Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

Met dit wetsvoorstel wordt het wettelijk strafmaximum van deelneming aan een terroristische
organisatie (artikel 140a van het Wetboek van Strafrecht (Sr)) verhoogd naar twintig
jaar gevangenisstraf indien de terroristische organisatie tot oogmerk heeft het plegen
van de meest ernstige terroristische misdrijven, namelijk terroristische misdrijven
waarop een levenslange gevangenisstraf is gesteld. Daarmee wordt uitdrukking gegeven
aan de bijzondere ernst van deze gedraging, die kort gezegd neerkomt op het verlenen
van actieve ondersteuning van organisaties die het plegen van het meest grove en destructieve
geweld beogen.

Terrorisme vormt een bedreiging voor de democratische wereld en daarmee ook voor de
Nederlandse rechtsstaat. Bovendien zijn levens van onschuldige burgers in het geding.
Bij het plegen van terroristische misdrijven spelen terroristische organisaties een
belangrijke rol. Deze organisaties beogen de fundamenten van de rechtsstaat aan te
tasten, vrees aan te jagen en de structuren van een land te ontwrichten of zelfs te
vernietigen. Zij doen dit vanuit een intolerante ideologie, waarbij wordt geprobeerd
– door het plegen van terroristische misdrijven – de opvattingen van de organisatie
op zeer gewelddadige wijze aan anderen op te leggen. Terroristische organisaties zijn
dan ook buitengewoon gevaarlijk. Zij vormen een belangrijke factor bij het in stand
houden van de terroristische dreiging, bij het aanjagen van terroristisch geweld en
bij het inspireren en aanzetten van personen tot zeer ernstige misdrijven. Dit geldt
in het bijzonder voor terroristische organisaties die zich richten op het plegen van
de meest ernstige terroristische misdrijven, waaronder het plegen van aanslagen. Terroristische
organisaties hebben inmiddels vele doden op hun geweten, zowel in strijdgebieden –
waar veel verschrikkingen hebben plaatsgevonden –, als in landen die hun ideologische
opvattingen niet delen – onder andere door het plegen van aanslagen. Het leed dat
daardoor is veroorzaakt, is enorm.

Voor de verwezenlijking van hun doelen zijn terroristische organisaties afhankelijk
van deelnemers. Deelnemers aan terroristische organisaties leveren een onmisbare –
en onmiskenbare – bijdrage aan de misdadige doelen van die organisatie. Dat doen zij
bijvoorbeeld door het plegen of ondersteunen van aanslagen en andere ernstige misdrijven
in naam van deze organisaties. Maar ook alleen al door zich in te laten met een terroristische
organisatie, versterken deelnemers het collectief getalsmatig, waarmee zij tevens
de aantrekkingskracht van die organisatie op anderen doen toenemen.

De overheid voert dan ook op meerdere terreinen een actief beleid om de dreiging en
aantrekkingskracht van terroristische organisaties te verminderen. Ook het strafrecht
speelt hierbij een belangrijke rol. Hoewel de eerste inzet van de overheid is om terroristisch
geweld te voorkomen, is het van belang dat wanneer desondanks een terroristisch misdrijf
is gepleegd, verdachten worden vervolgd en een passende straf opgelegd krijgen. Zoals
hierna nog wordt toegelicht, komt naar het oordeel van het kabinet in het huidige
strafmaximum dat geldt voor deelname aan een terroristische organisatie zowel de ernst
van de dreiging als de ernst van het delict als het gaat om organisaties die de meest
ernstige terroristische misdrijven hebben begaan of voornemens zijn te begaan, onvoldoende
tot uitdrukking. Het huidige strafmaximum komt ontoereikend voor ter bestraffing van
deelnemers aan organisaties die zich als zodanig hebben gekwalificeerd. Daarom wordt
voorgesteld aan artikel 140a Sr een tweede lid toe te voegen, waarin wordt voorzien
in een hoger strafmaximum indien de terroristische organisatie tot oogmerk heeft het
plegen van terroristische misdrijven waarop levenslange gevangenisstraf is gesteld.
Met deze verhoging van de strafmaat wordt passender uitdrukking gegeven aan de zwaarte
van dit feit die besloten ligt in de strafwaardigheid en verwijtbaarheid van de verbondenheid
van de deelnemers met het gruwelijk oogmerk van deze organisaties. De trapsgewijze
benadering sluit aan bij de systematiek van artikel 140 Sr, waarin eveneens een gedifferentieerd
stelsel van strafmaxima te vinden is afhankelijk van de (ernst van de) misdrijven
waarop de organisatie zich richt.

Na de bespreking van de adviezen zal in het hiernavolgende eerst een beknopte beschrijving
worden gegeven van de ontwikkelingen die zich in de afgelopen decennia hebben voorgedaan
rondom terroristische organisaties. Daarna zal nader worden ingegaan op de rol van
deelnemers aan dergelijke organisaties bij het in stand houden van terroristisch geweld
en de dreiging die van terroristische organisaties uitgaat. Vervolgens wordt ingegaan
op de voorgestelde strafmaatverhoging. Deze memorie eindigt met een beschrijving van
de financiële consequenties.

2. Adviezen

Over dit wetsvoorstel zijn adviezen ontvangen van het College van procureurs-generaal
(OM), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Raad voor de rechtspraak (Rvdr).
De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) heeft laten weten geen advies over
het wetsvoorstel te zullen uitbrengen. Ook de politie heeft geen gebruik gemaakt van
de geboden gelegenheid om advies uit te brengen. Daarnaast zijn er via internetconsultatie.nl
vijf individuele reacties ontvangen1.

Het OM heeft met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel en stemt in met
het voorstel om het strafmaximum te verhogen. Deelname aan terroristische organisaties
is uiterst afkeuringswaardig en dient krachtig te worden bestreden. Verhoging van
het strafmaximum maakt dit, aldus het advies, duidelijk en biedt de officier van justitie
meer ruimte om de meest passende straf te vorderen. Het OM plaatst enkele redactionele
opmerkingen bij de memorie van toelichting, die zoveel mogelijk zijn verwerkt. Vanzelfsprekend
is het zeker niet de bedoeling van dit wetsvoorstel om de vereisten voor strafbaarheid
op grond van artikel 140a Sr te verhogen. Dat in de memorie van toelichting vooral
wordt ingegaan op ernstigere (deelnemings)gevallen, houdt ermee verband dat de verhoging
van het strafmaximum vooral door die ernstige gevallen wordt ingegeven. Dit is door
een aanpassing van artikel 140a Sr in onderhavig voorstel in de wettekst tot uitdrukking
gebracht.

De Rvdr heeft geen zwaarwegende bezwaren tegen het wetsvoorstel, maar geeft wel in
overweging om de toelichting op het wetsvoorstel aan te vullen op het punt van de
door de Rvdr beschikbaar gestelde cijfers. In het advies wordt uiteengezet dat blijkens
de gegevens waarover de Rvdr beschikt in de periode van 2013 tot en met 2022 maar
in een beperkt aantal gevallen waarin een veroordeling volgde op grond van artikel 140a
Sr een gevangenisstraf van meer dan zeven jaar is opgelegd. Het gaat dan steeds om
gevallen waarin de verdachte behalve voor artikel 140a Sr ook voor andere strafbare
feiten is veroordeeld. Ook door de NOvA – die meent dat van een noodzaak voor verhoging
van het strafmaximum niet blijkt – en in een individuele reactie, wordt naar voren
gebracht dat artikel 140a Sr veelal samen met andere feiten ten laste wordt gelegd,
waardoor door de samenloopregeling oplegging van een hogere gevangenisstraf dan vijftien
jaar al mogelijk is.

In reactie hierop wordt vooropgesteld dat wettelijke strafmaxima uitdrukking geven
aan de ernst van het desbetreffende strafbare feit. Zoals hierna in deze memorie nog
nader wordt toegelicht, is er onder invloed van de ontwikkeling in de verschijningsvormen
van terroristische organisaties die zich de afgelopen jaren heeft voltrokken volgens
het kabinet in de eerste plaats uit normatief oogpunt aanleiding tot herwaardering
van de ernst van het misdrijf van artikel 140a Sr en daarmee de strafhoogte. Er is
in dat licht aanleiding de autonome strafwaardigheid van deelneming aan de meest gevaarlijke
terroristische organisaties in de wet te benadrukken en van een extra zwaar strafmaximum
te voorzien. Daarmee blijft het wettelijk strafmaximum nu en in de toekomst ruimte
bieden om ook bij de zwaarste delictscenario’s een passende straf op te leggen. Dat
in de praktijk in een aantal gevallen gevangenisstraffen zijn opgelegd die het huidige
strafmaximum van vijftien jaar dicht naderden of (in verband met de samenloopregeling)
zelfs overstegen, geeft naar het oordeel van het kabinet aan dat er in de straftoemetingspraktijk
in bepaalde (ook toekomstige) gevallen behoefte kan zijn aan een hoger wettelijk strafmaximum
voor deelneming aan een terroristische organisatie. Dat in gevallen waarin dergelijke
hoge straffen aan de orde zijn naast artikel 140a Sr ook andere strafbare feiten zijn
ten laste gelegd en bewezenverklaard, waaronder bijvoorbeeld het medeplegen (van voorbereiding)
van levensdelicten, wapenbezit en training voor terrorisme, doet daaraan niet af.
De ernst van en het strafmaximum dat geldt voor de verschillende bewezenverklaarde
delicten worden immers meegewogen binnen de straftoemeting en leggen naar de mate
van hun afzonderlijke betekenis in het volledige feitencomplex gewicht in de schaal.
Daarbij kan het gegeven van deelneming aan het gestructureerde terroristische verband
en de dreiging die daarvan uitgaat bijvoorbeeld in hogere mate strafbepalend zijn
geweest dan schuld aan wapenbezit of het deelnemen aan trainingshandelingen. De wettelijke
strafmaxima die gelden voor de verschillende delicten zijn binnen die straftoemetingsbeslissing
dus relevant. In die zin zal in de gevallen waarin artikel 140a Sr samen met strafbare
feiten waarvoor een lager strafmaximum geldt ten laste wordt gelegd, de voorgestelde
strafmaatverhoging van artikel 140a Sr ook binnen de samenloopregeling een verruiming
bieden van de maximaal op te leggen straf. Door de aanpassing van het wetsvoorstel
waardoor de strafmaatverhoging is toegesneden op deelneming aan een terroristische
organisatie die de meest ernstige terroristische misdrijven tot oogmerk heeft, wordt
aan de adviezen van de Rvdr en de NOvA tegemoetgekomen, in die zin dat uitdrukkelijker
in de wet tot uitdrukking wordt gebracht in welke gevallen een hoger strafmaximum
aan de orde is.

3. Terroristische organisaties: ontwikkelingen

Sinds de inwerkingtreding in 2004 van artikel 140a Sr is de situatie in de wereld
veranderd. De afgelopen decennia is sprake geweest van de opkomst en toename van mondiaal
en openlijk opererende terroristische organisaties die aanslagen plegen, waaronder
in westerse landen en tegen westerse belangen elders. In omvang, professionaliteit,
organisatiestructuur en propagandaverspreiding hebben deze jihadistische organisaties
zich in sterke mate ontwikkeld. Personen – onder wie ook personen met een Nederlandse
nationaliteit – hebben zich met name sinds 2012/2013 op grote schaal aangesloten bij
terroristische organisaties in het buitenland. Daarmee ondersteunen zij niet alleen
terroristische activiteiten in het buitenland, maar vormen ook – gelet op het doel
van veel van deze organisaties om de westerse samenleving omver te werpen – een gevaar
voor de westerse samenleving.

Uit het meest recente Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN 58) komt naar voren
dat, hoewel het dreigingsniveau sinds 2019 niet is gewijzigd, de terroristische dreiging
het afgelopen half jaar (weer) is toegenomen. Er zijn steeds meer signalen dat jihadistische
organisaties voorbereidingen treffen om in Europa terroristische aanslagen te plegen.
Het jihadisme blijft de belangrijkste bron vormen van terroristische dreiging tegen
Nederland en de ons omringende landen. Aanhangers van dit gedachtegoed streven ernaar
om overheden in de islamitische wereld via een gewapende strijd omver te werpen en
te vervangen door een islamitische staat of kalifaat. Onder deze strijd scharen zij
onder meer het gebruik van geweld tegen religieuze minderheden en het plegen van terroristische
aanslagen in het Westen. Mondiale jihadistische organisaties beschouwen Nederland
al langer als legitiem doelwit voor een aanslag en zij zijn naar verwachting in staat
om personen richting Europa te sturen en op afstand aanhangers te ondersteunen bij
het voorbereiden van aanslagen.

Naast mondiaal opererende organisaties en daaraan gelieerde netwerken, die grotendeels
hiërarchisch zijn georganiseerd, gaat er tegen deze achtergrond eveneens een dreiging
uit van kleinere, meer ad hoc gevormde groepen, waarin deelnemers tezamen opereren.
Onder andere door het gebruik van moderne communicatiekanalen weten gelijkgestemden
elkaar te vinden, elkaar te inspireren, en kunnen zij op korte termijn een reële dreiging
vormen. De ervaringen hebben inmiddels geleerd dat ook van dergelijke ad hoc gevormde
groepen een grote dreiging kan uitgaan en dat ook zij bereid en in staat zijn om zeer
ernstige terroristische misdrijven te plegen. Gelet op de juridische definitie van
organisatie («een samenwerkingsverband, met een zekere duurzaamheid en structuur,
tussen de verdachte en ten minste één andere persoon») kunnen niet alleen (professionele)
mondiale organisaties, maar ook meer ad hoc gevormde groepen die tot oogmerk hebben
terroristische misdrijven te plegen onder omstandigheden als een terroristische organisatie
in de zin van artikel 140a Sr worden aangemerkt.

Niet alleen het jihadisme vormt een dreiging voor onze nationale veiligheid. De terroristische
dreiging in en tegen Nederland is blijkens het dreigingsbeeld de afgelopen jaren gevarieerder
en meer diffuus geworden. Met de opkomst van het rechts-extremistische accelerationisme2 zijn terroristische aanslagen vanuit dit gewelddadige gedachtegoed eveneens voorstelbaar
geworden. Daarnaast is er mogelijk sprake van een geweldsdreiging vanuit de hoek van
het anti-institutioneel extremisme. Er wordt een klimaat geschapen waarin individuen
geïnspireerd en gemotiveerd kunnen raken om geweld te gebruiken. Extremistische en
terroristische handelingen of (beperkte) samenwerkingsverbanden van enkele individuen
gericht op dergelijke activiteiten, zijn voorstelbaar.

Terroristische organisaties weten door gebruik te maken van propagandakanalen een
blijvende en groeiende aantrekkingskracht uit te oefenen op mensen om hen ertoe te
bewegen zich fysiek aan te sluiten bij deze organisaties of in naam van de betreffende
organisatie over te gaan tot het plegen van aanslagen. Door het gebruik van sociale
media kunnen organisaties heel snel tot over vele landsgrenzen (potentiële) deelnemers
bereiken. Deze digitale communicatie kan inspirerend en versterkend werken: personen
die op zoek zijn naar gelijkgestemden vinden elkaar sneller en organisaties die op
zoek zijn naar leden hebben een enorm bereik. Intolerante denkbeelden, ideologieën
en oproepen tot geweld verspreiden zich in een oogwenk. Uit verschillende strafzaken
tegen Nederlandse jihadisten blijkt dat jihadisten sociale media gebruiken om het
gedachtegoed uit te wisselen en te verspreiden. Daarmee beoogt men onder meer, naast
het aanzetten tot geweld, aanhangers te rekruteren en de solidariteit onder jihadisten
te versterken. Ook de digitalisering en globalisering dragen daarmee bij aan de dreiging
die uitgaat van terroristische organisaties.

4. De rol van deelnemers

Voor de verwezenlijking van de doelen van terroristische organisatie en de uitvoering
van onder meer aanslagen en andere ernstige terroristische misdrijven zijn deelnemers
noodzakelijk. Deze individuen committeren zich aan het oogmerk van de terroristische
organisatie en de gewelddadige wijze waarop de gestelde doelen bereikt dienen te worden,
en stellen zich eventueel zelfs bereid om – desnoods door zelf het leven te laten
– geplande terroristische daden uit te voeren. In de afgelopen decennia heeft de rol
van deelnemers zich ontwikkeld en verder uitgekristalliseerd en is nog duidelijker
gebleken welke cruciale rol zij hebben bij het in stand houden van terroristische
organisaties en de dreiging die van die organisaties uitgaat. Een deelnemingshandeling
kan bestaan uit het (mede)plegen van een terroristisch feit, maar ook uit het verrichten
van hand- en spandiensten, ter verwezenlijking van de terroristische doelen van de
organisatie. Een zeer standvastig gewelddadig collectief gedachtengoed kan binnen
de organisatie worden aangejaagd door meer deelnemers. Wanneer men zich inlaat met
een terroristische organisatie komen deelnemers in aanraking met meer personen die
gelijke of gelijksoortige denkbeelden hebben en dezelfde ideologie erop na houden
met de vaste wil daarnaar te handelen. Een organisatie fungeert als een broedplaats,
waarin deelnemers hun ideeën, denkbeelden en ideologieën door de andere deelnemers
niet alleen bevestigd maar ook versterkt zien en omzetten in concrete handelingen
ter verwezenlijking van die ideologie. Zoals in het recente verleden is gebleken,
doen deelnemers in voorkomende gevallen verplicht gevechtservaring op en wordt hun
geleerd om explosieven te maken en wapens te hanteren. Ook worden de leden van dergelijke
organisaties vaak blootgesteld aan extreem grof geweld, zoals (beelden van) martelingen
en onthoofdingen. Vanwege deze continue onderdompeling in geweld vervagen morele grenzen
en worden deelnemers verder in hun overtuiging gesterkt om zelf, in naam van de organisatie,
geweld op andersdenkenden toe te passen en aanslagen te plegen. In de afgelopen decennia
is dan ook gebleken dat deelnemers van terroristische organisaties bereid zijn tot
het plegen van de meest ernstige misdrijven met het oog op het bereiken van de terroristische
doelen van de organisatie waarbij zij zich hebben aangesloten. Zelfs na beëindiging
van deelname of het verdwijnen van de organisatie blijft de dreiging van (voormalige)
leden in stand.

Door zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie versterken de deelnemers
deze organisatie ook getalsmatig. Daarmee wint die organisatie aan kracht en wordt
deze (nog) bedreigender. Bovendien stellen meer deelnemers een organisatie in staat
(verder) te professionaliseren. Dat maakt de organisatie veerkrachtiger. Bij kleinere
organisaties met een beperkt aantal leden en meer ad hoc gevormde groepen, waarin
geen sprake is van een duidelijke hiërarchische, maar juist van een gelijkwaardige
rolverdeling, is de rol van elk lid nog meer van significant belang en in zekere zin
inwisselbaar voor het behalen van de door de organisatie nagestreefde doelen. Deelnemers
vormen de kern van de terroristische organisatie en deze deelname dient niet alleen
ontmoedigd maar ook krachtig bestreden te worden.

Het verwijt dat aan deelnemers van een terroristische organisatie wordt gemaakt is
dat zij – door hun deelneming – bijdragen aan de voortdurende en bijzondere dreiging
die van terroristische organisaties uitgaat (vóór, tijdens en na het begaan van concrete
strafbare feiten). Zoals uit voorgaande blijkt zijn deelnemers van significant belang
voor terroristische organisaties. Door de organisatie te versterken, te ondersteunen
of een verdergaande bijdrage te leveren, dragen zij niet alleen bij aan de dreiging
die van deze organisatie uitgaat en de instandhouding van de organisatie, maar hebben
zij ook een aandeel in en kunnen zij ook mede verantwoordelijk worden gehouden voor
de terroristische misdrijven die door de terroristische organisatie waarbij zij zijn
aangesloten zijn gepleegd of waarop het oogmerk van deze organisatie is gericht. Van
strafbaarheid wegens deelneming is immers sprake indien de betrokkene «behoort tot
het samenwerkingsverband en een aandeel heeft in gedragingen dan wel gedragingen ondersteunt
die strekken tot of rechtstreeks verband houden met de verwezenlijking van het oogmerk»
(vgl. ECLI:NL:HR:2012:BW5161). Daar waar terroristische organisaties zich mede richten
op het plegen van de meest ernstige terroristische misdrijven, meent dit kabinet dat
een hoger strafmaximum gerechtvaardigd is, zodat meer recht kan worden gedaan aan
de strafwaardigheid en de verantwoordelijkheid van de deelnemers voor die ernstige
feiten.

5. Verhoging van het strafmaximum

De aanslagen op het World Trade Centre op 11 september 2001 leidden er destijds toe
dat zowel nationaal als internationaal de vraag werd gesteld of het strafrecht wel
voldoende was toegesneden op terroristische misdrijven. Dit heeft in 2004 – mede naar
aanleiding van Europese regelgeving – geresulteerd in een aanscherping van ons materiële
strafrecht met onder meer de introductie van artikel 140a Sr.

Anders dan het strafmaximum van artikel 140 Sr (deelneming aan een criminele organisatie)
en het huidige artikel 140a, tweede lid, Sr (leidinggeven aan een terroristische organisatie)
is het wettelijk strafmaximum van artikel 140a, eerste lid, Sr sinds 2004 ongewijzigd
gebleven. Zoals hiervoor is beschreven, hebben terroristische organisaties zich sindsdien
onder meer in aard, omvang en aantrekkingskracht ontwikkeld en heeft ook de rol die
deelnemers binnen deze organisaties spelen zich verder uitgekristalliseerd. Zoals
hiervoor al aan de orde is geweest, hebben deelnemers een cruciale rol bij het in
stand houden van terroristische organisaties en daarmee voor het continueren en vergroten
van de dreiging die van die organisaties uitgaat. Door hun deelname stellen zij zichzelf
of anderen in staat zeer ernstige en gruwelijke misdrijven, veelal levensdelicten,
te plegen. Het deelnemen aan een terroristische organisatie en het ondersteunen van
geïdeologiseerde, destructieve doelstellingen met de toepassing van extreme middelen,
vergt dan ook een stevig strafmaximum. Dit geldt in het bijzonder in gevallen waarin
terroristische organisaties zich schuldig hebben gemaakt aan of zich richten op de
meest ernstige misdrijven, zoals het (systematisch) plegen van zeer ernstige levens-
en geweldsdelicten. In dergelijke gevallen dient de bijdrage van deze deelnemers en
hun bewustzijn van het versterkend effect van het collectief waarbinnen deze ernstige
misdrijven zijn begaan beter te worden gereflecteerd in het strafmaximum. Daarom wordt
voorgesteld in artikel 140a Sr een nieuw tweede lid in te voegen waarmee wordt voorzien
in een verhoogd strafmaximum indien de terroristische organisatie tot oogmerk heeft
de meest ernstige terroristische misdrijven – dat wil zeggen terroristische misdrijven
waarop een levenslange gevangenisstraf is gesteld – te plegen. Het gaat dan onder
andere om gevallen waarin terroristische organisaties zich richten op het plegen van
aanslagen en ander ernstig terroristisch geweld, zoals brandstichtingen waarvan gevaar
voor zwaar lichamelijk letsel of levensgevaar te duchten is, gijzelingen en vernieling
van vitale infrastructuur en vervuiling van drinkwater en bodem. Deze strafmaatverhoging
sluit aan bij de keuze die bij de introductie van artikel 140a Sr is gemaakt om het
strafmaximum in verhouding te plaatsen tot de strafmaxima die gelden voor de aanslag
tegen het Rijk en levensdelicten zoals moord en doodslag. Nu de (tijdelijke) gevangenisstraffen
die op deze feiten zijn gesteld in de afgelopen jaren zijn verhoogd, past hierbij
ook een herbezinning op het strafmaximum van artikel 140a Sr. Beziet men immers de
deelneming als bedoeld in artikel 140a Sr in de kern als eigenstandige vormen van
deelneming die in aard, ernst en doelgerichtheid ook met medeplichtigheid of medeplegen
vergelijkbare gedragingen kunnen omvatten, waarvoor ten aanzien van «gewone» delictsgedragingen
als strafbedreiging ten minste een derde van het wettelijk strafmaximum geldt en in
geval van misdrijven waarop levenslange gevangenisstraf is gesteld de strafbedreiging
ten hoogste twintig jaar bedraagt (zie artikel 49, tweede lid, Sr), dan is laatstgenoemd
strafmaximum ook vanuit een wetssystematisch perspectief passend en aangewezen voor
de bestraffing van deelneming aan een organisatie die zich richt op de allerzwaarste
terroristische misdrijven.

De voorgestelde wijziging sluit systematisch aan bij de opzet van de artikelen 140
Sr, waarin het strafmaximum mede afhankelijk is van de strafbare feiten waarop de
organisatie zich richt. In artikel 140 Sr is deelneming aan een criminele organisatie
strafbaar is gesteld, dat wil zeggen deelneming aan een organisatie die tot oogmerk
heeft het plegen van misdrijven. Op grond van het eerste lid van die bepaling geldt
een strafmaximum van zes jaar gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie.
Op grond van het derde lid geldt een hoger strafmaximum als de organisatie tot oogmerk
heeft het plegen van misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf
van twaalf jaar of meer is gesteld. In dat geval kan een gevangenisstraf worden opgelegd
van ten hoogste tien jaren of geldboete van de vijfde categorie. Wanneer een criminele
organisatie zich richt op het plegen van terroristische misdrijven dan spreken we
van een terroristische organisatie. Tussen artikel 140a Sr en artikel 140 Sr bestaat
een gekwalificeerde specialiteitsverhouding: een terroristische organisatie is een
criminele organisatie, maar dan een die als oogmerk heeft het plegen van misdrijven
van een bepaalde soort (te weten: terroristische). Het strafmaximum voor deelname
aan een dergelijke organisatie is op grond van artikel 140a, eerste lid, Sr vijftien
jaar gevangenisstraf. Voor deelname aan een organisatie die zich richt op terroristische
misdrijven geldt dus een hoger strafmaximum. Dit houdt verband met de buitengewone
gevaarlijkheid van terroristische organisaties voor de rechtsorde en de veiligheid
van de staat (zie Kamerstukken II 2001/02, 26 463, nr. 3, p. 8–9). De voorgestelde verhoging van het wettelijk strafmaximum van artikel 140a
Sr bouwt hierop voort. Waar in het algemeen al geldt dat terroristische organisaties
buitengewoon gevaarlijk zijn, geldt dat in het bijzonder voor terroristische organisaties
die zich richten op het plegen van terroristische aanslagen en ander zeer ernstig
terroristisch geweld. Op de reeds bestaande trap van artikel 140, eerste en derde
lid, Sr en daaropvolgend artikel 140a, eerste lid, Sr komt met dit wetsvoorstel een
nieuwe trede: artikel 140a, tweede lid, Sr.

Daarover kan nog het volgende worden opgemerkt. Artikel 83 Sr bepaalt welke misdrijven
als terroristische misdrijven hebben te gelden. Dit artikel is daarmee ook van belang
voor het bereik van de strafbaarstelling van artikel 140a Sr. In de daaronder vallende
catalogus van feiten waarop een terroristische organisatie zich kan richten, bevinden
zich ook strafbare gedragingen die, ook gelet op hun wettelijke strafpositie, in de
kern een minder ernstige inbreuk op de rechtsorde impliceren, zoals bijvoorbeeld vernieling
of mishandeling, maar waarbij vooral het terroristisch oogmerk de strafverzwaring
rechtvaardigt. Ten aanzien van die categorie van terroristische misdrijven kan de
conclusie luiden dat het huidige strafmaximum voor een deelneming aan een organisatie
die zich richt op het plegen van dergelijke feiten nog steeds in overeenstemming is
met de zwaarte van het feit. Dat ligt zoals gezegd naar het oordeel van het kabinet
anders waar het gaat om de strafpositie voor deelneming aan een terroristische organisatie
die tot oogmerk heeft het plegen van de meest ernstige terroristische misdrijven.
Die categorie van misdrijven wordt gevormd door de strafbare feiten waarop steeds
levenslange gevangenisstraf staat (indien zij zijn gepleegd met een terroristisch
oogmerk) en die veruit in de meeste gevallen bestaat uit zeer ernstige gewelds- en
levensdelicten.

Deelnemers aan een terroristische organisatie hebben weliswaar niet altijd ook zelf
aanslagen of andere terroristische misdrijven gepleegd. Dat doet er echter niet aan
af dat zij – zoals in paragraaf 4 beschreven – wel een belangrijke rol spelen bij
het in stand houden van terroristische organisaties die zich richten op dergelijke
ernstige misdrijven, bijdragen aan de constante dreiging die van terroristische organisaties
uitgaan en een aandeel hebben in of het plegen van aanslagen en ander ernstig terroristisch
geweld faciliteren door zich aan te sluiten bij terroristische organisaties. In dat
opzicht kunnen zij verantwoordelijk worden gehouden voor het ernstige terroristisch
geweld dat door de terroristische organisatie waarbij zij zijn aangesloten is gepleegd.
Zowel de bijzondere dreiging die van terroristische organisaties uitgaat die zich
richten op het plegen van de meest ernstige terroristische misdrijven, als de belangrijke
rol die deelnemers spelen bij het in stand houden en vergroten van dit gevaar en de
misdrijven die deze organisaties plegen, rechtvaardigt naar het oordeel van het kabinet
een stevig strafmaximum waarin de ernst van deze feiten en de verwijtbaarheid tot
uitdrukking komt.

Het strafmaximum voor het geven van leiding aan een terroristische organisatie wordt
niet verhoogd. Hiervoor geldt immers al het hoogste strafmaximum (levenslange gevangenisstraf
of een tijdelijke gevangenisstraf van ten hoogste dertig jaar).

6. Gevolgen voor de uitvoering en financiën

Aan verdachten van deelname aan een terroristische organisatie kan een hogere vrijheidsstraf
worden opgelegd. De gevolgen voor (werkprocessen en automatisering bij) de verschillende
bij de strafrechtspleging betrokken organisaties, alsmede voor de rechtsbijstand,
zijn beperkt. Voor de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), specifiek de TA, heeft
dit voorstel tot gevolg dat personen, die veroordeeld zijn voor deelname aan een terroristische
organisatie, mogelijk langer gedetineerd zullen zijn. De financiële consequenties
zullen naar verwachting beperkt zijn, mede in aanmerking genomen het specifieke karakter
van de omschreven strafbaarstelling, alsmede de omstandigheid dat de gedraging die
door het wetsvoorstel met een hogere straf wordt bedreigd, al strafbaar is. De effecten
van deze wetswijziging op de behoefte aan celcapaciteit zullen naar verwachting eveneens
beperkt en niet significant zijn en zich pas over een substantieel aantal jaren geleidelijk
voordoen. De financiële gevolgen worden daarom geraamd op nihil en worden voor zover
zich deze voordoen gedekt binnen de JenV-begroting.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yesilgöz-Zegerius