Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
36 280 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafrecht BES, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafvordering BES in verband met de uitbreiding van de strafbaarheid voor schadetoebrengende gedragingen ten behoeve van een buitenlandse mogendheid (uitbreiding strafbaarheid spionageactiviteiten)
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 23 mei 2023
I. ALGEMEEN
Ik heb met veel belangstelling kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid. Het verheugt mij dat meerdere fracties met belangstelling
en interesse hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Ik dank de leden van de verschillende
fracties voor de door hen gestelde vragen, die mij in de gelegenheid stellen een aantal
begrippen in de voorgestelde strafbaarstelling te verhelderen en het wetsvoorstel
op onderdelen van een nadere onderbouwing te voorzien. Met de beantwoording van de
vragen hoop ik ook de bedenkingen van de leden van de fracties die nog niet op alle
punten van het wetsvoorstel zijn overtuigd, alsnog te kunnen wegnemen. Bij de beantwoording
is de indeling van het verslag zoveel mogelijk gevolgd.
De leden van de VVD-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
en verwelkomen de zelfstandige strafbaarstelling van spionageactiviteiten. Zij brengen
in herinnering dat het wetsvoorstel voortvloeit uit het coalitieakkoord. Deze leden
wijzen erop dat in deze tijden van hybride dreigingen en met de komst van de digitalisering
de mogelijkheden voor het ontplooien van spionageactiviteiten zijn toegenomen. Verder
geven deze leden aan dat spionage vele verschillende verschijningsvormen kent en dat
het daarom belangrijk is dat strafbaarstellingen toekomstbestendig en techniekneutraal
worden geformuleerd.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden erkennen met de regering de noodzaak om cruciale belangen, zoals de nationale
veiligheid en het functioneren van de democratische en internationale rechtsorde te
beschermen tegen spionageactiviteiten, met inachtneming van de maatschappelijke ontwikkelingen
en de toenemende geopolitieke spanningen. De leden van deze fractie onderschrijven
dan ook de intentie die ten grondslag ligt aan de strafbaarheid van spionageactiviteiten.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden zien het belang van effectieve en adequate strafbaarstelling van verschillende
vormen van spionage. Zij geven aan de uitbreiding van de strafbaarheid een stap in
de goede richting te vinden om dergelijke strafbare handelingen beter aan te kunnen
pakken.
De leden van de SP-fractie hebben het wetsvoorstel gelezen. Zij geven aan te begrijpen
dat spionage door en voor buitenlandse mogendheden een risico is en dat dit aangepakt
dient te worden, zeker nu via de digitale weg de informatie die verzameld kan worden
makkelijker toegankelijk en belangrijker is. Deze leden benadrukken echter dat dit
omgekeerd ook het geval is en dat voorkomen moet worden dat onnodig te veel informatie
over eigen inwoners wordt verzameld en bewaard. Ik hoop met de beantwoording van de
vragen van deze leden de zorgen die bij hen op dit punt nog leven weg te kunnen nemen
en hen ervan te overtuigen dat in dit wetsvoorstel een juiste balans is gevonden tussen
de verschillende te beschermen belangen. In de richting van deze leden wil ik op deze
plaats graag alvast verduidelijken dat het niet de bedoeling van dit wetsvoorstel
is om het mogelijk te maken onnodig informatie over inwoners te verzamelen en te bewaren.
Dit wetsvoorstel biedt daarvoor ook geen grondslag. In de strafbaarstelling is gezocht
naar een zodanige afbakening dat alleen personen die – ten behoeve van een buitenlandse
mogendheid – opzettelijk gevaar in het leven roepen voor een aantal, specifiek aangeduide,
zwaarwegende Nederlandse belangen, daarvoor strafrechtelijk ter verantwoording kunnen
worden geroepen. Er worden geen nieuwe bevoegdheden geïntroduceerd waarmee gegevens
kunnen worden verzameld.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel.
Volgens deze leden schiet de bestaande strafbaarstelling wellicht te kort om de huidige
vormen van spionage tegen te kunnen gaan. Met de beantwoording van de vragen van deze
leden hoop ik tegemoet te komen aan de behoefte die deze leden nog hebben aan een
nadere duiding van een aantal begrippen.
1. Maatschappelijke ontwikkelingen
De leden van de VVD-fractie onderschrijven de constatering dat digitalisering en globalisering
in toenemende mate bijdragen aan nieuwe kwetsbaarheden, in het bijzonder op het gebied
van spionageactiviteiten met behulp van technische en digitale middelen. Deze leden
verwijzen naar het Cybersecuritybeeld Nederland 2022 (hierna: CSBN 2022) en het Dreigingsbeeld
Statelijke Actoren 2 (hierna: DBSA 2) en geven aan dat zij zich zorgen maken om risico’s
voor zowel de nationale als de economische veiligheid. Daarom vragen deze leden aandacht
voor preventieve maatregelen om technologie beter te beschermen. Zij vragen in het
bijzonder aandacht voor het belang van snelle en volwaardige uitwisseling van dreigingsinformatie
tussen overheidsinstellingen en (vitale) bedrijven en vragen wat de inzet van de regering
op dit punt is. Graag beantwoord ik de vragen die deze leden hierover stellen als
volgt.
Omdat digitale systemen het «zenuwstelsel» van onze maatschappij vormen, maakt het
kabinet zich hard voor de versterking van onze digitale weerbaarheid via de verschillende
ambities die omschreven staan in de Nederlandse Cybersecurity Strategie, waaronder
het nog sneller en efficiënter delen van cybersecurity informatie met private partners
door verschillende beleidsacties (Kamerstukken II 2022/2023 26 643, nr. 925). Een concreet voorbeeld hiervan is de ontwikkeling van een publiek-privaat samenwerkingsplatform
onder het Programma Cyclotron dat tevens als actie is opgenomen in het actieplan van
de NLCS. Via dit platform zijn publieke en private partners in staat om informatie
rondom (dreigende) cyberincidenten sneller en gerichter via een vertrouwde digitale
omgeving onderling te delen.
In het huidige cybersecuritystelsel is de primaire taak van het Nationaal Cybersecurity
Centrum (NCSC) op grond van de Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen (Wbni)
het verlenen van bijstand aan vitale aanbieders en rijksoverheidsorganisaties (doelgroeporganisaties)
bij digitale dreigingen en incidenten. Dit om het uitvallen van de beschikbaarheid
of het verlies van integriteit van netwerk- en informatiesystemen bij de doelgroeporganisaties
te voorkomen of te beperken. Het uitvallen van die systemen bij deze organisaties
kan immers maatschappelijke gevolgen hebben. Zo zullen de maatschappelijke gevolgen
groot zijn als de dienstverlening van een drinkwaterbedrijf uitvalt. Het NCSC deelt
daarom zo snel en volledig mogelijk de dreigings- en incidentinformatie direct met
de doelgroeporganisaties. Daarnaast deelt het NCSC informatie met schakelorganisaties,
zoals het Digital Trust Center (DTC), waarmee ook bedrijven buiten vitale sectoren
worden voorzien van informatie. Al deze schakelorganisaties vormen samen het landelijk
dekkend stelsel (LDS) waarbinnen dreigings- en incidentinformatie gedeeld kan worden
met organisaties en bedrijven.
Per 1 december 2022 is de Wbni gewijzigd om belangrijke wettelijke beperkingen voor
het delen van informatie weg te nemen (Stb. 2022, 441). Door deze wijziging kan het NCSC dreigings- en incidentinformatie in uitzonderlijke
gevallen ook rechtstreeks verstrekken aan organisaties die niet binnen de doelgroep
van het NCSC vallen of waarvoor geen schakelorganisaties zijn. Voorbeelden van dergelijke
organisaties zijn politieke partijen en veiligheidsregio’s. Deze wetswijziging regelt
ook dat meer dreigings- en incidentinformatie kan worden gedeeld met zogeheten OKTT’s
(schakelorganisaties die objectief kenbaar tot taak hebben om andere organisaties
of het publiek te informeren over digitale dreigingen en incidenten). Daarnaast is
Richtlijn (EU) 2022/2555 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2022
betreffende maatregelen voor een hoog gezamenlijk niveau van cyberbeveiliging in de
Unie, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 910/2014 en Richtlijn (EU) 2018/1972
en tot intrekking van Richtlijn (EU) 2016/1148 (NIS2-richtlijn) in werking getreden.
Op dit moment wordt implementatiewetgeving voorbereid.
Daarnaast ligt momenteel het wetsvoorstel bevordering digitale weerbaarheid bedrijven
voor behandeling in de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel legt de taken en bevoegdheden
van de Minister van Economische Zaken vast op het terrein van digitale weerbaarheid
van het niet-vitale bedrijfsleven, zoals het verwerken en verspreiden van informatie
over kwetsbaarheden, dreigingen en incidenten en het samenwerken met andere bestuursorganen
en organisaties.
Op het bredere thema van economische veiligheid wordt op dit moment bovendien een
ondernemersloket economische veiligheid ingericht bij de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO). Dit loket wordt op 31 mei 2023 geopend en zal voorzien in informatie
en advies op het gebied van economische veiligheid. Het loket zal zich met name richten
op bedrijven met een verhoogd risico zoals het kennisintensieve midden- en kleinbedrijf
in de hightech maakindustrie.
De leden van de CDA-fractie constateren dat spionage niet alleen voorkomt bij overheden,
maar steeds vaker ook bij (grote) bedrijven, onderwijsinstellingen en particuliere
instellingen. Daarnaast wijzen deze leden op gevallen waarin buitenlandse overheden
burgers afkomstig uit dat land in Nederland lastigvallen, intimideren en bedreigen.
De leden van deze fractie vragen op welke manier deze personen, bedrijven en instellingen
worden beschermd met dit wetsvoorstel.
Het antwoord hierop luidt dat met de voorgestelde strafbaarstelling het verrichten
van schadetoebrengende handelingen, wetende dat daarvan gevaar is te duchten voor
een aantal in de bepaling opgesomde zwaarwegende belangen, strafbaar wordt gesteld.
Voor die belangen kan ook gevaar ontstaan wanneer spionageactiviteiten zich richten
tegen bedrijven of kennisinstellingen, bijvoorbeeld als het gaat om bedrijven of instellingen
die betrokken zijn bij de vitale infrastructuur of die hoogwaardige technologieën
gebruiken of ontwikkelen. Ook de veiligheid van een of meer personen is als belang
opgenomen. Dit betekent dat als schadetoebrengende handelingen – waaronder intimidatie
– zich richten tegen bepaalde personen dit in voorkomende gevallen valt onder de nieuwe
strafbaarstelling. Dit is ook strafbaar op grond van de voorgestelde bepaling als
niet de persoon die wordt lastiggevallen in gevaar wordt gebracht, maar een derde.
Gedacht kan worden aan de situatie waarin iemand wordt geïntimideerd om informatie
over een derde te verstrekken.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke manier spionageactiviteiten kunnen worden
herkend en bewezen die zich richten op informatie die niet staats- of bedrijfsgeheim
is. Zij noemen als voorbeeld informatie waarmee kan worden ingespeeld op maatschappelijke
ontwikkelingen of waarmee besluitvorming kan worden beïnvloed. Deze leden vragen welke
voorwaarden worden gesteld aan de strafbaarheid van deze gedraging.
Op grond van het eerste lid, onder 2⁰, van de voorgestelde strafbepaling is strafbaar
het (onmiddellijk of middellijk) verstrekken van inlichtingen, voorwerpen of gegevens
aan een buitenlandse mogendheid, wetende dat daarvan gevaar is te duchten voor een
of meerdere van de in de bepaling opgesomde zwaarwegende belangen. Of de gedraging
strafbaar is, is dus mede afhankelijk van de aard van de informatie die aan de buitenlandse
mogendheid wordt verstrekt. Verderop in deze nota naar aanleiding van het verslag
– in paragraaf 3 – zal ik, naar aanleiding van een vraag van de leden van de PvdA-fractie,
enkele voorbeelden geven van informatie waarover het kan gaan. De informatie hoeft
niet rechtstreeks aan de buitenlandse mogendheid te worden overgedragen. Doordat ook
het «middellijk» verstrekken van informatie strafbaar is gesteld, kan ook het doorgeven
van informatie via tussenpersonen strafbaar zijn. Het verstrekken van de informatie
die een gevaar in het leven roept voor de in de aanhef van de bepaling opgesomde belangen
levert op zichzelf een schadetoebrengende gedraging op; er hoeft dus niet daarnaast
of daaraan voorafgaand een andere schadetoebrengende gedraging te hebben plaatsgevonden.
Wel moet bewezen zijn dat de betrokkene er opzet op had het gevaar in het leven te
roepen en opzet had op de verstrekking – al dan niet via tussenpersonen – aan de buitenlandse
mogendheid. Op dit opzetvereiste wordt nader ingegaan in paragraaf 5.1 van deze nota
naar aanleiding van het verslag in reactie op vragen van de leden van de VVD-fractie.
Graag verwijs ik deze leden kortheidshalve naar dat antwoord.
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat spionageactiviteiten heimelijk plaatsvinden
en soms lastig te ontdekken zijn. Zij stellen in het licht daarvan enkele vragen over
hoe in de strafrechtspraktijk wordt omgegaan met de bewijsbaarheid van spionageactiviteiten.
Ik antwoord hierop dat in de praktijk in de regel een ambtsbericht van de AIVD of
de MIVD aan de basis zal liggen van een opsporingsonderzoek naar gedragingen die samenhangen
met spionage. Het is ook mogelijk dat aangifte wordt gedaan door bijvoorbeeld een
getroffen bedrijf of persoon. Daarnaast kunnen politie en openbaar ministerie in een
strafrechtelijk onderzoek naar andere feiten op informatie stuiten die duidt op spionageactiviteiten.
Ook naar aanleiding van dergelijke signalen kan een opsporingsonderzoek worden gestart.
Doordat is gekozen voor een strafmaximum van acht jaar gevangenisstraf, is daarbij
een aantal aanvullende opsporingsbevoegdheden beschikbaar, die relevant kunnen zijn
bij spionageonderzoeken – in het bijzonder de bevoegdheden opgenomen in de artikelen 126l,
tweede lid, (opnemen vertrouwelijke communicatie in een woning) en 126nba, eerste
lid, onderdelen d en e, Sv (onderzoek in een geautomatiseerd werk met het oog op het
vastleggen of ontoegankelijk maken van gegevens). Verder is het voorgestelde artikel 98d
Sr toegevoegd aan artikel 551 Sv (zie artikel III van het wetsvoorstel) waardoor een
aantal verruimde bevoegdheden ter beschikking komt, waaronder de bevoegdheid voor
opsporingsambtenaren om zich toegang te verschaffen tot alle plaatsen waar redelijkerwijs
vermoed kan worden dat dit strafbare feit wordt begaan. Tegen deze achtergrond is
het kabinet van oordeel dat de opsporingsautoriteiten over voldoende middelen kunnen
beschikken om spionageactiviteiten bloot te leggen. Uiteraard blijft het mogelijk
dat bepaalde spionageactiviteiten – door de heimelijkheid waarmee dergelijke activiteiten
gepaard gaan – niet worden ontdekt of dat niet alle betrokkenen kunnen worden opgespoord.
Dat neemt niet weg dat door de uitbreiding van de strafbaarheid meer mogelijkheden
dan voorheen beschikbaar komen om te reageren op spionageactiviteiten.
De leden van de PvdA-fractie vragen om enkele voorbeelden van niet-staatsgeheime informatie
die kan dienen als voorkennis voor staten om bijvoorbeeld in te kunnen spelen op politieke
of maatschappelijke ontwikkelingen, om kwetsbaarheden in Nederlandse systemen of processen
te identificeren, om besluitvorming te beïnvloeden of om economisch voordeel te behalen.
Graag voldoe ik aan dit verzoek. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan politieke
inlichtingen en informatie over de werkwijze en inrichting van bepaalde (internationale)
organisaties, voorgenomen standpunten van lidstaten in internationale overleggen,
over gedragingen van (hoge) ambtenaren, ambtsdragers en volksvertegenwoordigers, over
(vertrouwelijke) communicatie rondom ambtelijke en politieke besluitvorming en uitvoerende
werkzaamheden, over sociaal politieke-verhoudingen, over (strategische) agenda’s,
over processen en over (economische) kwetsbaarheden, zoals strategische afhankelijkheden.
In paragraaf 3 zal ik in reactie op een vraag van deze leden nog enkele concrete voorbeelden
van informatie geven die gevaar in het leven kan roepen voor de in de voorgestelde
bepaling opgesomde belangen.
De leden van de PvdA-fractie geven aan de mening te delen dat het ongewenst is als
landen met een diasporagemeenschap in Nederland leden van die gemeenschap mobiliseren
om tegenstanders en critici de mond te snoeren. Deze leden wijzen erop dat dit niet
per se tot spionageactiviteiten hoeft te leiden, maar dat dit ook kan dienen om oppositie
tegen het regime in dat land de kop in te drukken. Zij vragen in hoeverre dit dan
toch strafbaar wordt op grond van dit wetsvoorstel.
Op grond van de voorgestelde strafbaarstelling, zo luidt het antwoord op deze vraag,
wordt het strafbaar om «schadetoebrengende handelingen» te verrichten, wetende dat
daarvan gevaar is te duchten voor een of meerdere van de in de wet opgesomde belangen,
voor zover die gedragingen in heimelijke betrokkenheid met en ten behoeve van een
buitenlandse mogendheid zijn verricht. Deze gedragingen worden in de memorie van toelichting
aangeduid als «spionageactiviteiten». Het gaat dus om een ruimere categorie van activiteiten
dan «klassieke spionage» (het vergaren van (staatsgeheime) informatie). Een van de
in de wet genoemde belangen is de veiligheid van personen. Personen die – ten behoeve
van een buitenlandse mogendheid – anderen de mond (proberen te) snoeren kunnen in
voorkomende gevallen dus strafbaar zijn op grond van de voorgestelde bepaling.
Onder «de veiligheid van de staat», zo beantwoord ik een met het voorgaande samenhangende
vraag, zijn de zes nationale veiligheidsbelangen begrepen, waaronder de sociale en
politieke stabiliteit. Onder dit laatste wordt verstaan het ongestoorde voortbestaan
van een maatschappelijk klimaat waarin individuen ongestoord kunnen functioneren en
waarin groepen mensen goed met elkaar kunnen samenleven binnen de verworvenheden van
de Nederlandse democratische rechtsstaat en de daarin gedeelde waarden. De verstoring
hiervan wordt als een gevaar voor de veiligheid van de staat aangemerkt als de sociale
en politieke stabiliteit dermate in het geding is dat sprake is van (potentiële) maatschappelijke
ontwrichting. Het gaat dan bijvoorbeeld om situaties waarin bevolkingsgroepen tegen
elkaar op worden gezet. Of in de door deze leden genoemde gevallen waarbij sprake
is van ontwrichting binnen een bepaalde (diaspora)gemeenschap ook een gevaar voor
de sociale en politieke stabiliteit bestaat – en daarmee voor de veiligheid van de
staat – zal afhankelijk zijn van de omstandigheden van het geval. Voor «diasporaspionage»
zal naar verwachting met name het belang «de veiligheid van een of meer personen»
gewicht in de schaal leggen. Daarbij wordt aangetekend dat de werking van dit belang
niet beperkt blijft tot «diasporaspionage». Ook als door schadetoebrengende gedragingen
gevaar in het leven wordt geroepen voor bijvoorbeeld individuele politieke dissidenten,
kan dit vallen onder het bereik van de nieuwe strafbaarstelling.
2. Adviezen
De leden van de VVD-fractie onderschrijven tot mijn genoegen het voorstel om het strafmaximum
van de nieuwe strafbaarstelling ten opzichte van de consultatieversie van het wetsvoorstel
te verhogen van zes naar acht jaar. Zij vragen of ik in contact wil treden met het
openbaar ministerie om te bezien of de bevoegdheden opgenomen in de artikelen 126l,
tweede lid, (opnemen vertrouwelijke communicatie in een woning) en 126nba, eerste
lid, onderdelen d en e, Sv (onderzoek in een geautomatiseerd werk met het oog op het
vastleggen of ontoegankelijk maken van gegevens) ook beschikbaar zouden moeten zijn
bij concrete verdenkingen van de misdrijven opgenomen in de artikelen 98 en 98c Sr.
In antwoord hierop wijs ik deze leden graag op het advies van het openbaar ministerie
bij dit wetsvoorstel. Daarin brengt het openbaar ministerie over de gewenste verhoging
van het strafmaximum naar acht jaar het volgende naar voren: «Weliswaar wijkt een
strafbedreiging van acht jaar af van de rest van de spionage-artikelen, maar bij deze
strafbare feiten is de inzet van bovengenoemde opsporingsbevoegdheden minder nodig».
Het kabinet leidt daaruit af dat de wens van het openbaar ministerie om voornoemde
bevoegdheden te kunnen inzetten specifiek betrekking heeft op de nieuwe strafbepaling.
Ten overvloede merk ik daarbij op dat de bevoegdheid opgenomen in artikel 126nba Sv
ook in het kader van een opsporingsonderzoek naar overtreding van de artikelen 98
en 98c Sr beschikbaar is. Onderzoek in een geautomatiseerd werk met het oog op de
vastlegging en ontoegankelijkmaking van gegevens is op grond van artikel 126nba Sv
niet alleen mogelijk bij misdrijven waarop een strafmaximum van acht jaar gevangenisstraf
is gesteld, maar ook bij misdrijven die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen.
In het Besluit onderzoek in een geautomatiseerd werk zijn de artikelen 98, eerste
en tweede lid, en 98, eerste lid, Sr als zodanige misdrijven aangewezen.
De leden van de VVD-fractie zijn positief over het feit dat in de memorie van toelichting
wordt stilgestaan bij voorlichting. Zij wijzen op het belang van goede voorlichting
aan medewerkers binnen bedrijven uit de vitale infrastructuur en topsectoren, specifiek
op het gebied van (digitale) spionage en het bredere thema economische veiligheid,
om zo meer bewustwording en alertheid te creëren. Zij stellen een aantal vragen over
deze voorlichting, die ik graag in onderlinge samenhang als volgt beantwoord.
Er wordt algemeen voorlichtingsmateriaal over de nieuwe strafbaarstelling ontwikkeld.
Hierin wordt aandacht besteed aan de doelgroepen die een grotere kans hebben met spionageactiviteiten
in aanraking te komen, zoals personen in dienst van de overheid die werken met gevoelige
informatie, personen in dienst van bedrijven of onderwijsinstellingen die zich bezighouden
met hoogwaardige technologieën, personen in dienst van bedrijven die zich bezighouden
met vitale processen en personen binnen diasporagemeenschappen. Bij de ontwikkeling
van het materiaal zullen relevante organisaties betrokken worden. Te denken valt dan
onder meer aan het NCSC en het DTC. Zij werken nauw op dit terrein samen en zijn voortdurend,
samen met de NCTV, in gesprek over het delen van informatie binnen het landelijk dekkend
stelsel van cybersecurity samenwerkingsverbanden richting de ontvangers, zoals bedrijven
en organisaties, zodat die daar handelingsperspectief aan kunnen verbinden.
Er wordt bovendien zo mogelijk aangesloten op lopende trajecten, zoals bijvoorbeeld
de aangekondigde communicatiecampagne in het kader van het beschermen van Nederlandse
burgers tegen alle vormen van ongewenste buitenlandse inmenging (Kamerbrief van 6 april
2023, met kenmerk 2023Z06155). Op het gebied van economische veiligheid wordt, zo kwam al eerder in deze nota
naar aanleiding van het verslag aan de orde, op dit moment bovendien een ondernemersloket
economische veiligheid ingericht bij de RVO. Dit loket zal op hun website voorzien
in voorlichtingsmateriaal en andere vormen van informatie op het brede thema van economische
veiligheid, waaronder (digitale) spionage.
De leden van de SP-fractie vragen om een nadere toelichting op de wijze waarop een
middenweg is gekozen tussen de adviezen over het opzetvereiste.
Een aantal adviesorganen, zo luidt het antwoord op deze vraag, heeft ervoor gepleit
het opzetvereiste te laten vervallen (politie en de NVvR) dan wel een culpoze variant
toe te voegen aan de strafbaarstelling (openbaar ministerie en de NVvR). Daartegenover
staan een advies vanuit het bedrijfsleven waarin het uitgangspunt wordt onderschreven
dat sprake moet zijn van (voorwaardelijk) opzet en het advies van de NOvA waarin wordt
opgemerkt dat met de keuze voor voorwaardelijk opzet en de daarmee gepaard gaande
uitleg in de memorie van toelichting dat dit opzet mede uit objectieve omstandigheden
kan worden afgeleid, een «lage lat» wordt gelegd.
Het kabinet meent, deze adviezen afwegende, dat met de keuze voor (voorwaardelijk)
opzet een afgewogen begrenzing van de strafrechtelijke aansprakelijkheid tot stand
is gebracht. Enerzijds wordt het daarmee mogelijk om ook personen die weliswaar niet
erop uit zijn geweest om gevaar in het leven te roepen voor bepaalde zwaarwegende
Nederlandse belangen, maar die wel bewust de aanmerkelijke kans daarop hebben aanvaard,
strafrechtelijk ter verantwoording te roepen. Anderzijds wordt met het opzetvereiste
voorkomen dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid te ruim wordt. Voorkomen moet
worden – door toevoeging van een culpoze variant – dat een soort onderzoeksplicht
wordt geïntroduceerd voor personen werkzaam in spionagegevoelige sectoren en/of internationaal
gerichte sectoren. Het is immers geenszins de bedoeling van deze wet om aan gebruikelijk
internationaal (handels)verkeer in de weg te staan, en evenmin om op dit punt een
«chilling effect» te veroorzaken. Het eerdergenoemde advies vanuit het bedrijfsleven,
waarin de keuze voor het opzetvereiste wordt onderschreven, weegt in deze afweging
dan ook zwaar.
Of in een concreet geval sprake is van strafbare spionageactiviteiten als bedoeld
in de voorgestelde nieuwe bepaling is afhankelijk van de omstandigheden van het individuele
geval. Het overtreden van (digitale) veiligheidsvereisten binnen kritieke sectoren,
zoals door deze leden genoemd, kan worden aangemerkt als een «schadetoebrengende handeling»
in de zin van de voorgestelde bepaling. Daarmee is echter nog niet gezegd dat ook
aan de andere vereisten voor strafbaarheid is voldaan. De omstandigheid dat (digitale)
veiligheidsvereisten zijn overtreden kan weliswaar bijdragen aan het bewijs van (voorwaardelijk)
opzet, maar is op zichzelf niet zonder meer voldoende om opzet (zowel op het ontstaan
van gevaar voor zwaarwegende Nederlandse belangen als op de begunstiging van een buitenlandse
mogendheid) aan te nemen. In dit geval kan immers ook (slechts) sprake zijn van onvoorzichtigheid,
waarbij bovendien geen sprake hoeft te zijn van (bewustheid bij de overtreder van)
betrokkenheid van een buitenlandse mogendheid. De overige omstandigheden van het geval
zullen dan ook bepalend zijn. Daarmee is overigens niet gezegd dat tegen de overtreding
van belangrijke (digitale) veiligheidsvoorschriften niet opgetreden kan worden, bijvoorbeeld
in arbeidsrechtelijke zin.
De leden van de PvdA-fractie verwijzen naar de gemaakte keuze om in de wettekst genoemde
begrippen niet van een wettelijke definitie te voorzien. Zij memoreren dat een aantal
van deze begrippen al elders in de strafwet zijn opgenomen, zoals het begrip «vitale
infrastructuur». De vraag van deze leden of begrippen die op dit moment nog niet in
de wet voorkomen alsnog van een wettelijke definitie worden voorzien, beantwoordt
het kabinet ontkennend. Van de opgesomde belangen, komt alleen «de integriteit en
exclusiviteit van hoogwaardige technologieën» op dit moment nog niet voor in de strafwetgeving.
Zoals ook in het DBSA 2 is aangegeven, speelt geopolitiek een steeds dominantere rol
in de wereldeconomie. Enerzijds vormen economische en de daarbij horende technologische
ontwikkelingen de basis voor politieke en militaire macht. Anderzijds worden economische
instrumenten door staten, en de grootmachten in het bijzonder, als machtsmiddel gebruikt
om geopolitieke doelen te bereiken. Nederland hoort bij de meest ontwikkelde naties
van de wereld op het gebied van economie, wetenschap en techniek en technologische
ontwikkelingen staan niet stil. Dit betekent dat nieuwe technologieën kunnen ontstaan.
Ook kan het belang van bepaalde technieken voor de maatschappij door maatschappelijke
en technologische ontwikkelingen wijzigen. Het is daarom van belang dat juist op dit
punt enige ruimte wordt gelaten aan de rechtspraktijk om aan dit begrip invulling
te geven en (technologische en maatschappelijke) ontwikkelingen daarin mee te nemen.
Het begrip «hoogwaardige technologie» (of «high tech») is een term is die ook in het
spraakgebruik voorkomt en heeft in dat opzicht een toegankelijke en voorzienbare invulling.
Daarnaast meent het kabinet dat er ook anderszins voldoende handvatten zijn om invulling
aan dit begrip te geven. Zo vormt bijvoorbeeld de omstandigheid dat een technologie
als «sensitief» is aangemerkt of dat er handelsbeperkingen gelden, een belangrijke
aanwijzing dat sprake is van een «hoogwaardige technologie». Bovendien moet er gevaar
zijn te duchten voor de «integriteit of exclusiviteit» van deze technologieën. Dat
laat zien dat het in de kern gaat om technologieën die «exclusief» zijn (technologieën
die niet breed beschikbaar zijn, waarop bijvoorbeeld patenten rusten of die bijvoorbeeld
onder geheimhoudingsplichten vallen) of waarbij bij inbreuken op de integriteit (andere)
gevaren ontstaan, bijvoorbeeld voor de economische veiligheid, de voedselveiligheid
of de veiligheid van personen. In paragraaf 5.1 zal ik in reactie op vragen van deze
leden nog nader ingaan op de betekenis van het begrip «hoogwaardige technologieën».
Ik hoop daarmee de door deze leden nog gewenste nadere handvatten te kunnen aanreiken.
3. Bestaand beleid en huidig wettelijk kader
De leden van de CDA-fractie wijzen op de bestaande samenwerking tussen overheidsorganisaties
en op de aandacht in de Nederlandse Cybersecurity Strategie voor publiek-private informatie-uitwisseling.
In antwoord op hun vraag of er op dit moment knelpunten bestaan op het gebied van
informatie-uitwisseling en hoe de samenwerking verloopt, verwijs ik deze leden graag
naar het antwoord gegeven in paragraaf 1 over informatie-uitwisseling. Zoals daar
aangegeven is de Wbni 1 december 2022 gewijzigd om belangrijke wettelijke beperkingen
voor het delen van informatie weg te nemen.
De leden van deze fractie stellen verder aan de orde of voor (private) instanties
die via een ambtsbericht worden geïnformeerd over spionageactiviteiten voldoende duidelijk
is welke maatregelen door hen getroffen kunnen worden. Zij vragen, althans zo begrijp
ik hun vraag, of het ambtsbericht zich beperkt tot het informeren van de betrokkene
over de vermoedelijke spionage of ook een overzicht bevat van (mogelijk) te nemen
maatregelen.
Ik antwoord hierop dat de ontvangers door middel van een ambtsbericht door de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten worden geïnformeerd over een dreiging voor de nationale veiligheid
in relatie tot een persoon of organisatie. Daardoor worden zij in staat gesteld om
te handelen. Het is niet aan de diensten om de ontvanger te wijzen op de maatregelen
die de ontvanger zou kunnen treffen. Wel wordt, alvorens een ambtsbericht wordt uitgebracht,
een inschatting gemaakt van het handelingsperspectief van de ontvanger. De ambtsberichten
van de diensten zijn gebaseerd op feiten en omstandigheden uit een bepaalde periode
van onderzoek. Daarnaast bevatten ambtsberichten een betrouwbaarheidsaanduiding bij
de verstrekte informatie zodat het voor de ontvanger mogelijk is de gegevens te waarderen
en in te schatten. Welke conclusies aan de feiten moeten worden verbonden is aan de
ontvanger. Dat neemt niet weg dat de diensten de ontvangers in zijn algemeenheid kunnen
adviseren of toelichten wat een ambtsbericht betekent. Een ontvanger die niet gewend
is met dergelijke berichten om te gaan, weet vaak niet dat het ambtsbericht gebruikt
kan worden om maatregelen te treffen. Om die reden wordt een ambtsbericht in voorkomende
gevallen overgedragen via persoonlijk contact waarbij een toelichting kan worden gegeven.
Los van het al dan niet te verstrekken ambtsbericht en eventuele maatregelen te nemen
op de persoon of organisatie waar een ambtsbericht op ziet, kan in voorkomende gevallen
een (aanvullend) beveiligingsadvies door de diensten worden verstrekt om een dreiging
te mitigeren, dan wel de weerbaarheid te versterken.
De leden van de PvdA-fractie wijzen op de passage in de memorie van toelichting waarin
staat dat er situaties denkbaar zijn waarin degene die informatie verstrekt aan een
buitenlandse mogendheid daarover rechtmatig beschikt en die informatie niet staats-
of bedrijfsgeheim is. Deze leden vragen aan welke situaties daarbij gedacht kan worden
en waarom die situaties strafbaar zouden moeten zijn. Zij willen weten hoe door dergelijke
informatie de veiligheid in gevaar kan worden gebracht en belangen kunnen worden geschaad.
Zij vragen wat «gevoelige (persoons)informatie» is in dit verband.
Centraal in de nieuwe strafbaarstelling – voor zover deze ziet op het verstrekken
van gegevens aan een buitenlandse mogendheid – staat dat het gaat om informatie op
grond waarvan gevaar kan ontstaan voor de in de strafbepaling opgenomen zwaarwegende
belangen. Dat wil zeggen dat het gaat om informatie die de veiligheid van de staat,
van zijn bondgenoten of van een volkenrechtelijke organisatie, de vitale infrastructuur,
de integriteit en exclusiviteit van hoogwaardige technologieën of de veiligheid van
een of meer personen in gevaar kan brengen. Met de term «gevoelige informatie» in
de memorie van toelichting wordt dus op dergelijke informatie gedoeld.
Gevaar voor voornoemde belangen kan niet alleen ontstaan als gevolg van het delen
van (staats- of bedrijfs)geheime informatie met een buitenlandse mogendheid. Informatievergaring
via spionage heeft vaak als doel de eigen economie, krijgsmacht en diplomatie te versterken.
Buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten zijn om die reden niet alleen geïnteresseerd
in het verkrijgen van (separate) staatsgeheimen, maar willen vaak een totaalbeeld
van de politieke, militaire, wetenschappelijke, intellectuele en morele kracht van
een doelstaat verkrijgen. Hier draagt ook niet-staatsgeheime informatie aan bij. Op
die manier kunnen zwakke punten onderkend worden waarop de doelstaat benadeeld kan
worden of het eigen land (op internationaal niveau) voordeel kan behalen. Informatie
over een bepaalde economische sector, berichten met betrekking tot politieke besluitvorming
of inzicht in sociaal-politieke verhoudingen kunnen hierbij bijvoorbeeld van nut zijn,
meer dan de «klassieke» staatsgeheime informatie. De verkregen informatie kan ook
worden gebruikt om dissidenten en de diaspora in Nederland in de gaten te houden of
onder druk te zetten.
Een voorbeeld van niet-staatsgeheime informatie, die wel gevaar kan opleveren voor
de veiligheid van de staat, diens bondgenoten of een volkenrechtelijke organisatie
– dat in de memorie van toelichting al wordt aangestipt – heeft betrekking op documenten
over de werkwijze en inrichting van de inlichtingenstructuur van de NAVO en verslagen
van ontmoetingen van de Noord Atlantische Raad. Deze informatie werd in de betreffende
casus niet aangemerkt als staatsgeheim, maar geeft wel inzicht in de werkwijze van
de organisatie, standpunten van verschillende betrokkenen, de beoordeling door de
NAVO van bepaalde situaties en plannen en intenties voor de toekomst. Dergelijke informatie
kan worden gebruikt door opponenten, bijvoorbeeld om het besluitvormingsproces te
beïnvloeden, om bondgenoten tegen elkaar uit te spelen of om in te spelen op genomen
beslissingen of gemaakte plannen. Ook voor informatie over bijvoorbeeld gedragingen
van (hoge) ambtenaren, ambtsdragers en volksvertegenwoordigers, communicatie rondom
ambtelijke en politieke besluitvorming en uitvoerende werkzaamheden geldt dat deze
informatie relevant kan zijn voor buitenlandse mogendheden, bijvoorbeeld om politieke
besluitvorming te beïnvloeden, ook zonder dat deze informatie als staatsgeheim gerubriceerd
is. Soortgelijke voorbeelden zijn te bedenken bij organisaties die betrokken zijn
bij vitale processen of die hoogwaardige technologieën ontwikkelen.
Een voorbeeld op het gebied van economisch en technologisch terrein vormt het op heimelijke
wijze verstrekken van unieke niet-staatsgeheime hoogwaardige technologische informatie
(tegen betaling) door een medewerker van een hightech bedrijf in Nederland aan een
vertegenwoordiger van een buitenlandse inlichtingendienst. Op deze wijze kan bijvoorbeeld
waardevolle kennis van dual use goederen in handen komen van een land waar een dreiging
vanuit gaat voor onze nationale veiligheid.
Ten aanzien van bedrijfsgeheime informatie wordt daarbij opgemerkt dat, voor zover
het gaat om informatie die gevaar in het leven roept voor de hiervoor genoemde belangen
en deze informatie aan een buitenlandse mogendheid wordt verstrekt, de hier voorgestelde
strafbaarstelling het mogelijk maakt om een hogere straf op te leggen dan wanneer
schending van een bedrijfsgeheim ten laste wordt gelegd overeenkomstig artikel 273
Sr. Bovendien richt deze laatste strafbepaling zich primair tot werknemers van bedrijven.
Dat betekent dat andere (tussen)personen die deze gevoelige informatie bemachtigen
(zonder dat zij daarvoor een misdrijf, zoals computervredebreuk, plegen) en doorgeven
aan een buitenlandse mogendheid niet strafbaar zijn op grond van deze bepaling. Als
het gaat om informatie zoals hiervoor beschreven, dan zijn deze personen wel strafbaar
wegens spionageactiviteiten op grond van de hier voorgestelde strafbaarstelling.
In het kader van «diasporaspionage» zal veelal geen sprake zijn van staats- of bedrijfsgeheime
informatie. Bij informatie die in dit verband gedeeld wordt met buitenlandse mogendheden
kan worden gedacht aan informatie over politieke of religieuze voorkeuren van personen,
informatie over de identiteit van deelnemers aan demonstraties of van familieleden
van bijvoorbeeld activisten.
De leden van PvdA-fractie vragen of een buitenlandse tegenhanger van de NCTV die niet-staatsgeheime
informatie over Nederland vergaart om de kracht van ons land in kaart te brengen,
strafbaar is op grond van de nieuwe bepaling. Deze vraag beantwoord ik ontkennend.
Voor zover deze diensten in openheid en in overeenstemming met internationale rechtsregels
informatie vergaren, zal er geen sprake zijn van een schadetoebrengende handeling
verricht in heimelijke betrokkenheid met een buitenlandse mogendheid. Voor zover buitenlandse
overheidsdiensten in openheid en in overeenstemming met internationale rechtsregels
informatie vergaren, zullen zij dan ook niet onder de hier voorgestelde bepaling vallen.
4. Wetgeving in ons omringende landen
Met de leden van de VVD-fractie is het kabinet van mening dat er in een passend strafmaximum
voor spionageactiviteiten moet worden voorzien, dat voldoende afschrikwekkend is en
voldoende ruimte biedt voor een adequate bestraffing. Het strafmaximum is met het
oog daarop ten opzichte van de consultatieversie van dit wetsvoorstel dan ook verhoogd.
Voor zover deze leden verwijzen naar strafmaxima die gelden in andere landen, wordt
opgemerkt dat het strafmaximum in eerste instantie is afgestemd op de maximumstraffen
die in de Nederlandse strafwetgeving zijn gesteld op soortgelijke strafbare feiten.
In de gekozen strafmaxima in het Wetboek van Strafrecht komt immers de onderlinge
ernst van de verschillende strafbare feiten tot uitdrukking. Daarbij is in het bijzonder
gekeken naar de strafmaxima die gelden voor andere misdrijven opgenomen in Titel I
van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht (misdrijven tegen de veiligheid
van de staat). Met het gekozen strafmaximum van acht jaar behoort het nieuwe delict
tot de ernstigere misdrijven. Vergelijking van strafmaxima met andere landen vraagt
om de nodige terughoudendheid. Voor de beoordeling van de onderlinge zwaarte van straffen
zijn immers niet alleen het strafmaximum, maar ook de daadwerkelijk opgelegde straffen,
de executiepraktijk, sanctieregimes en bijvoorbeeld mogelijkheden tot vervroegde invrijheidstelling
van belang. Daarbij wordt opgemerkt dat het Nederlandse strafmaximum niet uit de pas
loopt met bijvoorbeeld het strafmaximum dat in Frankrijk op grond van artikel 411–5
van de Code Pénal (CP) geldt voor het onderhouden van contacten met een buitenlandse
mogendheid wanneer het aannemelijk is dat daardoor de fundamentele belangen van de
staat worden geschaad. Het strafmaximum dat daarvoor in Frankrijk geldt is tien jaar
gevangenisstraf. Evenmin loopt het gekozen strafmaximum van acht jaar uit de pas met
het strafmaximum dat op grond van §99 van het Strafgesetzbuch (StGB) in Duitsland
geldt voor het uitvoeren van spionageactiviteiten voor een geheime dienst van een
buitenlandse mogendheid. Daarvoor geldt in principe een strafmaximum van vijf jaar
gevangenisstraf. In bijzonder zware gevallen geldt een strafmaximum van tien jaar
gevangenisstraf. Het gaat dan bijvoorbeeld om gevallen waarin geheime overheidsinformatie
wordt verstrekt. Op grond van artikel 98a Sr geldt voor dit laatste in Nederland een
strafmaximum van vijftien jaar. Al met al meent het kabinet dan ook dat met het gekozen
strafmaximum van acht jaar is voorzien in een doeltreffend en evenredig strafmaximum,
dat helpt te voorkomen dat Nederland, ten opzichte van ons omringende landen, een
aantrekkelijk doelwit voor spionageactiviteiten is.
De leden van de CDA-fractie verwijzen naar het Duitse StGB waarin ook strafbaar is
gesteld het zich tegenover een buitenlandse mogendheid bereid verklaren tot spionageactiviteiten.
Deze leden vragen of is overwogen een dergelijke gedraging ook in Nederland strafbaar
te stellen of dat dit wellicht op grond van andere bepalingen al strafbaar is in Nederland.
De enkele bereidverklaring om spionageactiviteiten te verrichten wordt met dit wetsvoorstel
niet strafbaar. Dat is anders wanneer de betrokkene aan die bereidverklaring handen
en voeten geeft, bijvoorbeeld door voorwerpen te verzamelen waarmee hij deze spionageactiviteiten
kan verrichten. In dat geval kan sprake zijn van strafbare voorbereiding (artikel 46
Sr). Er is niet gekozen voor strafbaarstelling van de enkele bereidverklaring, omdat
het voorstelbaar is – mede gelet op de (subtiele) wijze waarop rekruteringsprocessen
door buitenlandse inlichtingendiensten verlopen – dat mensen ondoordacht een dergelijke
toezegging doen of een bepaalde druk voelen om dat te doen. Daarmee is niet zonder
meer gezegd dat zij een dergelijke toezegging – na gelegenheid te hebben gehad tot
zich te laten doordringen wat zij hebben toegezegd en daarop te reflecteren – ook
uitvoeren. Het kabinet wil deze – in de kern niet kwaadwillende – mensen de mogelijkheid
tot een dergelijke «vrijwillige terugtred» niet ontnemen. Anders kijkt het kabinet
aan tegen personen (in dienst van buitenlandse mogendheden) die welbewust anderen
proberen aan te zetten tot het verrichten van spionageactiviteiten. Deze uiterst onwenselijke
praktijk, waardoor ook goedwillende mensen in het web van een kwaadwillende buitenlandse
mogendheid verstrikt kunnen raken, dient van een antwoord te worden voorzien. Om die
reden is dan ook in het tweede lid van de nieuwe strafbepaling «het een ander bewegen
tot het verrichten van spionageactiviteiten» strafbaar gesteld.
5. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
5.1 Nieuwe strafbaarstelling
De leden van de VVD-fractie vragen aandacht voor het bestanddeel «in heimelijke betrokkenheid
met een buitenlandse mogendheid», dat is toegevoegd naar aanleiding van het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State. Op de vraag van deze leden of het
openbaar ministerie is geconsulteerd over deze toevoeging antwoord ik dat het niet
gebruikelijk is om na de consultatiefase adviesorganen opnieuw om advies te vragen.
Dat geldt des te meer in de fase na het uitbrengen van een advies door de Afdeling
advisering van de Raad van State. Om die reden is dat ook in dit geval niet gebeurd.
De zorgen die deze leden hebben geuit over de voorbeelden die zij noemen in het verslag,
neem ik graag weg. Dat personen bepaalde uitingen, gericht op het actief beïnvloeden
van bepaalde groepen, in het openbaar doen, maakt nog niet dat daarmee geen sprake
kan zijn van heimelijke betrokkenheid van de buitenlandse mogendheid bij die activiteit.
Van heimelijke betrokkenheid kan ook sprake zijn als de gedraging niet (volledig)
heimelijk wordt verricht. Waar het om gaat is dat is gestreefd naar het verheimelijken
van de betrokkenheid van de buitenlandse mogendheid bij – in dit geval – de uiting.
Die betrokkenheid kan bijvoorbeeld zijn gelegen in het aansturen, financieren of anderszins
faciliteren van deze uitingen.
Het onderhouden van contacten met een buitenlandse mogendheid is op zichzelf niet
strafbaar. In een open samenleving, met een open economie, die gericht is op internationale
samenwerking, zijn dergelijke contacten immers gebruikelijk en onderdeel van het normale
internationale verkeer. Dat wordt anders wanneer ten behoeve van en in heimelijke
betrokkenheid met die buitenlandse mogendheid schadetoebrengende gedragingen worden
verricht waardoor zwaarwegende Nederlandse belangen in gevaar komen. Naar aanleiding
van een ander voorbeeld van deze leden wordt daarbij benadrukt dat het enkele feit
dat een persoon openlijke contacten onderhoudt met een buitenlandse mogendheid, niet
betekent dat dergelijk handelen buiten de werking van de nieuwe strafbepaling valt.
Centraal staat, zoals gezegd, de heimelijke betrokkenheid bij de schadetoebrengende
gedraging. Bij personen in dienst van een buitenlandse mogendheid kan worden gedacht
aan situaties waarin de gedraging buiten de normale taakuitoefening van de functie
van de betrokkene valt, maar wel in opdracht van de buitenlandse mogendheid wordt
verricht. Wanneer geen sprake is van heimelijkheid, zou degene aan wie de schade wordt
toegebracht ook kunnen optreden tegen de gedraging – bijvoorbeeld door geen toegang
tot bepaalde informatie aan iemand te verlenen – om zo te verhinderen dat schade ontstaat.
In de heimelijkheid ligt dan ook – naast de schade die wordt toegebracht – de kern
van het verwijt dat aan de betrokkene wordt gemaakt bij spionageactiviteiten. Wanneer
geen sprake is van heimelijke betrokkenheid, kwalificeren gedragingen daarom niet
als spionageactiviteit in de zin van de hier voorgestelde bepaling.
De leden van deze fractie vragen hoe ruim het begrip «buitenlandse mogendheid» moet
worden opgevat. Zij stellen enkele vragen over in hoeverre ook buitenlandse bedrijven
of organisaties hieronder worden begrepen. Graag beantwoord ik deze vragen in onderlinge
samenhang als volgt.
De term «buitenlandse mogendheid» wordt op meerdere plekken in het Wetboek van Strafrecht
gebruikt. Met de term wordt gedoeld op elke andere staat dan het Koninkrijk der Nederlanden.
Buitenlandse bedrijven en organisaties vallen in principe dus niet onder dit begrip.
Voor zover informatie wordt verstrekt of schadetoebrengende gedragingen worden verricht
ten behoeve van de private belangen van een buitenlands bedrijf of een buitenlandse
organisatie vallen die gedragingen dus niet buiten de reikwijdte van de hier voorgestelde
strafbaarstelling. Onder omstandigheden kunnen die gedragingen wel strafbaar zijn
op grond van andere bepalingen, bijvoorbeeld omdat sprake is van omkoping of schending
van bedrijfsgeheimen. Het voorgaande betekent niet dat het verstrekken van informatie
aan of het verrichten van gedragingen in opdracht van een buitenlands bedrijf of buitenlandse
organisatie helemaal niet onder het bereik van het voorgestelde artikel 98d Sr kan
vallen. Met de woorden «middellijk» en «ten behoeve van» in de bepaling wordt tot
uitdrukking gebracht dat ook wanneer indirecte spionageconstructies worden gebruikt,
waarbij niet-statelijke dekmantels of facilitators worden ingezet, strafrechtelijke
aansprakelijkheid kan worden aangenomen wegens spionageactiviteiten. Waar gedragingen
worden gepleegd in opdracht van of voorwerpen of informatie worden verstrekt aan bedrijven
of organisaties die (deels) eigendom zijn of op andere wijze onder invloed staan van
een buitenlandse mogendheid, is dit in voorkomende gevallen dus strafbaar op grond
van de voorgestelde strafbepaling. Wanneer sprake is van «onder invloed staan» van
een buitenlandse mogendheid op zodanige wijze dat de gedragingen ook kunnen worden
beschouwd als te zijn gepleegd «ten behoeve van» die mogendheid is mede afhankelijk
van de precieze omstandigheden van het geval. In het voorbeeld van deze leden, waarbij
een buitenlands bedrijf wordt verplicht mee te werken aan een inlichtingenprogramma
van een buitenlandse overheid, kan sprake zijn van een situatie waarin inlichtingen
«middellijk» worden verstrekt aan die buitenlandse mogendheid. Daarbij wordt aangetekend
dat personen die inlichtingen aan dit bedrijf verstrekken daarvoor alleen strafbaar
zijn als zij zich ook bewust waren van de aanmerkelijke kans dat deze inlichtingen
zouden worden doorverstrekt aan de buitenlandse mogendheid.
Desgevraagd antwoord ik deze leden dat er geen aanleiding is om een strafverzwaringsgrond
op te nemen in de nieuwe bepaling voor gevallen waarin spionageactiviteiten plaatsvinden
ten behoeve van een mogendheid die een expliciet vastgestelde dreiging voor de Nederlandse
belangen en veiligheid vormt. Spionageactiviteiten op grond van dit wetsvoorstel zijn
strafbaar als zij gevaar opleveren voor een aantal in de wet opgesomde zwaarwegende
Nederlandse belangen, zoals de veiligheid van de staat. Niet valt in te zien waarom
spionageactiviteiten minder ernstig zouden zijn wanneer zij worden gepleegd ten behoeve
van een mogendheid ten aanzien waarvan (nog) niet vooraf is vastgesteld dat deze een
dreiging voor de Nederlandse belangen vormt, terwijl door die activiteiten wel een
gevaar ontstaat voor bijvoorbeeld de nationale veiligheid of de vitale infrastructuur.
Een dergelijk onderscheid past ook niet bij het uitgangspunt van een landenneutrale
benadering, die de basis vormt voor de bestaande aanpak van statelijke dreigingen
(Kamerstukken II 2022/23, 30 821, nr. 175). Bovendien kunnen geopolitieke ontwikkelingen zorgen voor veranderende doelen van
buitenlandse mogendheden.
De leden van de VVD-fractie verwijzen naar het advies van het openbaar ministerie
om «wetende dat» in de delictsomschrijving te vervangen door «terwijl hij weet of
redelijkerwijs moet vermoeden». De VVD-fractie vraagt daarbij specifiek aandacht voor
de opmerkingen van het openbaar ministerie over de bewijsbaarheid van het opzet. Voor
een nadere toelichting op de keuze voor handhaving van het opzetvereiste verwijs ik
deze leden graag naar mijn antwoord in paragraaf 2 van deze nota naar aanleiding van
het verslag op een soortgelijke vraag van de leden van de SP-fractie. Het kabinet
denkt niet dat met het opzetvereiste een te hoge bewijsdrempel wordt opgeworpen. Het
opzetvereiste «wetende dat» omvat blijkens de rechtspraak van de Hoge Raad ook voorwaardelijk
opzet. Dat betekent dat een verdachte ook strafbaar is als hij het laten ontstaan
van gevaar voor een of meerdere van de in de wet opgesomde belangen weliswaar niet
tot doel had, maar de aanmerkelijke kans daarop wel bewust heeft aanvaard (op de koop
heeft toegenomen). De aanmerkelijke kans wordt in de rechtspraak objectief ingevuld:
het moet gaan om een kans die naar algemene ervaringsregels aanmerkelijk is te achten.
Daarmee wordt gedoeld op een in de gegeven omstandigheden reële, niet onwaarschijnlijke
mogelijkheid. Zie HR 29 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:718, r.o. 5.3.2. Voor het bewijs
dat de verdachte deze aanmerkelijke kans ook bewust heeft aanvaard kan onder omstandigheden
worden teruggevallen op de «uiterlijke verschijningsvorm» van de gedraging. Dat betekent
dat ook objectieve omstandigheden aan het bewijs van (voorwaardelijk) opzet kunnen
bijdragen. Het kabinet heeft dan ook niet de indruk dat met het opzetvereiste een
te hoge drempel wordt opgeworpen. Het meent daarentegen dat het vereiste een belangrijke
waarborg is om te voorkomen dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid te ruim wordt.
Zoals in paragraaf 2 aan de orde is gekomen, zou bijvoorbeeld de toevoeging van een
culpoze variant leiden tot de introductie van een soort onderzoeksplicht voor personen
werkzaam in spionagegevoelige sectoren en/of internationale sectoren. Dit acht het
kabinet onwenselijk. Het is immers geenszins de bedoeling van deze wet om aan gebruikelijk
internationaal verkeer in de weg te staan, en evenmin om op dit punt een «chilling
effect» te veroorzaken. Dat neemt niet weg dat het kabinet, met deze leden en het
openbaar ministerie, van mening is dat het belangrijk is om stevige drempels op te
werpen tegen onvoorzichtig of nalatig handelen. Daarvoor staan andere dan strafrechtelijke
middelen ter beschikking, zoals goede voorlichting, het treffen van voldoende preventieve
maatregelen, en – eventueel – arbeidsrechtelijke consequenties voor personen werkzaam
voor de overheid of in vitale sectoren die in strijd met integriteits- en zorgvuldigheidsnormen
handelen. Het kabinet zet zich dan ook in om de weerbaarheid te verhogen tegen dreigingen
die uitgaan van statelijke actoren (Kamerstukken II 2022–2023, 30 821 nr. 175). De inzet is hierbij onder andere gericht op het voorkomen van ongewenste kennisoverdracht
bij overheden, kennisinstellingen en het bedrijfsleven. Verschillende instrumenten
worden hiervoor ingezet zoals investeringstoetsing, kennisveiligheid en het verhogen
van bewustwording bij relevante partijen op risico’s van het weglekken van gevoelige
kennis en technologie.
Deze leden verwijzen naar de motie-Valstar c.s. (Kamerstukken II 2022/23, 36 200-X, nr. 25). Op deze motie zal afzonderlijk worden gereageerd door de Minister van Defensie.
De leden van de D66-fractie geven tot mijn genoegen aan zich te kunnen vinden in de
– in reactie op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State gegeven
– onderbouwing waarom niet is gekozen voor een limitatieve opsomming van schadetoebrengende
gedragingen. Zij vragen aan welke schadetoebrengende handelingen kan worden gedacht,
die niet al onder strafbaar gestelde gedragingen vallen.
Voor voorbeelden die betrekking hebben op het verstrekken van informatie, verwijs
ik deze leden graag naar het antwoord in paragraaf 3 van deze nota op een gelijkluidende
vraag van de leden van de PvdA-fractie. Voorbeelden van andere gedragingen zijn het
(in strijd met de regels) binnenlaten van personen in een (afgesloten etage van een)
overheidsgebouw of bedrijf, het ophalen en rondbrengen van pakketjes met een schadelijke
inhoud, het verspreiden van (onware) informatie met als doel bepaalde schade aan te
richten of personen of processen te beïnvloeden en het volgen of intimideren van personen.
Centraal staat daarbij steeds of door de gedraging gevaar kan ontstaan voor de in
de wet opgesomde belangen.
De leden van de D66-fractie vragen om nader toe te lichten waarom is gekozen voor
een strafmaximum van acht jaar. Meer in het bijzonder vragen zij waarom aansluiting
bij de strafmaxima in de artikelen 98 en 98c Sr niet volstaat.
Zoals deze leden terecht constateren was in de consultatieversie van dit wetsvoorstel,
in aansluiting op de artikelen 98 en 98c Sr, gekozen voor een strafmaximum van zes
jaar. Naar aanleiding van de uitgebrachte adviezen heeft een heroverweging van dit
strafmaximum plaatsgevonden. Bij nader inzien meent het kabinet dat een belangrijk
verschil tussen de artikelen 98 en 98c Sr en de hier voorgestelde strafbaarstelling
de betrokkenheid van de buitenlandse mogendheid is. Die omstandigheid maakt dat het
feit als ernstiger moet worden beschouwd. Door de buitenlandse betrokkenheid draagt
het strafbare feit immers ook «een kenmerk van verraad». Vgl. H.J. Smidt, tweede druk
bewerkt door J.W. Smidt, Geschiedenis van het Wetboek van Strafrecht. Deel I, Haarlem: Tjeenk Willink 1891, blz. 20. Ook voor het verstrekken van staatsgeheimen
(artikel 98 Sr) geldt een verhoogd strafmaximum als die staatsgeheimen worden verstrekt
aan het buitenland (artikel 98a Sr). Vanuit dat oogpunt meent het kabinet dat met
een strafmaximum van acht jaar gevangenisstraf in een evenwichtiger strafmaximum is
voorzien.
Ik kan deze leden bevestigen dat de strafbaarheid ten opzichte van de consultatieversie
is verruimd doordat, met het strafmaximum van acht jaar, nu ook de voorbereiding van
spionageactiviteiten strafbaar is op grond van artikel 46 Sr. Dit staat volgens het
kabinet niet op gespannen voet met het lex certa-vereiste. Zoals ook in de memorie
van toelichting is uiteengezet, voldoet de voorgestelde strafbaarstelling aan de vereisten
van toegankelijkheid en voorzienbaarheid. Dat ook voorbereidingshandelingen strafbaar
zijn doet daaraan niet af. Op grond van artikel 46 Sr is strafbaar het, kort samengevat,
verwerven of voorhanden hebben van voorwerpen om – in dit verband – spionageactiviteiten
als bedoeld in artikel 98d Sr te plegen. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld
het verwerven van simkaarten, (lege) gegevensdragers om informatie op te slaan, toegangspassen
en het voorhanden hebben van plattegronden, apparatuur waarmee kan worden ingebroken
op een locatie of in een geautomatiseerd werk, of het huren van voertuigen. Daarmee
is voldoende voorzienbaar in welke gevallen de betrokkene strafbaar handelt.
Voor de inzet van opsporingsbevoegdheden is relevant het wettelijke strafmaximum dat
is gesteld op het betreffende grondfeit. De opsporingsbevoegdheden waaraan deze leden
refereren kunnen dus ook worden ingezet als de verdenking bestaat dat sprake is van
strafbare voorbereiding van spionageactiviteiten, zo kan ik hen bevestigen.
De leden van de D66-fractie informeren naar de betekenis van dit wetsvoorstel voor
de aanpak van diasporaspionage. Gevraagd naar voorbeelden uit het recente verleden
die wel onder de voorgestelde strafbaarstelling vallen, maar destijds niet tot vervolging
konden leiden, antwoord ik dat het helaas niet mogelijk is deze vraag te beantwoorden.
De zaken zijn destijds beoordeeld aan de hand van de toen geldende wettelijke kaders.
Of bepaalde gedragingen strafbaar zijn (of onder de nieuwe strafbaarstelling zullen
zijn) is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het individuele geval. Het
is aan het openbaar ministerie en – vervolgens – de strafrechter, en niet dit kabinet,
om die beoordeling te maken. Wel kan dit kabinet constateren dat tot op heden niet
of nauwelijks tot vervolging is overgegaan, mede vanwege het ontbreken van strafrechtelijk
handelingsperspectief. Dit wetsvoorstel beoogt de mogelijkheden om tot strafrechtelijke
handhaving over te gaan te verruimen. Zoals eerder in deze nota naar aanleiding van
het verslag aan de orde is gekomen, biedt de voorgestelde strafbaarstelling (meer)
mogelijkheden om personen die bijvoorbeeld anderen de mond proberen te snoeren of
te intimideren of die gevoelige informatie over anderen (bijvoorbeeld over politieke
of religieuze voorkeuren, over deelnemers aan demonstraties of over familiebanden)
verstrekken aan buitenlandse mogendheden strafrechtelijk te vervolgen.
Op de vraag van deze leden in welke mate dit wetsvoorstel eraan kan bijdragen dat
personen meer weerstand kunnen bieden aan buitenlandse mogendheden, antwoord ik dat
dit niet het primaire doel van dit wetsvoorstel is. Het belangrijkste doel van de
voorgestelde strafbaarstelling is personen die zich schuldig maken aan spionageactiviteiten
daarvoor strafrechtelijk ter verantwoording te kunnen roepen. Wel denkt het kabinet
dat de strafbaarstelling – als neveneffect – kan hebben dat bepaalde personen (iets)
meer weerstand kunnen bieden aan bepaalde vormen van drang. Met een beroep op de strafbaarstelling
kan worden aangegeven dat het niet mogelijk is te voldoen aan eventuele verzoeken
om inlichtingen gedaan door of namens een buitenlandse mogendheid. Het strafrecht
is, zo kan ik deze leden bevestigen, niet het enige middel waarop wordt ingezet om
dergelijke buitenlandse inmenging tegen te gaan. Bij de aanpak van buitenlandse inmenging
wordt ingezet op drie sporen, waarvan het bestuurs- en strafrechtelijke spoor er een
is. Daarnaast is er nog het diplomatieke spoor. Binnen dit spoor wordt de dialoog
aangegaan met landen die zich schuldig maken aan ongewenste inmenging, worden zij
daarop aangesproken en worden, indien nodig, ook diplomatieke stappen ondernomen tegen
de betreffende landen. Tot slot is er het weerbaarheidsspoor. Binnen dit spoor wordt
ingezet op verhoging van de weerbaarheid van de kwetsbare groepen die mogelijkerwijs
vatbaar zijn voor ongewenste buitenlandse inmenging. Zo is onlangs in de Kamerbrief
over geïntensiveerde aanpak ongewenste buitenlandse inmenging (brief van 6 april 2023,
met kenmerk 2023Z06155) een communicatiecampagne aangekondigd ter vergroting van de bewustwording en handelingsperspectief.
De leden van de CDA-fractie vragen om voorbeelden van voorwerpen waarvan het verstrekken
aan een buitenlandse mogendheid strafbaar wordt op grond van dit wetsvoorstel.
Gedacht kan worden aan gegevensdragers – zoals een USB-stick, een externe harde schijf,
een telefoon of een laptop – met waardevolle informatie, aan papieren stukken met
(gecodeerde) berichten, foto’s van personen, locaties of activiteiten en sleutels
of een toegangspas.
De leden van de SP-fractie geven aan te hebben gelezen dat ook het openbaar maken
of het verspreiden van schadelijke informatie, bijvoorbeeld over personen, onder de
nieuwe strafbaarstelling valt. Daarnaar gevraagd, antwoord ik dat het moeilijk is
om een concreet voorbeeld te noemen. Zoals eerder toegelicht hangt de eventuele strafbaarheid
van het openbaar maken dan wel verspreiden van schadelijke informatie af van de omstandigheden
van het specifieke geval.
De leden van de PvdA-fractie informeren naar buitenlandse wettelijke voorschriften.
Zij stellen daarover enkele vragen, die ik graag in onderlinge samenhang als volgt
beantwoord.
Als iemand een schadetoebrengende handeling verricht of informatie aan een buitenlandse
mogendheid verstrekt, wetende dat daarvan gevaar is te duchten voor de in de strafbepaling
opgesomde belangen, dan kan deze persoon zich er niet zonder meer op beroepen dat
de gedraging werd verricht ter uitvoering van een buitenlands wettelijk voorschrift.
Er kan geen beroep worden gedaan op de strafuitsluitingsgrond opgenomen in artikel 42
Sr. Die bepaling ziet in beginsel immers op Nederlandse wettelijke voorschriften.
Dat neemt niet weg dat wanneer de betrokkene door de buitenlandse wettelijke verplichting
in een «overmachtssituatie» geraakt, hij wel een beroep kan doen op artikel 40 Sr.
Dat wil zeggen dat in situaties waarin de betrokkene als gevolg van een buitenlandse
wettelijke bepaling een acute en onontkoombare keuze moet maken tussen naleving van
dat wettelijk voorschrift en handelen in strijd met de Nederlandse strafwet, hij zich
kan beroepen op overmacht (en om die reden niet strafbaar is) als hij de zwaarstwegende
van de twee heeft laten prevaleren. De omstandigheid dat betrokkene in het land waar
het wettelijk voorschrift geldt verblijft en daarmee binnen de machtssfeer van die
buitenlandse mogendheid verkeert kan, in combinatie met de eventuele gevolgen van
overtreding van het buitenlandse voorschrift, bij deze beoordeling worden betrokken.
Een andere benadering, waarbij het buitenlandse voorschrift altijd prevaleert, is
niet wenselijk. Dat zou immers betekenen dat kwaadwillende buitenlandse mogendheden
via wettelijke bepalingen kunnen bereiken dat hun onderdanen onbestraft spionageactiviteiten
kunnen uitvoeren tegen Nederland, Nederlandse bedrijven en Nederlandse burgers. In
dit verband verwijs ik deze leden ook graag naar de inbreng van de leden van de VVD-fractie
in paragraaf 5.1 van het verslag, waarin zij aandacht vragen voor landen die bedrijven
verplichten om mee te werken aan inlichtingenprogramma’s.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat het op prijs is te stellen dat de belangen
in de strafbaarstelling zoveel mogelijk worden geduid. Behalve bij de belangen die
al elders in het Wetboek van Strafrecht worden beschermd, is ook aangeknoopt bij de
zes nationale veiligheidsbelangen zoals beschreven in de Nationale Veiligheidsstrategie,
zo constateren zij. Ik antwoord op de vraag van deze leden waarom deze belangen niet
in de wet zelf worden verankerd, dat deze veiligheidsbelangen een nadere invulling
zijn van het in de bepaling gebruikte begrip «veiligheid van de staat». Dit laatste
begrip komt al op verschillende plaatsen in de (straf)wetgeving voor. Er is dus gekozen
voor aansluiting bij bestaande begrippen. Op hun vraag of in de rechtspraak al invulling
is gegeven aan deze veiligheidsbelangen, antwoord ik dat ik dergelijke (strafrechtelijke)
rechtspraak niet heb gevonden. Er zijn wel andere bronnen waaruit blijkt van de invulling
die aan deze veiligheidsbelangen wordt gegeven. Daarbij kan in het bijzonder worden
gewezen op de Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk der Nederlanden (Kamerstuk
van 3 april 2023 met kenmerk 2023D13646), waarin nader wordt uiteengezet wat onder deze zes veiligheidsbelangen wordt verstaan.
Zo geldt ten aanzien van ecologische veiligheid dat deze in het geding is wanneer
milieu en natuur langdurig worden aangetast. Een voorbeeld hiervan is vervuiling van
het oppervlaktewater. Bij gevaar voor de sociale en politieke stabiliteit kan gedacht
worden aan gedragingen die de democratische rechtsstaat aantasten, bijvoorbeeld door
handelingen die het functioneren van democratische instituties of processen ondermijnen,
of gedragingen gericht op het zodanig tegen elkaar opzetten van bevolkingsgroepen
dat sociale structuren hierdoor worden ontwricht. Bij het veiligheidsbelang internationale
rechtsorde kan worden gedacht aan de aantasting van vreedzame co-existentie of aantasting
van de werking van internationale verdragen. De territoriale integriteit omvat naast
de integriteit van het grondgebied en de internationale positie, ook de aantasting
van de integriteit van de digitale ruimte. Bij gevaar voor de fysieke veiligheid kan
worden gedacht aan levensgevaar, gevaar voor ernstig lichamelijk letsel en gebrek
aan primaire levensbehoeften. Ten aanzien van de economische veiligheid wordt opgemerkt
dat de verwevenheid van de economie met de nationale veiligheid al geruime tijd wordt
onderkend. Zoals ook in het DBSA 2 is aangegeven, speelt geopolitiek een steeds dominantere
rol in de wereldeconomie. Enerzijds vormen economische en de daarbij horende technologische
ontwikkelingen de basis voor politieke en militaire macht. Anderzijds worden economische
instrumenten door staten, en de grootmachten in het bijzonder, als machtsmiddel gebruikt
om geopolitieke doelen te bereiken. Van gevaar voor de economische veiligheid is tegen
deze achtergrond sprake als gevaar ontstaat voor de vitaliteit van de Nederlandse
economie, door gedragingen die erop gericht zijn om de Nederlandse economie of bepaalde
economische sectoren ernstige (en blijvende) schade toe te brengen of die erop gericht
zijn de eigen economische positie van de buitenlandse mogendheid te versterken.
Deze leden verwijzen in dit verband naar het advies van de NOvA waarin staat dat «een
brede en nogal vage definiëring van bepaalde begrippen zich slecht verhoudt met het
strafrechtelijk legaliteitsbeginsel». In het advies van de NOvA, zo luidt mijn reactie
hierop, wordt in dit verband verwezen naar de termen «vitale infrastructuur» en «de
integriteit en hoogwaardige technologieën, niet naar het begrip «veiligheid van de
staat». Ten aanzien van de term «vitale infrastructuur» is in reactie op de uitgebrachte
adviezen over het wetsvoorstel verduidelijkt in de memorie van toelichting dat dit
een al in het Wetboek van Strafrecht voorkomend begrip is en dat er verschillende
voorbeelden in de rechtspraak beschikbaar zijn waaruit blijkt dat de rechtspraak met
dit begrip uit de voeten kan. Voor een nadere duiding van het begrip «integriteit
en exclusiviteit van hoogwaardige technologieën» verwijs ik de leden van de PvdA-fractie
allereerst graag naar paragraaf 2 van deze nota naar aanleiding van het verslag, waarin
ik in reactie op een vraag van deze leden ook op dit begrip ben ingegaan. Zoals daar
aangegeven vallen onder dit begrip in ieder geval «sensitieve technologieën». Voor
de invulling van dat begrip kan aansluiting worden gezocht bij de invulling die aan
dit begrip wordt gegeven in het kader van de Wet veiligheidstoets investeringen, fusies
en overnames. Het begrip «hoogwaardige technologieën» omvat daarnaast ook innovatieve
technologieën waarin Nederland een voorsprong heeft en die daardoor van economisch
en strategisch belang zijn. Bij de beoordeling of technologieën als «hoogwaardig»
kunnen worden aangemerkt, kan – naast naar sensitieve technologieën en het spraakgebruik
– bijvoorbeeld worden gekeken naar of een technologie voorkomt op indexen voor «high
tech» technologieën en industrieën, zoals die van de OESO en de EU. Ook kan meewegen
of bijvoorbeeld een aangevraagd octrooi of patent aan de orde is. Hoewel deze factoren
niet per definitie doorslaggevend zijn, kunnen zij wel een indicatie vormen dat sprake
is van «hoogwaardige technologie» waarvan de integriteit en exclusiviteit moet worden
beschermd, omdat de technologie van economisch en strategisch belang is. Van een economisch
belang kan worden uitgegaan bij een significante bijdrage aan de Nederlandse concurrentiepositie.
Er kan sprake zijn van strategisch belang als een technologie bijvoorbeeld bijdraagt
aan de strategische autonomie van Nederland (of de EU).
De leden van de PvdA-fractie vragen naar de kwaadaardige toepassing van semi-conductoren.
Semi-conductoren of halfgeleiders halfgeleiderchips zijn de essentiële bouwstenen
van digitale en gedigitaliseerde producten. Ze vormen het hart van producten die onze
economie en maatschappij draaiende houden, zoals toepassingen voor de gezondheidszorg,
energie, mobiliteit of communicatie. Daarnaast zijn (geavanceerde) chips onmisbaar
voor defensiesystemen en andere militaire toepassingen en voor belangrijke digitale
technologieën van de toekomst, zoals kunstmatige intelligentie en 5G (en 6G). Dit
maakt de toegang tot halfgeleidertechnologie van groot economisch, maatschappelijk
en militair belang.
Hoe geavanceerder halfgeleiders, hoe geavanceerder de elektronische producten waarin
ze verwerkt kunnen zijn. Op termijn zal een land dat slechts beperkte toegang heeft
tot halfgeleidertechnologie grote problemen kunnen ervaren; nog los van de economische
en maatschappelijke toepassingen van halfgeleidertechnologie, is de toegang tot en
de betrouwbaarheid van halfgeleidertoepassingen in het militaire en veiligheidsdomein
van groot nationaal belang. Gelet op dit belang en de brede toepasbaarheid van semiconductoren
is toepassing voor ongewenst eindgebruik voorstelbaar. Niet alleen kan halfgeleidertechnologie
door statelijke actoren (andere landen) ingezet worden voor ongewenst eindgebruik,
zoals voor militaire toepassingen en daarmee het versterken van de krijgsmacht. Ook
kan het weglekken van dergelijke kennis op langere termijn leiden tot afhankelijkheid
van derde landen voor deze technologie. Dit zou een risicovolle strategische afhankelijkheid
betekenen, omdat het de landen waarvan wij afhankelijk zijn de mogelijkheid geeft
hun positie in te zetten als politiek en economisch drukmiddel. Bovendien zet het
ons streven naar strategische autonomie en technologisch leiderschap verder onder
druk.
Bij de kwaadaardige toepassing van kunstmatige intelligentie kan worden gedacht aan
de inzet van gezichtsherkenningstechnologie. In Nederland gelden strikte regels voor
het gebruik hiervan, maar er zijn ook buitenlandse overheden die gezichtsherkenningstechnologie
inzetten voor doeleinden die in strijd lijken te zijn met rechten en vrijheid van
burgers. Het Nederlandse kabinet wil voorkomen dat, door spionageactiviteiten, in
Nederland ontwikkelde technieken hiervoor worden ingezet. Hetzelfde geldt voor kwaadaardige
toepassing van DNA-techniek.
Agrarische innovaties worden (tot op heden) niet kwaadaardig ingezet door statelijke
actoren, maar dragen wel sterk bij aan de wereldwijde voedselzekerheid en zijn van
belang voor de Nederlandse concurrentiepositie.
Op de vraag van deze leden waar het belang van een open economie ophoudt en waar het
gevaar van spionage begint, antwoord ik dat een kenmerk van spionageactiviteiten is,
waarbij in de voorgestelde strafbaarstelling ook wordt aangeknoopt, dat buitenlandse
mogendheden heimelijk betrokken zijn. Spionageactiviteiten, als bedoeld in de hier
voorgestelde strafbaarstelling, onderscheiden zich op dit punt van conventionele bedrijfsspionage.
Bij gewone bedrijfsspionage kan worden gedacht aan een bedrijf dat zijn eigen positie
beoogt te versterken – of de positie van zijn concurrent probeert te verzwakken –
door bedrijfsgeheime informatie te gebruiken, bijvoorbeeld voor de ontwikkeling van
een product. Bij «spionageactiviteiten» in de hier bedoelde zin gaat het echter om
activiteiten verricht in heimelijke betrokkenheid met en ten behoeve van een buitenlandse
mogendheid, gericht op de verzwakking van de economie of een economische sector van
het andere land en/of versterking van de economie of een economische sector van het
eigen land, om zo de eigen internationale (geopolitieke) positie te versterken, of
om technologieën te verkrijgen die (ook) kwaadaardig kunnen worden ingezet. De strafbaarstelling
van spionageactiviteiten beoogt daarmee een groter belang te beschermen dan alleen
de concurrentiepositie van een individueel bedrijf.
5.2 Strafverzwaringsgrond computermisdrijven
De leden van de VVD-fractie hebben met instemming kennisgenomen van de strafverzwaringsgrond
die in het wetsvoorstel is opgenomen bij computermisdrijven. Deze leden vragen waarom
is gekozen voor een beperking tot bepaalde computermisdrijven en niet, althans zo
begrijp ik hun vraag, voor een algemene strafverzwaringsgrond die geldt voor alle
misdrijven.
Als uitgangspunt is in het Wetboek van Strafrecht gekozen voor algemene strafbaarstellingen,
waarbij in een strafmaximum is voorzien dat ruimte biedt om ook bij de meest ernstige
verschijningsvormen van het betreffende feit een passende straf op te leggen. De rechter
kan binnen dit strafmaximum alle relevante omstandigheden betrekken bij de bepaling
van de op te leggen straf. Met het opnemen van strafverzwaringsgronden dient tegen
deze achtergrond spaarzaam te worden omgegaan. Strafverzwaringsgronden worden bovendien
over het algemeen slechts opgenomen bij het delict of de delicten waarvoor zij relevant
zijn en waarbij de strafverzwarende omstandigheid zich in reële gevallen kan voordoen.
Een algemene strafverzwaringsgrond zou tot uitdrukking brengen dat de strafwetgever
het bij elk misdrijf goed denkbaar acht dat zo’n feit ten behoeve van een buitenlandse
mogendheid wordt gepleegd. Daarvoor bestaat echter geen enkele empirische onderbouwing.
Bij computermisdrijven is dit wel aan de orde. Digitale spionage speelt in de praktijk
een steeds grotere rol. In dat licht voegt het enkele feit dat de gedraging is gepleegd
ten behoeve van een buitenlandse mogendheid een extra mate van verwijtbaarheid en
gevaarlijkheid aan de gedraging toe, nu – ook gelet op de aard van computermisdrijven
– in dat geval per definitie sprake is van «spionageactiviteiten», die – op termijn
– gevaar kunnen opleveren voor Nederlandse belangen of belangen van Nederlandse bondgenoten.
Daarbij komt dat bij verschillende computermisdrijven al strafverzwarende omstandigheden
zijn opgenomen, maar de omstandigheid dat het feit is gepleegd ten behoeve van een
buitenlandse mogendheid nog niet. Dat vindt het kabinet onevenwichtig.
6. Opsporing en vervolging
De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de opsporing van spionageactiviteiten
worden bemoeilijkt door sterk beveiligde systemen waarmee versleutelde berichten kunnen
worden verstuurd, zoals PGP-berichten (Pretty Good Privacy).
Ik antwoord hierop dat de opsporing van spionageactiviteiten op verschillende manieren
kan plaatsvinden. Evenals bij de opsporing van andere vormen van (zware) criminaliteit
dient rekening te worden gehouden met het gebruik van sterk beveiligde systemen en/of
het gebruik van encryptie. Dit kan (langdurige) inzet van opsporingsmiddelen vereisen
en de daarbij behorende expertise vergen. Dit betekent dat dergelijke onderzoeken
capaciteit vergen en dat bijvoorbeeld de inzet van PGP de opsporing kan bemoeilijken.
Het maakt opsporing van deze feiten echter niet onmogelijk. Ook in andere strafzaken
hebben we inmiddels gezien dat het mogelijk is toegang te krijgen tot PGP-berichtenverkeer.
Opsporing van spionageactiviteiten die worden verricht met behulp van technologie,
onderstreept het belang om als opsporingsdiensten te kunnen (blijven) investeren in
de benodigde expertise en middelen.
De leden van de PvdA-fractie geven aan te begrijpen dat vanwege immuniteit of onschendbaarheid
van bij spionage betrokken personen de nieuwe strafbepaling vermoedelijk maar tot
een beperkt aantal zaken zal leiden. Zij vragen om een indicatie van dit aantal. Ook
vragen zij om een toelichting waar de uitbreiding van de strafbaarheid bijdraagt aan
het tegengaan van spionage.
Gelet op de verschillende omstandigheden waarnaar ook de leden van de PvdA verwijzen,
wordt, zo luidt mijn reactie, op basis van overleg met de uitvoeringsorganisaties
uitgegaan van twee tot drie spionagezaken per jaar. Ondanks dat het naar verwachting
om een beperkt aantal zaken zal gaan, is de nieuwe strafbaarstelling om meerdere redenen
van belang. Allereerst gaat van de strafbaarstelling een signaal uit. De open samenleving,
open economie, evenals de aanwezigheid van bedrijven en kennisinstellingen die hoogwaardige
technologie ontwikkelen en produceren en hoogwaardig wetenschappelijk onderzoek doen,
maken Nederland tot een aantrekkelijk en in toenemende mate kwetsbaar doelwit van
spionage. Ook feit dat Nederland gastland is voor een groot aantal volkenrechtelijke
organisaties en lid is van verschillende bondgenootschappen, zoals de EU en de NAVO,
draagt hieraan bij. Een aanvullende strafbaarstelling is daarom van belang om de Nederlandse
strafwetgeving op een gelijkwaardig niveau te houden met de wetgeving in andere Europese
landen. Daarmee wordt het risico ingeperkt dat Nederland – en daarmee de Nederlandse
overheid, Nederlandse bedrijven en Nederlandse burgers – in verhouding tot andere
landen een aantrekkelijk richtpunt wordt voor spionageactiviteiten. Daarnaast heeft
het kabinet in de brief Aanpak statelijke dreigingen (Kamerstukken II 2022/23, 30 821, nr. 175) uiteengezet hoe de samenhangende en diverse set aan maatregelen en instrumenten
eruitziet, die wordt ingezet om statelijke dreigingen tegen te gaan. Hieronder vallen
onder meer de Wet veiligheidstoets investeringen fusies en overnames, de rijksbrede
aanpak van ongewenste buitenlandse inmenging en maatregelen op het terrein van kennisveiligheid.
Het strafrecht is niet het enige instrument dat het kabinet inzet om spionage te voorkomen,
maar de nieuw strafbepaling biedt wel extra handelingsperspectief op het moment dat
spionageactiviteiten worden onderkend. Ook al is het aantal verwachte zaken per jaar
beperkt, het maakt wel dat er, ruimer dan nu het geval is, strafrechtelijk tegen spionage
opgetreden kan worden.
7. Verhouding tot hoger recht
De leden van de D66-fractie merken op dat zij met de regering van mening zijn dat
het wetsvoorstel niet mag beogen de reguliere functie van diplomatieke en consulaire
vertegenwoordigingen in Nederland strafbaar te stellen of af te doen aan de bevoegdheid
daartoe. Zij vragen zich af of voldoende inzichtelijk is welke buitenlandse overheidsfunctionarissen
en andere personen zich in Nederland begeven ten behoeve van een buitenlandse mogendheid,
met welk doel en of die informatie voor eenieder toegankelijk is. Tegen deze achtergrond
vragen zij een Nederlandse variant op de Foreign Agents Registration Act (FARA) op
te richten of de beoogde transparantie op een andere wijze te bewerkstelligen.
Eerder is in de motie-Brekelmans (Kamerstukken II 2021/2022, 35 925 V, nr. 52) een soortgelijk verzoek gedaan. In die motie wordt verwezen naar de Australische
registratie van «agents of foreign influence» en wordt het kabinet verzocht aan te
geven of en op welke wijze een openbaar register voor agents of foreign influence
zoals in Australië ook in Nederland mogelijk is. In de eerdergenoemde brief Aanpak
statelijke dreigingen is gereageerd op deze motie en is aangegeven dat de complexe
begripsbepaling van wanneer sprake is van buitenlandse inmenging via deze «agents
of foreign influence» maakt dat vaststelling daarvan erg lastig en tijdrovend is.
De dreiging die uitgaat van personen die werkzaam zijn ten behoeve van statelijke
actoren, wordt in Nederland geadresseerd met een breed palet aan maatregelen dat tevens
in bovengenoemde brief wordt benoemd. Een belangrijk element in dit palet is bewustwording.
De leden van de CDA-fractie verwijzen naar de passage in de memorie van toelichting
waarin is beschreven dat artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens (EVRM) onder andere de rechten van journalisten en wetenschappers om informatie
te verzamelen, ontvangen en verspreiden beschermt. In de regel vallen journalisten
en wetenschappers niet onder het bereik van de nieuwe strafbaarstelling. Deze leden
verwijzen naar de passage waarin is aangegeven dat dit anders kan zijn als de hoedanigheid
van journalist of wetenschapper wordt misbruikt als dekmantel voor spionageactiviteiten.
Zij vragen wanneer dit concreet kan worden aangetoond.
Nederland is een open samenleving, waarbinnen contact met buitenlandse overheden,
bedrijven, wetenschappers, journalisten en tussen burgers van groot belang is en moet
blijven. Het is om die reden vanzelfsprekend op geen enkele manier de bedoeling om
journalistieke, wetenschappelijke, diplomatieke of normale bedrijfsactiviteiten strafbaar
te stellen. Journalisten moeten ongestoord hun belangrijke werk kunnen doen. Dit is
voor de vrije nieuwsgaring en onze samenleving cruciaal. Voor het behoud van onze
sterke wetenschappelijke sector zijn internationale samenwerking en academische vrijheid
onontbeerlijk. Tegelijkertijd is voorstelbaar – in uitzonderlijke gevallen – dat ook
journalisten en bijvoorbeeld wetenschappers spionageactiviteiten kunnen verrichten
voor buitenlandse mogendheden. In geval van een verdenking van spionageactiviteiten
via een dekmantel als journalist of wetenschapper, moet op grond van de bepalingen
uit de wet degene die de activiteiten verricht het opzet hebben om heimelijk ten behoeve
van een buitenlandse mogendheid in de wet opgesomde zwaarwegende Nederlandse belangen
in gevaar te brengen, zoals de nationale veiligheid of de veiligheid van personen.
Een dekmantel kan bijvoorbeeld maar niet uitsluitend blijken als de betrokkene(n)
in dienst zijn van of aangestuurd worden door een buitenlandse mogendheid, zoals een
buitenlandse inlichtingendienst. Of dit aantoonbaar het geval is zal afhangen van
de omstandigheden van het geval en zal uiteindelijk beoordeeld moeten worden door
de strafrechter, waarbij indien nodig ook de verschillende belangen worden meegewogen.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yesilgöz-Zegerius
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
D. Yesilgöz-Zegerius, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Tegen |
| FVD | 3 | Tegen |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.