aanpassing van box 3 naar werkelijk rendement, heeft het kabinet
de nodige aanpassingen gedaan om de investeringsbereidheid op peil te houden. Beide
maatregelen zullen nog worden behandeld door beide Kamers. Derhalve is er voldoende
oog voor hoe een stapeling van maatregelen uitwerkt op de bereidheid om te investeren
in de huurmarkt, ook met het voorliggende wetsvoorstel. In de memorie van toelichting
wordt ook verwezen naar de memorie van toelichting bij de voorgestelde Wet betaalbare
huur waarin uitgebreid ingegaan wordt op de effecten van dat wetsvoorstel op het rendement
van investeerders, de mitigerende maatregelen die zijn genomen en de stapeling van
beleidsmaatregelen en marktomstandigheden16.

De maximering van de huurprijsverhogingen voor geliberaliseerde huurovereenkomsten
is op 1 mei 2021 van kracht geworden. Uit de evaluatie van de maximering is gebleken
dat er geen significante negatieve effecten zijn op het aanbod van huurwoningen. De
voorgenomen verlenging van de maximering is in juli 2023 reeds bekend gemaakt in een
brief aan de Tweede Kamer17. Voor verhuurders is de maximering dus reeds enkele jaren een gegeven en geldt ook
voor de voorgenomen verlenging dat hierop geanticipeerd kan worden.

Ten aanzien van de gemeentelijke bevoegdheden kan worden opgemerkt dat het wetsvoorstel
voorziet in het onder de reikwijdte van de Wet goed verhuurderschap brengen van de
wettelijke maximering van de huurprijsverhogingen voor geliberaliseerde huurovereenkomsten.
Dat houdt een beperkte uitbreiding van de handhavingstaak van gemeenten op grond van
de Wet goed verhuurderschap. De uitbreiding bestaat eruit dat de gemeente haar handhavende
taken en bevoegdheden op grond van de Wet goed verhuurderschap ook kan toepassen op
de huurprijsverhogingen voor geliberaliseerde huurovereenkomsten.

b. Grondslag voor berekening

Oorspronkelijk was de maximale verhoging van de huren gekoppeld aan de inflatie vermeerderd
met 1 procentpunt. Per 1 januari 2023 is de wet gewijzigd: vanaf dan geldt dat de
maximering gebaseerd is op de laagste grondslag van hetzij de inflatie plus 1 procentpunt
dan wel de cao-loonontwikkeling plus 1 procentpunt. Deze wijziging hield verband met
de toen uitzonderlijk hoge inflatie. In 2023 is daarom de cao-loonontwikkeling de
grondslag voor de berekening geweest, terwijl het dit jaar de inflatie is.

Mede met het oog op de rechtszekerheid heeft de Afdeling er begrip voor dat de regering
nu kiest voor één grondslag in plaats van twee. Het wetsvoorstel kiest voor de komende
drie jaar voor de gemiddelde cao-loonontwikkeling als grondslag, vermeerderd met 1
procentpunt.18 Daarmee wordt aangesloten bij de grondslag die ook is voorzien in andere wetgeving.19 De regering kiest voor deze grondslag om huurders beter te beschermen. Of deze bescherming
ook zo uitpakt, wordt niet cijfermatig onderbouwd. Gezien het na-ijleffect van looncorrecties
na de (hoge) inflatie van de afgelopen tijd is het niet ondenkbaar dat de loonontwikkeling
(plus 1 procentpunt) de komende jaren hoger is dan de inflatie (plus 1 procentpunt).

Meer principieel is de vraag of de loonontwikkeling de meest aangewezen grondslag
is. De grondgedachte achter huurverhogingen is dat deze gelijke tred houden met de
prijsontwikkeling (geldontwaarding). Een logische en objectieve maatstaf hiervoor
is de inflatie. Of de loonontwikkeling, zoals de regering betoogt, gelijke tred houdt
met de inflatie wordt niet cijfermatig onderbouwd.

De gekozen grondslag heeft daarbij onvermijdelijk iets willekeurigs: niet iedereen
gaat er in een bepaalde periode op vooruit door wisselende looptijden van cao’s en
er zijn ook groepen zonder cao (zelfstandigen, gepensioneerden). Van belang is verder
dat een substantiële vertraging ontstaat tussen het jaar waarin de prijsstijging zich
voordoet, de looncorrectie een of enkele jaren later, en de huurcorrectie die daar
een jaar later op volgt.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande nader te motiveren waarom voor
de loonontwikkeling als grondslag is gekozen in plaats van de inflatie en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.

Doordat de maximaal toegestane huurverhoging gekoppeld wordt aan de loonontwikkeling,
kan de huur pas wat meer stijgen als eerst de lonen in het voorgaande jaar gemiddeld
meer zijn gestegen. Daardoor blijft de gemiddelde huurquote voor zittende huurders
op peil en wordt de betaalbaarheid geborgd. De gemiddelde loonontwikkeling houdt op
de lange termijn gelijke tred met de gemiddelde inflatie. Het gaat hierbij nadrukkelijk
om de gemiddelde loonontwikkeling over een aantal jaren en niet een incidentele ontwikkeling.
Met deze systematiek wordt tevens geborgd dat in geval van een hoge inflatie de huren
pas sterker kunnen stijgen nadat de lonen zijn gestegen. In tijden van hoge inflatie
blijft de loonontwikkeling in eerste instantie achter op de inflatie. Het kiezen voor
de loonontwikkeling als systematiek voldoet daarmee aan het doel van de Wet maximering
huurprijsverhogingen geliberaliseerde huurovereenkomsten: het beschermen van huurders
tegen te hoge jaarlijkse huurverhogingen.

Het moment dat de loonontwikkeling de hoge inflatie corrigeert is momenteel gaande.
Op basis van deze correctie kiezen voor de inflatie als vaste systematiek impliceert
willekeur in plaats van een gedegen en consistente motivatie in lijn met het gevoerde
beleid waarbij een meerjarig perspectief voorop staat. Door de maximale huurprijsstijging
niet meer automatisch te koppelen aan de inflatie is het immers gelukt om de huren
in 2023 beperkt te laten stijgen in alle segmenten. De huren van zittende huurders
zijn namelijk in juli 2023 met gemiddeld 1,3% gestegen ten opzichte van een jaar eerder
(CBS Huurenquête 2023). De huren voor zittende huurders van vrijesectorwoningen stegen
met 3,4%. Daarmee liggen de jaarlijkse huurverhogingen ruim onder de inflatie van
10% in 2022. Zie hiervoor de brief aan de Tweede Kamer van 26 september 202320.

De Afdeling stelt dat de keuze voor de cao-loonontwikkeling als grondslag wordt verklaard
vanuit de wens om huurders beter te beschermen, maar die niet cijfermatig onderbouwt.
In dat kader is vanaf het jaar 2016 de CAO-loonontwikkeling per kalenderjaar hieronder schematisch weergegeven.

Jaar

CAO kalenderjaar

Inflatie kalenderjaar

Verschil

CAO dec-dec

Inflatie dec-dec

Verschil

2016

1,8

0,3

+ 1,5

Geen info1

0,3

?

2017

1,4

1,4

0

Geen info1

1,4

?

2018

2,0

1,7

+ 0,3

Geen info1

1,6

?

2019

2,5

2,6

– 0,1

Geen info1

2,6

?

2020

2,9

1,3

+ 2,6

Geen info1

1,4

?

2021

2,1

2,7

– 0,6

2,0

2,3

– 0,3

2022

3,2

10,0

– 6,8

3,1

9,7

– 6,6

2023

6,1

3,8

+ 2,3

5,8

4,5

+ 1,3

Gemiddeld

2,75

2,975

– 0,225

3,63

5,5 (3 jr)

– 1,87

X Noot

1

Het CBS is in december 2023 voor de caoloonontwikkeling overgegaan naar 2020=100 en
geeft over 2016 t/m 2019 geen maandcijfers.

Op basis hiervan kan worden gezien dat over de jaren 2016 tot en met 2023 (acht jaar)
de cao-loonontwikkeling per kalenderjaar in vier jaren hoger dan wel gelijk is aan
de inflatie per kalenderjaar en in vier jaren lager uitvalt. Het gemiddelde is 0,225
procentpunt lager dan de inflatie. Vanaf 2020 zijn de maandcijfers (van december tot
en met december) van de cao-loonontwikkeling wel beschikbaar ter vergelijking me die
van de daaropvolgende periode van december tot december. In de afgelopen drie jaar
was het percentage van de loonontwikkeling in tweejaren lager dan de inflatie en in
een jaar hoger. Het gemiddelde van de loonontwikkeling in de afgelopen drie jaar is
1,87 procentpunt lager dan de gemiddelde inflatie van die drie jaar.

De conclusie is dat de cao-loonontwikkeling in de afgelopen acht jaar gemiddeld lager
was dan de inflatie en dat deze ontwikkeling het meerjarig perspectief van het kabinet
ondersteunt dat inzet op de betaalbaarheid van huurprijzen van woningen.

c. Unierecht

De toelichting gaat niet in op de vraag hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot het
Unierecht. De voorgestelde maximering van de huurprijsstijging kan gevolgen hebben
voor de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten.21 Het relevante kader is de Europese Dienstenrichtlijn, waaraan deze maatregel alsnog
dient te worden getoetst.22 Voorts kan ook het vrij verkeer van kapitaal in het geding zijn.

De Afdeling adviseert de maximering alsnog te toetsen aan het Unierecht.

De Wet maximering huurprijsverhogingen geliberaliseerde huurovereenkomsten is bij
de totstandkoming getoetst aan het Unierecht. Dit is neergelegd in paragraaf 4.2 van
de memorie van toelichting bij die wet23.

Daar dit wetsvoorstel slechts ziet op verlenging van de maximering – en dus geen nieuwe
beperkingen bevat – is de bij de oorspronkelijke wet gedane toetsing nog steeds relevant.
Kortheidshalve wordt daar dan ook naar verwezen.

Het kabinet constateert dat de marktomstandigheden die vaststelling van de Wet maximering
huurprijsverhogingen geliberaliseerde huurovereenkomsten rechtvaardigden zich onverminderd
voordoen. Een tijdelijke verlenging van de maatregel (voor drie jaar) is daarom gerechtvaardigd.

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

2. Verjaringstermijn

Aan artikel 7:251 Burgerlijk Wetboek (BW) wordt toegevoegd dat verhuurders die hun
huurders niet informeren over de toepasselijkheid van een huurverhogingsbeding (en
die huurverhoging ook niet incasseren) het recht om die huurverhoging op te eisen
na een jaar verliezen.24 Dit is in afwijking van de algemene verjaringstermijn van vijf jaar die geldt voor
rechtsvorderingen tot betaling van huur(sommen).25

De Afdeling wijst erop dat het gaat om een substantiële verkorting van de algemene
verjaringstermijn van vijf naar een jaar, die afbreuk doet aan het geliberaliseerde
karakter van de huurmarkt en aan de daarmee verbonden contractvrijheid. De Afdeling
begrijpt dat het op zichzelf onwenselijk is dat een verhuurder na vijf jaar in een
keer de huurverhogingen van deze jaren kan innen.

Het is echter niet duidelijk uit de toelichting hoe vaak dit in de praktijk voorkomt.
Dit is van belang omdat alleen van een algemene wet mag worden afgeweken als de noodzaak
daartoe voldoende is gemotiveerd.26 Evenmin is duidelijk of de voor- en nadelen (en mogelijke neveneffecten) voldoende
in beeld zijn. Zo is het de vraag of een afspraak om een huurverhoging nog niet door
te voeren (omdat de huurder tijdelijk krap bij kas zit) nog mogelijk is en onder welke
voorwaarden.

Gegeven het spoedkarakter van de maximering, en het feit dat de voorgestelde verkorting
van de verjaringstermijn niet is voorgelegd ter consultatie aan deskundigen en belanghebbenden,
betwijfelt de Afdeling of dit onderdeel nu voldoende is doordacht.27 Voor een zorgvuldige wetsvoorbereiding en parlementaire behandeling ligt het daarom
in de rede dit onderdeel nu uit het wetsvoorstel te halen en het zo los te koppelen
van het spoedtraject.

De Afdeling adviseert dit onderdeel uit het wetsvoorstel te halen en het desgewenst
als afzonderlijk wetsvoorstel in de reguliere wetgevingsprocedure te brengen.

Dit onderdeel van het wetsvoorstel is toegevoegd naar aanleiding van een signaal uit
de internconsultatie. Navraag naar aanleiding van dat signaal leerde dat dit door
verschillende partijen uit de (ver)huurpraktijk werd herkend. Voorts is een dergelijke
late navordering meermalen onderwerp geweest van geschil bij de kantonrechter.

Voor het kabinet was dit voldoende aanleiding om voor te stellen de verjaringstermijn
voor huurverhogingsvorderingen te beperken. Daarbij is gezocht naar een redelijke
afweging van belangen. De beperking geldt slechts als de verhuurder gedurende een
jaar na het opeisbaar worden van de huurverhoging de huurder niet heeft gewezen op
dat opeisbaar zijn. Met andere woorden, een verhuurder die ervoor kiest om de (jaarlijkse)
huurverhoging niet direct te innen en evenmin de moeite wenst te nemen om zijn huurder
te wijzen op de opeisbaarheid (nu of binnen vijf jaar) van die huurverhoging, verliest
na één jaar zijn recht om die huurverhoging op te eisen. Daarmee kan ook de zorg van
de Afdeling worden weggenomen waar het gaat om afspraken tussen verhuurder en huurder;
in die gevallen geldt de verkorting van de verjaringstermijn niet, aangezien de huurder
op de hoogte is (gebracht) van de opeisbaarheid.

Het kabinet vindt de praktijk om onverwachts na vijf jaar nog huurverhogingen op te
eisen onwenselijk en de voorgestelde oplossing zodanig licht dat een apart wetsvoorstel
niet nodig is.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de (gewijzigde) memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge