Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 3 maart 2023 en het nader rapport d.d. 12 oktober 2023, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 14 december 2020, nr. 2020002583,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 3 maart 2021, nr. W12.20.0470/III, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel gemaakt en heeft geadviseerd daarmee rekening te houden voordat het voorstel
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De tekst van het advies is hieronder in cursief opgenomen, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 14 december 2020, no. 2020002583, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot vereenvoudiging banenafspraak en quotumregeling arbeidsbeperkten (Wet banenafspraak),
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel verandert het systeem van de quotumheffing in de Wet banenafspraak.
Er wordt een nieuw systeem ingevoerd dat bestaat uit heffingen en bonussen in plaats
van het uitsluitend straffen van werkgevers. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij
bestaande instrumenten. Het wetsvoorstel beoogt hiermee de wet te vereenvoudigen.
Door de samenwerking tussen werkgevers beter mogelijk te maken en administratieve
lasten te verminderen, zou de regeling ook effectiever zijn. In dit verband wordt
ook het onderscheid tussen werkgevers in de markt- en overheidssector opgeheven.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel
opmerkingen over het opheffen van het onderscheid tussen de marktsector en de sector
overheid in de wet. Daarmee verdwijnt de spreekwoordelijke stok achter de deur voor
de overheid om aan de banenafspraak te voldoen. Ook biedt de wettelijke monitoring
dan geen inzicht meer in de resultaten die zijn behaald door de afzonderlijke sectoren
en subsectoren. In verband met deze opmerkingen is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inleiding

In het sociaal akkoord uit 2013 is afgesproken dat vanaf 2015 tot 2025 een oplopend
aantal banen wordt gecreëerd voor arbeidsbeperkten.2 Ten opzichte van de nulmeting op 1 januari 2013 dienen in 2025 in de marktsector
100.000 extra arbeidsbeperkten werkzaam te zijn en in de overheidssector 25.000. De
Wet banenafspraak biedt een juridisch kader voor de in dat akkoord gemaakte afspraken.
Belangrijkste elementen hiervan zijn het bepalen van de doelgroep en het te creëren
aantal extra banen voor arbeidsgehandicapten, alsook het regelen van het instrument
van de quotumheffing die fungeert als stok achter de deur. De Wet banenafspraak is
een onderdeel van een groter stelsel waarbinnen mensen met een arbeidsbeperking aan
het werk worden geholpen en gehouden.

Bij de uitvoering van de Wet banenafspraak zijn knelpunten en belemmeringen geconstateerd.3 Zo blijven de overheidswerkgevers voor het vierde jaar op rij achter, is samenwerking
tussen werkgevers complex en zijn de administratieve lasten hoog. Het voorstel beoogt
door een andere opzet van de quotumheffing aan deze knelpunten tegemoet te komen.
Ongewijzigd blijft het aantal te realiseren extra banen. De overheid en markt blijven
verantwoordelijk voor hun aandeel in de banenafspraak. Verder blijft de mogelijke
activering van de quotumregeling wanneer werkgevers de doelstelling niet halen, de
uitzonderingsposities voor werkgevers met minder dan 25 medewerkers en werkgevers
die personeel uitzenden en de omschrijving van de doelgroep ongewijzigd.4

Oorspronkelijk was de doelgroep van de banenafspraak beperkt geformuleerd om diegenen
te ondersteunen die de meeste last ervaren op de arbeidsmarkt. Het doelgroepenregister
is in de laatste jaren bij verschillende gelegenheden steeds verder uitgebreid. Hierdoor
kunnen ook personen die geen arbeidsbeperking (meer) hebben meetellen voor de behaalde
resultaten, zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt.5 De evaluatie van de Wet banenafspraak laat zien dat er geen aanleiding is om de doelgroep
nogmaals aan te passen, maar tegelijkertijd blijkt dat vooral de nieuwe doelgroepen
het gewenste positieve effect sorteren en dat het steeds moeilijker is om de zittende
populatie te plaatsen.6 Het is dan ook de vraag of de meest kwetsbaren op de arbeidsmarkt, waar de regeling
uiteindelijk voor was bedoeld, met de regeling, ook met de voorgestelde aanpassingen,
wel geholpen zijn.

De banenafspraak is een instrument om werkgevers te stimuleren om meer mensen met
een arbeidsbeperking die een steuntje in de rug nodig hebben aan het werk te helpen.
Met het wetsvoorstel nemen de mogelijkheden om banen te realiseren via samenwerking
op termijn toe, wordt de quotumregeling uitvoerbaar en kan de bonus voor werkgevers
een extra stimulans zijn om banen te realiseren als de quotumregeling wordt geactiveerd.
Ook wordt het loonkostenvoordeel doelgroep banenafspraak met het wetsvoorstel banenafspraak
structureel gemaakt om de kans op duurzaam werk te vergroten. Het doel is dat meer
mensen met een arbeidsbeperking aan de slag gaan, onder meer door werkgevers meer
mogelijkheden te geven om banen te realiseren.

Dit geldt voor alle mensen die tot de doelgroep banenafspraak behoren, ook de meest
kwetsbaren mensen binnen de doelgroep banenafspraak.

Ik vind het belangrijk om daarbij op te merken dat de afgelopen tijd, in tegenstelling
tot de uitkomst van de evaluatie van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten
waar de Afdeling ook naar verwijst, naar voren is gekomen dat voor mensen die niet
binnen de doelgroep banenafspraak vallen ondersteuning al dan niet gedeeltelijk uitblijft,
terwijl zij vergelijkbaar zijn met mensen die wél binnen de doelgroep banenafspraak
vallen. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit het manifest «niet (on)beperkt genoeg», een
initiatief van de Start Foundation. Met het oog hierop heb ik onderzoek laten doen
om in kaart te brengen welke mensen nu niet onder de banenafspraak vallen terwijl
ze zeer vergelijkbaar zijn.

Op basis van de uitkomsten van het onderzoek heb ik in mijn brief van 7 juni 2023
aan de Tweede Kamer een beperkte verbreding van de doelgroep banenafspraak aangekondigd.7 Het doel van deze aanpassing van de doelgroep banenafspraak is dat mensen met vergelijkbare
kenmerken als de huidige doelgroep banenafspraak in aanmerking komen voor dezelfde
ondersteuning als de doelgroep banenafspraak. Dit is voor zowel werknemers als werkgevers
duidelijker. Het gaat om een beperkte verbreding om te voorkomen dat de meest kwetsbare
mensen die tot de doelgroep behoren, waar de Afdeling ook naar verwijst, niet meer
aan de slag komen. Naar verwachting gaat het om ca. 15.000 mensen waarvan een deel
werkt. Ook blijkt uit het eerdergenoemde onderzoek dat de effecten qua verdringing
gering zijn.

2. Marktsector en overheid

In het huidige stelsel wordt de voortgang van de banenafspraak voor de marktsector
en voor de sector overheid apart bijgehouden. De activering van de quotumregeling
kan voor elke sector afzonderlijk worden besloten. Het wetsvoorstel heft het onderscheid
tussen werkgevers in de markt- en overheidssector op om de samenwerking tussen werkgevers
beter mogelijk te maken en administratieve lasten te verminderen. Daarmee verdwijnt
tevens de afzonderlijke quotumdreiging voor de sector overheid.

Uit de evaluatie van de Wet banenafspraak komt naar voren dat de dreiging niet zozeer
bij de marktsector, maar juist bij de overheidssector een belangrijke prikkel biedt
om de nodige maatregelen te treffen.8 De mate waarin de marktsector voldoet aan de banenafspraak is dusdanig, dat de tekorten
binnen de sector overheid daardoor worden gecompenseerd. De doelstelling tot en met
2019 was om 55.000 extra banen voor mensen met een arbeidsbeperking te realiseren
ten opzichte van de nulmeting.9 De overheidswerkgevers waren verantwoordelijk voor 15.000 banen en de marktwerkgevers
voor 40.000. De doelstellingen tot en met 2019 zijn door de marktsector ruimschoots
gehaald met 51.829 banen, terwijl de overheidssector voor het vierde jaar op rij is
achtergebleven met 9.786 banen.

De Afdeling begrijpt de praktische overwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze
om het onderscheid tussen de sectoren te laten vallen. Ook onderkent zij dat, zoals
de toelichting vermeldt, aandacht wordt besteed aan de achterblijvende resultaten
van overheidswerkgevers.10 Inspanningen die overheidswerkgevers hebben geleverd, betreffen onder meer het sluiten
van een bestuurlijk akkoord en dat overheidswerkgevers werkagenda's hebben ontwikkeld.
De overheidswerkgevers rapporteren over de resultaten van de werkagenda's aan het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De Minister van BZK
informeert vervolgens de Tweede Kamer over deze resultaten. Hiermee wordt het volgens
de regering mogelijk gemaakt om overheidswerkgevers aan te spreken op de behaalde
resultaten.

De Afdeling merkt op dat de inspanningen die overheidswerkgevers hebben geleverd geen
garantie bieden dat het aandeel van de banenafspraak waarvoor zij verantwoordelijk
zijn ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Overheidswerkgevers hebben structureel
hun aandeel in de banenafspraak niet gehaald en in werkagenda's worden reeds zorgen
geuit over het behalen van de resultaten.11De achterblijvende resultaten van overheidswerkgevers kan afbreuk doen aan het draagvlak
van de banenafspraak onder marktwerkgevers.

De Afdeling constateert evenwel dat met het voorstel de dreiging van de activering
van de quotumheffing sterk afneemt. Daarmee wordt een belangrijke prikkel voor overheidswerkgevers
in het kader van de banenafspraak weggenomen, terwijl juist voor die werkgevers die
prikkel hard nodig is. Dit roept de vraag op of met de in de toelichting vermelde
inspanningen die overheidswerkgevers leveren kan worden volstaan.

Ook roept het vervallen van het onderscheid tussen de sectoren markt en overheid de
vraag op hoe wordt geregeld dat marktwerkgevers niet worden getroffen wanneer overheidswerkgevers
niet de doelstelling behalen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

Met de Afdeling deel ik dat het achterblijven van de overheid bij de afgesproken aantallen
afbreuk doet aan het draagvlak voor de banenafspraak bij werkgevers in de markt. Dit
ondanks de vele inspanningen die overheidswerkgevers wel degelijk verrichten om extra
banen voor de mensen die tot de doelgroep banenafspraak behoren te realiseren.

Om meer banen te realiseren via samenwerking is in het ontwerpwetsvoorstel conform
de motie Nijkerken-De Haan12 uitgewerkt dat niet langer sprake is van een onderscheid tussen de overheid en de
markt. Tegelijkertijd heeft de overheid de doelstelling de afgelopen jaren niet gehaald.
Ik hecht er, net als de Afdeling, zeer aan dat overheidswerkgevers invulling geven
aan de eigen verantwoordelijkheid om mensen uit de doelgroep banenafspraak in dienst
te nemen. Dit vanwege de voorbeeldfunctie die de overheid heeft en de gemaakte afspraken
in het sociaal akkoord. In het ontwerpwetsvoorstel heb ik daarom gedifferentieerde
inwerkingtreding van de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel mogelijk gemaakt.
De onderdelen die het opheffen van het onderscheid tussen markt en overheid regelen,
zullen pas in werking treden wanneer realisaties bij de overheid daartoe aanleiding
geven.

Met andere woorden: het opheffen van het onderscheid tussen markt en overheid is afhankelijk
van realisatie bij de overheid. Een randvoorwaarde voor het opheffen van het onderscheid
tussen markt en overheid is dat overheidswerkgevers meer banen gaan realiseren. Binnen
het Rijk zet ik daarnaast in op structurele afspraken over het compenseren van mogelijke
besparingsverliezen13 in 2024 en verder, mochten de realisaties bij overheidswerkgevers ook de komende
jaren achterblijven. Hiermee blijft ook sprake van een financiële stimulans voor in
ieder geval de rijksoverheid om de afgesproken aantallen te realiseren.

Via verschillende wegen zet ik daarnaast met de Minister van BZK in op het stimuleren
van overheidswerkgevers om de afgesproken aantallen te realiseren. Dit door te blijven
monitoren (zie hierna), het aanspreken van overheidssectoren die achterblijven bij
de doelstellingen en het inzetten van extra maatregelen. De toelichting is op deze
punten aangevuld (Hoofdstuk 6).

3. Monitoring

Uit het voorstel en de toelichting maakt de Afdeling op dat door het opheffen van
het onderscheid tussen werkgevers in de markt- en overheidssectoren de resultaten
van werkgevers op macroniveau worden gemonitord. Dit betekent dat de wettelijke monitoring
geen inzicht biedt in de resultaten die zijn behaald door de afzonderlijke sectoren
en subsectoren. Dit roept de vraag op of werkgevers in de markt- en overheidssector
feitelijk verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor hun aandeel in de banenafspraak.
Inzicht in deze resultaten is van belang nu blijkt dat sprake is van een zeer ongelijke
verdeling over werkgevers (minder dan 10 procent van de werkgevers heeft mensen met
een arbeidsbeperking in dienst).14

Bovendien komt uit de evaluatie van de Wet banenafspraak naar voren dat de invloed
van de conjunctuur op het realiseren van extra banen voor arbeidsbeperkten sterker
wordt geacht dan die van de Wet banenafspraak.15 Gelet op de te verwachten effecten van de coronacrisis op de arbeidsmarkt zal het
spannend worden of werkgevers extra banen kunnen realiseren en gerealiseerde banen
kunnen handhaven. De behoefte aan resultaten op het niveau van (sub)sectoren is groter
wanneer ook werkgevers in de marktsector hun aandeel niet halen.

De jaarlijkse monitoring geeft evenmin inzicht in de resultaten die met de Wet banenafspraak
zijn bereikt voor de afzonderlijke doelgroepen. Juist dat inzicht is zo belangrijk,
nu de evaluatie van de Wet banenafspraak laat zien dat vooral de nieuwe doelgroepen
het gewenste positieve effect sorteren en dat het steeds moeilijker is om de zittende
populatie te plaatsen, zoals eerder in punt 1 opgemerkt. De Afdeling merkt op dat
de monitoring zodanig moet worden uitgevoerd dat met de beschikbare informatie op
het niveau van (sub)sector of doelgroep tijdig en gericht kan worden bijgestuurd om
het aantal extra banen voor arbeidsbeperkten te realiseren, ook voor de meest kwetsbaren.

Gelet hierop adviseert de Afdeling om in de toelichting nader te concretiseren op
welke wijze de resultaten worden gemonitord.

Ik onderschrijf dat monitoring van belang is om zowel de markt als de overheid verantwoordelijk
te houden voor hun aandeel in de banenafspraak. Daarom blijf ik de sectoren markt
en overheid apart monitoren. Ook als op termijn geen sprake meer is van een onderscheid
tussen markt en overheid. Net als in de huidige situatie kan het aantal reguliere
banen in beeld gebracht worden op basis van informatie die beschikbaar is bij UWV.
Het aantal inleenverbanden per sector kan op basis van hetzelfde representatieve onderzoek
als nu vastgesteld worden.

In de toelichting (Hoofdstuk 3) is nader geconcretiseerd op welke wijze de resultaten
per sector worden gemonitord waardoor we ook na het opheffen van het onderscheid toch
zicht houden op de prestaties van de markt en overheid. Via diverse wegen wordt daarnaast
overkoepelend de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie van subgroepen binnen de
doelgroep banenafspraak gemonitord (evaluatie Participatiewet, UWV Monitor arbeidsparticipatie
arbeidsbeperkten16, voortgangsrapportage VN-Verdrag handicap).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele andere inhoudelijke en technische
wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

In het wetsvoorstel zoals dat aan de Afdeling advisering is voorgelegd werd de Wet
tegemoetkomingen loondomein (Wtl) in twee fasen gewijzigd. In de eerste fase werd
de Wtl alleen aangepast aan de nieuwe Wet banenafspraak. In de tweede fase werd twee
jaar later het loonkostenvoordeel doelgroep banenafspraak structureel gemaakt en de
doelgroepverklaring voor dit loonkostenvoordeel afgeschaft. Het bijgevoegde wetsvoorstel
banenafspraak is wegens de opgelopen vertraging als gevolg van de coronapandemie en
de demissionaire periode van het kabinet Rutte III zo aangepast, dat er geen onderscheid
meer bestaat tussen deze twee fasen. Hierdoor is voormalig artikel 9 (wijziging Wtl
fase 2) samengevoegd met artikel 8.

Daarnaast is artikel 7, onderdeel I, waarin in artikel 122na van de Wet financiering
sociale verzekeringen (hierna: Wfsv) met terugwerkende kracht de uitvoering van de
oude quotumheffing werd opgeschort, geschrapt, omdat dit onderdeel bij de vierde nota
van wijziging is overgeheveld naar de Wet Uitvoeren breed offensief. In de inwerkingtredingsbepaling
is in verband met de hiervoor genoemde aanpassingen geen terugwerkende kracht meer
nodig voor het geschrapte artikel 7, onderdeel I. Ook is er een nieuwe wijziging van
artikel 122na van de Wfsv aan de wet toegevoegd, namelijk artikel 7, onderdeel L.
Dit onderdeel vervangt de einddatum van de opschorting van de quotumheffing.

Verder is de definitie van uitlenende werkgever in het wetsvoorstel aangepast. Deze
is vervangen door een definitie van «uitgeleende werknemer». Werkgevers die arbeidskrachten
uitzenden, betalen over hun uitzendpersoneel geen inclusiviteitsopslag. Onder uitzendpersoneel
wordt verstaan uitzendkrachten, payrolling en detacheringen vanuit de Wet sociale
werkvoorziening. Voor het operationaliseren van deze uitzondering bleek het voor de
uitvoering logischer om aan te sluiten bij de werknemer dan om aan te sluiten bij
de werkgever. Om die reden is daarnaast het als uitzendbedrijf ingeschreven staan
in het handelsregister niet langer onderdeel van de definitie. Ook artikel 6, vierde
lid, onderdeel a is met het oog op deze wijziging aangepast. Namelijk in die zin dat
het wetsvoorstel niet langer vereist dat de uitlenende werkgever op grond van artikel
28, eerste lid, onderdeel d, van de Wet op de loonbelasting 1964 opgaaf doet dat sprake
is van een uitzendkracht.

In artikel 6, vierde lid, onderdeel b, is verder verduidelijkt dat de daarin genoemde
uitzondering voor de inclusiviteitsopslag alleen geldt voor werknemers die werkzaam
zijn in het kader van beschut werk. Dit kan zijn in een dienstbetrekking in de zin
van artikel 2 van de Wet sociale werkvoorziening, of in een dienstbetrekking als bedoeld
in artikel 10b, eerste lid, van de Participatiewet.

Ook is een onderdeel c toegevoegd aan artikel 6, vierde lid, om uitkeringen op grond
van werknemersverzekeringen, en aanvullingen daarop van degene tot wie de werknemer
in dienstbetrekking staat, uit te zonderen van de inclusiviteitsopslag. Dit was beoogd
in het wetsvoorstel dat aan de Raad van State is voorgelegd, maar diende specifieker
geregeld te worden.

Artikel 6, achtste lid, is aangevuld. Dit lid regelt nu dat voor de vaststelling of
de inclusiviteitsopslag voor een bepaalde werknemer niet verschuldigd is, de situatie
op de eerste dag dat de werknemer in dienst is in het betreffende aangiftetijdvak
bepalend is voor het gehele aangiftetijdvak.

Ook had het wetsvoorstel dat eind 2020 aan de Afdeling is voorgelegd tot gevolg dat
mensen die recht hebben op arbeidsondersteuning of een arbeidsongeschiktheidsuitkering
op grond van de Wajong, die duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben
en werken bij een reguliere werkgever (en dus niet werkzaam zijn op basis van een
dienstbetrekking in de zin van de Wet sociale werkvoorziening), geen recht meer zouden
hebben op het loonkostenvoordeel doelgroep banenafspraak. Dit gevolg zou optreden
vanwege het harmoniseren van de doelgroep banenafspraak met de doelgroep van het loonkostenvoordeel
doelgroep banenafspraak. Dit is nog steeds onderdeel van het wetsvoorstel, maar het
kabinet is voornemens om Wajongers die duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie
hebben en werken bij een reguliere werkgever toe te voegen aan de doelgroep van de
banenafspraak voordat deze wijziging in werking treedt.17 Dit zal als gevolg hebben dat deze groep het loonkostenvoordeel doelgroep banenafspraak
kan blijven ontvangen.

Verder is in het wetsvoorstel geregeld dat gedifferentieerde inwerkingtreding mogelijk
is. Dit vergde ook wijziging van een aantal artikelen, zodat verwijzingen kloppen
wanneer bepaalde onderdelen eerder in werking treden dan andere. Ook is een aantal
technische wijzigingen doorgevoerd.

Tot slot, is het algemene deel van de toelichting op een aantal punten geactualiseerd
ten opzichte van de tekst die in eind 2020 aan de Afdeling advisering van de Raad
van State is voorgelegd. Het gaat in hoofdstuk 1 van het algemene deel van de toelichting
om het actualiseren van de resultaten van de banenafspraak en het verwijzen naar maatregelen
die het kabinet op 7 juni 2023 heeft aangekondigd om de banenafspraak te verbeteren.
In hoofdstuk 2 is toegevoegd dat het opheffen van het onderscheid tussen markt en
overheid afhankelijk wordt van realisaties bij de overheid. In hoofdstuk 6 zijn de
inspanningen van overheidswerkgevers om banen te realiseren geactualiseerd. In hoofdstuk
7 is de update van de uitvoeringstoetsen door UWV en Belastingdienst verwerkt.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten