Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 18 januari 2023 en het nader rapport d.d. 28 juni 2023, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 december 2022, nr. 2022002925,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 18 januari 2023, nr. W12.22.00216/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 28 december 2022, no.2022002925, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een
energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen in 2023, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in een wijziging van de Participatiewet om de bevoegdheid
van gemeenten om via de categoriale bijzondere bijstand een eenmalige energietoeslag
toe te kennen aan huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum
te verlengen tot en met 31 december 2023. Ten opzichte van de regeling die hiermee
wordt voorgezet, worden enkele uitzonderingen op de doelgroep geformuleerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de wens om huishoudens die door
de gestegen energiekosten in problemen raken ook in 2023 te ondersteunen. Ook begrijpt
zij dat het daarbij voor de hand ligt de looptijd van de bestaande regeling voor 2022
te verlengen in 2023.

De Afdeling acht de motivering voor de voorgestelde verlenging van de energietoeslag
en de daarbij gekozen grofmazige aanpak niet toereikend, mede in het licht van de
verschillende koopkrachtmaatregelen die inmiddels voor 2023 zijn getroffen. Ook de
wettelijke uitsluiting van studenten dient volgens de Afdeling nader te worden gemotiveerd.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te
passen.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

In december 2021 besloot de regering om naar aanleiding van de sterk gestegen energiekosten
een eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een laag inkomen mogelijk te maken.
Gelet op de doelgroep en vanwege de grote aantallen is ervoor gekozen om de eenmalige
energietoeslag te verstrekken via de regeling voor categoriale bijzondere bijstand
in de Participatiewet.
2

Gemeenten hoeven daarbij niet na te gaan of een huishouden daadwerkelijk een sterk
gestegen energierekening heeft en deze financieel niet kan dragen. Zoals de regering
vermeldde, is verstrekking via de categoriale bijzondere bijstand minder doeltreffend,
maar ook minder complex en arbeidsintensief dan via de individuele bijzondere bijstand.
3

Op 20 september 2022 heeft het kabinet aangekondigd om in 2023 nogmaals een energietoeslag
mogelijk te maken voor huishoudens met een laag inkomen.4 Hoewel gesteld wordt dat het onzeker is hoe de energieprijzen zich verder ontwikkelen,
vindt het kabinet het zeer aannemelijk dat de prijzen in 2023 in vergelijking met
de periode voor 2021 hoog blijven. Volgens het kabinet zijn huishoudens met een laag
inkomen financieel gezien niet voldoende weerbaar om deze hogere kosten te kunnen
dragen. Voor de wijze van uitkeren wordt aangesloten bij de bestaande regeling voor
de energietoeslag van 2022. Volgens de regering is verstrekking van de energietoeslag
via categoriale bijzondere bijstand ook in 2023 de beste oplossing om huishoudens
met een laag inkomen extra te ondersteunen.5

De Afdeling begrijpt de wens om een voorziening te treffen voor huishoudens met een
laag inkomen die de energiekosten in 2023 niet kunnen dragen. Ook begrijpt de Afdeling
dat het, onder andere met het oog op een efficiënte uitvoering, voor de hand ligt
aan te sluiten bij de regeling voor 2022.6 De omstandigheden waaronder de voorgestelde toeslag wordt uitgekeerd zijn echter
veranderd. Bovendien wordt thans een aantal wijzigingen in de opzet voorgesteld.

Tegen deze achtergrond merkt de Afdeling het volgende op over het voorstel.

2. Noodzaak

Zoals de regering in de toelichting beschrijft, komt de energietoeslag in 2023 voor
huishoudens met een laag inkomen bovenop een aanzienlijk pakket koopkrachtmaatregelen
dat diverse incidentele en structurele maatregelen bevat die de inkomenspositie van
minima versterken.7 Zo stijgen de zorg- en de huurtoeslag, evenals het kindgebonden budget. Daarnaast
is het wettelijk minimumloon, en daarmee samenhangend het sociaal minimum, verhoogd
met 10%. Ook heeft de regering aanvullende maatregelen voor de energierekening genomen,
waaronder het prijsplafond dat per 1 januari 2023 in werking is getreden.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting weliswaar wordt benoemd dat per 1 januari
2023 een breed pakket aan maatregelen in werking treedt, maar dat niet nader wordt
ingegaan op de (cumulatieve) effecten hiervan op huishoudens met een laag inkomen.
Als gevolg daarvan spreekt de toelichting wel van een structureel betere uitgangspositie
voor de laagste inkomens, maar wordt niet duidelijk hoe deze verbetering zich verhoudt
tot de resterende stijging van de energierekening onder het prijsplafond. Ook ontbreekt
een cijfermatige motivering.

Voorts wijst de Afdeling erop dat bij de voor 2022 getroffen maatregel het grofmazige
karakter ervan begrijpelijk was: de energieprijzen stegen ineens sterk en er waren
geen alternatieven beschikbaar die snel konden worden ingezet om ondersteuning te
bieden. Dat is thans anders: de ondersteuning komt bovenop het pakket van koopkrachtmaatregelen
die reeds voor 2023 zijn getroffen. Bovendien was meer voorbereidingstijd beschikbaar
om te komen tot een regeling voor die huishoudens met een laag inkomen, die ondanks
de getroffen koopkrachtmaatregelen en het prijsplafond toch in financiële problemen
komen als gevolg van een gestegen energierekening. Hoewel de Afdeling onderkent dat
de gekozen aanpak in de uitvoering van de regeling minder complex en arbeidsintensief
is, acht zij een nadere argumentatie nodig dat de voorgestelde aanpak ook in deze
situatie aangewezen is.

Gelet op het voorgaande dient de noodzaak van de voorgestelde verlenging van de energietoeslag
en de daarbij gekozen grofmazige aanpak nader te worden gemotiveerd. Zij adviseert
hierop in de toelichting nader in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

De regering heeft bij de totstandkoming van onderhavig wetsvoorstel meegewogen dat
de situatie in 2023 anders is dan in 2022. In 2022 was er sprake van een crisissituatie
en moesten er zo snel mogelijk maatregelen worden genomen. De mogelijkheden waren,
gezien de crisissituatie en de noodzaak om snel te handelen, beperkter dan in 2023
en de energietoeslag was een belangrijke maatregel om snel verlichting te brengen
voor huishoudens met een laag inkomen.

Voor 2023 is er een uitgebreider koopkrachtpakket tot stand gekomen. Dit pakket was
deels al voorzien in het regeerakkoord en bedoeld om de positie van mensen met lage
inkomens structureel te versterken. Met de onverwacht hoge inflatie was destijds nog
geen rekening gehouden. Gezien deze inflatie waren extra maatregelen noodzakelijk.
Het pakket voor 2023 is nadrukkelijk ook bedoeld om deze bredere inflatie te compenseren.
Deze inflatie is uitzonderlijk hoog, de hoogste sinds 1976. Niet alleen energie, maar
ook boodschappen stegen in prijs. Het koopkrachtpakket is daarmee niet uitsluitend
bedoeld om de stijging van de energierekening te verzachten. Het CPB verwacht niet
dat de prijzen in 2023 dalen, maar dat de inflatie 3,0% bedraagt (CPB, CEP-raming,
maart 2023). Als gevolg daarvan daalt de koopkracht voor een doorsnee huishouden in
2022 tot en met 2024 met ongeveer 1%. Dit is inclusief de effecten van de genomen
maatregelen (het koopkrachtpakket inclusief energietoeslag en prijsplafond). Daarnaast
hebben ongeveer 430 duizend huishoudens potentiële betalingsproblemen (CPB, scenario’s
energieprijzen, december 2022). Zij zullen interen op vermogen of schulden maken.
Dit is inclusief de effecten van het prijsplafond, het koopkrachtpakket en de energietoeslag.

Zonder dit prijsplafond en het koopkrachtpakket -en de energietoeslag in het bijzonder-
krijgt een groter deel van de mensen met lage inkomens te maken met potentiële betalingsproblemen
en wordt het potentiële betalingsprobleem van de bestaande groep nog groter. De bestaande
groep huishoudens met potentiële betalingsproblemen bestaat voor een voornamelijk
deel uit huishoudens tot 120% van het sociaal minimum. Paragraaf 1 van de memorie
van toelichting is op dit punt aangevuld.

In de memorie van toelichting heeft de regering verder benoemd dat na de invoering
van het tijdelijk prijsplafond de energierekening met 524 euro stijgt bij een mediaan
verbruik. Voor kwetsbare huishoudens is dit een aanzienlijk bedrag. Ook hebben zij
veelal geen buffer waaruit ze de extra kosten kunnen betalen. Bovendien zijn er huishoudens
die meer verbruiken dan de mediaan, omdat zij in een slecht geïsoleerde woning wonen
of een groot gezin vormen. Ook het rapport Energiearmoede in Nederland 2022 van TNO
(Energiearmoede in Nederland 2022- Een actuele inschatting op nationaal en lokaal
niveau, januari 2023, TNO) laat zien dat met name voor huishoudens met een laag inkomen
in slecht geïsoleerde woningen, de energieprijzen een grote financiële last zijn.
Zij waren inclusief financiële tegemoetkomingen door de overheid, waaronder de energietoeslag
van 1.300 euro, in 2022 naar schatting gemiddeld 16,3% van hun inkomen kwijt aan de
energierekening. Dit betreft een stijging van bijna 100 euro per maand ten opzichte
van 2020.

De regering is gezien het bovenstaande van mening dat een categoriale energietoeslag
voor de laagste inkomens voor het jaar 2023 nog steeds noodzakelijk en gerechtvaardigd
is. De regering erkent daarbij dat de energietoeslag een grofmazige regeling betreft.
Voor 2023 was het, gezien de beschikbare tijd, echter niet mogelijk een meer verfijnde
regeling op te zetten. Voor de langere termijn wordt onderzocht hoe moet worden omgegaan
met de energiekosten als die langere tijd hoog blijven.

3. Uitsluiting studenten

In het voorstel voor 2023 worden studenten expliciet uitgesloten van de mogelijkheid
om de energietoeslag te doen toekomen.8 In de toelichting wordt onderkend dat er ook studenten zijn die kampen met de hoge
energieprijzen. Toch wordt het uitsluiten van studenten gerechtvaardigd met het argument
dat studenten zich in het algemeen in een andere positie bevinden dan de huishoudens
die onder het minimabeleid vallen.9

Zij wonen vaak kleiner en hebben dus minder energiekosten, en qua financiële situatie
verschillen zij dusdanig van de doelgroep van het gemeentelijke minimabeleid dat het
toekennen van de toeslag volgens de toelichting zou leiden tot een ondoelmatige verstrekking
van overheidsmiddelen en een aanzienlijke mate van overcompensatie. Zo woont ongeveer
de helft van de studenten thuis bij hun ouders. Verder hebben studenten vaak inkomsten
uit een bijbaan. Het onderscheid ten aanzien van studenten is volgens de toelichting
bovendien doelmatig, omdat zich juist binnen de studentenpopulatie een grote variëteit
aan woon- en energiesituaties voordoet.

Hierdoor is het voor gemeenten niet mogelijk om zonder het opvragen en toetsen van
gegevens de studentenpopulatie verder te differentiëren in het kader van het te voeren
beleid. Tot slot wijst de toelichting erop dat uitwonende studenten die een basisbeurs
ontvangen, in het studiejaar 2023–2024 een passende verhoging krijgen voor de stijgende
prijzen in de vorm van de ophoging van de basisbeurs.

De Afdeling onderkent dat de financiële situatie van veel studenten anders is dan
die van de meeste huishoudens die onder het minimabeleid vallen. Ook wonen zij vaak
anders. Dat neemt niet weg dat ook uitwonende studenten met stijgende energielasten
worden geconfronteerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor voltijds studenten die studiefinanciering
ontvangen en in een zelfstandige woning wonen. Het argument dat overcompensatie moet
worden voorkomen geldt niet alleen voor studenten. Het is de Afdeling dan ook niet
duidelijk waarom overcompensatie bij studenten problematisch wordt geacht en bij andere
groepen minima niet. Ook de omstandigheid dat studenten een verhoging van de basisbeurs
ontvangen maakt deze groep niet anders: voor alle minima zijn immers aanzienlijke
koopkrachtmaatregelen getroffen.

Verder merkt de Afdeling op dat de voorgestelde wettelijke uitsluiting ook meebrengt
dat gemeenten die wél aanleiding en praktische mogelijkheden zien om de toeslag aan
(een deel van de) studenten uit te keren, die mogelijkheid met het voorstel niet meer
zullen hebben. De voorgestelde categoriale uitsluiting brengt weliswaar minder uitvoeringslasten
mee voor de categoriale bijzondere bijstand, maar kan ook een toename van het beroep
op individuele bijzondere bijstand tot gevolg hebben.

Mede in het licht van hetgeen de Afdeling hiervoor in punt 2 heeft opgemerkt, is zij
er dan ook nog niet van overtuigd dat voor deze groep een volledige uitsluiting, ook
van voltijds studenten die studiefinanciering ontvangen en in een zelfstandige woning
wonen, aangewezen is.

De Afdeling adviseert de toelichting te voorzien van een nadere motivering van de
uitsluiting van alle studenten, ook de voltijds studenten die studiefinanciering ontvangen
en in een zelfstandige woning wonen, en zo nodig het voorstel op dit punt aan te passen.

In reactie op bovenstaande opmerkingen van de Afdeling wordt opgemerkt dat het inherent
is aan de vormgeving van de energietoeslag dat deze een bepaalde mate van overcompensatie
kent. Om de energietoeslag uitvoerbaar te houden is gekozen voor een verstrekking
via de categoriale bijzondere bijstand. Hierbij worden de te vergoeden kosten aangenomen
en hoeven gemeenten deze niet te controleren. Juist bij studenten als groep is deze
aanname niet mogelijk.

De Afdeling voert aan dat ook uitwonende studenten met stijgende energielasten worden
geconfronteerd. De regering erkent dit punt en stelt daarom voor dat Dienst Uitvoering
Onderwijs (DUO) een eenmalige tegemoetkoming energiekosten verstrekt aan studenten
met een uitwonende basisbeurs die aanspraak kunnen maken op een aanvullende beurs.
Het wetsvoorstel is met dit voorstel uitgebreid. Aan studenten zal een bedrag worden
uitgekeerd dat recht doet aan financiële behoefte van studenten in het licht van de
ook voor hen gestegen energiekosten. Dit is toegelicht in paraaf 2.2 van de memorie
van toelichting. Voor studenten die geen recht meer hebben op een basisbeurs of aanvullende
beurs brengt de regering zo spoedig mogelijk in kaart of het wenselijk, passend en
uitvoerbaar is om deze studenten een eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten
te verstrekken.

4. Financiële aspecten

a. Uitvoeringskosten

Uit de toelichting blijkt dat € 900 miljoen beschikbaar wordt gesteld voor de continuering
van de energiecompensatie, waarvan € 100 miljoen voor de uitvoeringskosten.

De Afdeling merkt op dat verwacht mag worden dat de uitvoering van de regeling voor
2023 eenvoudiger zal kunnen zijn, omdat, anders dan in 2022 het geval was, gemeenten
kunnen beschikken over een redelijk betrouwbaar bestand van de gebruikers. Gelet hierop
is het de Afdeling niet duidelijk waarop de geraamde hoge uitvoeringslasten zijn gebaseerd.

De Afdeling adviseert daarom de toelichting op dit punt aan te vullen.

Of de uitvoering van de regeling voor 2023 eenvoudiger en efficiënter kan, hangt af
van de inrichting van de uitvoeringspraktijk en de gemaakte beleidskeuzes. Dit zal
per gemeente verschillend zijn. Doordat de energietoeslag in beginsel eenmalig was,
is het aannemelijk dat gemeenten geen rekening hebben gehouden met een verlenging
naar 2023. Zo geven gemeenten aan opnieuw kosten te moeten maken voor het aantrekken
van tijdelijk extra personeel. Het is daarom niet opportuun het budget voor de uitvoeringskosten
naar beneden bij te stellen.

b. Financiering

De toelichting gaat summier in op de financiering en de verantwoording van de uitvoering
van de energietoeslag in 2023.
10
De toelichting merkt op dat per 1 januari 2023 sprake is van een nieuw model om de
middelen uit het gemeentefonds te verdelen. In tegenstelling tot 2022 kunnen de middelen
voor de energietoeslag daardoor niet meer via het cluster minimabeleid worden verdeeld.
De toelichting vermeldt dat voor 2023 wordt nagedacht over een andere verdeling van
de middelen.

De Afdeling wijst op het belang van een financieel verantwoorde uitvoering van de
energietoeslag, mede gelet op de omvang van de middelen. Zij merkt op dat de toelichting
niet duidelijk maakt hoe, en daarmee zekerheid biedt dat, de middelen via het gemeentefonds
op adequate wijze verdeeld zullen worden over de gemeenten.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

In 2022 geeft een deel van de gemeenten aan middelen te kort te komen op de energietoeslag.
Dit lijkt niet te liggen aan de omvang van het budget, maar aan de verdeelsystematiek.
Er zijn ook gemeenten die aangeven voldoende te hebben of budget over houden. In overleg
met VNG en Divosa is gezocht naar een verdeelsleutel die meer recht doet aan de feitelijke
situatie van gemeenten. Uit een gezamenlijke analyse is gebleken dat de financiële
middelen voor de energietoeslag 2023 beter verdeeld kunnen worden op basis van de
CBS-statistiek «Huishoudens met een langdurig laag inkomen < 120% sociaal minimum»
(Link: StatLine – Laag en langdurig laag inkomen; huishoudenskenmerken, regio (indeling 2022)
(cbs.nl)).

In het bestuurlijk overleg met VNG van 23 februari 2023 is overeenstemming bereikt
over het gebruik van deze statistiek de verdeling van de middelen. Dit is nog eens
bevestigd in het bestuurlijk overleg met de VNG van 16 mei 2023. Gevolg hiervan is
dat de financiële middelen niet meer via de algemene uitkering, maar via een decentralisatie-uitkering
verdeeld gaan worden. Hierbij geldt, net als in de algemene uitkering, dat gemeenten
beleidsvrijheid hebben en hierover verantwoording afleggen aan de gemeenteraad (niet
aan het Rijk).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
op enkele punten aan te passen. De datum tot wanneer de energietoeslag kan worden
verstrekt, is aangepast in 31 augustus 2024. Dit geeft gemeenten meer tijd om de energietoeslag
aan haar inwoners toe te kennen. Verder is de tekst in paragraaf 5 van de memorie
van toelichting, over gegevensverwerking in het kader van de ambtshalve verstrekking,
aangescherpt in overleg met het Inlichtingenbureau. Benadrukt is dat de Wet structuur
uitvoeringsorganisatie werk en inkomen en de Participatiewet de grondslagen bieden
voor gegevensverwerking ten behoeve voor ambtshalve verstrekking van de energietoeslag.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten