Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 17 mei 2023 en het nader rapport d.d. 2 juni 2023, aangeboden aan de Koning door
de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 april 2023 nr. 2023001040,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 17 mei 2023, nr. W05.23.00094/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 18 april 2023, no. 2023001040, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet op het primair onderwijs en de Wet voortgezet onderwijs 2020 in verband
met de inrichting van tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen voor leerplichtige nieuwkomers
en het versterken van de regierol van gemeentebesturen bij het aanbod van nieuwkomersonderwijs
(Wet tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen in het onderwijs), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt het tekort aan onderwijsplaatsen voor nieuwkomers op te lossen.
Daartoe worden twee maatregelen voorgesteld. De eerste maatregel houdt in dat gemeentebesturen
en bevoegde gezagen van scholen verplicht worden om ten minste eenmaal per jaar met
elkaar afspraken te maken over een dekkend onderwijsaanbod aan nieuwkomers. De tweede
maatregel is dat de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: de Minister)
kan opdragen dat in een bepaalde gemeente een tijdelijke nieuwkomersvoorziening wordt
ingericht. In een tijdelijke nieuwkomersvoorziening wordt door niet (volledig) bevoegde
leraren basaal onderwijs gegeven met een afwijkend onderwijsprogramma. Leerlingen
in een tijdelijke nieuwkomersvoorziening stromen in beginsel na twee jaar door in
het reguliere onderwijs. Onder verwijzing naar de problematiek die zich rondom het
nieuwkomersonderwijs voordoet, is het wetsvoorstel met een verzoek om spoedbehandeling
voor advies voorgelegd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaren tegen de voorgestelde
procedure waarin pas na een besluit van de Minister een nieuwkomersvoorziening kan
worden ingericht. Dat besluit is vormgegeven als een dwingende aanwijzing, inclusief
sanctioneringsmogelijkheden. Dit wijkt af van de huidige werkwijze en doorkruist de
bestaande goede samenwerking tussen scholen, gemeenten en rijk. Omdat de geschetste
problemen vooral zien op het gebrek aan capaciteit bij het onderwijs en de ongelijke
spreiding van nieuwkomers in Nederland, en niet op de weigering van scholen om een
oplossing te zoeken, is de noodzaak van een dwingende aanwijzing vooralsnog niet aangetoond.
De Afdeling adviseert daarom af te zien van de voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid
en in plaats daarvan de inrichting van een tijdelijke onderwijsvoorziening op eigen
initiatief van gemeenten en scholen na melding mogelijk te maken.

De Afdeling herkent de moeilijkheden waar scholen en gemeenten mee kampen als gevolg
van capaciteitsproblemen in het gehele onderwijs en de extra uitdagingen die de instroom
van nieuwkomers stelt. Het tijdelijk afwijken van de reguliere onderwijsvoorschriften
kan een oplossing zijn om gemeenten en schoolbesturen te ondersteunen in hun grote
inspanningen om het onderwijs aan nieuwkomers vorm te geven, zoals dat op dit moment
specifiek voor Oekraïense ontheemden is geregeld.2

Wel blijft het van belang ook aandacht te houden voor de structurele oplossingen die
nodig zijn om voldoende onderwijs voor alle leerplichtige kinderen te waarborgen,
zeker ook omdat nieuwkomers in beginsel binnen twee jaar doorstromen naar het reguliere
onderwijs. Bovendien moet worden voorkomen dat nieuwkomers structureel minder kwalitatief
hoogwaardig onderwijs krijgen om de aanhoudende capaciteitsproblemen het hoofd te
bieden. De Afdeling adviseert daarom nadrukkelijker aandacht te besteden aan het langetermijnperspectief
en de voorgestelde regeling vooralsnog een tijdelijk karakter te geven, mede in afwachting
van de evaluatie van de Wet tijdelijke onderwijsvoorziening voor Oekraïense ontheemden.

Wat betreft de mogelijkheid om af te wijken van de onderwijsinhoud en de lesbevoegdheid
van leraren adviseert de Afdeling deze op te nemen in de wet zelf. In ieder geval
dient af te worden gezien van de mogelijkheid tot subdelegatie naar ministeriële regeling.
Verder adviseert de Afdeling af te zien van de mogelijkheid om een leerling langer
dan twee jaar in een tijdelijke nieuwkomersvoorziening onderwijs te geven als die
mogelijkheid niet nader wordt geclausuleerd. Tot slot adviseert de Afdeling nader
in te gaan op de financiële gevolgen en zo nodig te voorzien in aanvullende bekostiging.

In verband daarmee dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud en context van het wetsvoorstel

a. Gevolgen toestroom nieuwkomers voor het onderwijs

De organisatie van het onderwijs aan nieuwkomers wordt op verschillende manieren vormgegeven.
Veelal worden nieuwkomers vanwege de specifieke gevraagde kennis en expertise ingeschreven
op nieuwkomersvoorzieningen (PO) of internationale schakelklassen (VO). Het betreft
scholen die uitsluitend onderwijs verzorgen aan nieuwkomers (bijvoorbeeld gekoppeld
aan een asielzoekerscentrum), scholen met groepen specifiek voor nieuwkomers of scholen
die een deel van de lesweek specifiek voor nieuwkomers inrichten. Tot slot zijn er
ook nieuwkomers die geheel in reguliere schoolklassen zijn opgenomen. Op dit moment
gaat het in totaal om ongeveer 55.000 kinderen.3 Voorts hebben sinds februari 2022 ca. 20.000 leerplichtige jongeren uit Oekraïne
een plaats gekregen in het onderwijs.4

De regering verwacht dat de onderwijscapaciteit voor nieuwkomers op korte termijn
tekortschiet doordat het aantal nieuwkomers blijft stijgen. Volgens de toelichting
zijn scholen en gemeenten altijd in staat geweest om voldoende onderwijsplekken beschikbaar
te stellen voor nieuwkomers, maar heeft de veerkracht van het onderwijsbestel zijn
grenzen bereikt.5 Zo zou uit een inventarisatie onder 111 gemeenten blijken dat bij de helft daarvan
aan nieuwkomers geen onderwijs kon worden gegeven. Het zou gaan om zo’n 2.650 kinderen.
Deze problematiek wordt versterkt, zo stelt de toelichting, vanwege de onvoorspelbare
en ongelijke spreiding van asielzoekers over het land.

Ten tweede wordt gewezen op de personeelstekorten. Benoemd wordt dat nieuwkomersscholen
evenals reguliere scholen daarmee kampen. Het lukt «lang niet altijd meer» om al het
nieuwkomersonderwijs te laten verzorgen door voldoende gekwalificeerd personeel.6

Ten derde stelt de regering dat gemeentebesturen onvoldoende mogelijkheden hebben
om regie te voeren bij het realiseren van voldoende onderwijsplaatsen.7 Gesteld wordt dat zolang de betrokken partijen elkaar weten te vinden dit tot goede
initiatieven kan leiden, maar dat succes «niet verzekerd» is en dat het bovendien
veel tijd kost het wiel uit te vinden, waarbij onduidelijkheden over rollen en taken
het proces moeilijker maken. Volgens de regering zorgen deze initiatieven niet voor
afdoende onderwijsplekken en is ook niet altijd duidelijk of de onderwijskwaliteit
goed is.

b. Voorgestelde instrumenten

Volgens de toelichting vragen scholen en gemeenten om wettelijke ruimte om de toestroom
van nieuwkomers in het onderwijs op korte termijn beter te kunnen opvangen. Hiertoe
bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij een tekort aan onderwijsplekken de bevoegde
gezagen van de scholen in een bepaalde gemeente te verplichten nieuwkomersvoorzieningen
in te richten waarvoor een van de wet afwijkend juridisch regime geldt.8 Er mag zo nodig worden afgeweken van het onderwijsprogramma en het onderwijs mag
worden gegeven door niet (volledig) bevoegde leraren. Hierdoor komen er meer plekken
beschikbaar en wordt voorkomen dat nieuwkomers langer dan goed voor hen is onderwijs
moeten missen. Daarbij wordt voorgesteld dat deze afwijkingen van de wet bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur worden geregeld.

In grote lijnen komt het wetsvoorstel overeen met de regeling voor Oekraïense kinderen
in de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen bij massale toestroom van ontheemden.9 Een belangrijk verschil is dat gemeenten en scholen niet langer op eigen initiatief
door melding kunnen besluiten tot de inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening.
Het wetsvoorstel geeft de Minister de bevoegdheid om aan te wijzen waar één of meer
tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen moeten worden ingericht.10 De Minister neemt dit besluit alleen indien aannemelijk is dat in die gemeente niet
voor iedere nieuwkomer kan worden voorzien in regulier onderwijs.

Gemeentebesturen en schoolbesturen in die gemeente moeten na het besluit van de Minister
onverwijld afspraken maken over hoe zij door inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
binnen vier weken kunnen voldoen aan de onderwijsvraag van nieuwkomers. Indien de
afspraken niet tot stand komen, kan het gemeentebestuur een bevoegd gezag aanwijzen
dat de voorziening moet realiseren. Mocht ook aan die aanwijzing niet worden voldaan,
dan kan de Minister een bekostigingssanctie treffen.11 De Minister kan dan van de school de bekostiging, voorschotten daaronder begrepen,
geheel of gedeeltelijk inhouden of opschorten.12 Het college van burgemeester en wethouders kan daarnaast ingrijpen in het bestuur
van een openbare school.

Voorgesteld wordt dat een leerling uiterlijk na twee jaar door moet stromen in het
reguliere onderwijs. Van dat uitgangspunt mag worden afgeweken indien een nieuwkomer
anders geen onderwijs volgt en het belang van de nieuwkomer zich niet verzet tegen
het blijven volgen van onderwijs aan een tijdelijke nieuwkomersvoorziening. Gedacht
kan bijvoorbeeld worden aan langduriger onderwijs in tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen
ten gevolge van overplaatsing van de nieuwkomer gedurende de asielprocedure.13

Ten aanzien van het reguliere onderwijs voor nieuwkomers worden in het wetsvoorstel
geen aanpassingen voorgesteld, anders dan het introduceren van een overlegplicht voor
scholen en gemeentebesturen. In dat overleg bespreken zij minimaal eens per jaar hoe
kan worden gezorgd dat er voldoende reguliere onderwijsplaatsen voor nieuwkomers beschikbaar
blijven.14

2. Geschiktheid permanente regeling

a. Onderwijs aan nieuwkomers

Het doel van het wetsvoorstel is te voorkomen dat nieuwkomers zonder onderwijs thuis
of in de opvanglocatie zitten omdat er onvoldoende capaciteit is in het onderwijs.
Volgens de regering vragen de langdurige aard van de problemen en de verschillen per
gemeente (waaronder de ongelijke spreiding van asielzoekers over het land) om een
permanente regeling met meer regie vanuit de overheid.15

Capaciteitsproblemen in het (nieuwkomers)onderwijs zijn niet nieuw. In de visie op
het lerarenbeleid stelt de regering dat een structurele oplossing daarvoor niet kan
bestaan uit het verlagen van de kwaliteit van het onderwijs.16 Ook nieuwkomers hebben belang bij onderwijs waarin ruimte is voor het aanleren van
basisvaardigheden, sociale vaardigheden en burgerschapsvaardigheden die hen een goed
uitgangspunt geven om hun leven vorm te geven. Dat doen zij het beste in volwaardige
onderwijsvormen. De Onderwijsraad heeft er in 2017 op gewezen dat het Nederlandse
onderwijsstelsel niet voldoende is voorbereid om binnen korte tijd veel nieuwkomers
van goed onderwijs te voorzien, waarbij tevens de onderwijskwaliteit een punt van
zorg is.17

Ruimte voor verlaging van de kwaliteitseisen achtte de regering eerder alleen voorstelbaar
bij tijdelijke (nood)maatregelen, waarbij dan moet worden afgewogen of de maatregel
wenselijk is en tot wanneer deze geldt.18 Die benadering is ook gevolgd bij de Wet tijdelijke onderwijsvoorziening voor Oekraïense
ontheemden. Om voor die specifieke doelgroep een plek in het onderwijs te vinden was
volgens de wetgever een tijdelijke uitzondering nodig om, evenals nu wordt voorgesteld,
af te kunnen wijken van een deel van de wettelijke eisen voor het reguliere onderwijs.
19

Naar aanleiding van de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen voor Oekraïense ontheemden
heeft de regering aangekondigd op basis van de in die wet opgenomen evaluatiebepaling
in 2023 te verkennen of en zo ja, op welke wijze, het wenselijk is om in een structureel
wettelijk kader voor het onderwijs aan ontheemden te voorzien.20 De evaluatie van het onderwijskundig regime voor Oekraïense ontheemden is nog niet
uitgevoerd. Wel vroeg onlangs de Inspectie van het onderwijs aandacht voor de kwaliteit
van het onderwijs dat deze groep nu ontvangt, die er onder meer toe leidt dat de doorstroming
naar het reguliere onderwijs hapert.21 De toelichting besteedt geen aandacht aan de aanpak van de noodzakelijke structurele
verbeteringen in het nieuwkomersonderwijs, waardoor niet duidelijk wordt hoe de tijdelijke
voorzieningen zich daartoe verhouden, in het bijzonder voor wat betreft het waarborgen
van onderwijskwaliteit op de langere termijn.

De regering constateert nu opnieuw dat de aantallen nieuwkomers zorgen voor capaciteitstekorten
in het reguliere onderwijs en stelt voor toe te staan dat nieuwkomers, in geval van
onvoldoende onderwijsplaatsen, meer basaal onderwijs gaan krijgen. Zonder dat de effecten
van die tijdelijke regeling van de onderwijsvoorzieningen voor Oekraïense ontheemden
op effectiviteit en kwaliteit van het onderwijs zijn onderzocht en geëvalueerd, wordt
nu voor een permanente regeling gekozen voor alle nieuwkomers wanneer dat nodig is.
Weliswaar wordt daarmee mogelijk voorkomen dat nieuwkomers op korte termijn zonder
onderwijs komen te zitten. Maar daar staat tegenover dat het langdurig wordt toegestaan
dat kinderen geen volwaardig onderwijs krijgen, waarbij het ook ongewis is hoe lang
dat zal duren.

Bovendien blijft ook basaal onderwijs inzet vragen van bevoegde leraren. Van hen wordt
verwacht dat zij passend onderwijs blijven bieden, dat zij het lesprogramma zoveel
mogelijk volledig zullen volgen en altijd de kernvakken blijven geven. Uit de consultatie
blijkt dat scholen het beperkte effect van het voorstel op de onderwijscapaciteit
benadrukken. Ook zullen de nieuwkomers op enig moment doorstromen in het regulier
onderwijs, waar het capaciteitsprobleem zich opnieuw voordoet. Door het toestaan dat
tijdelijk basaal onderwijs wordt gegeven, wordt het tekort aan onderwijscapaciteit
slechts voor korte duur minder urgent. Het vergroten van de onderwijscapaciteit vraagt
om een meer structurele aanpak.22 De toelichting gaat hier niet op in, waardoor ook niet duidelijk wordt op welke wijze
gestuurd wordt op voldoende onderwijscapaciteit op de langere termijn.

De Afdeling heeft er begrip voor dat het vanwege een tekort aan onderwijsplaatsen
het soms en tijdelijk nodig kan zijn om voor een bepaalde groep ander onderwijs toe
te staan. Daarbij moet er wel voor worden gewaakt dat een permanente bevoegdheid om
tijdelijke onderwijsvoorzieningen in te richten er niet toe leidt dat de onderwijskwaliteit
blijvend wordt verlaagd teneinde de aanhoudende capaciteitsproblemen het hoofd te
bieden. Juist gegeven de hiervoor geschetste context, en het feit dat het afwijkende
onderwijsregime van het onderwijs aan Oekraïners nog niet is geëvalueerd, acht de
Afdeling dat risico bij de huidige vormgeving van het voorstel nadrukkelijk aanwezig.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel om die reden vooralsnog een tijdelijk karakter
te geven en in de toelichting aandacht te besteden aan de structurele maatregelen
die worden getroffen om onderwijskwaliteit en onderwijscapaciteit in zowel het nieuwkomers-
als het reguliere onderwijs op de langere termijn te waarborgen.

Het onderhavige wetsvoorstel is ingegeven door de constatering dat het binnen het
bestaande onderwijsstelsel niet altijd meer mogelijk is om aan alle nieuwkomers regulier
nieuwkomersonderwijs aan te bieden. De spankracht van het reguliere nieuwkomersonderwijs
heeft op dit moment haar grenzen bereikt. De consequentie daarvan is dat momenteel
naar schatting vele leerplichtige nieuwkomers geen onderwijs (kunnen) volgen. Inmiddels
zitten naar schatting meer dan 2.000 leerplichtige nieuwkomers in het voortgezet onderwijs
zonder onderwijs thuis of in de opvang.23 Uit contacten met het onderwijsveld komt naar voren dat ook in het primair onderwijs
sprake is van wachtlijsten voor het nieuwkomersonderwijs. Het gevaar bestaat dat,
als gevolg van een blijvend hoge toestroom van nieuwkomers, dat aantal de komende
maanden verder oploopt. Met dit wetsvoorstel beoogt de regering een einde te maken
aan deze situatie en te voorkomen dat nieuwkomers zonder onderwijs thuis of in de
opvanglocatie komen te zitten. Daartoe maakt het wetsvoorstel het mogelijk om, in
gemeenten waar niet langer voor alle nieuwkomers in een onderwijsplek kan worden voorzien,
de capaciteit van het nieuwkomersonderwijs op te schalen door de inrichting van tijdelijke
nieuwkomersvoorzieningen. Op de tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen zal voor de duur
van die voorziening een afwijkend onderwijsregime gelden. De regering constateert
dat ook de Afdeling de noodzaak ziet om in sommige gevallen voor een bepaalde groep
leerlingen tijdelijk ander onderwijs te organiseren.

Anders dan de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen voor Oekraïense ontheemden bevat
dit wetsvoorstel geen horizonbepaling. Die keuze is gebaseerd op het feit dat in de
afgelopen maanden is gebleken dat het ook in de toekomst nodig zal zijn om de capaciteit
van het nieuwkomersonderwijs flexibel op te kunnen schalen. Dit wordt ondersteund
door de verwachting dat de toestroom van nieuwkomers hoog en onvoorspelbaar zal blijven
en zich in het bijzonder in specifieke regio’s in het land zal concentreren.

De inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening is altijd een noodmaatregel
die slechts voor een beperkte duur zal gelden. De Minister stelt bij het besluit tot
oprichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening aan het bestaan van de tijdelijke
nieuwkomersvoorziening altijd een termijn. Het tijdelijke karakter van die voorziening
blijkt verder uit het feit dat het wetsvoorstel ook limiteert hoe lang een leerling
maximaal onderwijs kan volgen op een tijdelijke nieuwkomersvoorziening. Het doel is
altijd dat kinderen zo kort mogelijk onderwijs volgen op een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
en daar waar er mogelijkheden bestaan om naar het reguliere (nieuwkomers)onderwijs
door te stromen, vooronderstelt het wetsvoorstel dat van die mogelijkheden gebruik
zal worden gemaakt. Ook zal het lang niet altijd zo zijn dat scholen die een tijdelijke
nieuwkomersvoorziening oprichten, van de maximale afwijkingsbevoegdheid die het wetsvoorstel
biedt gebruik zullen maken. De mate waarin van de ruimte die het wetsvoorstel bevoegde
gezagen biedt, gebruik wordt gemaakt is onderdeel van het lokale overleg en staat
uiteindelijk ter beoordeling van het bevoegd gezag. Het wetsvoorstel beoogt daarmee
vooral maatwerk mogelijk te maken op een wijze die er altijd op gericht is dat de
betrokken kinderen zo goed mogelijk onderwijs krijgen. Op dit punt gaat het wetsvoorstel
uit van vertrouwen in de bevoegde gezagen. Daarnaast bepaalt het wetsvoorstel expliciet
dat de Minister het besluit tot oprichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
alleen kan nemen indien aannemelijk is dat er niet voor iedere nieuwkomer in de gemeente
een onderwijsplaats beschikbaar is. Anders dan de Afdeling stelt is alles er dus op
gericht om ook nieuwkomers zo snel mogelijk volwaardig onderwijs te laten volgen.

De Afdeling neemt terecht aan dat het onderwijs dat op tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen
zal worden gegeven, grote overeenkomsten zal vertonen met het onderwijs dat aan de
tijdelijke onderwijsvoorzieningen voor ontheemde Oekraïense leerlingen wordt verzorgd.
Op dit moment wordt de effectiviteit en kwaliteit van dat onderwijs geëvalueerd. Gezien
de grote overeenkomsten tussen het onderhavige wetsvoorstel en de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen
voor Oekraïense ontheemden, spreekt het voor zich dat de evaluatie van die wet ook
betekenis heeft voor dit wetsvoorstel. De regering zegt dan ook toe dat als uit die
evaluatie blijkt dat de eisen die aan het onderwijs op een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
worden gesteld bijstelling verdienen, zij daartoe het initiatief zal nemen. Daarnaast
heeft de regering naar aanleiding van het advies van de Raad van State een evaluatiebepaling
aan het wetsvoorstel toegevoegd. Het onderhavige wetsvoorstel bevat een permanent
noodinstrumentarium dat niet volledig gelijk is aan de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen
voor Oekraïense ontheemden, al was het maar omdat de doelgroep veel pluriformer is
en soms ook een andere onderwijsbehoeften zal hebben. Hoewel de overeenkomsten tussen
de tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen en de tijdelijke onderwijsvoorzieningen groot
zijn, rechtvaardigen de verschillen tussen beide voorzieningen volgens de regering
bij nader inzien een zelfstandige evaluatie.

Ook merkt de Afdeling op dat een grote toestroom van nieuwkomers vraagt om uitbreiding
van het reguliere aanbod aan nieuwkomersonderwijs. Eerder heeft de regering reeds
aangegeven dat de evaluatie van de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen voor Oekraïense
ontheemden mede zal worden gebruikt om te verkennen of en zo ja, op welke wijze, het
wenselijk is om in een structureel wettelijk kader voor het onderwijs aan ontheemden
te voorzien. Daarbij zal tevens worden stilgestaan bij de wijze waarop het reguliere
nieuwkomersonderwijs beter kan worden toegerust op de toenemende vraag naar onderwijs
voor nieuwkomers en hoe de inrichting van het reguliere nieuwkomersonderwijs juridisch
moet worden geborgd. Dit zal op korte termijn door de regering worden opgepakt in
afstemming met het onderwijsveld, ook bij het onderwijsveld is de behoefte hieraan
groot. Dit wetsvoorstel voorziet niet in dat wettelijke kader, maar bevat in plaats
daarvan een structurele regeling voor de opschaling van de capaciteit van het nieuwkomersonderwijs
die niet beperkt is tot ontheemde Oekraïners.

b. Prognoses aantallen nieuwkomers

Het wetsvoorstel bevat een verplichting voor schoolbesturen en gemeenten om minimaal
eens per jaar afspraken te maken over een gezamenlijk plan om in de gemeente voldoende
onderwijsplekken voor nieuwkomers beschikbaar te hebben.24 Of in dat overleg schoolbesturen en gemeenten daadwerkelijk tijdig en structureel
rekening kunnen houden met nieuwkomers, is afhankelijk van de informatievoorziening
over de verwachte aantallen nieuwkomers. Momenteel ontbreekt het schoolbesturen aan
goede, tijdige en meerjarige prognoses en ook met het wetsvoorstel wordt daarin niet
voorzien. Goede prognoses zijn essentieel om schoolbesturen en gemeenten in staat
te stellen om op tijd zélf voldoende personeel aan zich te trekken en faciliteiten
in te richten om de nieuwkomers een plek te geven.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de vraag hoe schoolbesturen
en gemeenten tijdig de beschikking krijgen over de benodigde meerjarige informatie
met het oog op het adequaat kunnen anticiperen op de instroom van nieuwkomers in het
reguliere onderwijs.

Naast het hiervoor besproken noodinstrumentarium introduceert dit wetsvoorstel ook
een jaarlijkse overlegplicht tussen school- en gemeentebesturen over de wijze waarop
wordt voorzien in voldoende capaciteit in het nieuwkomersonderwijs. Een belangrijke
doelstelling van die overlegplicht is zeker te stellen dat school- en gemeentebesturen
samenwerken bij de vormgeving en inrichting van het onderwijs aan nieuwkomers en elkaar
dus ook sneller kunnen vinden als de vraag naar nieuwkomersonderwijs in een regio
(snel) toeneemt. Terecht merkt de Afdeling op dat de benodigde capaciteit van het
nieuwkomersonderwijs in een gemeente niet altijd precies en op voorhand te voorspellen
zal zijn. De benodigde capaciteit is afhankelijk van het aantal nieuwkomers dat in
een regio wordt opgevangen en is hiermee inherent verbonden aan bijvoorbeeld het openen
en sluiten van opvanglocaties voor asielzoekers. Dat betekent naar verwachting ook
dat school- en gemeentebesturen zich in het overleg op verschillende scenario’s zullen
moeten voorbereiden. Tevens kan het overleg worden gebruikt om tijdig indicatoren
te formuleren op basis waarvan eventueel een verzoek bij de Minister wordt gedaan
voor de inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening. De toelichting is op
dit punt aangepast en verduidelijkt.

3. Interventiebevoegdheid Minister

a. Adressaat voorgestelde interventie

Met het wetsvoorstel komt het inrichten van tijdelijk nieuwkomersonderwijs pas aan
de orde nadat de Minister heeft besloten dat scholen in een aangewezen gemeente daarin
moeten voorzien, op straffe van een sanctie. Het wetsvoorstel is niet eensluidend
of de aanwijzing van de Minister zich richt op schoolbesturen of op gemeenten. In
de voorgestelde artikelen 193c en 9.3c lijkt de aanwijzing met name te zijn gericht
op schoolbesturen doordat het besluit daar wordt gericht op de bevoegde gezagen van
de scholen in een gemeente,25 elders gaat het in de wettekst weer over de «aangewezen gemeente».26 In de toelichting wordt weer gesproken over «de bevoegdheid van de Minister om één
of meer gemeenten aan te wijzen» en over «de aangewezen gemeente»,27 waarmee de indruk wordt gewekt dat de interventie is gericht op het gemeentebestuur.
Dat de praktijk dit ook zo opvat, blijkt uit de weergave van de consultatie van de
VNG waarin wordt gesproken over het «aanwijzen van gemeenten waar schoolbesturen tijdelijke
nieuwkomersvoorzieningen moeten inrichten».28

Het is belangrijk dat helder is tot wie de interventie zich richt en dat deze past
binnen de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling in het onderwijsstelsel. Het is
de grondwettelijke taak van gemeenten om te zorgen dat alle kinderen in de gemeente
onderwijs (kunnen) ontvangen.29 Deze gemeentelijke verantwoordelijkheid komt onder meer tot uitdrukking in de garantiefunctie
voor openbaar onderwijs en de handhaving van de leerplicht. De verantwoordelijkheid
van de centrale overheid komt tot uiting in de zorg voor het functioneren van het
stelsel als geheel en voor de kwaliteit van de onderwijs op scholen. De zorg voor
het functioneren van het onderwijsstelsel loopt in het bijzonder langs de generieke
interventiemogelijkheden bijvoorbeeld als een gemeentebestuur regulier onderwijs voor
nieuwkomers niet, niet tijdig, of niet naar behoren realiseert.30 De zorg voor de onderwijskwaliteit uit zich met name via het reguliere toezicht dat
door de onderwijsinspectie wordt gehouden.

Onduidelijk is hoe de voorgestelde interventie zich verhoudt tot de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling
voor toezicht in het onderwijsstelsel. Bij het introduceren van een nieuwe interventiebevoegdheid
richting het gemeentebestuur rijst de vraag wat de aanleiding is om een speciale interventiebevoegdheid
te introduceren in aanvulling op de bestaande mogelijkheden van generiek interbestuurlijk
toezicht. Richt een nieuwe interventie van de Minister zich rechtstreeks tot de bevoegde
gezagen van scholen, dan rijst de vraag hoe dat past binnen de bestaande en beoogde
verantwoordelijkheden van gemeenten. Gewaakt moet worden de rol van gemeenten niet
te doorkruisen. Een rol die het wetsvoorstel blijkens het opschrift overigens probeert
te versterken.

Onverminderd hetgeen de Afdeling hierna onder punt b opmerkt, geldt dat duidelijk
moet zijn tot wie de interventiebevoegdheid van de Minister zich richt en hoe deze
zich verhoudt tot het bestaande stelsel van toezicht.

Het onderhavige wetsvoorstel geeft de Minister een bevoegdheid om te besluiten dat
in een bepaalde gemeente een tijdelijke nieuwkomersvoorziening moet worden opgericht.
In die situatie richt het besluit van de Minister op grond van artikel 193e WPO en
9.3e WVO 2020 zich tot alle schoolbesturen in de betreffende gemeente. Zij zullen
moeten voldoen aan de verplichting – die door het besluit van de Minister ontstaat
– om de onderwijscapaciteit uit te breiden. Anders dan de Afdeling aanneemt wordt
er met dit wetsvoorstel dus geen nieuw interventie-instrumentarium richting de gemeentebesturen
geïntroduceerd.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is in het wetsvoorstel tot uitdrukking
gebracht dat de situatie waarin de Minister een ambtshalve besluit neemt, een uitzonderingssituatie
is (zie hierna bij onderdeel b). Dat is verder verduidelijkt door de omstandigheden
waaronder een ambtshalve besluit kan worden genomen nader te clausuleren. Het uitgangspunt
is dat de Minister op de eerste plaats op verzoek van het college van burgemeester
en wetshouders besluit om aan de schoolbesturen in de betreffende gemeente toestemming
te verlenen voor de inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening. De keuze
om de bevoegdheid tot het indienen van een verzoek aan het gemeentebestuur te verlenen,
hangt samen met het doel van de wet om de samenwerking tussen gemeente- en schoolbesturen
te verbeteren en de regie daarvoor bij het gemeentebestuur neer te leggen. De versterking
van de regierol van het college van burgemeester en wethouders sluit aan bij de verantwoordelijkheid
die het gemeentebestuur op grond van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet heeft
om ervoor te zorgen dat er in elke gemeente voor iedereen een onderwijsplek beschikbaar
is.

Na het verzoek van het college van burgemeester en wethouders om een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
in te richten, zal de Minister in gesprek gaan met het gemeentebestuur en de betreffende
schoolbesturen. Op basis van dit gesprek zal de Minister de inschatting maken of er
in de gemeente een tijdelijke nieuwkomersvoorziening opgericht mag worden. Als de
Minister positief besluit, hebben de schoolbesturen in de betreffende gemeente acht
weken de tijd om een tijdelijke nieuwkomersvoorziening op te richten; daarna vervalt
het besluit en zou er – als de omstandigheden daartoe aanleiding geven – voor de inrichting
van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening een nieuw verzoek ingediend moeten worden.

Tegelijkertijd is in het onderhavige wetsvoorstel ook de bevoegdheid voor de Minister
behouden om ambtshalve te bepalen dat de schoolbesturen in een specifieke gemeente
een tijdelijke nieuwkomersvoorziening moeten inrichten. Deze bevoegdheid kan evenwel
alleen worden toegepast als het goede gesprek dat tussen de schoolbesturen in een
gemeente, onder regie van het college van burgemeester en wethouders, plaatsvindt
er niet toe leidt dat er een verzoek om toestemming voor de inrichting van een tijdelijke
nieuwkomersvoorziening wordt gedaan. Daarnaast moet op het moment dat het ambtshalve
besluit wordt genomen vaststaan dat er in de gemeente onvoldoende onderwijsplekken
voor nieuwkomers beschikbaar zijn. In die situatie heeft de Minister op grond van
zijn stelselverantwoordelijkheid een taak om de patstelling, waarin de schoolbesturen
dan klaarblijkelijk verkeren, te doorbreken. Dat kan evenwel nooit, zo is expliciet
in het wetsvoorstel verankerd, zonder eerst het college van burgermeester en wethouders
te raadplegen. Het college van burgemeester en wethouders kent de lokale situatie
immers het best en kan daarnaast ook uitleggen waarom er geen verzoek is gedaan. Die
omstandigheden zullen bij de beslissing om schoolbesturen ambtshalve te verplichten
tot inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening altijd moeten worden meegewogen.
De verwachting is dat het ambtshalve besluit van de Minister in de praktijk vrijwel
niet ingezet zal hoeven worden.

Na het ambtshalve besluit van de Minister zal hetzelfde proces op gang moeten komen
dat op grond van het wetsvoorstel wordt gestart als er positief is beslist op een
verzoek tot toestemming voor de inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening.
Het college van burgemeester en wethouders zal in gesprek gaan met de schoolbesturen
om af te spreken welk schoolbestuur de tijdelijke nieuwkomersvoorziening zal oprichten.
Het belangrijkste verschil in proces met de toestemming op verzoek is dat de schoolbesturen
na een ambtshalve besluit verplicht zijn om – na onderling overleg – binnen vier weken
ten minste een tijdelijke nieuwkomersvoorziening in de gemeente in te richten. Het
ambtshalve besluit heeft verder tot gevolg dat schoolbesturen op grond van het wetsvoorstel
een groot aantal vrijheden krijgen om bij de organisatie van het onderwijs in een
tijdelijke nieuwkomersvoorziening van de bestaande onderwijswetgeving af te wijken.
Daarnaast verleent het wetsvoorstel aan het college van burgemeester en wethouders,
ter ondersteuning van zijn regierol, de bevoegdheid om, als de schoolbesturen onderling
niet in staat zijn te bepalen welk schoolbestuur tot oprichting van een tijdelijke
nieuwkomersvoorziening zal overgaan, een schoolbestuur aan te wijzen dat dat zal doen.

Daar waar in het wetsvoorstel en in de toelichting de zinsnede «[in de] aangewezen
gemeente» werd gebruikt werd daarmee de territoriale aanduiding van het openbare lichaam
gemeente bedoeld, waarbinnen het wetsvoorstel zich meer in het bijzonder richt tot
bevoegde gezagen als rechtspersoon en het college van burgemeester en wethouders als
orgaan van het openbaar lichaam.31 Daarmee wordt aangesloten bij de formulering die de grondwetgever in artikel 23,
vierde lid, van de Grondwet hanteert. Ook de Grondwet legt de plicht om te voorzien
in het onderwijs niet bij het openbare lichaam als zodanig. Om mogelijke verwarring
die klaarblijkelijk op dit punt kan voorkomen weg te nemen zijn het wetsvoorstel en
de toelichting op dit punt aangepast en verduidelijkt.

b. Noodzakelijkheid en effectiviteit

In de toelichting op het wetsvoorstel erkent de regering dat scholen en gemeenten
er tot op heden altijd in zijn geslaagd om nieuwkomers een plek te geven in het reguliere
onderwijs. Ook toen zij onverwacht te maken kregen met een massale toestroom van Oekraïense
ontheemden hebben zij grote en effectieve inzet gepleegd. Indertijd achtte de regering
een interventiebevoegdheid van de Minister bij nader inzien dan ook niet opportuun,
omdat scholen en gemeenten blijk gaven van bereidwilligheid om te zorgen voor goed
onderwijs.32

Toch stelt de regering nu voor om tijdelijke onderwijsvoorzieningen alleen toe te
staan na een interveniërende aanwijzing door de Minister. Die opzet verschilt in belangrijke
mate van de wijze waarop scholen nu zelfstandig een onderwijsvoorziening voor Oekraïense
ontheemden in kunnen richten.33 Voor die afwijkende keuze ziet de Afdeling vooralsnog onvoldoende aanleiding.

Uit de toelichting blijkt namelijk dat geconsulteerde scholen en gemeenten ook nu
bereid zijn om de onderwijscapaciteit te vergroten wanneer dat kan. Gemeenten en schoolbesturen
herhalen de wens om hierin zelf het initiatief te kunnen nemen, zoals zij eerder voor
Oekraïense kinderen hebben gedaan. Dat toch wordt gekozen voor een aanwijzingsbevoegdheid
van de Minister kan de goede samenwerking tussen rijk, gemeenten en scholen bemoeilijken.
De VO-raad geeft in dat verband aan dat regels omtrent doorzettingsmacht uitgaan van
wantrouwen. Ook de gemeente- en schoolbesturen die in een latere consultatieronde
hebben gereageerd, hebben de Minister verzocht scholen en gemeenten het vertrouwen
te geven dat zij hierin hun eigen verantwoordelijkheid zullen nemen.34 De Afdeling is er vooralsnog dan ook niet van overtuigd dat de interventiebevoegdheid
noodzakelijk is voor het vergroten van de onderwijscapaciteit.

Het grootste obstakel voor de inrichting van nieuwkomersvoorzieningen is het gebrek
aan voldoende lokale faciliteiten en aan geschikt personeel. Ook kampen scholen en
gemeenten met de onzekerheid over het aantal nieuwkomers dat (ongeveer) verwacht kan
worden. Een aanwijzingsbevoegdheid van de Minister lost deze obstakels niet op. Voor
het vergroten van de onderwijscapaciteit zijn structurele oplossingen nodig (punt
2). In een meer gelijkmatige spreiding van asielzoekers over alle gemeenten is de
regering voornemens te voorzien door alle gemeenten te verplichten mee te werken aan
het mogelijk maken van opvanglocaties («Spreidingswet»).35 Een gelijkmatiger spreiding van nieuwkomers zal ook effect hebben op de onderwijsbehoefte
per gemeente. De toelichting gaat evenwel niet in op hoe de voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid
kan bijdragen aan het verhelpen van deze obstakels.

Gelet op het voorgaande heeft de Afdeling bezwaren tegen de voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid
van de Minister en adviseert zij daarvan af te zien. Zij adviseert in plaats daarvan
de inrichting van een tijdelijke onderwijsvoorziening op initiatief van scholen en
gemeenten zelf mogelijk te maken. De Minister kan daarin faciliteren, door desgewenst
op verzoek van gemeenten ontheffing te verlenen om bij wijze van noodvoorziening tijdelijk
basaal onderwijs aan te bieden. Aan die ontheffing kan de Minister voorwaarden verbinden,
bijvoorbeeld omtrent de omvang en de duur ervan.36

Mocht blijken dat scholen en gemeenten onvoldoende bereidheid tonen om de noodzakelijke
inspanningen te verrichten voor het creëren van onderwijsplaatsen voor nieuwkomers,
kan een interventiebevoegdheid alsnog nodig zijn. Het nut en de noodzaak van een dergelijke
bevoegdheid moeten alsdan wel gemotiveerd worden in het licht van de problemen die
worden geconstateerd en worden afgewogen tegen de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling
en de al bestaande toezichtsmechanismen in het onderwijsstelsel (zie punt 3a).

De Afdeling heeft bezwaren tegen de voorgestelde bevoegdheid van de Minister om te
bepalen dat in een of meerdere gemeenten een tijdelijke nieuwkomersvoorziening moet
worden opgericht en adviseert daarvan af te zien. De regering heeft begrip voor de
bezwaren van de Afdeling, daarom is de wijze waarop een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
wordt opgericht in de wet aangepast. Om zicht te houden op de oprichting van tijdelijke
nieuwkomersvoorzieningen en recht te doen aan het karkater als noodvoorziening – de
tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen worden alleen opgericht wanneer er echt geen andere
mogelijkheden meer zijn om de nieuwkomers in een gemeente onderwijs te bieden – kiest
de regering er wel voor om de tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen alleen na besluit
van de Minister te laten inrichten. Het voorstel van de Afdeling om te voorzien in
een ontheffingsbevoegdheid voor de Minister volgt de regering dan ook niet direct.
Naast het feit dat de tijdelijke nieuwkomersvoorziening een noodvoorziening is, zijn
er nog een aantal aanvullende argumenten om niet te voorzien in een ontheffingsbevoegdheid.
Ten eerste gaat een ontheffingsbevoegdheid naar haar aard, evenals de meldingssystematiek
uit de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen voor Oekraïense ontheemden, te veel uit
van de individuele problematiek van een school die om de ontheffing vraagt of de melding
doet. Dat terwijl het onderwijs aan nieuwkomers een gemeentelijk vraagstuk en soms
zelfs een regionaal vraagstuk is. Ten tweede biedt de keuze voor uitsluitend een ontheffingsstelsel
geen sturingsmogelijkheden op het aanbod aan nieuwkomersonderwijs. Dit maakt het voor
de regering onmogelijk om haar stelselverantwoordelijkheid onder alle omstandigheden
waar te maken. Door de Minister een beslissingsbevoegdheid te geven wordt geborgd
dat de tijdelijke nieuwkomersvoorziening alleen wordt ingezet in geval van nood: er
wordt bijvoorbeeld voorkomen dat er een tijdelijke nieuwkomersvoorziening wordt opgericht
voor maar een beperkt aantal leerlingen, zoals bij de tijdelijke onderwijsvoorzieningen
voor Oekraïense ontheemden soms is voorgekomen. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt
een permanent noodinstrumentarium voorgesteld dat ook ingericht moet zijn op situaties
waarin op gemeentelijke niveau onvoldoende bereidwilligheid bestaat om mee te werken
aan het opschalen van de capaciteit. In dat geval kan een besluit van de Minister
duidelijkheid creëren over wat mag en wie waarvoor verantwoordelijk is. De verplichtingen
die met het besluit van de Minister ontstaan, zijn zo beperkt mogelijk vormgegeven
om zo veel mogelijk initiatief bij het gemeentebestuur en de schoolbesturen te laten.
Daarbij is vooral beoogd de regierol van het gemeentebestuur te versterken. De enige
harde verplichting die in het wetsvoorstel ten aanzien van het ambtshalve besluit
van de Minister is opgenomen, is dat de onderwijscapaciteit na het besluit van de
Minister in de betreffende gemeente altijd door tenminste de oprichting van een tijdelijke
nieuwkomersvoorziening moet worden uitgebreid. Daarbij verplicht het wetsvoorstel
de schoolbesturen onder regie van het gemeentebestuur om met elkaar om tafel te gaan
en afspraken te maken over welk schoolbestuur het best geëquipeerd is om de capaciteit
uit te breiden.

Er werd bij het opstellen van het wetsvoorstel reeds vanuit gegaan dat de Minister
in de praktijk een besluit zou nemen na signalen uit de gemeenten. Het zijn in de
praktijk immers de gemeente- en schoolbesturen die de situatie in de eigen gemeente
het best kennen. In de overgrote meerderheid van de gevallen zullen signalen dat de
capaciteit van het nieuwkomersonderwijs tekortschiet altijd vanuit de gemeente- en
schoolbesturen komen. En kan zonder die signalen dus geen besluit worden genomen.
Om dit te benadrukken is naar aanleiding van het advies van de Afdeling expliciet
in het wetsvoorstel opgenomen dat de Minister het besluit tot het verlenen van toestemming
voor de inrichting van een tijdelijke onderwijsvoorziening kan nemen op verzoek van
het college van burgemeester en wethouders. Op deze wijze is juridisch geborgd dat
de regering haar stelselverantwoordelijkheid waar kan maken, maar dat het initiatief
tot oprichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening op lokaal niveau blijft liggen.
Het jaarlijkse overleg tussen het college van burgemeester en wethouders en de schoolbesturen
dat met dit wetsvoorstel ook wordt geïntroduceerd beoogt te voorzien in een overlegstructuur
waarbinnen de besluitvorming over de noodzaak tot inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
op lokaal niveau in principe gezamenlijkheid wordt genomen. In het geval van het besluit
door de Minister op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders is ook
de verplichting komen te vervallen om een tijdelijke nieuwkomersvoorziening op te
richten. Aangenomen mag immers worden dat als een verzoek wordt gedaan de schoolbesturen
en het gemeentebestuur over de noodzaak tot oprichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
reeds gesproken hebben. Mocht evenwel niet van de verleende toestemming gebruik worden
gemaakt, bijvoorbeeld omdat de toestroom van nieuwkomers veel beperkter is dan verwacht,
dan vervalt de toestemming na acht weken.

Als ultimum remedium is evenwel ook de mogelijkheid behouden om ambtshalve een besluit
te nemen over de inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening. In de praktijk
verwacht de regering dat deze bevoegdheid vrijwel niet ingezet zal hoeven worden.
Dit besluit zal enkel in uitzonderlijke situaties worden genomen. Er zal in de praktijk
altijd sprake zijn van duidelijke signalen waaruit blijkt dat het in een gemeente
noodzakelijk is om een tijdelijke nieuwkomersvoorziening in te richten, maar er toch
geen aanvraag tot inrichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening wordt gedaan.
De ervaring in de praktijk met het nieuwkomersonderwijs leert dat het zelden voorkomt
dat van onwelwillendheid sprake zal zijn. Toch valt niet uit te sluiten dat op lokaal
niveau een patstelling ontstaat. De regering heeft gemeend dat het verstandig is om
ook voor deze situatie een duidelijke bevoegdheidsverdeling en een in die situatie
te volgen proces in het wetsvoorstel op te nemen aan de hand waarvan het goede gesprek
op lokaal niveau weer op gang kan komen. Wel zijn de voorwaarden waaronder dat besluit
kan worden genomen naar aanleiding van het advies van de Afdeling aangepast. In het
wetsvoorstel is expliciet opgenomen dat de Minister alleen ambtshalve een besluit
kan nemen als vaststaat dat er onvoldoende onderwijscapaciteit voor nieuwkomers zal
zijn. Uit de signalen waar de Minister het besluit op baseert moet dus blijken dat
er daadwerkelijk nieuwkomers in de gemeente zijn die op dat moment geen onderwijs
krijgen en voor wie de verwachting is dat het onderwijs ook niet op een andere wijze
binnen afzienbare termijn georganiseerd kan worden. In de praktijk zullen de signalen
waarschijnlijk via de regiocoördinatoren van het ministerie de Minister bereiken.
Daarnaast is ook de voorwaarde behouden dat de Minister alleen ambtshalve een besluit
kan nemen na over het voornemen tot dat besluit overleg te hebben gevoerd met het
betreffende college van burgemeester en wethouders. Het besluit van de Minister kan
dus nooit zonder overleg genomen worden en niet als verrassing voor de betreffende
gemeente komen. Als er na het ambtshalve besluit van de Minister dat er een tijdelijke
nieuwkomersvoorziening opgericht moet worden geen afspraken over de inrichting tot
stand komen, dan heeft het college van burgemeester en wethouders een beslissende
stem bij het bepalen van het bevoegd gezag dat verantwoordelijk zal zijn voor de inrichting
van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening. Ook van deze bepaling wordt verwacht dat
deze in de praktijk zelden ingezet zal hoeven worden, maar wil de regering als ultiem
middel behouden. De overige bepalingen over de doorzettingsmacht van de gemeente en
Minister zijn, voor zover die zich uitte in de mogelijkheid om bekostigingssancties
te treffen, niet langer onderdeel van het wetsvoorstel.

Terecht merkt de Afdeling op dat dit wetsvoorstel de structurele problemen in het
onderwijs niet oplost. Wat dit wetsvoorstel wel beoogt, is het borgen van het recht
op onderwijs voor alle kinderen door de onderwijscapaciteit in de betreffende gemeente
zo groot mogelijk te maken. Dat doet het wetsvoorstel door het mogelijk te maken bevoegde
leraren zo efficiënt mogelijk in te zetten en daarnaast gebruik te maken van onbevoegd
personeel. Ook kan het curriculum op een tijdelijke nieuwkomersvoorziening tot de
kern worden teruggebracht, waarbij tevens kan worden gekozen voor een dag- en weekindeling
die het mogelijk maakt om aan meer kinderen onderwijs te geven. Telkens vanuit het
gegeven dat de kinderen die op een tijdelijke nieuwkomersvoorziening onderwijs volgen
binnen twee jaar kunnen doorstromen naar het reguliere onderwijs. Overigens is ook
de mate waarin schoolbesturen gebruikmaken van de afwijkingsmogelijkheid die het wetsvoorstel
na een besluit van de Minister biedt aan de schoolbesturen. De noodzaak om van de
volledige afwijkingsmogelijkheden gebruik te maken zal per gemeente verschillen.

4. Gedelegeerde regelgeving

De regering stelt voor om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (amvb) toe
te staan dat nadere regels worden gesteld over het doen van meldingen, het opstellen
van inrichtingsplannen, het stellen van regels aan onderwijzers en het vaststellen
van onderwijsprogramma’s. Wat betreft het onderwijsprogramma en de inrichting van
het onderwijs zijn de hoofdelementen in het wetsvoorstel vastgelegd en is daarnaast
bepaald dat in nadere uitwerking bij of krachtens amvb van de wet kan worden afgeweken.37

Afwijken van de wet moet bij een norm van gelijke hoogte gebeuren, tenzij er sprake
is van een experiment of een onvoorziene noodsituatie.38 De Afdeling adviseert ten aanzien van de verdere afwijkingen op het onderwijsprogramma
deze eveneens in dit wetsvoorstel op te nemen. Voor zover dat niet mogelijk zou zijn,
dient gemotiveerd te worden waarom sprake is van een noodsituatie waardoor deze afwijkingen
niet al op wettelijk niveau kunnen worden vastgelegd en dient in ieder geval af te
worden gezien van de mogelijkheid tot subdelegatie naar het niveau van de ministeriële
regeling.

Naar aanleiding van dit advies is de delegatiemogelijkheid ten aanzien van de eisen
die aan de bevoegdheid van leraren wordt gesteld, komen te vervallen. Alle eisen met
betrekking tot dit onderwerp zijn in het wetsvoorstel of in de reeds bestaande onderwijswetgeving
neergelegd. Daarnaast is ten aanzien van het vaststellen van onderwijsprogramma’s
de mogelijkheid tot subdelegatie uit het wetsvoorstel gehaald en is de delegatiegrond
nog nauwkeuriger omschreven. Ook de toelichting is op deze punten aangepast.

Bij de vormgeving van het onderhavige wetsvoorstel en de daarop gebaseerde algemene
maatregel van bestuur zoekt de regering naar een juist evenwicht tussen het zo goed
mogelijk garanderen van de basiskwaliteit die altijd in acht moet worden genomen en
die moet verzekeren dat nieuwkomers na maximaal twee jaar naar het reguliere onderwijs
kunnen doorstromen en het verzekeren van een effectieve en voor de praktijk werkbare
oplossing die verzekert dat altijd voor iedereen het recht op onderwijs is gegarandeerd.
Deze afweging komt vooral tot uitdrukking in de eisen die in het wetsvoorstel en de
daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur worden gesteld aan het onderwijsprogramma
en de tijd die in ieder geval moet worden besteed aan de verschillende onderdelen
van het onderwijsprogramma.

De hiervoor beschreven evenwichtsoefening is voor een deel ook een zoektocht. Ten
aanzien van het onderwijsprogramma is de regering voornemens om in de algemene maatregel
van bestuur te bepalen dat als het bevoegd gezag de formatie voor het onderwijs in
een tijdelijke nieuwkomersvoorziening niet rond krijgt, het bevoegd gezag leerlingen
in een tijdelijke nieuwkomersvoorziening (tijdelijk en) niet langer dan strikt noodzakelijk
minder uren onderwijs kan aanbieden. Hierbij wordt een minimumnorm vastgelegd die
eruit bestaat dat leerlingen tenminste 12,5 uren per week (vijf dagdelen) onderwijs
dienen te volgen, verspreid over drie onderwijsdagen. Om te borgen dat de primaire
doelstelling van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening – het garanderen van het recht
op onderwijs voor alle nieuwkomers en de voorbereiding op instromen in het reguliere
(nieuwkomers)onderwijs – niet uit het oog wordt verloren, wordt daarbij tevens bepaald
dat altijd tenminste 10 klokuren per week aan het leren van de Nederlandse taal dienen
te worden besteed.

Indien in de toekomst zou blijken dat de regels voor het onderwijsprogramma te strak
zijn vormgegeven, staat dat de effectiviteit van de voorzieningen in de weg. Anderzijds
geldt dat als blijkt, bijvoorbeeld uit de evaluatie van Wet tijdelijke onderwijsvoorziening
voor Oekraïense ontheemden, dat de hiervoor beschreven regeling te veel afwijkingsmogelijkheden
biedt daarmee juist het recht op (kwalitatief) voldoende onderwijs onder druk komt
te staan. In beide gevallen wil de regering snel kunnen reageren. Om die reden hecht
zij eraan om vooralsnog de delegatiegrondslag voor het onderwijsprogramma te behouden.
Wel is naar aanleiding van het advies van de Afdeling het wetsvoorstel aangepast in
die zin dat de delegatiegrondslag specifieker is vormgegeven.

5. Termijn voor leerlingen

In afwachting van meer structurele aanpak van de capaciteitsproblemen in het onderwijs,
kan het zo nodig aanbieden van meer basaal onderwijs in een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
een oplossing zijn voor een acuut tekort aan onderwijsplekken (punt 2). Dat neemt
niet weg dat het volgen van onderwijs in een tijdelijke nieuwkomersvoorziening met
slechts basaal onderwijs voor een individuele nieuwkomer niet te lang mag duren. Het
wetsvoorstel bepaalt dat een nieuwkomer maximaal twee jaar op een tijdelijke nieuwkomersvoorziening
of een tijdelijke onderwijsvoorzienig mag worden geplaatst.39 De keuze voor deze (lange) termijn wordt in de toelichting niet gemotiveerd.

Bovendien sluit het wetsvoorstel niet uit dat een nieuwkomer langer dan twee jaar
van de noodvoorziening gebruik moet maken. Dat kan langer zijn als er in het reguliere
onderwijs toch onvoldoende plaats is. Hierbij zou volgens de toelichting gedacht kunnen
worden aan de situatie dat de leerling gedurende de asielprocedure door het COA wordt
verplaatst naar een gemeente waar ook capaciteitsproblemen zijn.40 Andere situaties zijn voorts niet uitgesloten. Een verlenging van het verblijf van
een leerling in een tijdelijke voorziening brengt het recht op goed onderwijs niet
dichterbij. Dit klemt temeer nu de verlengingsmogelijkheid, ongeacht de omstandigheden
die tot verlenging van het verblijf in een tijdelijke onderwijsvoorziening zouden
nopen, niet aan een nadere maximale duur gebonden zijn.

De Afdeling adviseert de mogelijkheid tot het langer dan twee jaar volgen van onderwijs
in een nieuwkomersvoorziening te schrappen, dan wel nader te clausuleren.

Het wetsvoorstel bepaalt dat een nieuwkomer maximaal twee jaren aan een tijdelijke
nieuwkomersvoorziening of een tijdelijke onderwijsvoorzienig onderwijs mag volgen.
Het onderwijs in een tijdelijke nieuwkomersvoorziening dient er altijd op te zijn
gericht om de leerling zo snel mogelijk door te laten stromen naar het reguliere onderwijs.
In de praktijk kan het voorkomen dat een leerling eerst zal doorstromen naar het reguliere
nieuwkomersonderwijs, en uiteindelijk naar het reguliere basisonderwijs of voortgezet
onderwijs. In het verlengde van dit uitgangspunt bepaalt het wetsvoorstel dat bij
de oprichting van een tijdelijke nieuwkomersvoorziening een plan moet worden gemaakt
over de wijze waarin zo snel mogelijk wordt toegewerkt naar doorstroom van leerlingen
naar het reguliere (nieuwkomers)onderwijs. Om deze doorstroom verder te borgen is
de regering voornemens bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat het bevoegd
gezag per leerling ook een doorstroomperspectief moet vaststellen.

De keuze voor een maximale termijn van twee jaar is ingegeven door het feit dat het
tenminste twee jaar duurt voordat een nieuwkomer die de Nederlandse taal niet machtig
is die taal voldoende beheerst om het reguliere onderwijs te kunnen volgen. Het onderwijs
op een tijdelijke nieuwkomersvoorziening richt zich dan ook op de eerste plaats op
het bijbrengen van het vereiste taalniveau en het ondersteunen van het sociaal en
emotioneel welbevinden van de leerlingen. Dit komt onder andere tot uitdrukking in
de regels die aan het onderwijsprogramma worden gesteld. Ondanks dit heldere uitgangspunt
is het niet uit te sluiten dat zich een uitzonderingssituatie voordoet waarin een
leerling als gevolg van de verplaatsing van de(crisis)noodopvang (onverwachts) naar
een andere gemeente verhuist waar geen plek is in het reguliere (nieuwkomers)onderwijs,
terwijl de leerling al twee jaar onderwijs heeft gevolgd aan een tijdelijke nieuwkomersvoorziening.
Omdat het wetsvoorstel er nooit toe mag leiden dat kinderen in het geheel geen onderwijs
krijgen, biedt het wetsvoorstel ruimte om kinderen in die uitzonderlijke situaties
– waarbij sprake is van een verhuizing – langer dan twee jaren onderwijs te laten
volgen aan een tijdelijke nieuwkomersvoorziening. Naar aanleiding van het advies van
de Afdeling is het wetsvoorstel aangepast in die zin dat deze voorwaarde daarvan nu
expliciet onderdeel uitmaakt. Verder kan alleen gebruik worden gemaakt van de uitzondering
als het kind anders geen onderwijs zou volgen en zo lang het belang van het kind zich
niet tegen het volgen van onderwijs aan een tijdelijke nieuwkomersvoorziening verzet.
Dat betekent dus ook dat wanneer een bevoegd gezag van deze uitzondering gebruik moet
maken hij er voor zorgt dat de betreffende leerling zo snel mogelijk doorstroomt naar
het reguliere onderwijs. Hieraan is ook toegevoegd dat het bevoegd gezag bij de Minister
melding moet maken wanneer een leerling langer dan twee jaar onderwijs volgt op een
tijdelijke nieuwkomersvoorziening. Ook deze eisen zijn naar aanleiding van het advies
van de Raad van State in het wetsvoorstel opgenomen.

6. Financiële gevolgen

Volgens de regering heeft het wetsvoorstel geen nieuwe financiële gevolgen omdat nieuwkomersonderwijs
valt onder de reguliere onderwijsbekostiging en er daarnaast aanvullende subsidieregelingen
beschikbaar zijn. In de consultatie hebben gemeenten, schoolbesturen en de VNG naar
aanleiding van de ervaringen met de tijdelijke onderwijsvoorzieningen er niettemin
op gewezen dat de gangbare bekostiging onvoldoende is voor het goed vormgeven van
het tijdelijk nieuwkomersonderwijs. In de toelichting wordt onvoldoende ingegaan op
de financiële consequenties die het voorstel heeft voor scholen en gemeenten.41

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de financiële gevolgen
en zo nodig te voorzien in aanvullende bekostiging.

Schoolbesturen ontvangen reguliere bekostiging en vaak ook aanvullende nieuwkomersbekostiging
voor de leerlingen die staan ingeschreven in een tijdelijke nieuwkomersvoorziening.
De wet zorgt op zichzelf dus niet voor financiële gevolgen voor schoolbesturen, maar
volgt de reguliere systematiek.

De regering werkt voor de uitwerking van dit wetsvoorstel nauw samen met de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten, de onderwijssectorraden en de expertiseorganisatie voor
het nieuwkomersonderwijs. Met deze organisaties is de regering ook in gesprek over
de financiering van het onderwijs voor nieuwkomers. Recent hebben zij de regering
gewezen op een aantal punten waarop de aanvullende nieuwkomersbekostiging volgens
de betrokken organisaties tekortschiet. Deze punten zijn echter niet het gevolg van
het wetsvoorstel, maar van de toenemende vraag naar onderwijs voor nieuwkomers. De
huidige wachtlijsten leggen deze knelpunten in de bekostigingssystematiek bloot. Zo
zorgt de huidige datum voor de start van de aanvullende nieuwkomersbekostiging (de
datum van binnenkomst in Nederland) in combinatie met de wachtlijsten in het onderwijs
er voor dat schoolbesturen minder lang aanspraak kunnen maken op de aanvullende nieuwkomersbekostiging
dan wanneer een leerling direct na aankomst in Nederland in het onderwijs kan starten.
De regering verkent de mogelijkheden om deze systematiek aan te passen.

Het beeld van de kosten en hoogte van de financiering voor gemeenten is diffuus. De
VNG heeft een eerste verkenning gedaan waaruit blijkt dat de financiering voor gemeenten
in sommige gemeenten als knellend wordt ervaren, maar in andere gemeenten is dit niet
het geval. De regering is naar aanleiding van de verkenning hierover in gesprek met
de VNG. Ook deze kosten vloeien niet rechtstreeks voort uit het onderhavige wetsvoorstel,
maar zijn vooral een gevolg van de grote toestroom van nieuwkomers.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De Afdeling had geen redactionele opmerkingen bij het wetsvoorstel. Wel zijn er enkele
wetstechnische en redactionele verbeteringen in het wetsvoorstel en memorie van toelichting
doorgevoerd. Ook is de consultatieparagraaf in de toelichting aangevuld.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma