Voorlichting Afdeling advisering Raad van State : Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de juridische mogelijkheden voor onafhankelijk onderzoek naar buitenlandse financiering naar van politieke partijen

Nr. 91
VOORLICHTING VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2022

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 28 juni 2022
(Kamerstuk 35 657, nr. 90) heeft de Tweede Kamer op de voet van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad
van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd haar van voorlichting
te dienen over de juridische mogelijkheden voor onafhankelijk onderzoek naar buitenlandse
financiering van politieke partijen.

Aanleiding van het verzoek om voorlichting is de motie van het lid Klaver c.s. (Kamerstuk
36 045, nr. 11) Daarin werd het presidium van de Tweede Kamer verzocht om de Algemene Rekenkamer
te vragen om te onderzoeken of en, zo ja, op welke wijze politieke partijen, politici
en belangenorganisaties in Nederland vanaf 2014 zijn gefinancierd (financieel of in
natura) met geld uit de Russische Federatie of met geld van Russische (rechts)personen.1 Vervolgens is geconcludeerd dat de Algemene Rekenkamer op grond van de huidige Wet
subsidiering politieke partijen2 hiertoe geen bevoegdheden heeft en voor dergelijk onderzoek door de Algemene Rekenkamer
of een andere instantie een juridische grondslag nodig is.

Hierover heeft de Tweede Kamer de volgende vragen aan de Afdeling advisering van de
Raad van State voorgelegd:

1. Kan de Afdeling advisering van de Raad van State in kaart brengen welke juridische
mogelijkheden er zijn om op een onafhankelijke manier (te laten) onderzoeken op welke
wijze politieke partijen, politici en belangenorganisaties in Nederland door buitenlandse
(rechts)personen worden gefinancierd (zowel financieel als in natura)?

2. Kan de Afdeling advisering van de Raad van State de voor- en nadelen van de verschillende
juridische mogelijkheden benoemen?

3. Kan de Afdeling advisering van de Raad van State ingaan op de wijze waarop Nederland
en andere Europese landen onafhankelijke controle op de financiering van politieke
partijen, politici en belangenorganisaties hebben vormgegeven en welke relevante internationale
regelgeving hierbij in beschouwing moet worden genomen?

De Afdeling merkt bij de vraagstelling het volgende op. In de vragen wordt gesproken
over toezicht op de buitenlandse financiering van politieke partijen, politici en
belangenorganisaties. Indien het toezicht zich echter zou beperken tot de financiering
vanuit het buitenland bestaat het gevaar dat de regels hiervoor gemakkelijk ontdoken
kunnen worden door middel van binnenlandse hulpconstructies.3 Om die reden zal het toezicht altijd moeten zien op het samenspel van financiering
vanuit binnen- en buitenland.

Deze voorlichting is beperkt tot de financiering van politieke partijen en kandidaten
en politici op landelijk niveau, nu de Wet financiering politieke partijen (Wfpp4) zich op dit moment beperkt tot dit niveau. Bij een uitbreiding hiervan naar lokale
partijen kunnen de opmerkingen uit deze voorlichting uiteraard wel een rol spelen.

In de voorlichting wordt een onderscheid gemaakt tussen politieke partijen en kandidaten
enerzijds en (zittende) politici anderzijds. Daarbij wordt aangesloten bij de Wfpp.
De term kandidaat betekent daar een persoon die geplaatst is op een kandidatenlijst
van een politieke partij die deelneemt aan een verkiezing van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal of een persoon die deelneemt aan de verkiezingen zonder een aanduiding
van een politieke partij.5 Waar in deze voorlichting de term kandidaat wordt gebruikt, ziet deze op de bijdragen
ten bate van de politieke activiteiten of van de werkzaamheden in het kader van de
verkiezingscampagne van de kandidaat.6 De term politici ziet op bewindspersonen, Eerste Kamerleden en Tweede Kamerleden.

De voorlichtingsvragen zien ook op belangenorganisaties. In deze voorlichting worden
die beperkt tot de neveninstellingen van politieke partijen: het politiek-wetenschappelijk
instituut als bedoeld in artikel 2 Wfpp, een politieke jongerenorganisatie als bedoeld
in artikel 3 Wfpp, een instelling voor buitenlandse activiteiten als bedoeld in artikel
4 Wfpp of een rechtspersoon als bedoeld in artikel 5 Wfpp. Bespreking van maatregelen
ten aanzien van de financiering van andere belangenorganisaties blijft in dit advies
achterwege. Daarover is eerder geadviseerd.7

In de voorlichting gaat de Afdeling eerst in op de voorgeschiedenis van de regulering
van politieke partijen en het huidige kader van toezicht (punt 1). Vervolgens komt
in punt 2 aan de orde welke regels voor politieke partijen, kandidaten en (zittende)
politici met betrekking tot hun financiële gedragingen gelden. Punt 3 behandelt de
bestaande relevante internationale normen. Daarna schetst de Afdeling hoe toezicht
op de financiering in ons omringende landen is geregeld (punt 4). In punt 5 behandelt
de Afdeling verschillende entiteiten die met het onderzoek naar en toezicht op de
financiering zouden kunnen worden belast en bespreekt zij de voor- en nadelen hiervan.
In punt 6 worden de vragen in onderlinge samenhang beantwoord.

1. Voorgeschiedenis en huidig kader van toezicht

a. Politieke partijen en regulering

Politieke partijen zijn in een democratie buitengewoon belangrijke instellingen waarin
burgers zich organiseren om deel te nemen aan het openbare leven, waaruit ze bij verkiezingen
kiezen, en die politieke functionarissen leveren. Ze zijn essentieel voor de verwezenlijking
van de representatieve democratie. Hoewel de rol en het belang van politieke partijen
al lang is erkend, is pas relatief recent – vanaf de jaren veertig van de vorige eeuw
– sprake van een ontwikkeling naar juridische regulering van en toezicht op politieke
partijen. Er bestaan grote verschillen in de mate waarin landen hiertoe regels gesteld
hebben, als gevolg van verschillen in juridische traditie en constitutionele orde,
die samenhangen met de politieke geschiedenis van het specifieke land. Internationaal
wordt daarom wel gesteld dat de unieke historische ontwikkeling en politiek-culturele
context van elk land aan de ontwikkeling van een enkele, universele code van regulering
voor politieke partijen in de weg staat.8

Dit laat echter onverlet dat de grondbeginselen van de democratie en de erkende mensenrechten
het mogelijk maken enkele gemeenschappelijke principes voor de regulering van politieke
partijen te formuleren. Daarbinnen is echter wel sprake van een spanningsveld.9 Politieke partijen zijn organisaties ten behoeve van de uitoefening van de fundamentele
rechten van individuen en groepen, zoals het recht van vereniging en de vrijheid van
meningsuiting. Daarnaast zijn politieke partijen hét instrument voor de uitoefening
van het fundamentele recht van burgers om te kiezen en gekozen te worden. Uitgaande
van deze klassieke grondrechten kan gesteld worden dat sprake moet zijn van een grote
autonomie van politieke partijen. Kiezers die het niet eens zijn met de wijze waarop
een partij opereert kunnen dit immers kenbaar maken door middel van het uitbrengen
van hun stem op een andere partij tijdens de verkiezingen.

Daar staat tegenover, dat het gelet op de unieke en belangrijke rol van politieke
partijen in het verkiezingsproces en de totstandkoming van een democratisch bestuur
algemeen aanvaard is dat de overheid regels kan stellen ten aanzien van politieke
partijen, voor zover nodig om te waarborgen dat sprake is van een effectieve en representatieve
werking van de verkiezingen en eerlijke en integere volksvertegenwoordigers.

Er is dus een spanningsveld tussen de principes van partijautonomie en van vrije concurrentie
met zo min mogelijk overheidsbemoeienis enerzijds en de beginselen van interne gelijkheid
en democratie binnen partijen en een gelijk speelveld tussen politieke partijen anderzijds.10 In beginsel zijn twee ideaaltypen te onderscheiden; modellen die wezenlijk verschillen
wat betreft de visie op de status van politieke partijen, hun functioneren, en de
daarbij passende mate van overheidsregulering.

Enerzijds kan worden gekozen voor het liberale of vrijemarktmodel. In dit model wordt
een grote waarde toegekend aan de verenigingsvrijheid van politieke partijen, en hebben
deze veel ruimte om eigen keuzes te maken met betrekking tot hun intern en extern
functioneren. Volgens dit principe van verenigingsvrijheid worden politieke partijen
beschouwd als private organisaties die zo vrij mogelijk zouden moeten zijn om hun
eigen interne organisatie op te zetten en hun eigen regels mogen bepalen voor het
selecteren van partijleiders en kandidaten. De overheid dient hierbij, ook wat betreft
financiering en toezicht, op afstand van partijen te blijven om te voorkomen dat deze
te strikte regels stelt die vrije concurrentie en politiek pluralisme aan banden legt.

Daar tegenover staat het egalitair-democratische ideaaltype. Dit model is vooral gebaseerd
op principes van interne gelijkheid en partijdemocratie, en eerlijke concurrentie
tussen partijen. De grondgedachte van dit model is, dat omdat politieke partijen van
vitaal belang zijn voor politieke participatie, verkiezingen en verdeling van openbare
functies, zij daarmee tot op zekere hoogte een publieke functie hebben, die bepaalde
verplichtingen met zich brengt. Daarom wordt van partijen gevergd om in hun interne
organisatie gelijkheid en democratie te respecteren.

Vaak wordt dit model gecombineerd met emancipatorische idealen, waarbij er in wetgeving
positieve maatregelen worden voorgeschreven om de rol van minderheden binnen partijen,
en daardoor ook binnen het verkiezingsproces, te versterken. Veelal gaat dit gepaard
met overheidssubsidiëring, gericht op het realiseren van een «level playing field»
voor en binnen politieke partijen. Daarnaast kan het motief voor dergelijke regulering
voortvloeien uit de wens om de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat te vergroten.
Daarvoor is in toenemende mate vereist dat de zuiverheid van instituties, de verhoudingen
hiertussen en de werking van de parlementaire democratie worden beschermd.

b. Toezicht in Nederland

In Nederland was, sinds het ontstaan van echte politieke partijen aan het eind van
de negentiende eeuw, lange tijd het liberale model dominant. Politieke partijen werden
beschouwd als gewone verenigingen waarop geen andere regels van toepassing waren dan
die golden op grond van de algemene wetgeving voor verenigingen. Zij beschikten daarom
over een grote autonomie. Uitdrukking daarvan is de afwezigheid van politieke partijen
als een aparte categorie rechtspersonen in de Grondwet. In de Kieswet hebben politieke
partijen een beperkte positie via de mogelijkheid van de aanduiding (partijnaam) voor
een politieke groepering.11

Om dezelfde reden was er geen sprake van overheidsfinanciering. Sinds de zeventiger
jaren van de vorige eeuw werden politieke partijen indirect door de overheid gefinancierd
door het financieel ondersteunen van aan de partijen verbonden instituten (politiek-wetenschappelijke
instituten, jongerenorganisaties en instituten voor politieke scholing en vorming).
Pas in 1999 ging de overheid politieke partijen rechtstreeks financieel ondersteunen,
op basis van de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp). Deze wet bevatte slechts
een enkele bepaling over giften door rechtspersonen en nauwelijks regels over het
toezicht op de financiering van politieke partijen.12

Langzamerhand ontstond het besef dat de bijzondere positie van politieke partijen
in het democratisch bestel toch aanleiding kon zijn voor meer specifieke regulering,
in het bijzonder met betrekking tot de financiering hiervan. Met het oog hierop werd
de Wspp in 2013 vervangen door de Wet financiering politieke partijen (Wfpp). Deze
wet kwam niet eenvoudig tot stand. Al in 2006 werd er door de Raad van State over
het wetsvoorstel advies uitgebracht, maar pas in 2011 werd het voorstel daadwerkelijk
ingediend.

Aanleiding voor de Wfpp waren kritische opmerkingen van de Group of States against
Corruption (GRECO) van de Raad van Europa. In 2008 concludeerde GRECO dat de op dat
moment geldende Wspp niet voldoende regels stelde die zagen op financiële verslaglegging
door politieke partijen, openbaarmaking van giften, transparantie van inkomsten en
uitgaven van politieke partijen, onafhankelijk en onpartijdig toezicht op partijen
en de mogelijkheid om passende sancties op te leggen.13 In de Wfpp werd het toezicht belegd bij de Minister van BZK, daartoe ondersteund
door de Commissie toezicht financiën politieke partijen (Ctfpp).

Naar aanleiding van kritiek van GRECO en mede gebaseerd op aanbevelingen in het Eindrappport
van de Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen (de Commissie-Veling),
Het publieke belang van politieke partijen (2018), is de normering van financiering van politieke partijen in de Wfpp middels
de Evaluatiewet Wfpp beduidend aangescherpt. De in de Wfpp aangebrachte wijzingen
treden per 1 januari 2023 in werking.

Deze wet breidt het adviesrecht van de Ctfpp uit tot de gehele Wfpp, maar verandert
niets in de huidige toezichtstructuur. De Minister heeft echter aangekondigd dat in
de Wet op de politieke partijen die op dit moment in voorbereiding is, zal worden
voorzien in een onafhankelijke toezichthouder.14 Deze ontwikkelingen naar regulering van en toezicht op politieke partijen duidt op
een verschuiving van het liberale model naar het egalitair-democratische model.

2. Bestaande Nederlandse normen

a. Inleiding

Voor politieke partijen, kandidaten en politici gelden er verschillende regels op
het vlak van financiering. Zij vloeien voort uit verschillende bronnen. Hoewel de
voorlichtingsvragen enkel betrekking hebben op de controle op de financiering vanuit
het buitenland, is voor adequate beantwoording ook inzicht nodig in de relevante (gedrags)normen
voor financiering. De controle vindt immers plaats op basis van – en hangt daarmee
samen met – die regels. Daarom zal hieronder waar relevant ook kort aandacht worden
geschonken aan die normen.

b. Normen voor politieke partijen en kandidaten

i. Wfpp

De regels in de Wfpp ten aanzien van de financiering van politieke partijen en kandidaten
betreffen zowel de subsidiëring van politieke partijen door de rijksoverheid als de
regulering van overige financieringsbronnen, waaronder donaties. Op grond van de Wfpp
dienen politieke partijen een zodanige administratie te voeren dat deze een betrouwbaar
beeld geeft van de financiële positie van de partij, met specificatie van onder meer
de ontvangen bijdragen, overige inkomsten en schulden.15 Een partij dient het bedrag, de naam en het adres van de donateur te registreren,
tenzij het gaat om een bijdrage van ten hoogste € 250.16 Indien een anonieme bijdrage meer dan € 250 bedraagt, dient het gedeelte dat hoger
is dan deze grens overgemaakt te worden naar een door de Minister van BZK aangewezen
rekening.17

Jaarlijks dienen politieke partijen de volgende stukken te sturen naar de Minister
van BZK, waarvan de eerste drie documenten – met beperkte aanpassingen – openbaar
worden gemaakt:18

− een financieel verslag van het voorafgaande kalenderjaar, met daarin een opgaaf van
ontvangen bijdragen, overige inkomsten en schulden;

− een overzicht van bijdragen van in totaal € 1.000 of meer van een gever, met daarin
de namen en adressen van die gevers;

− een overzicht van de schulden, met daarin de namen en adressen van de crediteurs of
geldverstrekkers;

− een schriftelijke verklaring van de accountant omtrent de getrouwheid van het financieel
verslag en voornoemde overzichten.19

Gelet op het belang van donaties in verkiezingstijden, geldt op grond van de Wfpp
een actuele vorm van openbaarheid in die periode. Dit ziet alleen op verkiezingen
van de Tweede Kamer. Kort gezegd dienen politieke partijen in de derde week voor de
stemming aan de Minister informatie te geven, over een bepaalde periode, van wie zij
een bijdrage van in totaal € 1.000 of meer heeft ontvangen en over de schulden.20 Een soortgelijke verplichting geldt ook voor politieke partijen indien een persoon
op hun kandidatenlijst van een gever bijdragen heeft ontvangen van in totaal € 1.000
of meer. Kandidaten dienen daarvoor de politieke partij de benodigde gegevens te verstrekken.21

De regels over anonieme giften gelden ook voor kandidaten, zowel de kandidaten op
een lijst van een politieke partij als kandidaten die op een lijst zonder geregistreerde
aanduiding aan de verkiezingen meedoen.22 In dat laatste geval worden de gegevens door de kandidaat rechtstreeks aan de Minister
van BZK verstrekt. De Minister van BZK maakt al deze informatie – met beperkte aanpassingen
– uiterlijk een week voor de stemming openbaar.23

Naast deze registratieverplichtingen en openbaarmaking van informatie, dient een politieke
partij aan een accountant opdracht te geven tot onderzoek van het financieel verslag
en de overzichten. Het onderzoek richt zich op de vraag of deze documenten voldoen
aan de bij of krachtens de wet gestelde voorschriften.24 In een ministeriële regeling zijn nadere regels gesteld over de reikwijdte en intensiteit
van het onderzoek en over de accountantsverklaring.25 Voorts is in de Wfpp geregeld dat een politieke partij verplicht is mee te werken
aan onderzoeken die worden ingesteld door een door de Minister daartoe aangewezen
accountant(sdienst) of door de Algemene Rekenkamer.26

De Minister van BZK is verantwoordelijk voor het toezicht op de wet. Door hem aangewezen
toezichthouders beschikken over de toezichtsbevoegdheden uit de Algemene wet bestuursrecht
om de naleving van de hierboven besproken verplichtingen voor politieke partijen te
controleren.27 De Minister kan een bestuurlijke boete opleggen indien in strijd met deze verplichtingen
wordt gehandeld, welke maximaal € 25.000 kan bedragen. Indien de Minister bij de uitoefening
van zijn taken op grond van de Wfpp stuit op mogelijke strafbare feiten – zoals valsheid
in geschrifte – dan is hij verplicht de officier van justitie hiervan op de hoogte
te stellen.28

De Commissie toezicht financiën politieke partijen ondersteunt de Minister bij zijn
toezichtstaak. Deze commissie adviseert hiertoe de Minister over onder meer de bevoegdheid
om (op verzoek) de naam en woonplaats van een donateur achterwege te laten in het
belang van diens veiligheid. Ook adviseert de commissie de Minister over de toepassing
van zijn boetebevoegdheid en over het toezicht op de naleving van de Wfpp.29

Met de inwerkingtreding van de Evaluatiewet per 1 januari 2023 worden de regels voor
financiering van politieke partijen in verregaande mate verscherpt. Belangrijk in
het kader van deze voorlichting is dat nu uitdrukkelijk geregeld wordt dat giften
van «niet-Nederlandse gevers» niet zijn toegestaan. Ook voorziet deze wet in een uitbreiding
van de adviesbevoegdheid van de Commissie toezicht politieke partijen naar de gehele
wet.

ii. Overige relevante wet- en regelgeving

Politieke partijen dienen, om te kunnen deelnemen aan de verkiezen voor de Eerste
en Tweede Kamer, te zijn vormgegeven als verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid.30 Uit Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek vloeien in dit verband verplichtingen voort
als het gaat om financiële verantwoording, transparantie en controle. Zo is het bestuur
in beginsel verplicht om na afloop van het boekjaar in een bestuursvergadering de
balans en de staat van baten en lasten – met daarbij een toelichting – te overleggen.31 Ook dient een jaarrekening en een bestuursverslag aan de leden te worden voorgelegd.32 De raad van commissarissen heeft een toezichthoudende rol. Indien deze ontbreekt
en de getrouwheid van voornoemde stukken niet wordt gecontroleerd door een accountant,
dan wordt deze taak verricht door een externe kascontrolecommissie.33

Voorts is van belang dat de Belastingdienst risicogericht toezicht houdt op Algemeen
Nut Beogende Instellingen (ANBI’s). Hierbij moet worden opgemerkt dat de Belastingdienst
een beperkte capaciteit heeft voor dit risicogerichte toezicht.34 Het hebben van de ANBI-status betekent dat donaties van inwoners van Nederland vrij
van Nederlandse schenk- en erfbelasting kunnen worden ontvangen en dat de in Nederland
belaste donateur in aanmerking kan komen voor giftenaftrek.35 Het merendeel van de landelijke politieke partijen heeft op dit moment zo’n ANBI-status
met de bijbehorende fiscale voordelen.36 Een instelling kan slechts de ANBI-status krijgen en behouden indien zij zich onder
meer aan een publicatieverplichting houdt.37 Deze verplichting houdt in dat de instelling online bepaalde informatie, waaronder
haar balans en staat van baten en lasten en de bijbehorende toelichting bekend moet
maken. Wanneer een instelling niet of niet langer voldoet aan deze of andere voorwaarden
voor de ANBI-status, kan de Belastingdienst deze intrekken. Een intrekkingsreden is
de afgelopen jaren bijvoorbeeld een aantal maal een onvolledige administratie geweest.
Dit betrof voor zover bekend geen politieke partijen.38

Daarnaast moeten financiële transacties waarbij er aanleiding is om te veronderstellen
dat deze verband kunnen houden met witwassen of het financieren van terrorisme door
financiële instellingen worden gemeld aan de Financial Intelligence Unit (FIU) op
grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft).39 Het kan daarbij ook gaan om buitenlandse financieringsstromen.40 De FIU beoordeelt of de ongebruikelijke transactie verdacht is en nader moet worden
onderzocht door een opsporingsinstantie of veiligheidsdienst. Dat de Wwft betrekking
heeft op gevallen waarbij sprake is van vermoedens van witwassen, het financieren
van terrorisme, of onderliggende misdrijven neemt niet weg dat ook andere ongebruikelijke
transacties waarvan pas na nader onderzoek blijkt dat deze geen verband houden met
voornoemde misdrijven onder de meldplicht op grond van de Wwft kunnen vallen. Als
zodanig zorgt de Wwft indirect voor meer transparantie ten aanzien van en toezicht
op buitenlandse geldstromen naar politieke partijen, kandidaten (en politici) in Nederland.

Ten slotte is van belang dat wanneer ernstige vermoedens rijzen van beïnvloeding door
middel van buitenlandse financiering, die raakt aan de democratische rechtsorde dan
wel de nationale veiligheid, de inlichtingen- en veiligheidsdiensten de taak hebben
om die beïnvloeding te onderzoeken.41

c. Normen voor politici

i. Bewindspersonen

Bewindspersonen leggen de eed of belofte (hierna kortweg «eed») af bij aanvaarding
van hun ambt.42 Met de eed zweren bewindspersonen onder meer dat zij geen geschenk of belofte hebben
aangenomen of zullen aannemen om iets in hun ambt te doen of te laten.43 Voor bewindspersonen is het aannemen van een gift of belofte onder omstandigheden
als ambtsmisdrijf strafbaar gesteld.44 De opdracht tot vervolging van dit misdrijf wordt gegeven bij koninklijk besluit
of bij een besluit van de Tweede Kamer. Bewindspersonen staan daarvoor, ook na hun
aftreden, terecht voor de Hoge Raad.45

Het Handboek voor Bewindspersonen (het zogenoemde «blauwe boek») bevat nadere voorschriften
omtrent financiële handelingen, waaronder de aanwijzing dat geschenken in de vorm
van geld en geschenken die worden gegeven met de kennelijke bedoeling om een politieke
gunst, contract of dienstverlening te verkrijgen niet worden aanvaard.46 Doel hiervan is met name het tegengaan van tegenstrijdige belangen bij het uitoefenen
van het ambt.

Daarnaast is van belang dat bewindspersonen zijn aangemerkt als «Politically Exposed
Persons» (PEP) in de zin van de Wwft. Hun directe familieleden en naaste geassocieerden
zijn ook PEP’s.47 Banken, financiële ondernemingen en aangewezen beroepsgroepen zijn op grond van de
Wwft verplicht om een zogenoemd verscherpt cliëntenonderzoek te verrichten naar hun
cliënten als zij PEP’s zijn. Dit onderzoek houdt onder meer in, dat een instelling
passende maatregelen moet nemen om de bron vast te stellen van het vermogen en van
de middelen die bij een zakelijke relatie of incidentele transactie worden gebruikt
en de zakelijke relatie doorlopend aan verscherpte controle onderwerpt.48

Elk handelen van bewindspersonen wordt voorts genormeerd door de (ongeschreven) vertrouwensregel,
die inhoudt dat een bewindspersoon moet aftreden als hij niet langer het vertrouwen
geniet van een parlementaire meerderheid. De vertrouwensregel bevat geen aanduiding
omtrent de gevallen waarin, de redenen waarom en de wijze waarop het vertrouwen in
een bewindspersoon mag worden opgezegd. Ook het niet (geheel) voldoen aan financiële
normen zou hieraan dus ten grondslag kunnen worden gelegd.

ii. Eerste Kamerleden

Voor leden van de Eerste Kamer geldt een vergelijkbare eed49 als bovengenoemde eed voor bewindspersonen, inclusief de mogelijkheid om wegens een
ambtsmisdrijf te worden vervolgd.50 Evenzo geldt voor hen de regeling voor PEP’s. Specifiek voor deze politici geldt
daarnaast de Gedragscode integriteit Eerste Kamer.51 Deze gedragscode bevat onder meer een algemene bepaling inzake integriteit en bepalingen
over omgaan met buitenlandse reizen en geschenken, en openbaarmaking van functies
en relevante belangen naast het lidmaatschap van de Kamer.52

De Huishoudelijke Commissie houdt toezicht op de naleving van deze gedragscode.53 De Huishoudelijke Commissie kan, op verzoek van een of meer leden of uit eigen beweging,
beoordelen of een lid van de Eerste Kamer in een concreet geval in overeenstemming
met de gedragscode heeft gehandeld. Indien het betrokken lid of de betrokken leden
zich niet kunnen verenigen met het oordeel van de Huishoudelijke Commissie, kunnen
zij, door tussenkomst van het College van Senioren,54 een besluit van de Eerste Kamer vragen. De Kamer bevestigt of verwerpt, zonder beraadslaging,
het oordeel van de Huishoudelijke Commissie. Een definitief oordeel wordt openbaar
gemaakt.55 In de toelichting op de gedragscode is aangegeven dat een oordeel ook aanbevelingen
kan bevatten. Er is volgens de toelichting bewust gekozen voor aanbevelingen en niet
voor sancties omdat sancties (zoals schorsing of ontzetting) zich niet zouden verdragen
met het grondwettelijk verankerde vrije mandaat van de leden. Bovendien dragen sancties,
volgens de toelichting, het risico van politisering in zich.56

iii. Tweede Kamerleden

Ook leden van de Tweede Kamer leggen de eed af en kunnen worden vervolgd voor ambtsmisdrijven.57 Zij zijn eveneens PEP’s. Specifiek voor deze politici geldt de Gedragscode Leden
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.58 Deze gedragsregels schrijven, voor zover hier relevant, voor dat een Kamerlid zijn
ambt uitoefent in onafhankelijkheid en in het algemeen belang, geen giften of gunsten
accepteert die bedoeld zijn om zijn handelen in het ambt te beïnvloeden en voldoet
aan de registratieverplichtingen die het ambt hem oplegt.59

Voor de handhaving van de gedragscode is de Regeling Toezicht en handhaving Gedragscode
Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van belang (hierna «Toezichtsregeling»).
Deze regeling belast een onafhankelijk College van onderzoek integriteit60 met de taak om klachten aangaande overtreding van de gedragscode door Kamerleden
te behandelen.61 Een ieder kan een klacht indienen. Het College is bevoegd het Kamerlid om informatie
te verzoeken en het Kamerlid is verplicht om mee te werken aan dat verzoek en aan
een eventueel onderzoek.62 Het College zendt de rapportage van het onderzoek, dat een aanbeveling voor een sanctie
(zie hierna) kan bevatten, aan het presidium en aan het Kamerlid die het betreft.
Het presidium maakt de rapportage uiterlijk vier weken na de toezending ervan openbaar,
voor zover het College heeft bepaald dat deze openbaar kan worden.63

Het betrokken Kamerlid kan na ontvangst van de rapportage beroep instellen bij de
Kamer. In dat geval stelt de Kamer, op voordracht van het presidium, een tijdelijk
college van beroep in. Dit tijdelijk college van beroep beoordeelt of het College
van onderzoek integriteit redelijkerwijs tot haar oordeel heeft kunnen komen; deze
beoordeling wordt openbaar gemaakt.64

Indien de rapportage van het College van onderzoek integriteit een overtreding van
de gedragscode vaststelt en een sanctie wordt aanbevolen, wordt door het presidium
bij de openbaarmaking van de rapportage aan de Kamer een voorstel tot het opleggen
van de door het College aanbevolen sanctie voorgelegd. De volgende sancties kunnen
vervolgens bij besluit van de Kamer, zonder beraadslaging, worden opgelegd:65

– een aanwijzing, waaronder wordt begrepen een maatregel die een Kamerlid verplicht
tot herstel van een overtreding van de Gedragscode;

– een berisping, waaronder wordt begrepen een openbare brief van het presidium gericht
aan een Kamerlid waarin de handeling die tot een overtreding heeft geleid, wordt afgekeurd;

– een schorsing, waaronder wordt begrepen het uitsluiten van een Kamerlid voor de duur
van ten hoogste een maand van het deelnemen aan plenaire vergaderingen, behoudens
stemmingen,66 aan commissievergaderingen of aan andere activiteiten die door of namens de Kamer
worden gehouden.67

3. Relevante internationale normen

Over de wijze waarop het toezicht op de financiering vanuit het buitenland van politieke
partijen, kandidaten en politici wordt ingericht zijn er geen harde, bindende internationale
normen. De belangrijkste bron voor Nederland is Recommendation Rec(2003)4 on Common
Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns
van de Raad van Europa, een gezaghebbende maar niet bindende aanbeveling. Uit deze
aanbeveling vloeit voort dat het toezicht onafhankelijk moet zijn, artikel 14 stelt:

«a. States should provide for independent monitoring in respect of the funding of political
parties and electoral campaigns.

b. The independent monitoring should include supervision over the accounts of political
parties and the expenses involved in election campaigns as well as their presentation
and publication.»

Daarnaast bevat de aanbeveling een bepaling over sancties, die evenzeer relevant is
voor het toezicht, artikel 16:

«States should require the infringement of rules concerning the funding of political
parties and electoral campaigns to be subject to effective, proportionate and dissuasive
sanctions.»

GRECO houdt toezicht op de naleving van deze aanbeveling.

Naast deze niet bindende aanbevelingen zijn er nog andere internationale normen die
relevant zijn als het gaat om de keuzes die bij die inrichting gemaakt moeten worden.

a. Vrijheid van vereniging

Regels over partijfinanciering, waaronder giften aan kandidaten en het toezicht daarop
kunnen een inbreuk maken op de vrijheid van vereniging, zoals neergelegd in artikel
11 van het EVRM, artikel 8 van de Grondwet en artikel 12 van het Handvest van de grondrechten
van de EU (hierna: Handvest). Bij de inrichting van de controle van en het toezicht
op partijfinanciering zijn deze artikelen daarom relevant.

De European Commission for Democracy Through Law, meestal aangeduid als de Venice
Commission, spreekt zich regelmatig uit over de financiering van politieke partijen.68 Ook daarin is de balans die moet worden getroffen, zoals geschetst in punt 1a, relevant.
Donaties aan politieke partijen zijn volgens de Venetië Commissie een vorm van politieke
participatie in de zin van artikel 11 EVRM. Het is in dat licht bezien gerechtvaardigd
dat individuen en rechtspersonen private middelen aan politieke partijen verschaffen,
en politieke partijen private financiering verwerven.69 Redelijke beperkingen betreffende private donaties aan politieke partijen zijn echter
toegestaan.70

Eén van de kernvereisten van de regulering van partijfinanciering is transparantie.71 Het VN-Verdrag tegen corruptie72 draagt staten op om passende maatregelen te nemen om de transparantie van de financiering
van politieke partijen te vergroten.73 Daarnaast moeten staten volgens de Venice Commission ruimte hebben om de financiering
van politieke partijen (met name uit het buitenland) nog op andere manieren te beperken.74 Het beschermen van het (nationale) democratische proces tegen corruptie en buitenlandse
beïnvloeding wordt op Europees niveau dus van groot belang geacht.

Die bescherming van het nationale democratische proces wordt in dat verband gezien
als een legitiem doel om maatregelen, zoals regels over partijfinanciering en het
houden van toezicht daarop, te rechtvaardigen. Mede in het licht van de genoemde jurisprudentie
van het EHRM, de richtlijnen van de Venice Commission en de aanbevelingen van het
Comité van ministers van de Raad van Europa en GRECO is het belang van het voorkómen
van corruptie en ongewenste beïnvloeding van het nationale verkiezingsproces en het
functioneren van politieke partijen in brede zin evident. Daarbij is het houden van
effectief toezicht van wezenlijk belang.

b. Bescherming van het privéleven en de persoonsgegevens

i. Donateurs

Het toezicht op de financiering van politieke partijen en in het bijzonder op de donaties
die partijen ontvangen kan een inbreuk maken op de privacy van de donateurs. Hierbij
gaat het om gevoelige ofwel bijzondere persoonsgegevens, omdat uit de verwerking van
de gegevens over een gift aan een politieke partij in principe de politieke opvattingen
van de gever blijken. Verwerking van bijzondere persoonsgegevens is op grond van de
AVG in beginsel verboden, en kan alleen onder bepaalde voorwaarden worden toegestaan.75 Bij de inrichting van het toezicht dient daar rekening mee gehouden te worden.

Een zelfde opmerking kan gemaakt worden waar het gaat om de bescherming die volgt
uit de artikelen 10 Grondwet, 8 EVRM en het Handvest van de grondrechten van de EU
met betrekking tot het recht op privacy (artikel 7 Handvest) en het recht op de bescherming
van persoonsgegevens (artikel 8 Handvest). Artikel 52, eerste lid, van het Handvest
vereist dat beperkingen van grondrechten uit het Handvest de wezenlijke inhoud van
die rechten en vrijheden eerbiedigen, noodzakelijk en proportioneel zijn en daadwerkelijk
beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de
eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Er moet dus een
evenredige afweging worden gemaakt tussen de doelstelling van het bestrijden van corruptie
en het daarvoor benodigde toezicht enerzijds en het recht op privacy en op bescherming
van persoonsgegevens van individuen anderzijds. Omdat het hier bijzondere persoonsgegevens
betreft, is een gedegen motivering vereist van de geschiktheid en noodzakelijkheid
van de maatregelen die in het kader van het toezicht getroffen kunnen worden.

ii. Kandidaten en politici

Niet alleen voor donateurs, maar ook voor kandidaten en politici kan toezicht op financiering
een inbreuk maken op het privéleven. Zoals in punt 2b geschetst, is deze inbreuk op
het privéleven van kandidaten overigens beperkt; zij hoeven geen inzicht te geven
in hun inkomsten en uitgaven, maar dienen alleen aan de partij door te geven of zij
van een gever in een jaar meer dan € 1.000 hebben ontvangen of dat ze een anonieme
gift van meer dan € 250 hebben gekregen. Voor (zittende) politici gelden, zoals in
punt 2c is vermeld, meer indringende regels over de transparantie van hun financiën,
zeker daar waar het gaat om zogenoemde PEP’s. Bij de totstandkoming van de regels
voor deze personen is een afweging gemaakt tussen het belang van de bescherming van
het privéleven en het belang van het voorkomen van corruptie en ongewenste inmenging
in politieke processen.76

c. Vrij verkeer van kapitaal

Het toezicht op financiering van partijen, kandidaten en politici en met name op financiering
vanuit het buitenland kan een inbreuk maken op het vrije verkeer van kapitaal. Op
grond van artikel 63 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
zijn alle beperkingen ten aanzien van het vrij verkeer van kapitaal77 tussen de lidstaten onderling én tussen lidstaten en derde landen verboden, behoudens
de hierna te bespreken legitieme beperkingsgronden. Deze verkeersvrijheid kent daarmee
een ruim bereik.

Hierbij is relevant dat niet uitsluitend sprake is van een inbreuk bij het verbieden
van bepaalde giften, maar ook bij het instellen van verplichtingen tot registratie
en bekendmaking van financiële steun die gepaard gaan met sancties, formaliteiten
en administratieve lasten.78 Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU (HvJEU) kunnen beperkingen
van het vrije kapitaalverkeer slechts worden gerechtvaardigd door een van de in artikel
65 VWEU genoemde redenen van openbare orde of openbare veiligheid,79 of door een dwingende reden van algemeen belang.80 Voor een beroep op het belang van de openbare orde moet sprake zijn van een «werkelijke,
actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving
aantast».81

Voor alle rechtvaardigingsgronden geldt dat de overheidsmaatregelen aan het evenredigheidsbeginsel
dienen te voldoen.82 Dit betekent dat nationale maatregelen geschikt moeten zijn om de verwezenlijking
van het beoogde doel te verzekeren en niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is om
dat doel te bereiken. Ook dient het beoogde doel op coherente en systematische wijze
te worden nagestreefd.83 Dit heeft daarom gevolgen voor de keuzes die gemaakt worden bij de inrichting van
het toezicht. De bevoegdheden hiervoor mogen niet verder gaan dan noodzakelijk en
moeten effectief kunnen zijn.

d. Conclusie

Er zijn weliswaar internationale normen die invloed hebben op de wijze van inrichting
van het toezicht op de (buitenlandse) financiering van politieke partijen, kandidaten
en politici, maar meestal schrijven deze niet bindend voor hoe dat toezicht moet worden
uitgevoerd. Uit de aanbevelingen van de Raad van Europa, waar GRECO toezicht op houdt,
vloeit als belangrijkste eis voort dat het toezicht onafhankelijk moet zijn en dat
er effectieve sancties moeten kunnen worden opgelegd. Hoe een lidstaat het toezicht
vervolgens inricht, waaronder de keuze voor het orgaan dat toezicht houdt, wordt aan
de lidstaat zelf over gelaten. Dit leidt tot verschillende keuzes in de ons omringende
landen.84

4. Regeling in andere landen

In het voorlichtingsverzoek wordt aandacht gevraagd voor de wijze waarop «andere Europese
landen» de controle op de financiering van politieke partijen en politici hebben geregeld.
Voor politieke partijen en kandidaten is hier al veel onderzoek naar verricht en beschikbaar.85 Met betrekking tot politici ligt dit lastiger, omdat hierbij veel afhangt van de
definitie van dat begrip, het specifieke stelsel in het land en de variatie in rapportages.86 Om die reden beperkt de Afdeling zich hier tot de regeling voor politieke partijen
en kandidaten. De Afdeling heeft voor deze rechtsvergelijking voornamelijk geput uit
de databases van het International Institute for Democracy and Electoral Assistance
(IDEA),87 en heeft zich in haar onderzoek beperkt tot de nabijgelegen landen België, Duitsland,
Luxemburg, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.

a. Regelingen voor politieke partijen en kandidaten

In alle landen dienen politieke partijen op jaarlijkse basis – conform specifieke
regelgeving of algemene boekhoudkundige normen – een verslag uit te brengen over hun
financiën.88 In enkele landen dient hierbij specifiek verantwoording te worden afgelegd over de
financiering van verkiezingscampagnes dan wel een bepaalde periode voorafgaand aan
de stemming.89 Deze verslagen worden gepubliceerd.90

Wat betreft donaties verschilt het per land onder welke omstandigheden de identiteit
van de donateur bekend moet worden gemaakt. Bij uitzonderingen hierop speelt de hoogte
van de donatie veelal een rol. In België moeten donateurs van giften vanaf € 125 worden
geregistreerd.91 In het Verenigd Koninkrijk zijn donaties hoger dan £ 500 gebonden aan de regels inzake
financiering van politieke partijen, waaronder een verslaglegging van de donors. In
Duitsland zijn anonieme donaties hoger dan € 500 niet toegestaan en dienen donaties
van een gever die in een kalenderjaar meer dan € 10.000 bedragen te worden opgenomen
in het jaarlijkse verantwoordingsverslag van de politieke partij. Giften groter dan
€ 50.000 moeten worden gemeld aan de voorzitter van de Bondsdag, die deze zo snel
mogelijk publiceert.92 In Luxemburg zijn anonieme donaties verboden en dient een lijst van donateurs te
worden bijgehouden.93 In Frankrijk dienen politieke partijen de namen, adressen, het bedrag, de betaalwijze
en de datum van betaling van alle donateurs te registreren en worden ook kopieën verlangd
van cheques boven een bedrag van € 150.94

Of donaties uit het buitenland zijn toegestaan verschilt per land. België, Duitsland
en Luxemburg bevatten geen verboden op dit vlak. In Frankrijk zijn donaties aan politieke
partijen of kandidaten, afkomstig uit het buitenland of van een rechtspersoon naar
buitenlands recht, niet toegestaan. Personen met een andere dan Franse nationaliteit,
woonachtig in Frankrijk, mogen wel doneren.95 In het Verenigd Koninkrijk is een verbod op buitenlandse donaties indirect geregeld
doordat op de lijst van toegestane donateurs (enkel) natuurlijke personen zijn opgenomen
die geregistreerd zijn in het kiezersregister van het Verenigd Koninkrijk en rechtspersonen
naar Brits recht, al zijn daar beperkte uitzonderingen op.96

b. Toezichthoudend orgaan en bevoegdheden

Zoals hierboven aangegeven dient in alle onderzochte landen een financieel verslag
opgemaakt te worden. Het verschilt per land welk(e) (soort) instelling de verslagen
toegezonden krijgt en controleert.

In België wordt het financieel verslag ontvangen door de Minister van Financiën en
de voorzitters van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat. In Duitsland
ontvangt de voorzitter van de Bundestag het verslag. In Frankrijk ontvangt de ad hoc
institutie voor het toezicht op de financiën van politieke partijen het verslag: de
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.97 Deze commissie wordt bij besluit van de regering benoemd en samengesteld uit telkens
drie leden van de Conseil d'Etat, Cour de cassation en Cour des comptes, op voordracht
van deze organen.98

In het Verenigd Koninkrijk is dat de Electoral Commission; het onafhankelijk orgaan
dat ook de verkiezingen overziet. De Electoral Commission bestaat uit negen of tien
leden.99 Drie leden worden voorgedragen door de leiders van de drie grootste partijen in het
parlement, één lid wordt door de andere (kleinere) politieke partijen gezamenlijk
voorgedragen. Een onafhankelijke commissie van het parlement voert de sollicitatiegesprekken
en geeft een aanbeveling, via de Speakers Committee aan het Lagerhuis, die moet instemmen
met de uiteindelijke voordracht. Voorts vertegenwoordigen drie leden Schotland, Wales
en Noord-Ierland.100 De benoeming geschiedt bij koninklijk besluit. In Luxemburg wordt het verslag verzonden
aan de Minister-President en de voorzitter van de Kamer van Afgevaardigden.

In Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk controleert het instituut dat het
verslag toegezonden krijgt dit ook. In België en Luxemburg ligt dit anders. In België
controleert de ad hoc Controlecommissie betreffende de verkiezingsuitgaven en de boekhouding
van de politieke partijen, die zich daarbij verplicht laat adviseren door het Rekenhof.
De Controlecommissie bestaat uit zeventien leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers
en vier experts, van wie twee Nederlandstaligen en twee Franstaligen, die allen worden
benoemd door de Kamer van volksvertegenwoordigers.101 In Luxemburg is het de Cour des comptes die de verificatie en audit doet. Deze laatste
instelling lijkt enigszins op de Nederlandse Rekenkamer. De vijf leden van de Cour
des comptes worden benoemd door de groothertog van Luxemburg, op basis van een door
het parlement vastgestelde lijst van kandidaten.102

Wat de onderzoeksbevoegdheden betreft zijn er ook verschillen. In België heeft de
Controlecommissie geen bijzondere bevoegdheden, zij controleert de aangeleverde boekhouding.
In Frankrijk kan het instituut daarnaast zelfstandig onderzoek doen en aanvullende
informatie opvragen bij de betreffende partij of politicus. De voorzitter van de Bundestag
kan een partij vragen om commentaar te geven op eventuele onvolkomenheden. Hij kan
ook vragen om een aanvullend onderzoek door een accountant of auditeur. Luxemburg
kent de verplichting om mee te werken aan het onderzoek en om alle documenten te overleggen
die de Cour des comptes nodig acht voor het uitoefenen van zijn taak.

De Electoral Commission van het Verenigd Koninkrijk heeft de meest vergaande bevoegdheden.
Deze kan de verplichting opleggen om documenten te overhandigen, mag een rechter verzoeken
om een dwangbevel op te leggen om mee te werken en is gemachtigd kopieën te maken
van alle verstrekte documenten. Daarnaast geeft de wetgeving aan de Electoral Commission
de open geformuleerde bevoegdheid om die stappen te nemen die nodig zijn om het onderzoek
uit te voeren.103

Ook de bevoegdheden om sancties op te leggen verschillen per land. In België kan de
Controlecommissie sancties opleggen, waaronder waarschuwingen, bestuurlijke boetes
en het intrekken van subsidies.104 In Frankijk kunnen naast boetes en het verlies van subsidies ook gevangenisstraffen
worden opgelegd en kan een persoon die gekozen is, maar de regels heeft overtreden,
zijn functie verliezen.105 In Duitsland kan de president besluiten tot het intrekken van een subsidie of het
opleggen van een bestuurlijke boete. Daarnaast kunnen via het strafrecht andere sancties
worden opgelegd, waaronder gevangenisstraffen van maximaal 5 jaar of boetes.106 In Luxemburg kunnen subsidies worden stopgezet, kunnen gevangenisstraffen tussen
de vier maanden en 5 jaar worden opgelegd en kunnen boetes tussen de € 251 en € 30.000
worden opgelegd.107 Ten slotte kunnen in het Verenigd Koninkrijk boetes of gevangenisstraf worden opgelegd.108 Ook kan een verkiezing ongeldig worden verklaard bij het overtreden van de regels
over financiering van campagnes.

c. Conclusie

Uit dit overzicht blijkt dat er niet één model is voor het toezicht op de financiering
van politieke partijen en politici dat door de ons omringende landen wordt toegepast.
Zowel wat betreft de instantie die belast is met het toezicht, de bevoegdheden van
deze instantie als de sanctiemogelijkheden bestaan er behoorlijke verschillen. Dit
onderstreept het punt dat er geen internationale bindende regels zijn over de wijze
waarop het toezicht vorm gegeven moet worden en er dus een hoge mate van keuzevrijheid
is voor landen om dit in te richten.

5. Verschillende modellen voor onderzoek

De Afdeling gaat hierna in op de wijze waarop onafhankelijk onderzoek naar financiering
door (buitenlandse) (rechts)personen van politieke partijen, kandidaten, en politici
kan worden vormgegeven. Daarbij moet – zoals al eerder in deze voorlichting is opgemerkt
– onderscheid worden gemaakt tussen (zittende) politici (Kamerleden en bewindspersonen) enerzijds en politieke partijen en kandidaten anderzijds. Dit onderscheid is van belang, omdat voor deze groepen verschillende
soorten regels gelden, die op verschillende wijze tot stand komen en op gevarieerde
wijze gesanctioneerd worden.

Kamerleden en bewindslieden zijn onderworpen aan het regime voor ambtsdelicten, dat
ook van toepassing is op specifieke hen betreffende strafbepalingen inzake misdragingen
van financiële aard, zoals passieve omkoping.109 De relevantie van dit regime is overigens gering: er is nog nooit een Kamerlid of
bewindspersoon voor een ambtsdelict vervolgd.110 Daarnaast zijn Kamerleden en bewindslieden PEP’s. Dit is een recente wijziging, waarvan
nog niet duidelijk is of het leidt tot effectief toezicht.

Van meer praktische betekenis zijn mogelijk de gedragsregels voor Kamerleden die door
de Kamers zélf worden opgesteld en procedureel worden vormgegeven en waarin ook regels
omtrent financiering zijn opgenomen. Dat hier geen externe instantie aan te pas komt
vloeit voort uit de omstandigheid dat Kamerleden een direct democratisch mandaat van
de kiezers hebben. Dit ligt anders voor bewindspersonen, al ligt een wettelijke toezichtsregeling
ook voor hen constitutioneel problematisch. Bewindspersonen hebben (slechts) een afgeleid
democratisch mandaat en worden primair door het parlement gecontroleerd, met de vertrouwensregel
als sanctioneringsmogelijkheid.111

In punt 2 is beschreven dat de Wfpp regels bevat voor politieke partijen en kandidaten.
Verdergaand toezicht en eventuele sanctionering kan voor deze groepen nader worden
geregeld. Wanneer ten opzichte van de huidige bevoegdheden in de Wfpp behoefte zou
bestaan aan aanvullende mogelijkheden om onderzoek te doen naar buitenlandse financiering
van politieke partijen en kandidaten, kan die bevoegdheid bij verschillende entiteiten
worden belegd. Omdat de onderzoeksbevoegdheden ten dienste staan aan de uitoefening
van het toezicht op de verplichtingen in de Wfpp, ligt het voor de hand dat zij komt
te liggen bij de toezichthoudende entiteit. Daarbij is, zoals eerder in deze voorlichting
opgemerkt, een duidelijk onderscheid tussen toezicht op financiering vanuit het binnen-
dan wel buitenland, niet wenselijk, omdat dit mogelijk ontduiken van de regels over
buitenlandse financiering zou faciliteren.

In dat kader wijst de Afdeling nog op het volgende. In de Wfpp, zoals deze per 1 januari
2023 luidt, is elke bijdrage van een niet-Nederlandse gever van politieke partijen
en kandidaten verboden.112 Dit betekent dat indien buitenlandse organisaties of personen desondanks middelen
willen verstrekken aan Nederlandse politieke partijen of kandidaten, dit altijd zal
moeten lopen via hulpconstructies. Dit betekent dat het toezichthoudende orgaan voor
een effectieve handhaving van dit verbod niet kan volstaan met het onderzoeken van
de boekhouding van de partijen zelf, maar zijn onderzoek ook zal moeten kunnen worden
uitgebreid tot bijvoorbeeld de samenstelling van stichtingen of de eigendomsstructuur
van bedrijven die donaties doen.

Tevens kan het nodig zijn om, indien politieke partijen donaties ontvangen van personen,
te onderzoeken of deze hiervoor middelen hebben ontvangen vanuit het buitenland. Dit
alles vergt vergaande inzage- en controlebevoegdheden, waarbij een grote mate van
deskundigheid met betrekking tot het onderzoeken van geldstromen en eigendomsstructuren
nodig is. Daarnaast vraagt effectieve handhaving van het verbod ook een voldoende
toegesneden pakket aan sanctiemogelijkheden dat afdoende afschrikkende werking heeft.
Indien toezicht en handhaving beide bij dezelfde instantie worden belegd, dient deze
daarom ook de bevoegdheid te krijgen om, al dan niet via de rechter, sancties op te
leggen.

Over de vraag bij welke entiteit het beste toezicht zou kunnen houden op de naleving
van de bepalingen in de Wfpp, bestaat al lange tijd discussie. Op dit moment is de
toezichtsbevoegdheid belegd bij de Minister van BZK, maar ook de Kiesraad, de Algemene
Rekenkamer, dan wel een nieuw op te richten, onafhankelijke instantie zijn in dat
verband genoemd. Hierna bespreekt de Afdeling deze verschillende mogelijkheden. Daarbij
wordt eerst ingegaan op de verschillende argumenten die zijn gewisseld tijdens de
behandeling van het voorstel om tot de oorspronkelijke Wfpp te komen en recent tijdens
de behandeling van het voorstel voor de Evaluatiewet Wfpp. Daarna bepreekt de Afdeling
de mogelijkheden afzonderlijk. Ook gaat zij nader in op eventuele regels voor Kamerleden
en bewindspersonen.

a. Wetsvoorstel Wfpp

In het aanvankelijke voorstel voor de Wfpp was de toezichthoudende taak bij de Kiesraad
belegd. De Kiesraad kreeg daarbij ook de bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke
boetes. Op die keuze werd echter teruggekomen.113 De regering somde in de memorie van toelichting de taken van de Kiesraad op, en stelde
dat bij de uitvoering van die taken elke schijn van partijdigheid moest worden vermeden.114 Zij stelde dat – hoewel de wettelijke regels geen ruimte zouden laten voor inhoudelijke
bemoeienis of vooringenomenheid – in een enkel geval mogelijk discussie zou ontstaan
over een bepaalde beslissing. De regering achtte het niet wenselijk de Kiesraad daaraan
bloot te stellen, gelet op het grote belang van een volstrekt onomstreden uitvoering
van de taken van de Kiesraad.115 Discussies over beslissingen in het kader van de naleving van de Wfpp zouden het
vertrouwen in het kiesproces kunnen schaden.116

Om die reden is het toezicht op de naleving belegd bij de Minister van BZK. Hoewel
GRECO adviseerde om een (politiek) onafhankelijk toezichtsorgaan in te stellen, zag
de regering hiertoe geen noodzaak. Zij meende dat de Minister van BZK een voldoende
onafhankelijke positie had om deze toezichtsbevoegdheid uit te oefenen en betrok in
haar overwegingen dat de Minister bij het toezicht op de naleving van de voorschriften
in de Wfpp nauwelijks over beleidsruimte beschikt.117 Ook stelde zij dat een eventuele discussie over een bepaalde beslissing door deze
Minister met de Staten-Generaal kan worden gevoerd, zoals onder de destijds geldende
Wet subsidiëring politieke partijen eveneens het geval was en naar tevredenheid werkte.
Op grond van beide argumenten achtte de regering het gerechtvaardigd dat het toezicht
op de naleving van de wet niet bij een «andere geschikte, onafhankelijke instantie»
werd belegd.118

Ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel was nog niet voorzien in de instelling
van de Ctfpp; dat gebeurde in de loop van de behandeling ervan bij nota van wijziging.119

Gedurende het wetgevingsproces is uitgebreid van gedachten gewisseld over de vraag
of de Minister van BZK, bijgestaan door de Ctfpp, wel het geschikte orgaan was om
toe te zien op de naleving van de bepalingen in de Wfpp. Verschillende malen werd
opgeworpen – soms onder verwijzing naar het rapport van GRECO – dat een (politiek)
onafhankelijk orgaan hiervoor wellicht geschikter zou zijn.120 Daarbij werd de vraag gesteld of het argument van de schijn van partijdigheid dat
door de regering werd aangevoerd om het toezicht niet bij de Kiesraad te beleggen,
niet juist ook zou opgaan ten aanzien van de Minister van BZK. Tevens werd gevraagd
of de Algemene Rekenkamer niet als toezichthouder zou kunnen fungeren.

Uiteindelijk leidde deze gedachtewisseling niet tot wijzing van het voorstel van de
regering. Het toezicht op de Wfpp is daarmee belegd bij de Minister van BZK. De Minister
kan in dit kader advies ontvangen van de Ctfpp.121 De commissie bestaat uit drie leden die voor ten hoogste vier jaar worden benoemd.
Zij heeft tot taak om de Minister advies te geven over het aanwijzen van een rechtspersoon
als neveninstelling van een politieke partij, het vanwege veiligheidsredenen al dan
niet achterwege laten van de naam en de woonplaats van een natuurlijke persoon die
een gift heeft gedaan aan een politieke partij en het opleggen van een bestuurlijke
boete als verplichtingen uit de Wfpp niet worden nageleefd.122 Wanneer de Minister van BZK voornemens is van één van deze bevoegdheden gebruik te
maken, vraagt hij de Ctfpp om advies. De commissie kan ook adviseren een bestuurlijke
boete op te leggen als de Minister daartoe (nog) geen voornemen heeft.123

b. Wetsvoorstel Evaluatiewet Wfpp

In 2018 verscheen het rapport van de commissie-Veling, die tot taak had de Wfpp te
evalueren. De commissie constateerde dat de wijze van beleggen van het toezicht op
de naleving Wfpp in verband met de onafhankelijkheid steeds in discussie was geweest,
maar dat haar niet was gebleken van problemen in de praktijk. Ook de leden van de
Ctfpp hadden haar te kennen gegeven dat er nooit enige vorm van politieke druk op
hen was uitgeoefend. Niettemin noemde de commissie de inrichting van het toezicht
«kwetsbaar». Het risico van politieke beïnvloeding was er immers wel, en idealiter
zou het toezicht daarom op een andere manier moeten worden ingericht.

Omdat de commissie-Veling niet direct een reëel alternatief zag, adviseerde zij de
positie van de Ctfpp te versterken, door in de Wfpp duidelijke eisen te stellen aan
de inrichting van de commissie en de selectiecriteria. Deze eisen zijn overgenomen.
Concreet adviseerde de commissie het toezicht op de naleving van de Wfpp bij de Minister
van BZK te laten; het adviesrecht van de Ctfpp uit te breiden tot de gehele Wfpp;124 de eis te stellen dat afwijking van een advies van de Ctfpp door de Minister alleen
gemotiveerd mogelijk zou zijn;125 en het lidmaatschap van de Ctfpp onmogelijk te maken gedurende de eerste vier jaar
na het uitoefenen van een verkozen of bestuurlijke functie in de nationale of subnationale
democratie of in het Europees parlement of de Europese Commissie.126

De memorie van toelichting vermeldt dat bij de voorbereiding van de Wet op de politieke
partijen zal worden voorzien in volledig onafhankelijk toezicht op de financiering
van politieke partijen.127 Gedurende de behandeling van het wetsvoorstel kwam verschillende malen aan de orde
of dat niet reeds in de in behandeling zijnde Evaluatiewet Wfpp moest gebeuren,128 maar daartoe werd uiteindelijk niet overgegaan. De Minister herhaalde slechts dat
in het voorstel voor een Wet op de politieke partijen – dat mogelijk op afzienbare
termijn in consultatie zal worden gebracht – zal worden voorzien in een nieuwe, onafhankelijke
toezichthouder.129

c. Mogelijke toezichtsentiteiten ten aanzien van financiering van politieke partijen
en kandidaten

Uit de parlementaire behandeling van zowel de Wfpp als de Evaluatiewet Wfpp blijkt
dat er vier opties ter sprake zijn gekomen waar de toezichtsbevoegdheid op de financiering
van politieke partijen en kandidaten bij kan worden belegd: de Minister van BZK –
geflankeerd door de Ctfpp –, de Kiesraad, de Algemene Rekenkamer en een nieuw op te
richten, onafhankelijke instantie. Al deze opties kennen voor- en nadelen, waarop
de Afdeling hierna ingaat.

i. De Minister van BZK en de Ctfpp

Zoals hiervoor, in punt 1, is beschreven, heeft in het denken over het regelen van
politieke partijen de afgelopen decennia een ontwikkeling plaatsgevonden. Politieke
partijen zijn lange tijd gezien als min of meer «reguliere» verenigingen waaraan –
onder meer op het gebied van inrichting, doelstellingen en financiering – veel vrijheid
toekwam. Inmiddels is een ontwikkeling gaande naar enerzijds overheidsfinanciering,
anderzijds meer regulering van politieke partijen. De totstandkoming van de Wfpp (opvolgster
van de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp) die in 1999 in werking trad), de
Evaluatiewet Wfpp en de plannen voor een meeromvattende Wet op de politieke partijen
onderstrepen die ontwikkeling.

De Wet subsidiëring politieke partijen introduceerde één wettelijk regime voor alle
overheidssubsidies aan politieke partijen. Deze subsidie werd verstrekt door de Minister
van BZK. In de wet was geregeld dat hij in dit verband eisen kon stellen aan onder
meer de inrichting van het financieel verslag en de opgave van de ledentallen in verband
met de verstrekking. In lijn hiermee is in de Wfpp – die niet alleen bepalingen bevat
over subsidieverstrekking, maar ook over het toezicht op de financiën van politieke
partijen en kandidaten – het toezicht bij de Minister van BZK belegd. Uit de rechtsvergelijking
blijkt dat ook in België de Minister een rol bij het toezicht speelt (punt 4).

Als zou worden gekozen voor handhaving van de Minister als toezichthoudend orgaan,
heeft dat het voordeel van continuïteit. Dat impliceert dat complexe vragen die samenhangen
met de oprichting van een nieuwe onafhankelijke autoriteit of het toekennen van nieuwe
bevoegdheden aan een bestaande instelling, kunnen worden vermeden.

Er kleven echter ook nadelen aan, die bij de totstandkoming van zowel de Wfpp als
de Evaluatiewet Wfpp naar voren zijn gebracht. Ook de commissie-Veling heeft op nadelen
gewezen. Deze nadelen hebben in het bijzonder betekenis voor de toezichthoudende bevoegdheden
van de Minister die geen betrekking hebben op de subsidieverlening,130 maar op andere vormen van financiering van politieke partijen en kandidaten.

Het beleggen van deze toezichthoudende bevoegdheden bij de Minister van BZK zou als
kwetsbaar kunnen worden gekwalificeerd. De Minister van BZK is namelijk politiek ambtsdrager
en verbonden aan één van de politieke partijen. Hij staat daarbij op grond van de
werking van de vertrouwensregel in een vertrouwensrelatie ten opzichte van een parlementaire
meerderheid van Kamerfracties van politieke partijen. Om die reden rijst de vraag
in hoeverre de positie van de Minister van BZK voldoende onafhankelijk is voor het
adequaat kunnen uitoefenen van toezichtsbevoegdheden, zeker als die bevoegdheden omvangrijker
worden, zoals hierboven geschetst.131

Dat nadeel wordt gedeeltelijk weggenomen door de oprichting van de Ctfpp. De commissie
kan de Minister weliswaar van advies voorzien, maar de Minister blijft uiteindelijk
politiek verantwoordelijk.132 Deels zou deze kwetsbaarheid weggenomen kunnen worden door het advies van de commissie
een zwaarwegender karakter toe te kennen, met een daarmee corresponderende zwaardere
motiveringsplicht bij afwijking van het advies. Dit heeft het voordeel dat, ondanks
het formeel handhaven van de ministeriële verantwoordelijkheid, de bewegingsruimte
van de Minister in de praktijk aanmerkelijk zal worden beperkt.

ii. De Kiesraad

De Kiesraad is een zelfstandig bestuursorgaan dat een belangrijke rol vervult bij
verkiezingen. Zo treedt de Kiesraad op als stembureau als de wet dat voorschrijft.
Ook heeft hij de taak om de regering en het parlement van advies te dienen in uitvoeringstechnische
aangelegenheden die het kiesrecht of verkiezingen betreffen, en is de Kiesraad belast
met het verzamelen en ontsluiten van verkiezingsuitslagen.133

De Kiesraad is, anders dan de Minister van BZK, wel te kwalificeren als een politiek
onafhankelijk orgaan. Dat is een voordeel als het gaat om het beleggen van toezichthoudende
bevoegdheden ten aanzien van politieke partijen en kandidaten. Daar komt bij dat de
taken van de Kiesraad weliswaar divers zijn, maar alle verband houden met verkiezingen
en politieke partijen. Bevoegdheden met betrekking tot de financiën van politieke
partijen en kandidaten lijken daarbij in abstracto goed aan te sluiten; de taken en
bevoegdheden die betrekking hebben op verkiezingen en politieke partijen zouden dan
bij eenzelfde instantie worden geconcentreerd, die bovendien reeds gezaghebbend is.

In andere Europese landen is het toezicht op de bedoelde financiën soms ook belegd
bij instanties die vergelijkbaar zijn met de Kiesraad, bijvoorbeeld in het Verenigd
Koninkrijk (zie punt 4). De Electoral Commission heeft echter niet exact hetzelfde
takenpakket als de Kiesraad; zo stelt zij niet de kandidatenlijsten en de verkiezingsuitslag
vast.

Dat die taken bij de Kiesraad zijn belegd, vormt een nadeel voor het daar óók beleggen
van financiële toezichtsbevoegdheden. Van belang is immers dat het gezag en de onafhankelijke
vertrouwenspositie van de Kiesraad niet worden geschaad. Om dat te kunnen waarborgen,
moet zoveel mogelijk worden gezorgd dat aan de onomstreden rol van de Kiesraad bij
het vaststellen van de verkiezingsuitslag geen afbreuk wordt gedaan door eventuele
bemoeienis met het financiële functioneren van politieke partijen en kandidaten.

Zou het toezicht op de financiën van politieke partijen en kandidaten bij de Kiesraad
worden belegd, dan lijkt aangewezen dat deze nieuwe bevoegdheid – ook organisatorisch
– zoveel mogelijk wordt gescheiden van de overige taken van de Kiesraad. Voorts lijkt
dan raadzaam te voorzien in wettelijke bepalingen die zoveel mogelijk gebonden bevoegdheden
bevatten en waarover zo min mogelijk interpretatieverschillen kunnen ontstaan. De
vraag rijst echter of dat in het kader van de gewenste toezichts- en onderzoeksbevoegdheden
steeds goed mogelijk is.

Een ander nadeel van het beleggen van de bedoelde bevoegdheden bij de Kiesraad, is
dat hij vooralsnog niet bekend is met het doen van onderzoek naar of het houden van
toezicht op (nationale en internationale) geldstromen en eigendomsstructuren. Zulke
bevoegdheden sluiten dus niet aan bij de huidige expertise van de Kiesraad. Bij het
eventueel beleggen van toezichts- en onderzoeksbevoegdheden bij de Kiesraad zou hij
in staat moeten worden gesteld die expertise alsnog te verwerven, of gebruik moeten
kunnen maken van externe expertise.

iii. De Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer houdt zich als hoog college van Staat wél bezig met geldstromen.
Zij heeft de grondwettelijke taak de ontvangsten en uitgaven van het Rijk te onderzoeken.134 Deze taak is uitgewerkt in de Comptabiliteitswet 2016, waarin de Algemene Rekenkamer
onder meer wordt belast met (de rapportage over) het verantwoordingsonderzoek. In
dat verband neemt zij onder meer de financiële verantwoordingsinformatie en het begrotingsbeheer
onder de loep.135

Net als de Kiesraad is de Algemene Rekenkamer een gezaghebbend, onafhankelijk orgaan.
Dat is – vergelijkbaar met de Kiesraad – in dit verband zowel een voordeel als een
nadeel. Een voor het functioneren van de parlementaire democratie belangrijke bevoegdheid
als het doen van onderzoek naar en het houden van toezicht op de financiering van
politieke partijen en kandidaten dient te worden belegd bij een orgaan met gezag.
De Algemene Rekenkamer beschikt daarbij over de benodigde controlerende en financiële
expertise.136 Bovendien heeft zij reeds een taak in de vorm van risicogericht toezicht op de subsidiering
van politieke partijen door de Minister van BZK en op het toezicht door de Minister
en het Ctfpp daarop.137 Zoals in punt 4 is beschreven, vertoont het toezichthoudende orgaan in Luxemburg
verwantschap met de Algemene Rekenkamer.

Wel zou moeten worden bezien of deze expertises toereikend zijn in het licht van wat
hiervoor is opgemerkt over de noodzaak om breder toezicht te houden dan uitsluitend
op de boekhouding van de politieke partijen en kandidaten zelf. Dit toezicht zich
immers ook zou moeten kunnen uitstrekken tot verborgen transacties vanuit het buitenland
met een als intermediair optredende vereniging of stichting in Nederland. Bovendien
zijn de genoemde bevoegdheden uiterst politiek-gevoelig en moet ervoor worden gewaakt
dat daardoor aan bestaand gezag geen afbreuk wordt gedaan.

Om die reden zou het nadelig kunnen zijn om deze bevoegdheden bij de Algemene Rekenkamer
te beleggen: ook voor haar geldt immers dat zij cruciale – in haar geval grondwettelijk
verankerde – bevoegdheden uitoefent, waarbij een onomstreden rol en positie onontbeerlijk
zijn. Daar komt bij dat de Algemene Rekenkamer zich bezighoudt met het onderzoeken
van het Rijk en daarmee verbonden organen.138 Politieke partijen en kandidaten zijn (vooralsnog) niet als zodanige organen te kwalificeren
en waar het gaat om financiering door private donateurs betreft het geen publiek geld.

iv. Een onafhankelijke instantie

Ten slotte bestaat de mogelijkheid de gewenste onderzoeks- en toezichtsbevoegdheden
te beleggen bij een nieuw op te richten, onafhankelijke instantie. De Minister heeft
het voornemen geuit een dergelijke instantie in het kader van de toekomstige Wet op
de politieke partijen in te stellen. In Frankrijk is het toezicht belegd bij een onafhankelijke
commissie die ad hoc ingesteld wordt (zie punt 4).

Een nadeel daarvan is dat een nieuw, onafhankelijk orgaan in het leven moet worden
geroepen. Met het oog op de ministeriële verantwoordelijkheid, moet terughoudendheid
worden betracht met de toekenning van bevoegdheden aan wettelijk verankerde, onafhankelijke
instellingen. Er moet spaarzaam worden omgegaan met het in het leven roepen van nieuwe
onafhankelijke instanties, omdat dat ertoe kan leiden dat een onoverzichtelijke en
niet altijd consistente verdeling van taken en bevoegdheden ontstaat. Dat raakt ook
aan de goede werking van de ministeriële verantwoordelijkheid, die essentieel is voor
het functioneren van de parlementaire democratie.139

Dat neemt niet weg, dat als het gaat om het toezicht op de financiering van politieke
partijen en kandidaten bij uitstek behoefte kan zijn aan onafhankelijke oordeelsvorming
op grond van specifieke deskundigheid.140 In dat licht – en mede gelet op wat hiervóór aan de orde is gesteld met betrekking
tot de Minister van BZK, de Kiesraad en de Rekenkamer – zou het in het kader van de
gewenste bevoegdheden toch wenselijk kunnen zijn om over te gaan tot de oprichting
van een nieuwe, onafhankelijke instantie. Hiervoor is reeds meermalen gesteld dat
het doen van onderzoek naar de financiering van politieke partijen en kandidaten een
buitengewoon politiek gevoelige taak is. Om die reden is, indien gekozen wordt voor
de oprichting van een onafhankelijke toezichthouder, de inrichting en de benoeming
van de leden van groot belang.141

d. Mogelijke toezichtsentiteiten voor financiering van politici

Hiervoor is in punt 2c reeds aangegeven dat er verschillen bestaan in de mogelijkheid
tot het opstellen en sanctioneren van (financiële) gedragsregels voor (zittende) Kamerleden
en bewindspersonen. Zoals de Afdeling eerder heeft beschreven, geldt voor Kamerleden
dat (daargelaten de regeling van de ambtsmisdrijven en het regime voor PEP’s) alleen
de Kamers zelf regels kunnen opstellen en procedureel kunnen vormgeven. Voor bewindslieden
ligt dat anders.

Dat neemt niet weg dat de instelling van een onafhankelijke toezichthouder met een
onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van buitenlandse financiering van bewindslieden
een ingrijpende wijziging van het staatsbestel impliceert. Het opleggen van sancties
door zo’n toezichthouder is in strijd met de Grondwet.142

Het instellen van een onafhankelijk onderzoek in een incidentele situatie – op initiatief
van het parlement of vanuit de regering naar de financiële integriteit van een bewindspersoon
– is vermoedelijk wel mogelijk, mits het een concrete casus en onderzoeksvraag betreft.
Zo’n onderzoek kan worden beschouwd als een wijze waarop invulling wordt gegeven aan
de ministeriële verantwoordelijkheid en de controlerende functie van het parlement
in dit verband.

6. Beantwoording vragen

Gelet op de nauwe samenhang tussen de vragen beantwoordt de Afdeling deze gezamenlijk.
Daarbij merkt de Afdeling allereerst het volgende op. Bij het stellen van regels voor
en het toezicht op de financiën van politieke partijen, kandidaten en politici moet
voortdurend de balans gezocht worden tussen enerzijds de benodigde vrijheden van deze
entiteiten en personen om hun rol in het democratisch proces goed te vervullen en
anderzijds de noodzaak om, juist gelet op hun bijzondere positie, die spelregels vast
te leggen die bijdragen aan een eerlijk verkiezingsproces.

Dit heeft er toe geleid dat er al een aantal normen op nationaal niveau bestaat voor
politieke partijen, kandidaten en politici met betrekking tot hun financiering. Het
toezicht hierop voor politieke partijen en kandidaten is op dit moment belegd bij
de Minister van BZK, op grond van de bepalingen in de Wfpp. De Minister kan op grond
van artikel 36 van de Wfpp personen aanwijzen die toezicht houden op deze bepalingen.
Dergelijke toezichthouders hebben bevoegdheden op grond van hoofdstuk 5 van de Awb,
waaronder de bevoegdheid om inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.
Het toezicht op het handelen van politici ligt, zoals de Afdeling onlangs heeft weergegeven
in de voorlichting over de sanctionering gedragscode bewindspersonen ingewikkelder,
in verband met de vertrouwensregel en de werking van parlementair proces.143

Zowel uit de internationale normen als uit het rechtsvergelijkend onderzoek volgt
niet dat er één manier is waarop het onafhankelijk toezicht op de financiering van
politieke partijen, kandidaten en politici moet worden ingericht. Wel zijn er juridische
randvoorwaarden die in ogenschouw moeten worden genomen bij de inrichting van het
toezicht. Het toezicht moet onafhankelijk zijn, passen bij de bijzondere positie van
politieke partijen, kandidaten en politici in het staatsbestel, en verenigbaar zijn
met de eisen rondom privacy en vrijheid van kapitaalverkeer.

Uit de parlementaire behandeling van zowel de Wfpp als de Evaluatiewet Wfpp blijkt
dat er in Nederland vier opties ter sprake zijn gekomen om de toezichtsbevoegdheid
op de financiering van politieke partijen en kandidaten bij te beleggen: de Minister
van BZK, geflankeerd door de Ctfpp; de Kiesraad; de Algemene Rekenkamer en een nieuw
op te richten, onafhankelijke instantie. De Afdeling heeft de voor- en nadelen van
het beleggen van een onderzoeks- en toezichtsbevoegdheid bij elk van deze instanties
geschetst. Voor de Minister geldt dat de taak daar nu ligt, maar dat dit kwetsbaar
is, zeker naarmate het aantal taken en bevoegdheden op dit terrein groeit, vanwege
zijn inherente politieke rol.

De Kiesraad en de Algemene Rekenkamer zijn allebei gezaghebbende, onafhankelijk gepositioneerde
organen, met een takenpakket dat op verschillende vlakken raakt aan de gewenste bevoegdheden.
Daar staat echter tegenover dat het essentieel is dat geen afbreuk wordt gedaan aan
die gezaghebbende positie, gelet op het belang van het vertrouwen in de uitvoering
van de reeds aan hen toegekende taken. Bovendien sluit het onderzoek van private geldstromen
vanuit het buitenland niet goed aan bij het huidige takenpakket van deze twee instanties.
Hoewel terughoudendheid moet worden betracht bij de oprichting van nieuwe onafhankelijke
instanties, gelet op het uitgangspunt van ministeriele verantwoordelijkheid, zou in
dit specifieke geval behoefte kunnen zijn aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond
van specifieke deskundigheid.

Wat de reikwijdte betreft; de gekozen instantie zal onderzoek moeten kunnen doen naar
de binnenlandse en buitenlandse financiering van politieke partijen en kandidaten.
Incidenteel onderzoek naar de financiële integriteit van bewindspersonen is ook mogelijk.
Voor zittende Kamerleden geldt dat toezicht op hun financiële integriteit, inclusief
geldstromen uit het buitenland, door de Kamers zelf zal moeten worden georganiseerd.

De vice-president van de Raad van State, Th. C. de Graaf