Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

De algemene heffingskorting (AHK) is een korting op de inkomstenbelasting en premie
volksverzekeringen die wordt berekend voor een belastingplichtige die de pensioengerechtigde
leeftijd nog niet heeft bereikt. Tot 2009 kon de partner zonder inkomen of met een
te laag inkomen – om de volledige AHK te kunnen verzilveren – de AHK toch volledig
verzilveren als belastingteruggave, voor zover de meest verdienende partner genoeg
inkomstenbelasting verschuldigd was. Deze fiscale regeling heet de algemene heffingskorting
voor de minstverdienende partner, vaak (technisch onjuist) aangeduid als de overdraagbaarheid
van de AHK. Om, ten opzichte van partners met inkomen uit werk, een vergelijkbare
fiscale behandeling te bewerkstelligen voor een partners met een bijstandsuitkering,
werd tot 2012 tweemaal de AHK toegepast bij de berekening van het referentieminimumloon.
Van het referentieminimumloon worden de bijstandsuitkering en daaraan gerelateerde
uitkeringen afgeleid. Het oorspronkelijke uitgangspunt bij het bepalen van het referentieminimumloon
was de kostwinnerssituatie. Daarbij diende rekening te worden gehouden met de heffingskorting
van de kostwinner en de heffingskorting van de partner.

De AHK van de minstverdienende partner is in de fiscaliteit voor werkenden (geboren
na 1962) sinds 2009 afgebouwd. Per 1 januari 2023 is deze afbouw voltooid. Vanaf januari
2012 wordt ook in de uitkeringshoogte van de bijstand en bijstandsgerelateerde uitkeringen
(uitgezonderd de AOW) de AHK afgebouwd.1 Dit gebeurt door de dubbele AHK in de berekening van het referentieminimumloon af
te bouwen tot eenmaal de AHK. Deze afbouw volgt een afwijkend tijdpad. Dit wetsvoorstel
ziet op dit tijdspad.

De afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon zou aanvankelijk plaatsvinden
in 20 jaar met halfjaarlijkse stappen van 2,5 procentpunt. Vanaf 2014 werd deze afbouw
in de meeste jaren getemporiseerd. Vanwege afspraken in het regeerakkoord van het
kabinet-Rutte II werd de halfjaarlijkse afbouw van 2014 tot en met 2017 gehalveerd
tot 1,25 procentpunt. In het kader van de koopkrachtbesluitvorming voor 2018 is besloten
om dezelfde temporisering van 1,25 procentpunt ook in 2018 toe te passen. Vanwege
afspraken in het regeerakkoord van het kabinet Rutte III bedroeg de halfjaarlijkse
afbouw van 2019 tot en met 2021 1,875 procentpunt. In het kader van de koopkrachtbesluitvorming
voor 2022 is besloten om dezelfde temporisering van 1,875 procentpunt per halfjaar
ook in 2022 toe te passen. In 2023 vindt de afbouw plaats conform het basispad van
2,5 procentpunt per halfjaar.

In het kader van de koopkrachtbesluitvorming voor 2024 is besloten om de afbouw in
2024 te bevriezen op het niveau dat geldt per 1 juli 2023. Het kabinet maakt deze
keuze omwille van de evenwichtigheid van de koopkrachtontwikkeling van verschillende
groepen Nederlandse huishoudens, en om te voorkomen dat het aantal personen en kinderen
in armoede in 2024 stijgt ten opzichte van 2023. Door de bevriezing van de afbouw
van de dubbele AHK in de bijstand in 2024 verschuift het afbouwpad. De dubbele AHK
in de bijstand is door deze maatregel niet per 1 januari 2035 maar per 1 januari 2036
volledig afgebouwd. Dit leidt ertoe dat de bijstand en bijstandsgerelateerde uitkeringen
in de periode 2024–2036 iets hoger liggen dan zonder de bevriezing het geval zou zijn
geweest. Hierdoor komt het aantal personen en kinderen in armoede in die periode lager
uit dan in het basispad. De hogere uitkeringen leiden tot beperkte negatieve gevolgen
voor de financiële stimulans om vanuit de uitkering aan het werk te gaan. Dit additionele
effect is tijdelijk, totdat de afbouw voltooid is of in latere jaren wordt versneld.
Vanaf 1 januari 2025 vindt de afbouw weer plaats conform het oorspronkelijke tempo,
dus 2,5 procentpunt per halfjaar.

Dit wetsvoorstel voorziet in de bevriezing in 2024. In lijn met de stand van de afbouw
sinds 2023, zal bij de berekening van het referentieminimumloon per 1 januari 2024
en 1 juli 2024 rekening worden gehouden met 1,575 maal de AHK. Vanaf 1 januari 2025
wordt de AHK per halfjaar met 2,5 procentpunt verlaagd totdat deze 1 maal het AHK,
ofwel 100% van de AHK, bedraagt. Daarmee is de volledige afbouw naar 100% voorzien
per 1 januari 2036.

De wijziging van het tempo van de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon
zal doorwerken in de volgende wetten:

1. Participatiewet;

2. Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers
(IOAW);

3. Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen
(IOAZ);

4. Toeslagenwet (TW);

5. Algemene nabestaandenwet.

De IOAW, IOAZ en de TW kennen bepalingen waarin wordt verwezen naar de berekeningssystematiek
van de bedragen in de Participatiewet. Een wijziging in de Participatiewet werkt dus
automatisch door in deze wetten en een wetswijziging van de IOAW, IOAZ en de TW is
niet nodig. Naast de Participatiewet is het nodig om ook de Algemene nabestaandenwet
te wijzigen. De Algemene nabestaandenwet kent dezelfde systematiek als de regelgeving
rondom de bijstand.

De voorgestelde maatregel verlengt de duur van de alleenverdienersproblematiek2 met een jaar, tot 2036. Dat betekent dat de beoogde oplossing hiervoor in de fiscaliteit
– wanneer ingevoerd – een jaar langer van toepassing zal moeten blijven.3
4 Hierdoor vallen de kosten van de oplossing voor de alleenverdienersproblematiek beperkt
hoger uit. Het kabinet zal de Tweede Kamer met Prinsjesdag per brief informeren over
de beoogde oplossing.

Inkomenseffecten

De bevriezing van de afbouw van de dubbele AHK draagt in 2024 bij aan een positief
inkomenseffect bij begunstigden. Ter illustratie toont tabel 1 het inkomenseffect
in 2024 van diverse huishoudsamenstellingen van bijstandsgerechtigden. Dit is het
effect bij ten opzichte van het afbouwpad in de huidige wetgeving (2,5%-punt per halfjaar
in 2024 en verder). Bij huishoudens met kinderen is uitgegaan van 2 kinderen (6 en
11 jaar).

Tabel 1: Inkomenseffecten van de wetswijziging

Soort huishouden met bijstand

2024

alleenstaande

0,6%

alleenstaande ouder

0,3%

paar

0,6%

paar met kinderen

0,5%

Het bevriezen van de dubbele AHK zorgt voor een hogere uitkeringsniveau per 1 januari
2024 in de hierboven genoemde uitkeringen en verlaagt daarmee het aandeel personen
en kinderen in armoede per 1 januari 2024. Het effect van de bevriezing van de dubbele
AHK uit deze wetswijziging is in isolatie doorgerekend voor het jaar 2024, maar is
te klein om als percentage weer te geven.

Omdat de afbouw van de dubbele AHK in de bijstand op termijn wordt hervat is er structureel
(vanaf 2036) geen sprake meer van een hoger uitkeringsniveau in de hierboven genoemde
uitkeringen dan zonder deze wetswijziging het geval zou zijn geweest.

Financiële gevolgen

De bevriezing van de afbouw van de dubbele AHK in het referentieminimumloon leidt
tot hogere uitkeringen en daarmee hogere uitkeringslasten voor de bijstandsregelingen,
TW en de Algemene nabestaandenwet (zie Tabel 2). De maatregel zorgt ervoor dat de
afbouw een jaar later volledig is afgebouwd (in 2036 in plaats van in 2035) en leidt
dan ook tot 2036 tot een intensivering. Er is geen structureel budgettair effect.
Het cumulatieve bedrag binnen de begrotingshorizon (tot en met 2028) betreft 1,102
miljard.

Tabel 2: Budgettair effect van de wetswijziging

Prijzen 2023 (x € 1 mln.)

2023

2024

2025

2026

2027

2028

Struc.

Bevriezen dubbele AHK in 2024 en schrappen versnelling in 2025

0

127

227

247

249

252

0

w.v. Schrappen versnelde afbouw in 2024 en 2025

0

60

141

160

162

163

0

w.v. Bevriezen dubbele AHK in 2024

0

67

86

87

87

88

0

Bij de startnota was het kabinet Rutte-IV5 voornemens om de afbouw in 2024 en 2025 te versnellen tot 5%-punt per halfjaar, een
verdubbeling van het afbouwtempo. Met dit wetsvoorstel wordt geen uitvoering gegeven
aan dit voornemen. Hoewel deze eerder voorgenomen versnelling nog niet in de wet was
opgenomen, was de versnelling wel reeds ingeboekt. Dit betekent dat het budgettair
beslag ook de schrapping van de versnelling bevat.

Gevolgen voor de uitvoering

De maatregel betreft een aanpassing van de hoogte van de uitkeringsbedragen. Dit heeft
geen uitvoeringstechnische gevolgen omdat de enige consequentie is dat bij de reguliere
wijziging van de normbedragen andere normbedragen in de systemen verwerkt dienen te
worden. Gemeenten, de Sociale Verzekeringsbank en Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
worden halfjaarlijks geïnformeerd over de aangepaste normen.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikelen I en II (artikel 2, vijfde lid, van de Algemene nabestaandenwet, en artikel
37, vierde lid, van de Participatiewet)

Met de wijziging van artikel 2, vijfde lid, van de Algemene nabestaandenwet en artikel
37, vierde lid, van de Participatiewet, wordt het percentage van de algemene heffingskorting
van 157,5%, genoemd in artikel 2, eerste lid, onderdeel b, van de Algemene nabestaandenwet
en artikel 37, tweede lid, van de Participatiewet, niet verlaagd bij de berekening
van het referentieminimumloon over 2024. Vanaf 1 januari 2025 voorziet de wijziging
erin dat het hiervoor genoemde percentage van de algemene heffingskorting twee keer
per kalenderjaar, op 1 januari en 1 juli, met 2,5 procentpunt wordt verlaagd.

De Minister van voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten