Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

In het coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» zijn afspraken
opgenomen met betrekking tot studiefinanciering. Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering
gegeven aan die afspraken uit het coalitieakkoord.

Allereerst wordt in het hoger onderwijs de basisbeurs opnieuw in het studiefinancieringsstelsel
ingevoerd. Hiermee wil het kabinet gehoor geven aan de zorgen van de huidige generatie
jongeren. Die generatie heeft te maken met verschillende zorgen, zoals de situatie
op de woningmarkt en hun positie op de arbeidsmarkt, en de combinatie daarvan ervaart
een deel van de jongeren als een te zware last. In gesprekken met de huidige generatie
jongeren en ook breder in de maatschappij is er een groot draagvlak om de basisbeurs
weer in te voeren. Hiermee zijn niet in één keer alle zorgen van de jongeren opgelost,
maar het kabinet ziet dit als een stap in de goede richting. Voor de studenten met
ouders die een middeninkomen verdienen wordt de aanvullende beurs bovendien uitgebreid.
Hierdoor zullen meer studenten aanspraak kunnen maken op een aanvullende beurs.

Het kabinet heeft daarnaast in het coalitieakkoord afgesproken dat het wenselijk is
om voor de generatie die tijdens het leenstelsel heeft gestudeerd een financiële tegemoetkoming
beschikbaar te stellen. Het kabinet acht het voor deze generatie wrang om de basisbeurs,
zo snel na het afschaffen ervan, weer terug te zien komen in het hoger onderwijs.
De grondslag voor deze tegemoetkoming wordt met dit wetsvoorstel gecreëerd.

Met dit wetsvoorstel wordt daarnaast de bijverdiengrens in het mbo afgeschaft en worden
de terugbetalingsvoorwaarden in het mbo gelijkgetrokken met de voorwaarden zoals deze
al gelden voor studenten in het hoger onderwijs. Tot slot voorziet dit wetsvoorstel
in een verruiming van de zogenoemde 1-februariregeling, voor een specifieke groep
studenten, om zo een mogelijke belemmering voor doorstromers uit het mbo naar het
hbo weg te nemen.

Eerder heeft het kabinet een hoofdlijnenbrief over deze onderwerpen met de Tweede
Kamer gedeeld en op 4 april 2022 heeft daarover een nota-overleg plaatsgevonden.1 De wensen die in dat overleg zijn geuit, zijn – voor zover mogelijk – meegenomen
in dit wetsvoorstel. Tijdens het overleg met de Tweede Kamer is de wens uitgesproken
om de groep studenten die in aanmerking komt voor een aanvullende beurs, uit te breiden.
Tevens is in het nota-overleg gesproken over de hoogte van de basisbeurs. Uit het
nota-overleg is voortgekomen dat het de wens is om de middelen die vrijkomen wanneer
de halvering van het collegegeld wordt afgeschaft, te betrekken bij dit wetsvoorstel.2 In dit wetsvoorstel zal het overgrote deel van die middelen – in uitvoering van de
motie Van der Molen/Van der Laan3 – worden meegenomen, maar de daadwerkelijke afschaffing van de halvering van het
collegegeld vindt plaats via een separate wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW
2008.

In deze memorie van toelichting wordt eerst ingegaan op de problemen die dit voorstel
als doel heeft om op te lossen. Vervolgens wordt ingegaan op de verschillende onderdelen
van het wetsvoorstel. Daarna wordt stil gestaan bij de gevolgen van dit wetsvoorstel
voor studenten, maar ook bij de gevolgen voor onder andere de uitvoering, de rechtspraak
en de Rijksbegroting. Tot slot wordt gereflecteerd op de consultatie en advisering
en is een artikelsgewijze toelichting op het wetsvoorstel opgenomen.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1. Probleembeschrijving en doelstellingen

De toegankelijkheid van het onderwijs is belangrijk om iedereen kansen te geven om
zich te ontplooien en onze economie van goede arbeidskrachten te voorzien. Het hoofddoel
van het studiefinancieringsstelsel is het waarborgen van de financiële toegankelijkheid
van het tertiair onderwijs en er zo zorg voor te dragen dat er geen onoverkomelijke
financiële belemmeringen zijn om te gaan studeren. De verantwoordelijkheid voor deze
financiële toegankelijkheid wordt echter niet alleen door de overheid gedragen, maar
ook door de student zelf en diens ouders. De combinatie hiervan dient ervoor te zorgen
dat de student in staat wordt gesteld om een studie te kunnen volgen en afronden.
Sinds de invoering van het studiefinancieringsstelsel is dit het uitgangspunt. De
verdeling van de financiële lasten onder de drie partijen is al lange tijd onderwerp
van beleidswijzigingen. Onder het leenstelsel werd de verantwoordelijkheid van de
overheid verkleind ten opzichte van de andere twee. Het voorliggende wetsvoorstel
herziet dat.

Studiefinanciering kent verschillende componenten. De belangrijkste zijn de basisbeurs,
de aanvullende beurs en de lening. Elk van die componenten – en dus ook de basisbeurs –
heeft naar het oordeel van het kabinet een rol te spelen in de ondersteuning van de
student, ook in het hoger onderwijs. Herinvoering van de basisbeurs in het hoger onderwijs
verlaagt de gemiddelde studieschuld, vermindert daarmee een potentiële bron van stress,
levert een bijdrage aan een eerlijker verdeling tussen generaties, verstevigt de zelfstandigheid
van de student en doet meer recht aan het profijt dat ook de maatschappij heeft van
het studeren. Daarbij is het nooit de filosofie geweest, en dat is het ook nu niet,
om studenten vanuit de overheid zodanig te ondersteunen dat zij schuldenvrij kunnen
studeren. Lenen, werken of een combinatie hiervan, waarbij de student nadrukkelijk
zelf keuzes hierin kan maken, zijn en blijven het uitgangspunt.

2.1.1 Wet studievoorschot hoger onderwijs en de argumenten daarvoor

Met ingang van studiejaar 2015–2016 is de basisbeurs voor studenten in het hoger onderwijs
komen te vervallen en vervangen door een studievoorschot met sociale terugbetalingsvoorwaarden.
Dit stelsel staat ook wel bekend als het leenstelsel.

Met de invoering van het leenstelsel werden financiële middelen door de overheid gerichter
ingezet voor de studenten die dit gelet op het inkomen van hun ouders het meeste nodig
hadden. De aanvullende beurs die voor hen reeds bestond, werd verhoogd. Daarnaast
behield iedere student de mogelijkheid om financiële middelen te lenen van de overheid
tegen gunstige leenvoorwaarden.

De (financiële) toegankelijkheid van het onderwijs is ook onder het leenstelsel behouden
gebleven en ook de argumenten om het leenstelsel in te voeren, waar hierna nader op
wordt ingegaan, zijn niet minder geldig geworden. De afgelopen jaren zijn daar echter
ontwikkelingen bij gekomen die bij de invoering niet op tafel lagen, onderbelicht
zijn gebleven of minder zwaar zijn gewogen dan nu het geval is.

Voor de invoering van het leenstelsel werden verschillende argumenten gehanteerd.

Allereerst is het aantal studenten in het hoger onderwijs de laatste decennia fors
gestegen. Die toename was ook zichtbaar in 2015 en leidde tot hogere kosten voor het
basisbeursstelsel. Daarnaast bestond de noodzaak om te investeren in de kwaliteit
van het hoger onderwijs. Het toenmalige kabinet had te maken met financiële krapte
en moest daarom scherpe keuzes maken. In een tijd van zeer beperkte budgettaire ruimte
is toen de afweging gemaakt om de schaarse middelen beschikbaar te stellen voor verbetering
van de kwaliteit van het hoger onderwijs in plaats van aan inkomensoverdrachten voor
studenten. Daarbij was het uitgangspunt dat het stelsel voor iedereen toegankelijk
zou blijven.

Een tweede argument was het feit dat studeren een investering is die zich in de meeste
gevallen uit in een aanzienlijk hoger inkomen op latere leeftijd. Dat maakte dat het
rechtvaardig werd gevonden om een hogere bijdrage te vragen van studenten zelf die
hoger onderwijs volgen.

Een derde, nauw verwant, argument was dat de basisbeurs tot een ongewenste vorm van
denivellering leidde: de samenleving als geheel betaalt een opleiding voor studenten
die daar later vooral zelf van profiteren. Of anders geformuleerd: de bakker moet
betalen voor de opleiding van de toekomstige advocaat. Door de basisbeurs te vervangen
door een sociale lening werd de bijdrage van de samenleving kleiner, en de bijdrage
van de student, die ook het voornaamste profijt zou hebben, juist groter.

2.1.2 Herinvoering van de basisbeurs en de argumenten daarvoor

De hiervoor genoemde argumenten zijn nog steeds in grote lijnen relevant – er zijn
nog steeds veel studenten, studeren rendeert nog steeds en kosten voor studeren liggen
nu, meer dan vroeger, bij wie profiteert – maar deze worden wel anders gewogen, mede
in het licht van nieuwe ontwikkelingen die acht jaar geleden onderbelicht of niet
voorzien waren. Die nieuwe ontwikkelingen zijn doorslaggevend om tot de herinvoering
van de basisbeurs te komen. Na bespreking hiervan wordt de herinvoering van de basisbeurs
in het perspectief geplaatst van (mogelijke) doelstellingen van het studiefinancieringsstelsel.

2.1.2.1 Nieuwe ontwikkelingen

Effecten van lenen en schulden

Allereerst wordt nu anders gekeken naar de effecten die lenen en schulden hebben op
mentaal welzijn en kansen van de studenten. Dit dient bezien te worden binnen de veranderlijke
historie van studiefinanciering, waarin verschillende waarden in de loop van de tijd
anders tegen elkaar afgewogen worden. De mate waarin deze schulden een rol spelen
in het leven van jongeren – zowel op het gebied van hun (psychische) gezondheid als
in reële financiële zin – wordt nu anders bekeken.

Ook als de kans op financiële problemen theoretisch gezien beperkt is, kan de angst
voor het opbouwen van schulden het mentale welzijn en de ontwikkeling van de student
negatief beïnvloeden. De schuld kan immers een groot deel van je leven bij je blijven.
Deze impact op de leefwereld van (oud-)studenten komt niet goed tot uiting in cijfers
over gemiddelde schulden en de ontwikkeling daarvan. Wel heeft recent onderzoek van
het RIVM aangetoond dat bijna alle studenten (97%) stress ervaren en ruim de helft
van alle studenten veel stress.4 Uit dat onderzoek blijkt ook dat een hoge huidige studieschuld (meer dan € 50.000)
of een hoge verwachte toekomstige studieschuld (meer dan € 40.000) gepaard kunnen
gaan met minder mentaal welbevinden en het vaker vóórkomen van psychische klachten.
Het gaat daarbij wel om effecten met een kleine effectgrootte.5 De studieschuld is dus niet de enige – en misschien ook niet de grootste – veroorzaker
van stress of een verminderd mentaal welzijn, maar kan daar zeker aan bijdragen.

In de Strategische agenda hoger onderwijs is de ambitie neergelegd om het studentsucces
te vergroten en te zorgen dat studenten zich breed kunnen (blijven) ontwikkelen.6 Een verhoogde mate van stress en prestatiedruk dragen daar uiteraard niet aan bij.

We zien daarnaast dat de gemiddelde studieschulden – zoals verwacht voorafgaand aan
de invoering van het leenstelsel – zijn gestegen. Het percentage studenten in het
hoger onderwijs met recht op studiefinanciering dat gebruik maakt van een studielening
(basislening en collegegeldkrediet) is gestegen van ongeveer 45% in studiejaar 2014–2015
naar iets minder dan 60% in 2020–2021. Ook de gemiddelde hoogte van de studielening
is gestegen. Wanneer alleen gekeken wordt naar studenten met een studielening (waarbij
ook het collegegeldkrediet wordt meegenomen) zien we dat de hoogte is gestegen van
gemiddeld € 396 per maand in 2014–2015 naar gemiddeld € 587 per maand in 2020–2021.

Dit heeft uiteraard ook een effect op de totale studieschuld, die zoals verwacht ook
is gestegen. Het percentage studenten dat in studiejaar 2020–2021 geen studieschuld
had is gedaald van 36% (in 2014–2015) naar 29%. Wanneer we kijken naar de hoogte van
de studieschuld van alle studenten (inclusief de studenten zonder studieschuld) dan
is deze gestegen van gemiddeld € 14.126 voor cohort 2014–2015 naar gemiddeld € 20.611
voor cohort 2015–2016. Als studenten zonder studieschuld buiten beschouwing worden
gelaten, gaat het om een stijging van gemiddeld € 21.759 naar gemiddeld € 27.745.
Daarmee is er sprake van een reëel financieel effect, studenten moeten deze leningen
immers terugbetalen.

Zoals gezegd doen deze gemiddelden geen recht aan de wijze waarop de studieschuld
de student beïnvloedt. Daarnaast zijn dit slechts gemiddelden en zijn er dus ook studenten
die hun studieschuld veel hoger zien oplopen. Zo is ook het percentage studenten met
een studieschuld hoger dan € 30.000 opgelopen van 19% in cohort 2014–2015 naar 31%
in cohort 2015–2016.7

Hoewel uit onderzoek dus niet blijkt dat het leenstelsel op zichzelf leidt tot een
belemmering in de ontwikkeling – bijvoorbeeld in de vorm van stress of het maken van
andere keuzes tijdens de studie – kunnen het hebben of opbouwen van een schuld wel
bijdragen aan stress. Dat wil niet zeggen dat met het herinvoeren van de basisbeurs
studenten geen stress of prestatiedruk meer ervaren, ook andere factoren8 dragen daar immers aan bij. Het kan echter wel verlichting bieden in de combinatie
van factoren.

Daarnaast heeft een studieschuld ook een financieel effect op studenten. Na hun studie
moeten zij die schuld immers terugbetalen. Daar staan zeer gunstige terugbetaalvoorwaarden
tegenover, waardoor de oud-student nooit meer betaalt dan hij of zij kan op basis
van het inkomen. Desalniettemin heeft die studieschuld een reëel financieel effect,
wat bijvoorbeeld ook meespeelt bij het verkrijgen van een hypotheek – ondanks de verlaagde
weegfactor. De mate waarin deze schulden een rol spelen in het leven van jongeren
– zowel op het gebied van hun (psychische) gezondheid als in reële financiële zin –
wordt anders bekeken. De regering gunt jongeren een andere start na afloop van hun
studie en daarom wordt de basisbeurs opnieuw ingevoerd.

Ongelijkheid generaties

Daarnaast wordt steeds duidelijker dat er sprake is van ongelijkheid tussen generaties.
Jonge generaties kampen door een optelsom van ontwikkelingen met veel onzekerheid;
bij deze generaties komen veel risico’s samen. De doelgroep noemt daarbij vaak de
combinatie van de huidige situatie op de woningmarkt, de flexibilisering op de arbeidsmarkt
en de zorgen om het klimaat. Een forse studieschuld kan bijdragen aan een extra achterstand.
Het kabinet vindt het van groot belang om de cumulatie van risico’s bij deze generatie
te verminderen. Het herinvoeren van de basisbeurs in het hoger onderwijs is daarbij
een stap die door het kabinet op redelijk korte termijn kan worden gerealiseerd.

Daarmee kan worden beargumenteerd dat er een eerlijkere verdeling tussen generaties
ontstaat. Er is immers een causaal verband tussen deze maatregel en de verbetering
van de vermogenspositie van studenten. In die zin levert het een bijdrage aan een
eerlijkere verdeling tussen jongere en oudere generaties, die veelal ook konden beschikken
over een basisbeurs.

In het wetsvoorstel is er daarnaast voor gekozen om de middeninkomens extra te ondersteunen
door de inkomensgrenzen te verruimen naar tenminste € 70.000. De positie van de middeninkomens
was ook één van de knelpunten die benoemd werd in de beleidsdoorlichting.9 Het verruimen van de inkomensgrenzen zorgt ervoor dat meer studenten aanspraak kunnen
maken op de aanvullende beurs dan nu het geval is. Het kabinet wil – ongeacht het
inkomen van de ouders – iedereen die dat wil in staat stellen te studeren. Dit zal
er voor moeten zorgen dat er minder grote verschillen zijn binnen één generatie.

2.1.2.2 Weging van de doelstellingen van het studiefinancieringsstelsel

Het studiefinancieringsbeleid staat nooit stil. De doelstellingen die met studiefinanciering
worden nagestreefd – zoals toegankelijkheid en de zelfstandigheid van de student –
en in het bijzonder de wijze waarop verschillende waarden tegen elkaar afgewogen worden,
zijn al lange tijd onderwerp van gesprek, en hebben eerder geleid tot wijzigingen
in beleid. De voorliggende wijziging van het studiefinancieringsbeleid moet dan ook
in die historische context worden bezien, waarin verschillende uitgangspunten tegen
elkaar worden afgewogen en tot veranderingen kunnen leiden.

De visie op schulden is de afgelopen jaren gewijzigd. Ook dit dient bezien te worden
binnen de historie van studiefinanciering, waarin verschillende waarden in de loop
van de tijd anders tegen elkaar afgewogen worden. De mate waarin deze schulden een
rol spelen in het leven van jongeren – zowel op het gebied van hun (psychische) gezondheid
als in reële financiële zin – wordt nu anders bekeken dan bij invoering van het leenstelsel.
De regering gunt jongeren een andere start na afloop van hun studie en daarom wordt
de basisbeurs opnieuw ingevoerd.

Toegankelijkheid en doorstroom mbo-ho

Het hoofddoel van het studiefinancieringsstelsel is het waarborgen van de financiële
toegankelijkheid van het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs en er
zo zorg voor te dragen dat er geen onoverkomelijke financiële belemmeringen zijn om
te gaan studeren. Sinds de introductie van de basisbeurs midden jaren tachtig is het
aantal ingeschreven studenten aan het hoger onderwijs in Nederland meer dan vervijfvoudigd:
van 154.033 ingeschreven studenten in 1983 naar ruim 817.000 ingeschreven studenten
in 2020. De sterke toename direct na introductie van de basisbeurs in 1986, gaat vervolgens
over in een meer geleidelijke groei. Tussentijdse versoberingen van de basisbeurs
hebben op deze stijgende lijn nauwelijks invloed gehad.10

Daarmee kan geconcludeerd worden dat de basisbeurs dertig jaar een effectief instrument
is geweest om de poorten van het hoger onderwijs te openen voor een diverse studentenpopulatie.
De vraag was – vóór invoering van het leenstelsel – of de basisbeurs nog het optimale
middel was om de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te borgen. De grote doorbraak
was immers geforceerd en het hoger onderwijs was tot het gemeengoed gaan behoren.
De hoge kosten die met deze generieke vorm van inkomstenondersteuning gepaard gaan,
maakten deze vraag des te prangender.11

Nu acht jaar later kunnen we vaststellen dat het leenstelsel geen negatief effect
heeft gehad op de toegankelijkheid van het onderwijs, maar worden de waarden onder
het studiefinancieringsstelsel wel anders gewogen. Dit blijkt uit de keuze in het
coalitieakkoord om de basisbeurs in het hoger onderwijs opnieuw in te voeren. Het
herinvoeren van de basisbeurs kan een gunstig effect hebben op de toegankelijkheid,
maar is niet dé reden waarom de basisbeurs nu weer wordt ingevoerd.

De herinvoering van de basisbeurs neemt mogelijk wel een belemmering weg voor de doorstroom
van het mbo naar het hbo, die de laatste jaren een verdere daling laat zien. Uit de
beleidsdoorlichting van artikel 11 Studiefinanciering blijkt dat het gaat om een daling
tussen de 5 en 10 procentpunt.12Recent onderzoek toonde aan dat de angst voor schulden één van de factoren is die
mbo-studenten kan doen besluiten af te zien van een vervolgopleiding, terwijl zij
hier – naar eigen inschatting – wel de capaciteiten voor zouden hebben.13 Met herinvoering van de basisbeurs in het hoger onderwijs, in combinatie met de eveneens
in dit wetsvoorstel opgenomen verruiming van de 1-februariregeling voor deze doorstromers,
is de verwachting dat meer studenten die dat zelf willen door zullen stromen van het
mbo naar het hbo.

Maatschappelijk en persoonlijk profijt

Studiefinanciering moet bijdragen aan de ontwikkeling van jongeren tot breed ontwikkelde,
onafhankelijke en zelfstandige volwassenen en tot goed opgeleide arbeidskrachten.
Het is daarmee een belangrijke investering in de student zelf, maar ook in de samenleving
als geheel. Dit betekent dat het idee van een gedeelde financiële verantwoordelijkheid,
waarbij de overheid, studenten en hun ouders elk aan de financiering van studeren
bijdragen, er niet toe mag leiden dat studerende jongeren zich in hun ontwikkeling
naar zelfstandigheid belemmerd voelen.

De verantwoordelijkheidsverdeling tussen studenten, hun ouders en de overheid als
het gaat om de bijdrage in de kosten van studeren is een terugkerend onderwerp van
discussie in het studiefinancieringsbeleid. Bij het invoeren van het leenstelsel werd
bepleit dat deze verantwoordelijkheidsverdeling meer recht moest doen aan het persoonlijke
profijt dat door het volgen van hoger onderwijs wordt verkregen.14 Gezien de hoge persoonlijke opbrengsten die een ho-diploma met zich meebrengt, werd
het niet meer dan logisch geacht om van studenten ook een hogere eigen bijdrage te
vragen. Met het goede salaris dat zij later verdienen, en een draagkrachtregeling
voor die studenten die niet over genoeg inkomen beschikken, zou het terugbetalen van
de eventuele lening geen probleem moeten zijn. Gebleken is echter dat studenten het
hebben van een (hoge) studieschuld – ondanks de sociale terugbetaalvoorwaarden – als
stressvol kunnen ervaren en dit hun psychische gezondheid kan beïnvloeden.15 Bovendien heeft een studieschuld ook een reëel financieel effect als deze moet worden
terugbetaald.

Het kabinet acht het van belang dat zoveel mogelijk jongeren worden gestimuleerd om
onderwijs te volgen, omdat iedereen die dat wil de mogelijkheid moet hebben om zich
te ontwikkelen. Het belang hiervan voor de maatschappij wordt – vergeleken met de
tijd waarin het leenstelsel werd ingevoerd – zwaarder gewogen ten opzichte van het
profijt voor het individu. De maatschappij als geheel profiteert er immers van als
deze jongeren op latere leeftijd een bijdrage kunnen leveren in de vorm van werk en
zich in het dagelijks leven niet belemmerd voelen door een hoge studieschuld.

De terugkeer van de basisbeurs betekent ook dat studenten van wie de ouders – gelet
op hun inkomen – in staat zijn om een hoge(re) bijdrage te doen, weer een basisbeurs
van de overheid krijgen. Daar liggen enkele overwegingen aan ten grondslag. Hierbij
geldt dat het feit dat een ouder een bijdrage kan doen, niet automatisch betekent
dat deze bijdrage ook wordt gedaan. Daarmee kunnen ook deze studenten geconfronteerd
worden met (hoge) schulden en de stress en onzekerheid die daar in sommige gevallen
mee gepaard gaat. Bovendien zorgt een basisbeurs ook voor zelfstandigheid van de student.
De basis die daarmee gelegd wordt, moet niet beperkt worden door het inkomen van de
ouder(s) of door hun bereidheid om een bijdrage te doen. Daarbij is ook van belang
dat de aanvullende beurs beschikbaar komt voor een ruimere inkomensgroep. Ook studenten
waarvan de ouders een middeninkomen hebben kunnen aanspraak maken op de aanvullende
beurs. Voor de invoering van het leenstelsel, lag deze inkomensgrens lager. Zie hierover
ook paragraaf 2.1.3.2 over de aanvullende beurs.

Zelfstandigheid student

De financiële zelfstandigheid van de student ten opzichte van diens ouders is één
van de uitgangspunten van het studiefinancieringsstelsel geweest. De basisbeurs helpt
bij de wens om studenten – ongeacht inkomenspositie van de ouders of achtergrond –
financieel in staat te stellen om te studeren, en eigen keuzes te maken ten aanzien
van de studietijd. Door een basisbeurs ter beschikking te stellen kunnen studenten
meer vrijheid voelen om zich op andere vlakken te ontwikkelen, wat ook kan bijdragen
aan het gevoel van zelfstandigheid. Ook zou dit studenten kunnen stimuleren om weer
vaker uit huis te gaan, hoewel de situatie op de woningmarkt daar ook een bepalende
factor in is.

Sturing essentiële beroepen

Het stelsel van studiefinanciering is erop gericht dat studenten in Nederland de financiële
mogelijkheden hebben om te studeren. Het via het studiefinancieringsinstrumentarium
sturen op problematiek in specifieke delen van de arbeidsmarkt is al geruime tijd
geen onderdeel meer van de doelstellingen van studiefinanciering, en het toevoegen
van die doelstelling is ook thans niet overwogen. Daarbij komt dat recentelijk is
gebleken dat de wet verlaagd wettelijk collegegeld niet doelmatig is geweest.16 Een financiële prikkel leidt er dan ook niet per definitie toe dat studenten kiezen
voor een studie in de tekortsectoren.

Daarnaast speelt een uitvoeringstechnisch argument. In het coalitieakkoord is ervoor
gekozen om de herinvoering van de basisbeurs zo snel mogelijk te realiseren, namelijk
per studiejaar 2023–2024. Deze spoedige invoering maakt dat de regeling zo eenvoudig
mogelijk weer wordt ingevoerd. Het hanteren van verschillende regimes voor verschillende
opleidingen vraagt veel van de uitvoering en die ruimte is er nu eenvoudigweg niet.

2.1.2.3 Middeninkomens

Tot slot heeft het kabinet aandacht voor de positie van middeninkomens. In de situatie
van het leenstelsel komen studenten in het hoger onderwijs in aanmerking voor een
aanvullende beurs als hun ouders gezamenlijk minder dan € 55.100 verdienen.17 De hoogte van de aanvullende beurs wordt afgestemd op de hoogte van het inkomen van
de ouders. Dat betekent dat studenten van wie de ouders net iets minder € 55.100 verdienen,
een kleine bijdrage krijgen en studenten van wie de ouders minder verdienen dan € 35.200
in aanmerking komen voor een volledige aanvullende beurs.

De beleidsdoorlichting laat zien dat studenten met ouders met een middeninkomen een
relatief groot deel van de kosten van studeren uit de ouderbijdrage bekostigen.18 Dat drukt zwaar op de portemonnee van de ouders op het moment dat zij de ouderbijdrage
aan hun kind meegeven. Indien ouders die mogelijkheid niet hebben of geen bijdrage
willen doen, drukt dit op de portemonnee van de student. De herinvoering van de basisbeurs
komt natuurlijk aan alle studenten tegemoet, en dus ook aan studenten die niet of
in mindere mate in aanmerking komen voor de aanvullende beurs. Maar specifiek voor
de studenten met ouders met een middeninkomen wordt ook gekeken naar een uitbreiding
van de doelgroep van de aanvullende beurs. Op die manier kunnen zij specifiek geholpen
worden in plaats van via een generieke basisbeurs.

2.1.3 Wijzigingen studiefinancieringsstelsel en tegemoetkoming

2.1.3.1 Herinvoering basisbeurs

Deze (weging van) (nieuwe) argumenten leiden ertoe dat het kabinet het wenselijk acht
om de basisbeurs in het hoger onderwijs opnieuw in te voeren om de studieschulden
die studenten opbouwen te verminderen, zodat zij daar minder mentale druk van ervaren
en met een betere positie kunnen starten aan hun werkzame leven.

Daarnaast zijn er ook onderdelen van het leenstelsel die behouden blijven en waar
met dit wetsvoorstel geen wijzigingen in zullen worden aangebracht. De terugbetalingsvoorwaarden
die nu gelden voor studenten in het hoger onderwijs blijven bestaan. Ook in de nieuwe
situatie zullen zij 35 jaar mogen doen over het terugbetalen van de studieschuld.
Die sociale terugbetalingsvoorwaarden worden met dit wetsvoorstel ook van toepassing
op studenten in het mbo. Daarnaast zullen ook de voorwaarden voor het studentenreisproduct
ongewijzigd blijven.

2.1.3.2 Aanvullende beurs

Naast de herinvoering van de basisbeurs wordt ook gekeken naar de aanvullende beurs.
Bij invoering van het leenstelsel werd de hoogte van een maximale aanvullende beurs
met ongeveer € 100 per maand verhoogd. Die verhoging blijft met de herinvoering van
de basisbeurs grotendeels bestaan: de maximale aanvullende beurs wordt met ongeveer
veertien euro verlaagd. Dit wordt ruimschoots gecompenseerd door de nieuwe basisbeurs.
Ook studenten met een aanvullende beurs gaan er ten opzichte van de oude situatie
dus op vooruit.19

Naast de hoogte kan ook gekeken worden naar de inkomensgrenzen van de aanvullende
beurs – oftewel tot welk ouderlijk inkomen komt een student in aanmerking voor een
aanvullende beurs. Mede gelet op de positie van middeninkomens, zoals ook onderzocht
in de beleidsdoorlichting, is ervoor gekozen om deze inkomensgrens in het hoger onderwijs
te verhogen naar ten minste € 70.000. De overige regels rondom de aanspraak op een
aanvullende beurs – zoals het aantal studerende broers en zussen – blijven ongewijzigd.

2.1.3.3 Halvering collegegeld

Op 1 september 2018 is de Wet verlaagd wettelijk collegegeld20 in werking getreden waarmee het wettelijk collegegeld voor eerstejaarsstudenten in
het hoger onderwijs is gehalveerd. Deze halvering geldt ook voor tweedejaarsstudenten
aan lerarenopleidingen. Het doel van deze maatregel was de toegankelijkheid van het
hoger onderwijs verder te verbeteren.21

De verwachting was dat de halvering van het collegegeld voor eerstejaarsstudenten
weinig effect in kwantitatieve zin zou hebben, in termen van grotere aantallen die
instromen in het hoger onderwijs, doch wel in kwalitatieve zin. Bij dit laatste werd
gedacht aan de keuze om wel of niet door te studeren. Zo werd er verondersteld dat
«wanneer het verlaagd wettelijk collegegeld ervoor zorgt dat het financiële aspect
in de beslissing om wel of niet naar het hoger onderwijs te gaan naar de achtergrond
verdwijnt, blijft vooral de inhoudelijk gedreven studiekeuze over, waarin aspirant-studenten
hun keuze met name baseren op hun talent en motivatie.»22

De specifieke regeling voor studenten aan lerarenopleidingen moest meer studenten
aan de lerarenopleidingen aantrekken en ervoor zorgen dat minder studenten aan een
lerarenopleiding na het eerste jaar zouden switchen van opleiding. Deze maatregel
werd destijds gezien als één van maatregelen voor de aanpak van het lerarentekort.
In hoeverre deze maatregel zou kunnen bijdragen aan het bestrijden van de prangende
problematiek rondom lerarentekort zou de praktijk moeten uitwijzen, aldus de het kabinet.23

In de wetswijziging werd een grondslag in de WHW geïntroduceerd voor het verlaagd
wettelijk collegegeld, met daarbij differentiaties naar opleiding, leerjaar, wijze
van inrichting en instroomcohort. Daarnaast werd bij algemene maatregel van bestuur
(AMvB) mogelijk gemaakt om bepaalde groepen studenten aan te wijzen die in aanmerking
komen voor deze maatregel.24

Op dit moment komen de volgende groepen in aanmerking voor het verlaagd wettelijk
collegegeld:

1. alle Nederlandse (en EER) eerstejaarsstudenten die een associate degree- opleiding
of een bacheloropleiding volgen aan een bekostigde ho-instelling, en

2. alle eerste- en tweedejaarsstudenten aan een lerarenopleiding.25

In november 2021 is de Wet verlaagd wettelijk collegegeld geëvalueerd. Er is onder
meer gekeken naar de effecten van deze maatregelen op de aantallen studenten die instromen
in het hoger onderwijs en de lerarenopleiding, de effecten van de maatregelen op het
leengedrag van student, de doeltreffendheid van de wet op de toegankelijkheid van
het hoger onderwijs en de lerarenopleiding, en in hoeverre compensatie via de studentgebonden
financiering voor instellingen toereikend is (geweest) om de effecten van de wet budgetneutraal
te houden.26

De belangrijkste conclusies uit deze evaluatie zijn:

• dat deze maatregel niet aantoonbaar heeft bijgedragen aan instroom in het ho en de
lerarenopleiding;

• dat het aannemelijk is dat de maatregel heeft bijgedragen aan een afname van studenten
die lenen en in de hoogte van de leenbedragen voor in elk geval de eerstejaars;

• dat de maatregel met name een effect heeft gehad voor studenten van wie de ouders
in een minder goede financiële situatie verkeren, en deels voor studenten met een
migratieachtergrond.

De algehele conclusie luidt dat een specifieke maatregel wellicht effectiever en doelmatiger
was geweest.27

De Tweede Kamer heeft op 7 april 2022 de motie-Van der Molen en Van der Laan28 aangenomen die het kabinet verzoekt aanpassingen te onderzoeken hoe ook studenten
met ouders met een middeninkomen extra financieel ondersteund kunnen worden en tevens
een voorstel te doen hoe een deel van de middelen aangewend kan worden voor scholing
richting specifieke tekortberoepen. In de overwegingen bij deze motie is aangegeven
hier de middelen voor te gebruiken die vrijvallen indien de halvering van het collegegeld
wordt teruggedraaid. Het kabinet vindt het belangrijk dat deze groep zo goed mogelijk
wordt ondersteund en heeft besloten om de halvering van het collegegeld terug te draaien.

Oorspronkelijk is er op jaarbasis ca. € 170 miljoen toegevoegd aan de lumpsum voor
de hbo- en wo-instellingen ter compensatie van het mislopen van collegegeldinkomsten.
Het kabinet kiest ervoor deze oorspronkelijke € 170 miljoen in te zetten voor het
verbreden van de aanvullende beurs en het verhogen van de basisbeurs conform de motie-Van
der Molen en Van der Laan. Bij berekening naar prijspeil 2022 blijkt dat het terugdraaien
van de maatregel structureel € 190 miljoen per jaar oplevert. Het kabinet kiest ervoor
om de motie-Van der Molen en Van der Laan met het oorspronkelijke bedrag in te vullen.
De extra middelen van de berekening naar prijspeil 2022 worden ingezet op coalitieakkoordmaatregelen
in het mbo (€ 7,1 miljoen), waaronder investeringen in het mbo niveau 2 en doorstroom
beroepskolom. Over het resterende deel (€ 12,9 miljoen) wordt bij Voorjaarsnota besloten.
Het voornemen is de aanspraak op verlaagd collegegeld met ingang van studiejaar 2024–2025
te laten vervallen. Het kabinet kiest er voor om de middelen niet aan te wenden voor
scholing richting specifieke tekortberoepen, juist omdat sturing via een financiële
maatregel niet het gewenste effect voor die tekortberoepen heeft gehad.

2.1.3.4 Tegemoetkoming

Dat het leenstelsel na acht jaar weer wordt afgeschaft, roept bij studenten die onder
het leenstelsel hebben gestudeerd gevoelens op van onrechtvaardigheid. Overheidsbeleid
is echter voortdurend aan verandering onderhevig en daarbij zullen er altijd generaties
of groepen zijn die niet of in mindere mate van specifieke regelingen gebruik hebben
kunnen maken. Er is geen rechtsregel die inhoudt dat bij de overgang naar een gunstiger
rechtsregime aanspraak op vergoeding bestaat voor degenen die onder het oude, minder
gunstige regime vielen. De wetgever is vrij om binnen de grenzen van hoger recht wetten
te wijzigen. Juridisch is er dus geen verplichting om over te gaan tot een tegemoetkoming,
dat zou ook de drempel verhogen om de wet te wijzigen. Het verstrekken van de tegemoetkoming
komt dan ook voort uit de politieke wens om een gebaar te maken naar deze specifieke
groep, hetgeen heeft geleid tot een afspraak hierover in het coalitieakkoord. De regering
wenst deze afspraak uit te voeren.

De regering gaat hiertoe over omdat deze studenten naar het oordeel van de regering
in een bijzondere positie verkeren. De basisbeurs heeft vanaf de invoering ervan in
1986 bijna dertig jaar onderdeel uitgemaakt van het studiefinancieringsstelsel en
ook vóór 1986 bestonden er al vormen van toelagen. Al evolueerden in die jaren de
precieze voorwaarden waaronder de basisbeurs werd verstrekt (te denken valt aan duur
en hoogte en de basisbeurs als gift of prestatiebeurs), de basisbeurs was gedurende
deze decennia een vast, herkenbaar onderdeel van het stelsel. Vele generaties studenten
hebben kunnen studeren met een basisbeurs. In 2015 verdween de basisbeurs van het
toneel en werd het leenstelsel ingevoerd. Het voornemen is de basisbeurs in 2023 – slechts
acht jaar na de afschaffing daarvan – weer in te voeren. De korte periode waarin het
leenstelsel zal hebben gegolden maakt dat het leenstelsel beschouwd kan worden als
«de uitzondering op de regel», als men het studiefinancieringsstelsel beziet op de
lange termijn.

Hoewel de wetgever binnen de grenzen van hoger recht vrij is om wetten te wijzigen,
en de wetgever dus vrij was om de basisbeurs in 2015 af te schaffen en nu te herintroduceren
(zonder dat sprake is van een verplichting tot vergoeding), is het voor studenten
die onder het leenstelsel hebben gestudeerd wrang dat zij, anders dan voorgaande en
komende generaties, geen gebruik hebben kunnen maken van een basisbeurs. Deze studenten
hebben namelijk ten opzichte van zowel de studenten vóór hen als (naar verwachting)
de studenten na hen, gemiddeld gezien een hogere studieschuld29 opgebouwd en het wegvallen van de basisbeurs heeft ook andere gevolgen gehad. Studenten
hebben een groter beroep moeten doen op ouders, meer moeten werken of een combinatie
hiervan.

De combinatie van het zeer bestendige begunstigende beleid dat slechts relatief kort
is onderbroken en de negatieve effecten van het tussenliggende beleid op de financiële
uitgangspositie van deze studenten maakt dat de regering heeft besloten om als gebaar
een tegemoetkoming te verstrekken aan hen.

2.2. Inhoud wetsvoorstel t.a.v. studiefinancieringsstelsel

2.2.1 Herinvoering basisbeurs

Met dit wetsvoorstel wordt gekozen om de basisbeurs in het hoger onderwijs opnieuw
in te voeren.

Studenten ontvangen in principe een basisbeurs gedurende de nominale duur van hun
opleiding.30 Het totaal aantal maanden recht op een basisbeurs wordt berekend door de nominale
duur van de studie te vermenigvuldigen met twaalf. Voor een opleiding met een nominale
duur van vier jaar zal dus 48 maanden recht op een basisbeurs bestaan.

De basisbeurs gaat gelden voor alle studenten die in studiejaar 2023–2024 studeren
en aan de gestelde voorwaarden voldoen. Studenten die in studiejaar 2022–2023 starten
met hun opleiding, zullen dus alleen het eerste jaar van hun studie geen basisbeurs
ontvangen. Een student die een vierjarige opleiding volgt, zal dan – conform de regel
dat er voor de nominale duur van de opleiding studiefinancieringsrechten worden verstrekt –
nog drie jaar (of 36 maanden) recht hebben op een basisbeurs. Ook studenten die eerder
onder het leenstelsel hebben gestudeerd komen in aanmerking voor een basisbeurs, mits
zij nog in de nominale duur van hun studie zitten en nog studiefinancieringsrechten
hebben. Het is dus niet zo dat studenten die eerder onder het leenstelsel hebben gestudeerd
en daar al studiefinancieringsrechten hebben gebruikt, nieuwe rechten krijgen, maar
resterende rechten komen ten goede in de vorm van een basisbeurs. Studenten die doorstromen
vanuit het mbo naar het hbo, ontvangen voor hun opleiding – conform de reeds geldende
regels – opnieuw studiefinancieringsrechten en vanaf studiejaar 2023–2024 een basisbeurs
volgens de hoogte die geldt voor het hoger onderwijs.

2.2.2 Prestatiebeurs

Voor het leenstelsel was de basisbeurs in het hoger onderwijs een prestatiebeurs en
in het mbo (niveau 3 en 4) is het dat nu ook. Ook dit wetsvoorstel gaat uit van een
basisbeurs in de vorm van een prestatiebeurs. Dit betekent dat als de student binnen
10 jaar na voor het eerst studiefinanciering te hebben ontvangen een diploma haalt,
de prestatiebeurs wordt omgezet in een gift. Behaalt de student niet tijdig of geen
diploma, dan blijft de prestatiebeurs een lening en zal deze volgens de sociale terugbetalingsvoorwaarden
moeten worden terugbetaald. Dit geeft studenten een stimulans om hun opleiding af
te ronden. Uit de meest recente cijfers blijkt dat ongeveer 79% van de studenten het
diploma binnen de gestelde diplomatermijn haalt.

2.2.3 Hoogte basisbeurs

Voor de hoogte van de basisbeurs wordt onderscheid gemaakt tussen uit- en thuiswonende
studenten. Uitwonende studenten hebben hogere kosten, bijvoorbeeld door de huur van
hun (studenten)woning, en het ligt daarmee in de rede om de basisbeurs voor deze studenten
hoger vast te stellen. Een uitwonende student in het hoger onderwijs ontvangt maandelijks
€ 274,90 aan basisbeurs en een thuiswonende student ontvangt € 110,30 (prijspeil 2023).
Deze bedragen worden jaarlijks geïndexeerd op basis van de consumentenprijsindex.
De exacte indexering wordt vastgelegd bij AMvB en ministeriële regeling.

Het Nibud gaat ervan uit dat een gemiddelde uitwonende student ongeveer € 1.041 per
maand uitgeeft en een gemiddelde thuiswonende student ongeveer € 533 uitgeeft.31 Een uitwonende ho-student kan straks maximaal – het gecombineerde bedrag van basisbeurs,
aanvullende beurs en basislening – € 957,87 ontvangen van DUO. Een thuiswonende student
kan maximaal € 793,27 ontvangen.

Het Nibud heeft daarnaast op verzoek gekeken naar de toereikendheid van de voorgestelde
basisbeurs.32 Daarbij heeft zij gekeken naar de financiële positie van de ouders, waarvan een financiële
bijdrage wordt verwacht, en naar de financiële positie van de student zelf. Kinderen
van ouders met een modaal inkomen ontvangen een volledige aanvullende beurs. Van ouders
met een inkomen van anderhalf keer modaal wordt een gedeeltelijke bijdrage verwacht,
ook kinderen van die ouders ontvangen nog een gedeeltelijke aanvullende beurs. Hier
constateert het Nibud dat ouders met een inkomen van anderhalf keer modaal in een
koopwoning wel alle basisbedragen kunnen betalen en daarnaast ook de aanvullende ouderbijdrage
kunnen betalen. Hierbij wordt uitgegaan van de minimale uitgaven. Wanneer wordt uitgegaan
van de gemiddelde uitgaven van deze huishoudens, constateert het NIBUD dat de ouders
per maand moeten bezuinigen om aan de veronderstelde ouderbijdrage te kunnen voldoen.

Wanneer naar de financiële positie van de student wordt gekeken, zien we dat thuiswonende
studenten goed rond kunnen komen. Voor uitwonende studenten geldt dat zij met een
bijbaan van 12 uur ook voldoende financiële middelen hebben, zonder dat ze daarnaast
nog een lening hoeven aan te gaan. We zien dat studenten gemiddeld 12 uur per week
werken (zonder betaalde stage)33, dus daarmee zou de herinvoering van de basisbeurs ervoor kunnen zorgen dat studenten
minder gaan lenen.

2.2.3.1 Totstandkoming hoogte basisbeurs en indexering

De totstandkoming van het bedrag voor de basisbeurs komt voort uit het structureel
beschikbare bedrag van € 1 miljard, op het prijspeil van 2023. Bij het vaststellen
van de bedragen zijn deze met de huidige kennis zo goed als mogelijk geraamd, ook
voor de lange termijn. Dat betekent dat er ook rekening is gehouden met de verwachte
stijgende studentenaantallen.

Daarbij geldt uiteraard dat – zoals bij elk beleid dat gemaakt wordt – niemand de
toekomst met volledige zekerheid kan voorspellen. Daarom worden de ramingen voor studiefinanciering
ook jaarlijks bijgesteld op basis van de meest recente inzichten en dit kan leiden
tot financiële mee- of tegenvallers. Daarin is het studiefinancieringsbeleid geen
uitzondering. Vele financiële reeksen binnen de rijksoverheid worden jaarlijks opnieuw
geraamd om de uitgaven zo goed mogelijk te voorspellen voor de komende jaren. Behalve
bij studiefinanciering gebeurt dat bijvoorbeeld ook voor de verschillende toeslagen.

Om te komen tot de uiteindelijke bedragen voor de basisbeurs, is dus begonnen bij
het beschikbare totaalbedrag van € 1 miljard en de ramingen voor de studentenaantallen.
Vervolgens zijn er meerdere keuzes te maken in de vormgeving van de basisbeurs en
andere beleidsmaatregelen waarvoor ook middelen uit deze € 1 miljard worden gebruikt.
Deze hebben allemaal impact op het beschikbare financiële budget en daarmee op de
hoogte van de basisbeurs. Deze keuzes zijn aan de Tweede en Eerste Kamer voorgelegd
met de hoofdlijnenbrief studiefinanciering en met de Tweede Kamer besproken tijdens
het nota-overleg over deze brief.34 De in dit wetsvoorstel opgenomen bedragen zijn de uitkomst van het beschikbare budget,
de ramingen voor de studentenaantallen en de andere beleidsmatige keuzes die zijn
gemaakt.

De in het wetsvoorstel opgenomen bedragen van de basisbeurs en andere studiefinancieringsbedragen
worden jaarlijks geïndexeerd. Dit wordt wenselijk geacht, omdat de kosten van het
levensonderhoud in de tijd toenemen. Wanneer de studiefinancieringsbedragen niet zouden
worden geïndexeerd betekent dit dat studenten steeds minder zouden kunnen betalen
met hun studiefinanciering – oftewel hun koopkracht gaat achteruit. De indexering
met de inflatie, die reeds lang geldt op grond van de wet, is bovendien een reguliere
systematiek binnen de rijksoverheid.

Dat studiefinanciering jaarlijks moet worden geïndexeerd heeft, uitzonderingen daargelaten,
geen gevolgen voor de rest van de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap. Jaarlijks wordt er door het Ministerie van Financiën gekeken naar de
mogelijkheden om de zogenaamde loon- en prijs ontwikkeling (LPO) toe te kennen over de begrotingsreeksen van de rijksoverheid. Dat betekent dat
begrotingsreeksen worden gecorrigeerd voor de inflatie en stijging van de cao-lonen,
zodat de koopkracht voor burgers niet achteruit gaat. Als LPO wordt toegekend, worden
hier dus additionele middelen voor beschikbaar gesteld. In de meeste gevallen wordt
door de Minister van Financiën LPO toegekend, slechts in uitzonderlijke gevallen wordt
er geen of slechts gedeeltelijke LPO toegekend. In die laatste gevallen zal er dus
wel gezocht moeten worden naar middelen binnen de eigen begroting, maar dit is in
de laatste jaren niet voorgekomen op het gebied van studiefinanciering.

Doordat in de berekening van de bedragen reeds rekening is gehouden met de verwachtingen
voor de toekomstige studentenaantallen en er voor de inflatiecorrectie in de regel
aanvullende middelen beschikbaar worden gesteld, is de financiële bestendigheid van
het stelsel zo goed als mogelijk geborgd.

2.2.4 Tijdelijke verhoging basisbeurs en basistoelage in verband met koopkrachtmaatregelen

Het kabinet heeft naar aanleiding van de uitzonderlijk hoge inflatie van 2022 ervoor
gekozen om de basisbeurs voor uitwonenden te verhogen met € 164,30 gedurende het studiejaar
2023–2024. Dit bedrag wordt niet geïndexeerd per 1 januari 2024. De maatregel komt
ten goede aan alle uitwonende studenten in het middelbaar beroepsonderwijs en hoger
onderwijs die in het betreffende studiejaar recht hebben op studiefinanciering en
scholieren die in het betreffende schooljaar een basistoelage voor uitwonenden ontvangen
op grond van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (WTOS). Als onderdeel
van deze maatregel worden ook de normbedragen voor de kosten van levensonderhoud voor
uitwonende studenten gedurende het betreffende studiejaar verhoogd met € 164,30, zodat
studenten ook daadwerkelijk meer financiële ruimte krijgen.

Het kabinet weegt in het treffen van deze maatregel mee dat ook uitwonende studenten
en scholieren kampen met een uitzonderlijke stijging van de (energie)prijzen, terwijl
zij slechts beperkt profiteren van andere genomen koopkrachtmaatregelen, zoals verhoging
van het wettelijk minimumloon en verhogingen van toeslagen.

Voor thuiswonende studenten en scholieren blijven de basisbeurs en de basistoelage
ongewijzigd. Zij worden minder geraakt door stijgende prijzen, en het huishouden waarvan
zij deel uitmaken kan doorgaans wel profiteren van andere koopkrachtmaatregelen. De
constatering dat thuiswonende studenten over het algemeen goed rond kunnen komen van
de basisbeurs, ook na de hoge inflatie, wordt door het Nibud gedeeld.35

2.2.5 Maximale leenbedrag

Met de herinvoering van de basisbeurs wordt ook het maximale leenbedrag bijgesteld,
zodat studenten niet onnodig hoge schulden aangaan. Het uitgangspunt daarbij is dat
uitwonende studenten in het hoger onderwijs in totaal nog evenveel kunnen ontvangen
van de overheid als onder het leenstelsel. Het maximale leenbedrag uit het leenstelsel
wordt daarom verminderd met de basisbeurs voor uitwonende studenten. Alle studenten
in het hoger onderwijs kunnen straks € 266,97 lenen, waarbij het bedrag – net als
onder het leenstelsel – vermeerderd wordt met het bedrag aan niet-ontvangen aanvullende
beurs (de aanvullende lening).

Dit heeft als gevolg dat een thuiswonende student onder het leenstelsel in totaal
– dus het gecombineerde bedrag van basisbeurs, aanvullende beurs en basislening –
een hoger bedrag kon ontvangen, dan wanneer de student de beschikking krijgt over
een basisbeurs. Het maximale leenbedrag is immers verminderd met de hoogte van de
basisbeurs voor de uitwonende student. Het verschil dat ontstaat is daarmee gelijk
aan het verschil tussen het bedrag in basisbeurs voor uitwonende en thuiswonende studenten.
Dat verschil houdt verband met de lagere kosten waar thuiswonende studenten mee te
maken hebben. Bovendien hebben thuiswonende studenten op die manier niet de gelegenheid
om een hogere lening aan te gaan, waardoor de studieschuld ook minder hard op kan
lopen.

Het totaalbedrag waar studenten gebruik van kunnen maken verschilt daardoor voor een
uitwonende of thuiswonende student. Een uitwonende ho-student kan straks maximaal
– het gecombineerde bedrag van basisbeurs, aanvullende beurs en basislening – € 957,87
ontvangen van DUO, wat gelijk is aan het leenstelsel. Een thuiswonende student kan
maximaal € 793,27 ontvangen. Het verschil van € 164,60 is dus gelijk aan het verschil
in de hoogte van de basisbeurs. De thuiswonende student heeft in totaal over een lager
maximaal bedrag de beschikking dan dat dit was onder het leenstelsel. Voor de uitwonende
student is dit gelijk.

Onder het leenstelsel zou echter de volledige studieschuld – met uitzondering van
een eventuele aanvullende beurs en het studentenreisproduct – moeten worden terugbetaald.
In de nieuwe situatie wordt ook de basisbeurs omgezet naar een gift, indien tijdig
een diploma wordt behaald. Hoewel de thuiswonende student mogelijk maandelijks een
lager totaalbedrag tot zijn beschikking heeft, gaat hij er effectief dus ook op vooruit
doordat een groter deel van de studiefinanciering wordt omgezet in een gift, mits
wordt voldaan aan de diploma-eis. Bovendien worden grote schulden voorkomen bij een
groep die over het algemeen een minder hoog bedrag per maand nodig heeft. Het uitgangspunt
blijft immers nog steeds dat de student alleen leent wat hij nodig heeft en niet wat
hij maximaal kan lenen.

 

Wetsvoorstel

Leenstelsel

Oude basisbeursstelsel

(prijspeil 2023)

Basisbeurs uitwonend

€ 274,90

€ 0

€ 320,90

Basisbeurs thuiswonend

€ 110,30

€ 0

€ 115,26

Aanvullende beurs maximaal

€ 416

€ 430,27

€ 307,30

(uitwonend)

€ 283,26

(thuiswonend)

Lening uitwonend

€ 266,97

€ 527,60

€ 329,67

Lening thuiswonend

€ 266,97

€ 527,60

€ 329,67

Maximaal uitwonend

€ 957,87

€ 957,87

€ 957,87

Maximaal thuiswonend

€ 793,27

€ 957,87

€ 728,19

Inkomen ouders voor maximale aanvullende beurs

€ 35.200

of lager

€ 35.200

of lager

€ 35.200

of lager

Inkomen ouders voor minimale aanvullende beurs

Ten minste € 70.000

€ 55.100

€ 49.400

(uitwonend)

€ 48.300

(thuiswonend)

2.2.6 Aanvullende beurs

Voor de aanvullende beurs is gekeken naar de doelgroep die voor de aanvullende beurs
in aanmerking komt. Bij invoering van het leenstelsel is de hoogte van de maximale
aanvullende beurs verhoogd met ongeveer € 100. Met dit wetsvoorstel blijft die verhoging
grotendeels in stand. Bovendien is er in de nieuwe situatie voor studenten met een
aanvullende beurs tevens een basisbeurs beschikbaar. Het uitgangspunt is dat deze
studenten er niet op achteruit gaan. Een student die onder het leenstelsel een maximale
aanvullende beurs ontving zal dus nu meer ontvangen aan aanvullende beurs en basisbeurs
gezamenlijk.

Uit de beleidsdoorlichting blijkt dat studenten met ouders met een middeninkomen in
een financieel lastige positie kunnen komen wanneer zij net geen recht hebben op een
aanvullende beurs en hun ouders geen mogelijkheid hebben om financieel bij te dragen.36 Ook in het nota-overleg over de hoofdlijnenbrief over studiefinanciering is het veelvuldig
over deze doelgroep en de inkomensgrens gegaan. Om ook deze studenten te ondersteunen
met niet alleen een basisbeurs, maar ook een aanvullende beurs, is ervoor gekozen
om de inkomensgrens te verhogen.

De grens waarbij het recht van studenten op de aanvullende beurs afloopt staat echter
niet direct in de wet, maar is een uitkomst van drie parameters: (1) de maximale hoogte
van de aanvullende beurs, (2) de inkomensgrens waarbij de aanvullende beurs begint
met aflopen en (3) het kortingspercentage waarmee de aanvullende beurs vanaf dat inkomen
afneemt. De eerste twee parameters worden beide jaarlijks geïndexeerd. De indexatie
voor 2023 geschiedt vanzelf, maar op het moment van indiening van dit wetsvoorstel
is de indexatie voor 2024 nog niet bekend. Het is daarom bij het indienen van dit
wetsvoorstel niet mogelijk om het kortingspercentage zodanig vast te stellen dat de
grens van de aanvullende beurs in het hoger onderwijs vanaf 1 januari 2024 precies
op € 70.000 uitkomt.

In plaats daarvan is het kortingspercentage in dit wetsvoorstel zodanig gekozen dat
het met een op het moment van indienen realistisch geacht inflatiepercentage op ten
minste € 70.000 uitkomt. In algemene zin geldt dat een hoge inflatie leidt tot een
hogere grens, en een lagere inflatie voor een lagere grens. Voor dit risico is gecorrigeerd
door het kortingspercentage zo te kiezen dat verwacht mag worden dat de grens voor
de aanvullende beurs hoger komt te liggen dan € 70.000. Op die manier kunnen naar
schatting ten minste 50.000 studenten meer gebruik maken van een (gedeeltelijke) aanvullende
beurs.

De middelen die vrijkomen met het afschaffen van de halvering van het collegegeld
worden mede gebruikt om de doelgroep die in aanmerking komt voor de aanvullende beurs
te vergroten. Daardoor is het mogelijk om zowel de basisbeurs als de inkomensgrens
voor de aanvullende beurs te verhogen.

2.2.6.1 Stimuleren gebruik aanvullende beurs

Ook wordt erop ingezet het gebruik van de aanvullende beurs toe te laten nemen, zodat
studenten in zowel het hoger onderwijs als het mbo die daar recht op hebben ook daadwerkelijk
gebruik maken van de aanvullende beurs. Uit onderzoek van het Centraal Planbureau
(CPB) uit 2020 bleek dat ongeveer een kwart van de eerstejaars studenten uit het hoger
onderwijs die recht hadden op een aanvullende beurs, daar geen gebruik van maakt.37 Van deze groep maakt 41% wel gebruik van de rentedragende lening.

Het CPB schatte in dat ongeveer 34% van alle studenten in het hoger onderwijs recht
heeft op de aanvullende beurs. De aanvullende beurs is een prestatiebeurs, wat betekent
dat deze wordt omgezet in een gift als de student binnen tien jaar een diploma haalt.38 Uit de beleidsdoorlichting van artikel 11 Studiefinanciering komen verschillende
oorzaken voor het niet gebruiken van de aanvullende beurs naar voren. De meest voorkomende
reden is dat studenten aangeven de aanvullende beurs niet nodig te hebben, gevolgd
door de angst voor het opbouwen van een schuld en het ondervinden van problemen met
de aanvraagprocedure.39 Het CPB noemt als andere mogelijke oorzaak dat studenten niet goed op de hoogte zijn
van het bestaan van de aanvullende beurs of niet weten dat ze daar recht op hebben.
Uit het Nibud Studentenonderzoek uit 2021 blijkt dat een kwart van de ondervraagde
studenten uit het hoger onderwijs niet heeft uitgezocht of ze in aanmerking kwamen
voor de aanvullende beurs. Van deze groep gaf 47% aan te weten dat de ouders te veel
verdienden en 27% niet te weten dat ze een aanvullende beurs konden aanvragen.40

Bovengenoemde maakt duidelijk dat studenten geld waarop ze wettelijk gezien recht
hebben, soms niet aanvragen om hun studie te bekostigen. Een groot deel van die studenten
heeft klaarblijkelijk wel geld nodig om de studie te bekostigen aangezien 41% van
hen de aanvullende beurs niet gebruikt, maar wel een studielening heeft afgesloten.
Door wel te lenen, maar de aanvullende beurs niet te gebruiken, eindigen studenten
hun studie met een onnodig hogere studieschuld, dan wanneer ze wel aanspraak hadden
gemaakt op de aanvullende beurs. Bij het behalen van een diploma binnen de diplomatermijn
wordt de aanvullende beurs immers omgezet in een gift, terwijl een studielening ook
bij het behalen van een diploma moet worden terugbetaald. Gebaseerd op historische
gegevens wordt bij ongeveer 79% van de studenten de prestatiebeurs omgezet in een
gift.

Om dit probleem op te lossen heeft DUO reeds de communicatie over de aanvullende beurs
verbeterd. Studenten en aankomende studenten worden niet alleen op de website van
DUO, maar ook in brieven, sociale mediacampagnes en door informatie op scholen gewezen
op het bestaan van de aanvullende beurs. Ook verstuurt DUO berichten aan studenten
die de aanvullende beurs nog niet hebben aangevraagd om hen te wijzen op het bestaan
ervan. Uit de internetconsultatie bleek dat sommige respondenten niet bekend zijn
met het feit dat er bij de berekening van de aanvullende beurs rekening wordt gehouden
met het aantal studerende kinderen in het gezin.

Deze acties hebben het gebruik van de aanvullende beurs enigszins vergroot, maar om
het gebruik substantieel te vergroten zijn aanvullende maatregelen nodig. Deze maatregelen
vergen geen wetswijziging, maar wel wijzigingen in het aanvraagsysteem van studiefinanciering.
Gevolg van deze wijzigingen is naar verwachting dat gebruik van de aanvullende beurs
sterk verhoogd wordt.

2.2.7 Terugbetalingsvoorwaarden ho en mbo

De terugbetalingsvoorwaarden voor de lening in het hoger onderwijs blijven ongewijzigd
ten opzichte van het leenstelsel. Dat betekent dat studenten 35 jaar de tijd hebben
om de lening af te betalen. Daarbij wordt ook gekeken naar de draagkracht van de student.
Indien een student geen hoog inkomen heeft, hoeft hij minder of niet af te betalen
op de studieschuld. Als er nog een deel van de schuld openstaat na 35 jaar wordt deze
kwijtgescholden. In het mbo gelden nog de «oude» terugbetalingsvoorwaarden zoals die
ook golden in het hoger onderwijs voor het leenstelsel, waarbij studenten binnen vijftien
jaar hun schuld moeten aflossen.

Aangezien zowel het hoger onderwijs als het mbo straks een basisbeurs kennen, acht
het kabinet verschillen in de terugbetalingsvoorwaarden niet goed uitlegbaar. Het
kabinet hecht waarde aan harmonisatie van beide stelsels, met het oog op een meer
gelijke behandeling van mbo- en ho-studenten. Daarom worden de terugbetalingsvoorwaarden
voor mbo-studenten die 1 augustus 2023 gaan studeren aangepast, zodat zij dezelfde
voorwaarden genieten als studenten in het hoger onderwijs.

Het kabinet kiest hier allereerst voor omdat het ho-regime een gunstigere draagkrachtregeling
kent. De draagkracht wordt anders berekend: waar ho-studenten met een inkomen van
het wettelijk minimumloon moeten aflossen, geldt dat voor mbo-studenten al vanaf bijstandsniveau.
Daarnaast betalen ho-studenten maximaal 4% van het meerinkomen voor aflossingen, in
het mbo is dit nu 12%. (Oud-)studenten in het mbo zullen dus aanzienlijk profiteren
van de draagkrachtregeling zoals deze nu geldt in het hoger onderwijs, zeker aangezien
zij over gemiddeld een lager startsalaris hebben.

Ook geldt dat de weegfactor voor hypotheken onder het huidige ho-regime lager is,
hetgeen een (verantwoord) gunstig effect kan hebben op het verkrijgen van een hypotheek.
Bij oud-studenten met dezelfde schuld telt onder het huidige ho-regime de studieschuld
minder zwaar mee voor een hypotheek. Studenten onder het leenstelsel zouden – met
een gelijke studieschuld – dus een hogere maximale hypotheek kunnen krijgen dan oud-studenten
die onder het regime van voor 2015 (en het huidige mbo-regime) vallen. Door het huidige
ho-regime ook in het mbo te laten gelden zal dit voordeel ook voor mbo-studenten gaan
gelden.

Tot slot zorgen de draagkrachtregeling en de langere aflosfase van 35 jaar voor een
lager termijnbedrag dat oud-studenten per maand moeten aflossen. Hierdoor drukt de
studieschuld minder op het besteedbaar inkomen van oud-studenten.

De aflosperiode van 35 jaar is een zeer ruime periode, waar de oud-student gebruik
van kan maken. Het kabinet benadrukt hierbij dat oud-studenten niet verplicht zijn
om die maximale periode te benutten. Voor wie wil – en kan – is het altijd mogelijk
om sneller af te lossen. Dat vraagt uiteraard wel een vooruitziende blik en iets van
het doenvermogen van de (oud-)student. De studenten met een studieschuld zullen hierin
worden ondersteund door goede communicatie en voorlichting door DUO.

Wat hierbij wordt meegewogen is de renteontwikkeling en de gevolgen die dat – in combinatie
met een langere aflosperiode – kan betekenen voor de rentelasten. De renteontwikkeling
valt niet te voorspellen. Die zal – ongeacht het regime – in beweging zijn. De rentelasten
kunnen daardoor bij een langere looptijd anders dan verwacht uitvallen, maar dit is
afhankelijk van de precieze situatie en keuzes van de student en de ontwikkeling van
de rente. Daar tegenover staat dat een schuld over 35 jaar in reële zin kleiner wordt
als de inflatie hoger is dan de rente op de studieschuld. Dit was de afgelopen decennia
wel het geval. Studenten kunnen hun studielening bij DUO tegen een lagere rente afsluiten
dan bij andere kredietverstrekkers voor een vergelijkbare lening. En een vorm van
rente is ook te rechtvaardigen, de overheid moet immers ook financiële middelen aantrekken,
en daar rente over betalen, om leningen uit te kunnen geven.

Dit alles wegend acht het kabinet de keuze voor het huidige ho-regime gunstig(er)
voor het merendeel van de studenten. De voordelen van de gunstigere draagkrachtregeling
en een lage weegfactor vindt het kabinet hierin zwaarder wegen dan de hogere rentelasten
en de langere looptijd die dit regime met zich mee kan brengen. Deze argumenten zijn
niet voorbehouden aan ho-studenten, ook mbo-studenten moeten kunnen profiteren van
een lagere weegfactor en gunstigere draagkrachtregeling. Daarom kiest het kabinet
ervoor om deze terugbetalingsvoorwaarden ook in het mbo in te voeren.

Mbo-studenten die al vóór studiejaar 2023–2024 studiefinanciering ontvingen en dat
ook in en/of na het studiejaar 2023–2024 ontvangen (oftewel de studenten die al studeren
en nog niet zijn afgestudeerd voor 1 augustus 2023) krijgen de mogelijkheid om te
kiezen tussen beide terugbetalingsregimes. Op het moment dat zij hun studie startten
gingen zij immers uit van de oude terugbetalingsvoorwaarden met onder andere de terugbetalingstermijn
van 15 jaar. Gedurende hun studie worden deze voorwaarden gewijzigd naar socialere
terugbetalingsvoorwaarden. Studenten kunnen echter de afweging maken dat zij liever
de oude terugbetalingsvoorwaarden willen gebruiken, omdat zij daar altijd al vanuit
zijn gegaan of omdat de regels over de rente verschillen.41 Ook kan het zijn dat studenten er de voorkeur aan geven om in 15 jaar in plaats van
35 jaar terug te betalen. De groep studenten die deze keuze kan maken zal daarover
tijdig en uitvoerig door DUO over worden geïnformeerd.

Bij het bepalen van de draagkracht wordt ook gekeken naar het inkomen van de partner
en het feit of de partner ook debiteur is. Voor debiteuren die gebruik maken van het
overgangsrecht zal in deze berekening rekening gehouden worden met het terugbetalingsregime
waar zij uiteindelijk voor kiezen.

2.2.8 Bijverdiengrens

In het hoger onderwijs wordt de bijverdiengrens niet opnieuw ingevoerd. Tevens wordt
met dit wetsvoorstel de bijverdiengrens in het mbo afgeschaft. De bijverdiengrens
is ooit ingevoerd om te voorkomen dat studenten die financieel gezien voor zichzelf
kunnen zorgen ook een financiële basisvoorziening van de overheid ontvangen. Bij de
invoering van het leenstelsel in het hoger onderwijs is die bijverdiengrens losgelaten
om studenten meer ruimte te geven in hun eigen onderhoud te voorzien.

De (her)invoering van de basisbeurs is voortgekomen uit de wens om studenten – ongeacht
inkomenspositie van de ouders of achtergrond – beter financieel in staat te stellen
om te studeren. Daarnaast vergroot het de zelfstandigheid en stelt het studenten in
staat om eigen keuzes te maken ten aanzien van de studietijd. Het kabinet acht het
daarom wenselijk om de bijverdiengrens in het mbo te schrappen, en die in het hoger
onderwijs niet opnieuw in te voeren. De bijverdiengrens moet geen instrument zijn
dat de persoonlijke ontwikkeling van de student belemmert Bijkomend voordeel van het
afschaffen is dat dit afschaffing een vereenvoudiging van beide stelsels betekent.

Met de afschaffing van de bijverdiengrens in het mbo – en het niet opnieuw invoeren
in het hoger onderwijs – geeft het kabinet ruimte aan studenten om zelf te ontdekken
hoe zij hun leven, studie en werk willen inrichten. Het hebben van een bijbaan of
het starten van een onderneming, zijn een kans voor studenten om zich breed te ontwikkelen
naast het hun studie. De intrinsieke motivatie van de student, de prestatiebeurssystematiek
en de daaraan gekoppelde diploma-eis worden voldoende geacht om de student te motiveren
om de opleiding (tijdig) af te ronden. Daarnaast geeft het studenten ruimte in het
maken van financiële keuzes. Zo kunnen extra inkomsten ook tot gevolg hebben dat studenten
minder hoge leningen aangaan. Het kabinet wil het maken van eigen keuzes en de persoonlijke
ontwikkeling stimuleren en wil voorkomen dat studenten (onnodig) hoge schulden aangaan.
Een instrument als de bijverdiengrens moet hierin niet beperken. Het afschaffen van
de bijverdiengrens in het mbo sluit bovendien ook beter aan bij de gelijke behandeling
van studenten binnen het vervolgonderwijs, waaraan de regering bijzonder hecht.

Daarnaast leidt het afschaffen van de bijverdiengrens tot eenvoudigere regelgeving
voor studenten. Uit onderzoek is bekend dat het doenvermogen van burgers beperkt kan
zijn. Studenten zijn niet altijd goed op de hoogte van de regels.42 Onwetendheid over de bijverdiengrens, of het maken van een foutje, kan tot onaangename
verassingen leiden als zij een vordering van DUO ontvangen. Dit kan in sommige gevallen
om flinke bedragen gaan, met nadelige gevolgen voor de (financiële positie) van de
student, omdat de student dan na de controle twee jaar later wordt geconfronteerd
met een hoge terugvordering. De financiële situatie van de student kan er op dat moment
alweer anders uitzien.

Ook voor DUO leidt afschaffing van de bijverdiengrens tot een vereenvoudiging. Door
afschaffing van de bijverdiengrens in het mbo, en niet opnieuw invoeren in het hoger
onderwijs, hoeft DUO namelijk niet meer te controleren op bijverdiensten, hetgeen
de druk op de uitvoering vermindert. Door het uitvoeren van controles op de bijverdiengrens,
vloeien er middelen naar de rijksbegroting. Deze opbrengsten staan echter niet in
verhouding tot de inspanningen van de uitvoering, of de gevolgen die het kan hebben
voor de (financiële positie) van de student. Daarbij zijn de kosten van het afschaffen
van de bijverdiengrens in het mbo – € 1 miljoen – beperkt.

De afgelopen jaren is er in het mbo vanwege de maatregelen als gevolg van COVID-19
geen controle van de bijverdiengrens uitgevoerd over de jaren 2020 en 2021. De controle
van de bijverdiengrens over de jaren 2022 en 2023 zal niet meer worden opgestart,
zodat er continuïteit is op het beleid van de bijverdiengrens.

2.2.9 Invoering basisbeurs in 2023

Het streven is dat de basisbeurs vanaf 1 september 2023 weer beschikbaar is voor studenten
in het hoger onderwijs. Het betreft zowel studenten die vanaf 1 september 2023 voor
het eerst studiefinanciering ontvangen, als studenten die al studeren en nog studiefinancieringsrechten
hebben. Beide groepen studenten dienen de basisbeurs zelf aan te vragen via Mijn DUO
en aan te geven of ze uit- of thuiswonend zijn. Indien zij dat niet doen ontvangen
zij dus geen basisbeurs. Voor studenten die reeds een lening ontvangen, zal de lening
door blijven lopen. Deze lening wordt, indien nodig, verlaagd tot het maximale leenbedrag
voor een student met een basisbeurs.

Het voornemen is de aanvraagprocedure – indien de afronding van de parlementaire behandeling
van dit wetsvoorstel dit toelaat – al voor het begin van studiejaar 2023–2024 open
te stellen, om studenten vroegtijdig duidelijkheid te kunnen geven over de basisbeurs
waarop zij vanaf 1 september 2023 kunnen rekenen. Studenten kunnen de basisbeurs ook
in de loop van het studiejaar (nog) aanvragen, met terugwerkende kracht tot maximaal
het begin van het studiejaar.43

DUO zal extra voorlichtingsactiviteiten ondernemen over het aanvraagproces rond de
basisbeurs. Daarbij zal ook nadrukkelijk voorlichting worden gegeven over het verlagen
van de (aanvullende) lening met het bedrag van de basisbeurs. Indien de student geen
maximale (aanvullende) lening heeft, zal dit bedrag niet automatisch worden verlaagd.
De student dient dit zelf aan te passen in Mijn DUO. Op die manier behoudt de student
ook autonomie over de eigen inkomsten.

2.2.10 Kwijtschelding studieschuld voor studenten met een handicap of chronische ziekte

Studenten met een handicap of een chronische ziekte kwamen vóór het leenstelsel – en
in het huidige stelsel in het mbo – in aanmerking voor een verlenging van de prestatiebeurs
met één jaar. Met de invoering van het leenstelsel werd dit jaar prestatiebeurs minder
«waard». De basisbeurs was immers geen onderdeel meer van de prestatiebeurs en de
student moest effectief – naast een eventuele aanvullende beurs – dus extra lenen.
Daarom is bij invoering van het leenstelsel geregeld dat bij ho-studenten met een
handicap of chronische ziekte die gebruik maken van deze regeling – en afstuderen
binnen de diplomatermijn – € 1.380,– van de studieschuld wordt kwijtgescholden (prijspeil
2023).

Nu de basisbeurs wordt ingevoerd gaat het extra jaar prestatiebeurs weer terug naar
zijn «oude» waarde en wordt deze regeling ook weer gelijk aan die in het mbo. De kwijtscheldingsregeling
voor ho-studenten met een handicap of chronische ziekte zal daarom vervallen. Studenten
uit deze doelgroep die al studiefinanciering ontvingen tijdens het leenstelsel blijven
uiteraard wel in aanmerking komen voor de kwijtschelding. Hiervoor geldt het overgangsrecht
uit dit wetsvoorstel.

2.3. Inhoud wetsvoorstel t.a.v. tegemoetkoming

2.3.1 Doelgroep tegemoetkoming

In het coalitieakkoord is afgesproken dat studenten die geen basisbeurs hebben ontvangen
de keuze krijgen tussen korting op hun studieschuld of een studievoucher. In de uitwerking
hiervan en in het nota-overleg met de Tweede Kamer zijn verschillende opties verkend.

De tegemoetkoming is bedoeld voor (oud-)studenten die in de periode van studiejaar
2015–2016 tot en met studiejaar 2022–2023 stonden ingeschreven bij een hoger onderwijsinstelling
en aanspraak hadden (kunnen maken) op volledige studiefinanciering op basis van het
leenstelsel.44 Het kabinet heeft verschillende mogelijkheden onderzocht om de groep af te bakenen
die in aanmerking komt voor de tegemoetkoming. Zo is afgewogen of de tegemoetkoming
zou moeten worden voorbehouden aan studenten die tijdens het leenstelsel (een vorm
van) studiefinanciering hebben ontvangen of, nog specifieker, aan studenten die toen
een studielening zijn aangegaan. Het kabinet kiest er voor de doelgroep ruim te formuleren
en alle studenten die tijdens het leenstelsel recht hadden op volledige studiefinanciering
in aanmerking te laten komen, ongeacht of zij deze hebben aangevraagd.

Studenten kunnen uiteenlopende redenen hebben gehad om wel of geen studiefinanciering
aan te vragen. Sommigen hebben extra gewerkt om te voorkomen dat zij moesten lenen,
anderen konden terugvallen op ouders of eigen spaargeld. Weer anderen hebben geen
studentenreisproduct aangevraagd omdat zij nabij de ho-instelling woonden of een mogelijke
schuld wilden voorkomen (het reisproduct is een lening als het diploma niet binnen
de gestelde termijn wordt behaald). Deze studenten konden destijds echter niet weten
dat hun keuze om geen studiefinanciering aan te vragen later van invloed zou kunnen
zijn op de vraag of zij wel of niet in aanmerking zouden komen voor een tegemoetkoming.

Studenten die enkel in aanmerking kwamen voor een collegegeldkrediet komen niet in
aanmerking voor de tegemoetkoming. Het gaat daarbij met name om EER-studenten die
niet voldeden aan de eisen uit het Besluit studiefinanciering 2000 om voor volledige
studiefinanciering in aanmerking te komen. Zij hadden daarom alleen recht op een collegegeldkrediet,
wat voor hen de toegankelijkheid van het onderwijs verbeterde. De overige delen van
studiefinanciering, zoals de studielening of (in het vorige ho-stelsel) de basisbeurs,
zijn niet aan hen verstrekt. Om dezelfde reden komen ze nu niet in aanmerking voor
de tegemoetkoming. Uiteraard kunnen EER-studenten die wel recht hadden op volledige
studiefinanciering ook in aanmerking komen voor de tegemoetkoming.

Ook studenten die enkel gebruik hebben gemaakt van het levenlanglerenkrediet komen
niet voor een tegemoetkoming in aanmerking. Het levenlanglerenkrediet wordt alleen
verstrekt indien een student niet voor reguliere studiefinanciering in aanmerking
komt. Er is op die manier nog wel een voorziening voorhanden waarmee de student financieel
in staat wordt gesteld een opleiding te volgen.

Bij studenten die eerder studiefinanciering hebben aangevraagd en toegekend hebben
gekregen zal de uitkering van de tegemoetkoming ambtshalve geschieden. Dit zal gebeuren
nadat de student een diploma binnen de diplomatermijn heeft behaald en de gegevens
in het register onderwijsdeelnemers zijn verwerkt. De uitkeringen zullen vanaf 2025
door DUO worden verrekend met de studieschuld en als er geen studieschuld (meer) is,
worden uitgekeerd.

Studenten die geen studiefinanciering hebben aangevraagd, maar daar wel recht op hadden,
kunnen de tegemoetkoming aanvragen bij DUO. DUO beschikt namelijk niet over gegevens
van deze groep studenten. Na de aanvraag zal DUO vaststellen of zij inderdaad in aanmerking
zouden zijn gekomen voor volledige studiefinanciering in de periode tussen september
2015 en september 2023. Hierbij wordt gecontroleerd of:

– De student stond ingeschreven aan een Nederlandse geaccrediteerde hoger onderwijsinstelling.
Indien de student stond ingeschreven aan een buitenlandse hoger onderwijsinstelling
zal DUO eerst toetsen of voor de gevolgde opleiding recht op studiefinanciering bestond.
Ook zal de student moeten aantonen dat hij stond ingeschreven aan deze opleiding en
dat een diploma is gehaald dat recht geeft op omzetting van de prestatiebeurs;

– Of de student op het moment van de inschrijving voldeed aan de leeftijdseis van maximaal
30 jaar;45

– Of de student op het moment van de inschrijving en tijdens de volledige duur van de
studie voldeed aan de nationaliteitseisen;

– Indien het een student betreft die niet de Nederlandse nationaliteit bezat, maar afkomstig
is uit één van de (toenmalige) lidstaten van de EER of Zwitserland en stelt migrerend
werknemer te zijn geweest, wordt gecontroleerd of werd voldaan aan de daarvoor geldende
voorwaarden. Het bewijs hiervoor, bijvoorbeeld in de vorm van een arbeidscontract,
dient te worden aangeleverd door de student.

Naast bovenstaande afbakening van de doelgroep geldt dat studenten een diploma moeten
behalen om in aanmerking te komen voor de tegemoetkoming. Indien een basisbeurs had
bestaan, was dat een prestatiebeurs geweest die ook pas werd omgezet in een gift op
het moment dat de student een diploma binnen de diplomatermijn zou hebben behaald.
Voor de diplomatermijn wordt aangesloten bij de diplomatermijn zoals die reeds geldt
voor de prestatiebeursonderdelen van de studiefinanciering, namelijk tien jaar na
de eerst ontvangen studiefinanciering (artikel 5.5 WSF 2000). Om de regeling goed
te kunnen uitvoeren, geldt dit ook voor studenten die pas later tijdens hun studie
gebruik hebben gemaakt van studiefinanciering. Voor hen geldt ook de diplomatermijn
van de eerst ontvangen studiefinanciering om voor de tegemoetkoming in aanmerking
te komen. Voor studenten die nooit studiefinanciering hebben aangevraagd, maar wel
in aanmerking komen voor de tegemoetkoming, zal de datum van de eerste inschrijving
bepalend zijn voor de start van de diplomatermijn.

Het kabinet acht het wenselijk dat alleen de studenten die voor een substantieel deel
onder het leenstelsel hebben gestudeerd, voor de tegemoetkoming in aanmerking komen.
Er geldt daarom een minimale termijn die men onder het leenstelsel moet hebben gestudeerd,
namelijk twaalf maanden. Studenten die slechts enkele maanden hebben gestudeerd – en
daarna bijvoorbeeld hebben besloten om te gaan werken – komen daarmee niet in aanmerking
voor een tegemoetkoming. Hierdoor wordt voorkomen dat studenten die slechts een paar
maanden ingeschreven hebben gestaan en bijvoorbeeld gebruik hebben gemaakt van de
1-februariregeling, ook aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming. Studenten die
aan het begin van collegejaar 2022–2023 met hun studie beginnen en een volledig studiejaar
volgen, komen dus wel in aanmerking voor de tegemoetkoming.

2.3.2 Vorm van de tegemoetkoming

De vorm van de tegemoetkoming zal worden uitgewerkt in het Besluit studiefinanciering
2000 (BSF 2000). De uitkering van de tegemoetkoming zal plaatsvinden in de vorm van
een aftrek op de studieschuld. Op die manier wordt de studieschuld van studenten verminderd.
Mocht een student geen studieschuld (meer) hebben, dan wordt het bedrag uitgekeerd.
Dat geldt ook wanneer de hoogte van de tegemoetkoming hoger is dan de resterende studieschuld.
In dat geval wordt het bedrag aan tegemoetkoming dat nog resteert na aftrek van de
studieschuld, uitgekeerd aan de student. Indien er geen rekeningnummer (meer) beschikbaar
is zal DUO contact opnemen met de student.

Er wordt dus niet gekozen voor het uitgeven van studievouchers, zoals was opgenomen
in het coalitieakkoord. Deze vormgeving rekende zowel op bezwaren van studentenorganisaties
als van DUO vanwege de uitvoerbaarheid. Bovendien zou dit geen verlichting geven van
de tijdens het leenstelsel opgebouwde schulden.

2.3.3 Beschikbare bedrag voor de tegemoetkoming

Voor de financiële tegemoetkoming is € 1 miljard beschikbaar. Dit bedrag wordt vervolgens
naar rato verdeeld over de groep studenten die binnen de doelgroep van de tegemoetkoming
valt. Hierbij is gekozen voor een verdeling per maand dat de student nominaal onder
het leenstelsel studeerde, wat aansluit bij de voorwaarde voor een basisbeurs, met
een minimum van twaalf maanden. Dit betekent dat studenten die een opleiding met een
nominale duur van vier jaar volledig onder het leenstelsel hebben afgerond aanspraak
kunnen maken op een hogere tegemoetkoming dan studenten die slechts één jaar onder
het leenstelsel hebben gestudeerd. Indien een student heeft gekozen om langer over
zijn studie te doen, bijvoorbeeld om bestuurswerkzaamheden op te pakken, dan blijft
de maximale vergoeding staan op het aantal nominale jaren van de opleiding. Bij een
vierjarige opleiding zal dat achtenveertig maanden zijn. Indien de studiefinancieringsrechten
op grond van artikel 5.2b van de WSF 2000 met twaalf maanden zijn verlengd, dan wordt
deze verlenging meegenomen in de berekening van de hoogte van de tegemoetkoming.

Het per maand beschikbare bedrag is € 29,92 en het minimaal uit te keren bedrag (twaalf
maanden) is daarmee € 359.

De eenmalige tegemoetkoming is niet belast voor de inkomstenbelasting in box 1. Wel
verhoogt de tegemoetkoming het vermogen. Als het totale vermogen meer bedraagt dan
het heffingsvrij vermogen, kan dat gevolgen hebben voor de heffing over vermogen in
box 3.

2.4 Inhoud wetsvoorstel t.a.v. studievoorschotvouchers

Met het invoeren van het leenstelsel kwamen financiële middelen vrij die zijn geïnvesteerd
in het hoger onderwijs om de kwaliteit te verbeteren. Een dergelijke kwaliteitsslag
is uiteraard niet van de ene op de andere dag gerealiseerd. Daarom is bij invoering
van het leenstelsel ook besloten dat de eerste vier cohorten (2015–2016 tot 2018–2019)
die te maken kregen met het nieuwe stelsel in aanmerking kwamen voor een studievoorschotvoucher.
Met deze voucher konden zij van het vijfde tot en met het negende studiejaar na afstuderen
(nog) een opleiding volgen aan een geaccrediteerde instelling.

De afgelopen jaren heeft de Tweede Kamer middels twee aangenomen moties al opgeroepen
om de vorm van deze voucher aan te passen.46 In plaats van een studievoucher zou deze beschikbaar moeten komen in de vorm van
een korting op de studieschuld. Als er geen studieschuld (meer) is, zou deze moeten
worden uitbetaald aan de student. Ook vanuit de studenten en afgestudeerden is de
roep gekomen om de vorm van de studievoorschotvouchers aan te passen.

De aanpassing van de vorm wordt met deze wetswijziging gerealiseerd. Daarmee wordt
deze in vorm gelijk met die van eerder genoemde tegemoetkoming die geldt voor alle
studenten die onder het leenstelsel hebben gestudeerd. De doelgroep blijft hetzelfde
– namelijk studenten die in de collegejaren 2015–2016 tot en met 2018–2019 voor het
eerst een opleiding met studiefinanciering zijn gaan doen en daarvoor binnen de diplomatermijn
een diploma hebben behaald. Aan deze groep wordt de nieuwe vorm van de studievoorschotvoucher
– de korting op de studieschuld of de uitbetaling – ambtshalve uitgekeerd. De oud-student
hoeft deze dus niet zelf aan te vragen. DUO zal wel contact opnemen indien er geen
rekeningnummer (meer) beschikbaar is en het bedrag (gedeeltelijk) moet worden uitgekeerd
aan de student.

De verandering van vorm betekent ook dat meer studenten – naar verwachting zelfs alle
studenten die een diploma halen – gebruik maken van de regeling. Doordat het totale
beschikbare budget gelijk blijft, betekent dit wel dat de waarde van de «voucher»
zal dalen. In plaats van ongeveer € 2.208, zal er € 1.835,94 per student beschikbaar
zijn (prijspeil 2023). Doordat de voorwaarde om een opleiding te volgen niet langer
geldt, wordt dit verschil rechtvaardig geacht. Deze studenten hebben naast recht op
de studievoorschotvoucher ook recht op de tegemoetkoming die geldt voor alle studenten
die onder het leenstelsel hebben gestudeerd. Voor deze groep studenten zal dus een
hoger bedrag van de studieschuld worden afgetrokken of worden uitgekeerd indien er
geen studieschuld (meer) is. Nadat de basisbeurs vanaf studiejaar 2023–2024 weer wordt
uitgevoerd door DUO, is er ruimte om de systemen aan te passen voor uitbetaling van
deze tegemoetkoming in 2025. Tot en met augustus 2023 kan de studievoorschotvoucher
nog in de oorspronkelijke vorm worden aangevraagd en ingezet. Vanaf september 2023
is dit niet meer mogelijk en zal DUO in 2025 automatisch de tegemoetkoming van de
studieschuld aftrekken ofwel uitkeren aan de student.

2.5 Inhoud voorstel t.a.v. verruiming 1-februariregeling

Met de motie Van der Molen c.s. is het kabinet verzocht om de 1-februariregeling te
verruimen naar een 1-septemberregeling voor studenten die doorstromen van het mbo
naar het hoger onderwijs.47 Aanleiding voor deze motie waren onder andere de resultaten van het eindrapport van
de beleidsdoorlichting van artikel 11Studiefinanciering. Uit dit onderzoek komt naar
voren dat de doorstroom van mbo-studenten naar het hbo al enkele jaren een dalende
trend laat zien. Deze dalende trend kent meerdere oorzaken, waaronder de angst van
studenten dat zij met een (hogere) studieschuld achterblijven wanneer een hbo-opleiding
toch niet bij hen blijkt te passen.48 Dit neemt niet weg dat de keuze om wel of niet door te stromen naar het hbo niet
alleen een financiële keuze is. Het is een samenloop van advies, verwachtingen, begeleiding,
capaciteiten en persoonlijke motieven. Desondanks acht het kabinet het van belang
dat geen enkele student zich belemmerd voelt in de keuze om verder te studeren en
zich voldoende kan ontplooien. Daar waar mogelijk moeten eventuele drempels dan ook
zo veel mogelijk worden weggenomen.

Dit wetsvoorstel bevat daarom een verruiming van de 1-februariregeling voor mbo-gediplomeerden
in het hoger onderwijs. Indien een student behorend tot deze specifieke doelgroep
binnen twaalf maanden in zijn eerste studiejaar in het hbo zijn beroep op studiefinanciering
staakt, en hij niet binnen vijf maanden opnieuw studiefinanciering toegekend krijgt,
wordt zijn prestatiebeurs hoger onderwijs omgezet in een gift. Door de periode in
de huidige regeling te verruimen van 1 februari naar 1 september, kunnen deze studenten
langer (maximaal twaalf maanden in plaats van maximaal vijf maanden) ervaren wat het
betekent om te studeren aan een hbo-opleiding. Zonder dat de in die periode opgebouwde
prestatiebeurs wordt omgezet naar een lening als zij niet binnen de diplomatermijn
van tien jaar een afsluitend diploma behalen. Zij zullen daardoor een lager financieel
risico ervaren en beter in staat zijn om te weten of een hbo-opleiding bij hen past.

In de nieuw vormgegeven regeling zal nog steeds sprake zijn van een periode waarin
geen gebruik mag worden gemaakt van studiefinancieringsproducten om aanspraak te kunnen
maken op de regeling. Deze periode zal lopen tot 1 februari van het volgende kalenderjaar.
De reden hiervoor is dat deze regeling zich richt op mensen die stoppen met studeren
en niet op studenten die switchen van opleiding (zie ook hoofdstuk drie van dit wetsvoorstel).
Zonder pauzeperiode zou een ieder die van opleiding verandert het eerste jaar prestatiebeurs
direct omgezet krijgen in een gift, terwijl dit bij degene die veranderen van opleiding
dient te gebeuren op het moment dat zij hun (nieuwe) opleiding succesvol afronden.

De huidige regeling geldt ook voor studenten die in februari starten met hun opleiding.
Zij dienen in de huidige regeling voor 1 september hun studiefinanciering stop te
zetten. Voor deze studenten geldt de verruiming naar twaalf maanden ook. Dit betekent
dat zij om aanspraak te kunnen maken op de regeling hun beroep op studiefinanciering
stop moeten zetten voor 1 februari van het volgende studiejaar. De periode zonder
aanspraak op studiefinanciering zal voor hen lopen tot 1 september van datzelfde kalenderjaar.

Belangrijk om te benoemen is dat de student tijdens de studie ook een lening aan kan
gaan. Deze lening moet wel worden terugbetaald, ook als de student zijn recht op studiefinanciering
voor 1 september beëindigt. Dit wordt met dit voorstel niet gewijzigd. De gebruikte
maanden aan studiefinanciering worden daarnaast afgetrokken van het totaal aan maanden
studiefinancieringsrechten die een student heeft in het hoger onderwijs, conform de
reeds bestaande regeling.

2.5.1 Doelgroep van de regeling

De doelgroep van dit onderdeel van het wetsvoorstel is beperkt tot studenten die doorstromen
van het mbo naar het hbo. In de monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2019–2020
wordt aangegeven dat voor studenten met een mbo-achtergrond aansluitingsfactoren vaker
een rol spelen bij uitval en switch dan bij andere studenten. Zo noemen zij vaker
moeite met de overgang en de zwaarte van de studie als een reden. Bij andere groepen
die doorstromen naar het hoger onderwijs is, zoals bij deze specifieke doelgroep wel
het geval is, ook geen dalende trend te zien49. De instroom vanuit het voortgezet onderwijs is al enige jaren stabiel, zo blijkt
uit de beleidsdoorlichting van artikel 11 Studiefinanciering op de OCW-begroting.50

De regeling is uitdrukkelijk niet bedoeld ten behoeve van het wisselen van opleiding,
dus voor de student bij wie het hbo wel past, maar waarbij de opleiding niet aansluit
bij zijn of haar interesses. Deze regeling is erop gericht het financieel risico voor
studenten te verkleinen als blijkt dat een opleiding in het hoger onderwijs uiteindelijk
niet goed past bij de betreffende student. Daarbij acht het kabinet het van belang
dat elke individuele student een goede studiekeuze maakt en zo snel mogelijk beslist
of de gekozen opleiding aansluit bij de eigen ontwikkelwensen. Het staat de student
dan ook vrij om op elk moment binnen de periode van twaalf maanden met de opleiding
te stoppen en de studiefinanciering stop te zetten. Hiermee loopt een eventuele lening
niet onnodig op en kunnen zo veel mogelijk studiefinancieringsrechten worden gebruikt
om de nieuwe opleiding te volgen en succesvol af te ronden, aangezien het aantal gebruikte
maanden studiefinancieringsrechten wordt afgetrokken van het totaal.

3. Gevolgen voor de student

3.1 Financiële gevolgen

Met deze wijziging krijgt de student in het hoger onderwijs weer recht op een basisbeurs
in de vorm van een prestatiebeurs. Daarnaast wordt de inkomensgrens van de aanvullende
beurs verhoogd waardoor studenten waarvan de ouders een maximaal inkomen van (ten
minste)51 € 70.000 verdienen, ook in aanmerking voor een aanvullende beurs. Hoewel de prestatiebeurs
pas omgezet wordt in een gift na het behalen van een diploma binnen de diplomatermijn,
zal dit voor veel studenten leiden tot een lagere studieschuld en een verbeterde financiële
uitgangspositie tijdens en na de studie. In onderstaande tabel is weergegeven welke
bedragen ho-studenten na invoering kunnen ontvangen.

 

Bedragen

Basisbeurs uitwonend

€ 274,90

Basisbeurs thuiswonend

€ 110,30

Aanvullende beurs maximaal

€ 416,00

Lening maximaal

€ 266,97

Maximaal uitwonend

€ 957,87

Maximaal thuiswonend

€ 793,27

Inkomen ouders voor maximale aanvullende beurs

€ 35.400

of lager

Inkomen ouders voor minimale aanvullende beurs

Ten minste € 70.000

Studenten die tijdens het leenstelsel met een opleiding zijn begonnen komen in aanmerking
voor een tegemoetkoming. Hiermee wordt hun studieschuld verminderd of – als zij geen
studieschuld (meer) hebben – krijgen zij dit bedrag uitgekeerd. De eerste vier cohorten
studenten uit het leenstelsel die eerder in aanmerking kwamen voor een studievoorschotvoucher,
ontvangen deze nu als korting op hun studieschuld of als uitbetaling indien er geen
schuld (meer) is.

Daarnaast ontvangen uitwonende studenten gedurende het studiejaar 2023–2024 iedere
maand € 164,30 als koopkrachtmaatregel. Dit geldt ook voor scholieren die op grond
van de WTOS recht hebben op een uitwonendentoelage.

De studiefinancieringsbedragen – zoals de hoogte van de basisbeurs en de aanvullende
beurs – en de jaarlijkse indexering zijn opgenomen in de wet. Daarmee ontstaat een
grote mate van zekerheid voor studenten, doordat een wijziging van deze bedragen een
wetswijziging zou vragen. Dit zorgt er ook voor dat studiefinanciering niet gebruikt
kan worden als «sluitpost» voor de begroting. De uit te betalen bedragen en de indexering
zijn immers wettelijk verplicht.

3.2 Doenvermogen

Studenten krijgen tijdens hun studietijd te maken met veel veranderingen, zoals het
kiezen van de juiste opleiding, afstuderen, doorstromen naar een nieuwe of vervolgopleiding,
stagelopen, bijbaantjes en misschien een bestuursfunctie bij een studie- of studentenvereniging.
Ook gebeurtenissen als voor het eerst op jezelf gaan wonen, (meerdere keren) verhuizen
en het krijgen van een partner vinden vaak plaats tijdens de studie. Al deze gebeurtenissen
en veranderingen hebben invloed op het doenvermogen van de studenten. Hieronder is
per onderdeel van dit voorstel aangeven wat dit wetsvoorstel doet met het doenvermogen
van de student. Hiervoor is onder andere gebruik gemaakt van doenvermogentoets die
is ontwikkeld door de WRR.52

3.2.1 Doenvermogen herinvoering basisbeurs

De herinvoering van de basisbeurs heeft naar verwachting beperkte gevolgen voor het
doenvermogen van aspirant-studenten. Op dit moment dienen studenten ook studiefinanciering
aan te vragen indien ze daar aanspraak op willen maken. Door herinvoering van de basisbeurs
zal de aanvraagprocedure daartoe niet veranderen, alleen zal de prestatiebeurs worden
uitgebreid met de basisbeurs. Wel zullen studenten aan moeten geven of ze een uitwonenden-
of thuiswonendenbeurs willen ontvangen. Dit was ook het geval bij het aanvraagsysteem
van vóór de invoering van het leenstelsel en dit is nog steeds de situatie voor studenten
in het mbo. Daarom wordt deze belasting proportioneel geacht.

De student kan in de Mijn DUO Omgeving een aanvraag indienen. Op de website van DUO
worden de studenten geïnformeerd over de (terugbetalings)voorwaarden van de prestatiebeurs
en dat er bijvoorbeeld rente wordt geheven over de studieschuld. Hierdoor zou men
kunnen verwachten dat studenten in principe een geïnformeerde keuze kunnen maken om
al dan niet een aanvraag in te dienen. Toch blijkt informatie via de website en via
reguliere brieven en servicemails vaak niet voldoende om bijvoorbeeld niet-gebruik
tegen te gaan, zo blijkt ook uit cijfers over het niet-gebruik van de aanvullende
beurs.53 In de communicatie en voorlichting, alsook in het ontwerp van het nieuwe aanvraagscherm
voor studiefinanciering (de keuze-architectuur), zal daarom rekening gehouden worden
met het doenvermogen van de studenten. Ook gedragsinzichten worden betrokken.

Zo zal voor de basisbeurs in het aanvraagscherm een opt-out worden gerealiseerd voor
nieuwe aanvragers van studiefinanciering, net zoals voor de aanvullende beurs. Uiteraard
zal daarbij worden gewezen op het feit dat het een prestatiebeurs betreft. Op die
manier kan het risico op niet-gebruik van de basisbeurs onder (aspirant-)studenten
worden geminimaliseerd.54

De groep bestaande studenten op het moment van herinvoering van de basisbeurs verdient
hierbij speciale aandacht. Bij hen is het risico naar verwachting groter dan bij aspirant-studenten
dat ze door kennisgebrek (over hun recht of over de voorwaarden van de nieuwe basisbeurs)
en/of door een status quo bias/inertia toch niet overgaan tot het aanvragen van een
basisbeurs waar ze in de loop van hun studie opeens recht op krijgen.

Het voornemen is om (na data-analyse gebleken) niet-gebruikers van de basisbeurs actief
te gaan aanschrijven vanuit DUO, zoals ook gebeurd is in een recent succesvol gedragsproject
van OCW en DUO gericht op het terugdringen van niet-gebruik van de aanvullende beurs.
Dat project heeft geleid tot maar liefst negen keer zoveel aanvragen en vijf keer
zoveel toekenningen van de aanvullende beurs als onder degenen die niet werden aangeschreven.55

Een ander risico dat met name bij reeds bestaande studenten op het moment van invoering
van de basisbeurs speelt is een gebrek aan aanpassing in het leengedrag op het moment
dat ze de basisbeurs aanvragen en toegewezen krijgen. Alleen indien de student een
maximale aanvullende lening heeft zal dit bedrag worden verminderd met de basisbeurs,
omdat het maximale leenbedrag wordt verlaagd met dit wetsvoorstel. Bij de overige
bedragen voor de aanvullende lening zal de student in het aanvraagsysteem voor de
basisbeurs erop worden gewezen dat het leenbedrag ook kan worden aangepast en zal
worden aangegeven dat het verstandig is om dat te doen.

3.2.2 Doenvermogen tegemoetkoming

Voor het overgrote deel van de studenten zal de tegemoetkoming ambtshalve worden uitgekeerd
en hoeft de student niets te doen om de tegemoetkoming te ontvangen. Alleen als DUO
geen (complete) gegevens heeft van de student, zal de student een aanvraag voor de
tegemoetkoming moeten indienen of een verzoek van DUO ontvangen voor extra informatie.
Dat kan bijvoorbeeld wanneer er geen recent bankrekeningnummer beschikbaar is of wanneer
de student in het buitenland heeft gestudeerd. Alleen voor deze (kleine) groep heeft
dit wetsvoorstel gevolgen voor het doenvermogen.

De aanvraagprocedure voor de kleinere groep bij wie de tegemoetkoming niet automatisch
wordt uitgekeerd zal laagdrempelig worden ingericht. De student kan in de aanvraagprocedure
kenbaar maken te hebben gestudeerd onder het leenstelsel en zal daartoe moeten aantonen
dat hij ingeschreven heeft gestaan aan een (buitenlandse) onderwijsinstelling en dat
hij aanspraak had kunnen maken op studiefinanciering. Het betreft hier een eenmalige
aanvraag en het is redelijk om te verwachten van de studenten dat zij informatie aanleveren
om te beoordelen of er recht is op een tegemoetkoming.

Er is ook een groep studenten die in aanmerking komt voor twee verschillende tegemoetkomingen
– enerzijds de tegemoetkoming die voor alle leenstelselstudenten geldt en anderzijds
de omzetting van de studievoorschotvouchers naar de nieuwe vorm. De omzetting van
de studievoorschotvouchers zal volledig ambtshalve plaatsvinden en studenten hoeven
daar zelf geen actie voor te ondernemen. Studenten zullen uiteraard duidelijk worden
geïnformeerd over de verschillende bedragen die worden afgetrokken van de studieschuld
en/of worden uitbetaald.

3.2.3 Doenvermogen wijzigingen mbo-student

Met dit wetsvoorstel wordt de bijverdiengrens in het mbo afgeschaft. Dit betekent
dat de student er niet meer bedacht op hoeft te zijn of hij het te veel ontvangen
bedrag aan studiefinanciering moet terugbetalen, omdat zijn overige inkomsten te hoog
zijn geweest. Dat is gunstig voor het doenvermogen van de student.

Daarnaast veranderen de terugbetalingsvoorwaarden voor de mbo-student. De socialere
terugbetalingsvoorwaarden die zijn ingevoerd onder het leenstelsel worden nu ook toegepast
in het mbo. Deze wijziging wordt automatisch toegepast voor studenten die starten
in studiejaar 2023–2024 aan een mbo-opleiding en een studieschuld opbouwen.

Mbo-studenten die reeds studeren en straks onder zowel de oude als de nieuwe terugbetalingsvoorwaarden
hebben gestudeerd, krijgen de mogelijkheid om te kiezen tussen beide voorwaarden.
Deze studenten zullen daarover tijdig en uitvoerig worden geïnformeerd door DUO. In
principe komen deze studenten te vallen onder de nieuwe, socialere terugbetalingsvoorwaarden,
tenzij ze aangeven nog onder de oude terugbetalingsvoorwaarden te willen blijven vallen.

3.2.4 Doenvermogen verruiming 1-februariregeling

Om gebruik te kunnen maken van de 1 februari-regeling dient de student de studiefinanciering
tijdig stop te zetten. Bij de verruiming van de regeling, betekent dit dat de student
voor 1 september na het jaar waarin hij is begonnen met de ho-opleiding de studiefinanciering
moet stopzetten. Als het studiejaar waarvoor de studiefinanciering is stopgezet voorbij
is, dan zal DUO de studiefinanciering in januari van het volgende studiejaar omzetten
in een gift. Een eventuele ontvangen (aanvullende) studielening wordt niet omgezet
en blijft een studieschuld die moet worden terugbetaald. Ditzelfde geldt voor studenten
die op 1 februari beginnen, zij dienen de studiefinanciering voor 1 februari van het
daarop volgende kalenderjaar stop te zetten.

3.3 Gendergelijkheid

De basisbeurs en de tegemoetkoming worden beschikbaar gesteld aan alle studenten.
Uit de Monitor Beleidsmaatregelen hoger onderwijs blijkt dat mannelijke studenten
onder het leenstelsel ongeveer € 35 per maand meer leenden dan vrouwelijke studenten
in studiejaar 2019–2020.56 Bij studenten die nog onder de basisbeurs studeerden was dat verschil nihil. Er zijn
geen signalen dat er minder mannen of vrouwen zijn gaan studeren sinds het leenstelsel.

Gelet op de zeer kleine verschuivingen bij invoering van het wetsvoorstel is de verwachting
dat eventuele effecten van dit wetsvoorstel op de gendergelijkheid ook zeer gering
zullen zijn en vooral zullen leiden tot een gelijkere positie.

3.4 Effecten van de tegemoetkoming op vermogensafhankelijke regelingen

De eenmalige tegemoetkomingen zijn niet belast voor de inkomstenbelasting in box 1.
Wel verhogen de tegemoetkomingen het vermogen. Als het totale vermogen meer bedraagt
dan het heffingsvrij vermogen, kan dat gevolgen hebben voor de heffing over vermogen
in box 3.

4. Gevolgen voor Caribisch Nederland

Dit wetsvoorstel heeft gevolgen voor inwoners van Caribisch Nederland die in het Europees
deel van Nederland gaan studeren. Zij kunnen studiefinanciering aanvragen en daarmee
dus ook aanspraak maken op een basisbeurs. Dit geldt ook voor studenten uit de andere
landen van het Koninkrijk (Aruba, Curaçao en Sint Maarten).

Daarnaast kunnen oud-studenten die in Europees Nederland hebben gestudeerd ten tijde
van het leenstelsel in aanmerking komen voor de tegemoetkoming.

De Wet studiefinanciering BES wordt met dit voorstel niet gewijzigd. Studenten die
in Caribisch Nederland studeren of vanuit Caribisch Nederland elders in de Caribische
regio, de Verenigde Staten of Canada gaan studeren zullen daardoor geen veranderingen
zien in hun studiefinanciering.

5. Gevolgen voor de uitvoering

Dit wetsvoorstel leidt tot aanpassingen van de systemen en processen bij DUO voor
het toekennen van studiefinanciering aan studenten in het hoger onderwijs. In de uitvoeringstoets
die DUO op 2 juni 2022 heeft uitgebracht blijkt dat het voorliggende wetsvoorstel
maakbaar en uitvoerbaar is, mits rekening gehouden wordt met enkele voorwaarden. DUO
geeft daarnaast aan dat deze wijziging zorgt voor een grote inspanning die zich – met
name gelet op het klantcontact – zal concentreren in de zomermaanden van 2023. De
totale kosten voor het uitvoeren van dit wetsvoorstel bedragen 14,1 miljoen euro structureel.

5.1 Inhoudelijke reactie op onderdelen

DUO gaat per onderdeel in op de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. De belangrijkste
punten worden hieronder weergegeven.

5.1.1 Herinvoering basisbeurs

Voor wat betreft de herinvoering van de basisbeurs geeft DUO aan dat de systemen moeten
worden aangepast, en dat daarmee reeds is gestart om tijdige inwerkingtreding te kunnen
realiseren. Naast het aanpassen van de systemen, zal DUO ook alle bestaande communicatie
aanpassen en zorgen voor extra beschikbare capaciteit om vragen van studenten te beantwoorden.
Structureel wordt bovendien extra ingezet op de controles van de uitwonenden beurs
in de vorm van huisbezoeken. Hiervoor wordt ingezet op 4.000 huisbezoeken per jaar,
die de komende jaren zullen ingroeien.

5.1.2 Aanpassingen aanvullende beurs

Vervolgens wordt ingegaan op de aanpassingen in de aanvullende beurs – de verruiming
van de doelgroep en het tegengaan van het niet-gebruik. De systemen zullen worden
aangepast om de vormgeving van de aanvullende beurs tijdig uit te kunnen voeren. Voor
wat betreft het niet-gebruik zullen bestaande maatregelen verder worden geïntensiveerd.
Daarnaast zal voor nieuwe aanvragers een opt-out strategie worden geïmplementeerd.
Dat betekent dat de aanvullende beurs wordt aangevraagd, tenzij de student aangeeft
dit niet te willen. Daarbij zal uiteraard gecommuniceerd worden dat het gaat om een
prestatiebeurs. De verwachting is dat het aantal aanvragen en daarmee ook het aantal
vragen over de aanvullende beurs zal toenemen, daarom wordt ook structureel ingezet
op het verruimen van de capaciteit.

5.1.3 Tegemoetkomingen

Voor het uitkeren van de tegemoetkoming voor leenstelselstudenten wordt zowel een
geautomatiseerd systeem gerealiseerd (voor de studenten die gebruik hebben gemaakt
van studiefinanciering) en wordt een aanvraagvoorziening gebouwd (voor studenten die
geen gebruik hebben gemaakt van studiefinanciering). Voor de eerste geldt dat dit
systeem periodiek zal «draaien» om te bezien of er nieuwe studenten in aanmerking
komen voor de tegemoetkoming. Aanvragen via de aanvraagvoorziening worden handmatig
beoordeeld. Hoe die beoordeling exact vorm zal krijgen wordt nog nader bezien, maar
vast staat dat ook dit onderdeel uitvoerbaar is.

Het anders vormgeven van de studievoorschotvouchers is mogelijk voor DUO, maar enkel
wanneer het aanvragen van een studievoorschotvouchers per 1 september 2023 niet langer
mogelijk is. Indien die aanvragen nog wel gedaan zouden kunnen worden, wordt de groep
te groot om nog handmatig te beoordelen. Er is echter geen ruimte om hier een automatisch
systeem voor te bouwen én de basisbeurs tijdig in te voeren. Een handmatige beoordeling
vraagt niet alleen veel capaciteit, maar is ook foutgevoelig. Daarom is ervoor gekozen
de aanvraag van de huidige studievoorschotvoucher mogelijk te maken tot 1 september
2023. Aanvragen vanaf die datum zullen worden afgewezen en de nieuwe vorm (aftrek
van de studieschuld of uitbetaling bij het ontbreken van een studieschuld) zal ambtshalve
worden toegekend vanaf 2025.

5.1.4 Terugbetalingsregime mbo

De laatste zware aanpassing betreft de invoering van het nieuwe terugbetalingsregime
in het mbo. Met het invoeren van deze maatregel ontstaan nieuwe doelgroepen, die moeten
worden toegevoegd aan de bestaande systemen. Daarnaast ontstaat met deze regeling
ook overgangsrecht voor een specifieke groep mbo-studenten die al reeds studeert,
en dat in 2023 ook nog doet. Zij krijgen de keuze tussen het mbo- en het ho-terugbetalingsregime.
Voor deze verschillende doelgroepen moeten de systemen en de communicatie worden aangepast.

5.1.5 Aanpassen 1-februariregeling

Daarnaast wordt met dit wetsvoorstel ook de 1-februariregeling verruimd naar een 1-septemberregeling
voor studenten die doorstromen van het mbo naar het hoger onderwijs naar aanleiding
van de motie Van der Molen c.s.57 DUO heeft op dit punt eerder een uitvoeringstoets uitgevoerd en aangegeven dat de
regeling uitvoerbaar is. Bezwaar was wel dat voor wat betreft het moment van inwerkingtreding
goed gekeken moest worden naar de samenloop met andere wijzigingen die zouden volgen
uit het coalitieakkoord. Daarom is gekozen om deze maatregel nu met dit wetsvoorstel
samen te voegen.

5.2 Communicatie

Naast de technische aanpassingen zal DUO een groot communicatietraject opstarten om
studenten te informeren over de aanpassingen in het studiefinancieringsstelsel. De
eerste vragen kunnen verwacht worden op het moment dat studenten eind 2022 een continueringsbericht
ontvangen over de te ontvangen studiefinanciering in 2023. Daarin zal uiteraard nog
worden gecommuniceerd dat studenten een basislening ontvangen, en nog geen basisbeurs.
Dat kan leiden tot vragen waar de organisatie op voorbereid moet zijn.

De uitgebreide communicatie over de basisbeurs zal uiteraard pas starten op het moment
dat dit wetsvoorstel is aangenomen door beide Kamers van de Staten-Generaal. Voor
die communicatie zal worden gekeken naar een breed spectrum van manieren om studenten
te gebruiken. Het gaat daarbij niet alleen om het contacteren van de student via e-mail
of post, maar ook om het verspreiden van de boodschap via sociale media en voorlichters
in de steden. Hiervoor wordt nog een uitgebreid communicatieplan opgesteld.

5.3 Inspectie van het Onderwijs en Auditdienst Rijk

DUO heeft tevens de Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst Rijk gevraagd om
een reactie op het wetsvoorstel. Zij hadden beiden geen inhoudelijke opmerkingen bij
het wetsvoorstel.

6. Gevolgen voor de rechtspraak

Met de herinvoering van de basisbeurs zal het recht op de uitwonendenbeurs (opnieuw)
worden gecontroleerd in het hoger onderwijs – in het mbo vindt deze controle reeds
plaats. Dit zal in een aantal gevallen leiden tot terugvordering van studiefinanciering
en eventueel een boete. Dergelijke besluiten zijn vatbaar voor bezwaar en beroep.
Tegen besluiten genomen op grond van de Wet studiefinanciering 2000 staat beroep open
bij de rechtbanken en hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. De verwachting
is dat het gaat om circa 225 extra (hoger) beroepszaken per jaar. Deze verwachting
is gebaseerd op het aantal (hoger) beroepszaken met betrekking tot de uitwonendenbeurs
in het mbo, dat 74 bedroeg in 2021, en het aantal voorziene controles op de uitwonendenbeurs
in ho en mbo.

Verder wordt met dit wetsvoorstel geregeld dat studenten die onder het leenstelsel
hebben gestudeerd, aanspraak hebben op een tegemoetkoming. Ook de toekenning van de
tegemoetkoming is een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Dit levert naar verwachting
in totaal circa 500 extra (hoger) beroepszaken op, bezien over de gehele looptijd
van de regeling. De tegemoetkomingsregeling is een tijdelijke regeling en zal na ongeveer
vijftien jaar volledig zijn uitgevoerd. Vanaf dat moment zal er geen sprake meer zijn
van extra lasten voor de rechtspraak.

7. Gevolgen voor de regeldruk

7.1 Basisbeurs

Studenten die gebruik willen maken van studiefinanciering dienen dat net als in de
huidige situatie aan te vragen bij DUO, dit gebeurt veelal digitaal via MijnDUO. De
regeldruk zal op dit punt dus gelijk blijven.

Wel zullen er meer studenten zijn die te maken krijgen met een controle voor de uitwonende
beurs. Voor de reguliere controle op basis van gegevens uit de BRP hoeft de student
geen actie te ondernemen. Als extra controle worden er daarnaast 3.000 huisbezoeken
extra uitgevoerd ten opzichte van de situatie onder het leenstelsel. Dat beteken dat
met 3.000 studenten een huisbezoek zal worden gepland en dat de student thuis dient
te zijn wanneer het onderzoek plaatsvindt. Naar verwachting is de student hier ongeveer
30 minuten aan kwijt, wat leidt tot kosten van € 7,50 per student. In totaal gaat
het hier om € 22.500.

Wanneer de controle leidt tot een handhavingsbesluit (een terugvordering en/of boete),
kan dit leiden tot bezwaar(schriften). Omdat de kosten van bezwaar tegen handhavingsbesluiten
niet onder het begrip regeldrukkosten vallen, dient het tijdsbeslag van deze bezwaarschriften
hier evenwel buiten beschouwing te worden gelaten.58

7.2 Tegemoetkoming

Voor studenten die eerder studiefinanciering hebben aangevraagd en die aan de voorwaarden
voldoen voor de tegemoetkoming zal de tegemoetkoming ambtshalve worden toegekend.
Een student hoeft daar dus geen actie voor te ondernemen. Het enige moment waarop
dat wel het geval is, is wanneer (een deel van) de tegemoetkoming moet worden uitbetaald
en er geen recent rekeningnummer beschikbaar is. Op dat moment zal de student zelf
het huidige rekeningnummer moeten doorgeven. De tijd die studenten daaraan kwijt zijn
wordt ingeschat op enkele minuten en de kosten daarvan zijn dus nihil.

Studenten die niet eerder studiefinanciering hebben aangevraagd, zullen de tegemoetkoming
moeten aanvragen. Deze studenten zullen zelf een formulier in moeten vullen om de
tegemoetkoming aan te vragen en daar eventuele bewijsstukken bij moeten voegen. Dit
zorgt voor een toename van de regeldruk.

Naar verwachting zullen studenten gemiddeld ongeveer 45 minuten bezig zijn met het
doen van een aanvraag voor een tegemoetkoming, inclusief het verzamelen van documenten.59 De kosten daarvan komen uit op € 11,25 per student die deze aanvraag moet doen. De
huidige inschatting is dat er gedurende het leenstelsel ongeveer 1.023.900 studenten
gebruik maken van studiefinanciering. Dit is nog een schatting, omdat ook in het studiejaar
2022–23 nog studenten gebruik zullen gaan maken van studiefinanciering. De verwachting
is dat dit ongeveer 90% is van alle studenten die recht hebben op studiefinanciering.
Dat betekent dat er ongeveer 1.137.700 studenten zijn die in aanmerking zouden komen
voor de tegemoetkoming. Een deel van deze studenten zal naar verwachting geen gebruik
maken van de regeling, bijvoorbeeld omdat zij geen gegevens willen aanleveren of omdat
zij – ondanks communicatieve inspanningen – niet goed op de hoogte zijn van de regeling.
Denk daarbij bijvoorbeeld aan studenten uit het buitenland die na het afronden van
hun studie Nederland hebben verlaten of Nederlandse studenten die na hun opleiding
zijn geëmigreerd. De verwachting is dat ongeveer 56.900 studenten een aanvraag zullen
doen. Daardoor komen de totale regeldrukkosten van de aanvragen uit op ongeveer € 640.125.

De toename per student van € 11,25 acht het kabinet echter in proportie tot het voordeel
dat de student ervaart van het ontvangen van de tegemoetkoming.

Daarnaast zullen er studenten zijn die in bezwaar of beroep gaan tegen het besluit
rondom de hoogte van de tegemoetkoming. Naar verwachting gaan circa 9000 studenten
in bezwaar. De kosten voor het indienen van bezwaar zijn ongeveer € 11,25 (gebaseerd
op 45 minuten). Daarmee komen de totale regeldrukkosten van bezwaar op € 101.250.

Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk voor onderwijsinstellingen.

8. Gevolgen voor de Rijksbegroting

Met dit wetsvoorstel worden financiële middelen ingezet voor het herinvoeren van de
basisbeurs – inclusief de verruiming van de aanvullende beurs, de aanvullende maatregelen
in het mbo en het aanpassen van de 1-februariregeling –, de tegemoetkoming voor studenten
en het aanpassen van de studievoorschotvouchers. Voor de eerste twee zijn middelen
gereserveerd in het coalitieakkoord en zullen middelen gebruikt worden die vrijkomen
door de afschaffing van de halvering van het collegegeld. Voor de studievoorschotvouchers
geldt dat er reeds financiën beschikbaar zijn, deze staan echter nog buiten de huidige
begrotingshorizon.

Hieronder zijn de drie financiële reeksen opgenomen, inclusief uitvoeringskosten en
de bijdrage aan de Raad voor de rechtspraak en de Raad voor Rechtsbijstand. De reeks
voor de basisbeurs bestaat uit de som van de middelen die beschikbaar zijn gesteld
in het coalitieakkoord (structureel € 1 miljard) en de middelen die vrijkomen door
het afschaffen van de halvering van het collegegeld (structureel € 190 miljoen, waarvan
€ 170 miljoen wordt ingezet voor dit wetsvoorstel). Doordat bij de tegemoetkoming
is gekozen voor een diploma-eis en de uitvoering hiervan pas ter hand kan worden genomen
na invoering van de basisbeurs, zullen de kosten op een later moment in de tijd plaatsvinden.
Het totaalbedrag van € 1 miljard blijft hetzelfde. Voor de studievoorschotvouchers
geldt het omgekeerde: doordat de vouchers niet langer hoeven te worden besteed aan
een opleiding vijf tot tien jaar na het behalen van een diploma, zullen deze eerder
worden uitgekeerd. De geraamde uitgaven voor de tegemoetkoming en de studievoorschotvouchers
zijn in onderstaande tabel te zien. Via kasschuiven wordt geregeld dat het budget
in de jaren toereikend is.

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

Struc.

Herinvoering basisbeurs1

4

30

61

123

351

611

902

1.112

1.184

1.213

1.170

Tegemoetkoming

0

0

0

786

91

58

34

18

9

3

–

Studievoorschotvouchers

2

9

1

651

15

9

0

0

0

0

–

Bedragen x € miljoen

X Noot

1

Deze reeks is inclusief de andere maatregelen rondom de aanvullende beurs, de maatregelen
in het mbo en de additionele kosten voor de wijziging van de 1-februariregeling.

9. Gevolgen voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Als gevolg van dit wetsvoorstel zullen op twee punten veranderingen plaatsvinden met
betrekking tot het verwerken van persoonsgegevens – voor het vaststellen en controleren
van het recht op een uitwonendenbeurs en voor de tegemoetkoming. In verband hiermee
is een DPIA opgesteld.

9.1 Gegevensverwerking voor uitwonendenbeurs

Met dit wetsvoorstel komt er ook in het hoger onderwijs weer een onderscheid tussen
uit- en thuiswonende studenten bij het toekennen van de basisbeurs. Om verschillende
bedragen toe te kunnen kennen zal aan studenten bij de aanvraag worden gevraagd of
zij uit- of thuiswonend zijn. Vervolgens krijgen zij het daarbij behorende bedrag
uitgekeerd.

Uiteraard moet gecontroleerd kunnen worden of een uitwonendenbeurs rechtmatig kan
worden toegekend. Daarvoor wordt als eerste middels een koppeling met de Basisregistratie
Personen gecontroleerd of het adres van de student anders is dan het adres van de
(beide) ouder(s). Als uit deze uitwisseling blijkt dat de student op hetzelfde adres
is ingeschreven als de ouders, zal geen uitwonendenbeurs worden toegekend. Daarnaast
voert DUO controles uit in de vorm van huisbezoeken, waarbij gecontroleerd wordt of
de student daadwerkelijk woont op het in de Basisregistratie Personen geregistreerde
adres.

Deze methode wordt reeds gebruikt in het mbo en werd ook gebruikt in het hoger onderwijs
in de periode vóór het leenstelsel. Er is geen andere manier om de thuis- en uitwonendenbeurs
toe te kennen en het recht op de uitwonendenbeurs te controleren. Daarmee dient deze
«herintroductie» van de gegevensuitwisseling als noodzakelijk en proportioneel te
worden gezien.

9.2 Gegevensverwerking voor de tegemoetkoming

Zoals aangegeven zal voor een groot deel van de studenten de tegemoetkoming ambtshalve
worden toegekend. Dat betekent dat gegevens die reeds bij DUO bekend zijn voor het
toekennen van studiefinanciering en het innen van de studieschuld gebruikt worden
voor een ander doel – namelijk het toekennen van de tegemoetkoming. Doordat de tegemoetkoming
in eerste instantie wordt afgetrokken van de studieschuld ligt dit wel in het verlengde
van het innen van de studieschuld. Die wordt immers lager door de tegemoetkoming.
Bovendien is de tegemoetkoming in het voordeel van de student en zou het inrichten
van een aanvraagprocedure voor alle studenten leiden tot een onnodige verhoging van
de regeldruk bij de studenten en van de werklast bij DUO.

Daarnaast is er een groep die de tegemoetkoming moet aanvragen: studenten die niet
eerder studiefinanciering hebben ontvangen en waarvan de gegevens niet beschikbaar
zijn bij DUO. Deze studenten zullen een aantal gegevens moeten overleggen waaruit
blijkt dat zij ten tijde van het leenstelsel wel aanspraak maakten op studiefinanciering
(inschrijvingsgegevens, leeftijd en indien van toepassing gegevens over nationaliteit
en arbeid – zie paragraaf 2.3.1). Zonder deze gegevens kan DUO niet vaststellen of
de student recht heeft op de tegemoetkoming.

Gelet op bovenstaande wordt het gebruik van gegevens voor het toekennen van de tegemoetkoming
noodzakelijk en proportioneel geacht.

10. Advies en consultatie

10.1 Openbare internetconsultatie

Het wetsvoorstel heeft vanaf 22 april 2022 gedurende vier weken opgestaan voor internetconsultatie.
De consultatie heeft 1001 reacties opgeleverd, waarvan 612 openbare. Het grootste
deel van de reacties is anoniem. Van de overige reacties zijn de meeste ingediend
door (oud-)studenten en hun ouders. Daarnaast hebben ook de volgende (studenten)organisaties
een reactie ingediend: Stichting studentenprotest, Landelijke Studentenvakbond en
FNV Young & United, het Interstedelijk Studenten Overleg en de landelijk organisatie
van studentendecanen.

Over het algemeen wordt er positief gereageerd op het herinvoeren van de basisbeurs
voor het hoger onderwijs. Ook de studentenbonden zijn verheugd dat de basisbeurs weer
terugkeert, maar uiten ook hun zorgen over de omvang van zowel de voorgestelde basisbeurs
als de tegemoetkoming.

De beschikbare bedragen voor de thuis- en uitwonende beurs en het bedrag voor de tegemoetkoming
wordt door het grootste deel van de respondenten als te laag bestempeld. Meerdere
reacties vragen om een volledige compensatie voor studenten die onder het leenstelsel
hebben gestudeerd. Veel reacties leggen een relatie tussen de hoogte van de basisbeurs
en de tegemoetkoming enerzijds en prestatiedruk, inflatie en problemen op de woningmarkt
anderzijds.

Ten aanzien van de wijzigingen voor de mbo-studenten (afschaffen bijverdiengrens en
wijzigen terugbetalingsvoorwaarden) zijn er geen reacties ontvangen.

Er is expliciet gevraagd om te reageren op de aanvraagprocedure voor het aanvragen
van de basisbeurs per studiejaar 2023–2024. Volgens een deel van de respondenten zal
het aanvraagproces niet tot problemen leiden en is de verwachting dat studenten in
staat zijn een aanvraag te doen als hierover goed wordt gecommuniceerd. In meerdere
reacties wordt gewezen op mogelijke problemen bij studenten met een beperking en bij
eerste generatie of buitenlandse studenten. Ook wordt het belang van duidelijke communicatie
genoemd. Veel respondenten merken op dat ze een voorkeur hebben voor automatische
toekenning van de basisbeurs als daar recht op is. Aan de andere kant geeft een groot
aantal respondenten aan dat het studenten op deze manier bewust maakt van het aanvragen
van financiële regelingen en studenten in staat worden geacht een dergelijke aanvraag
te kunnen doen.

Het kabinet wil iedereen bedanken die heeft gereageerd op het wetsvoorstel. Hieronder
gaat het kabinet in op een aantal van die reacties.

Veruit de meeste respondenten brengen naar voren dat de voorgestelde bedragen voor
de basisbeurs en tegemoetkoming te laag zijn. Daarbij worden vaak de bedragen voor
de basisbeurs uit 2015 genoemd en de huidige inflatie. Respondenten geven aan dat
de bedragen niet in verhouding staan tot de huidige prijzen, bijvoorbeeld voor een
studentenkamer en boodschappen. Door de studentenorganisaties wordt ook het rapport
van het SER Jongerenplatform aangehaald als alternatief.

Ten aanzien van de tegemoetkoming wordt in veel reacties naar voren gebracht dat de
studenten die onder het leenstelsel hebben gestudeerd volledig gecompenseerd zouden
moeten worden voor het bedrag van de basisbeurs dat ze niet hebben ontvangen. In hun
ogen is de herintroductie van de basisbeurs een teken dat het leenstelsel niet goed
heeft gewerkt.

In reactie daarop wil het kabinet opmerken dat het voor individuele (oud-)studenten
heel vervelend is als ze worden geconfronteerd met een hoge studieschuld. Het is echter
hoogst uitzonderlijk dat bij een beleidswijziging een tegemoetkoming wordt gegeven.
Aangezien het beleid hier na acht jaar weer wordt aangepast, is in het coalitieakkoord
besloten de (oud-)studenten die hier mee te maken hebben gehad een tegemoetkoming
te geven. Er zijn beperkte financiële middelen beschikbaar en daarom moeten er scherpe
keuzes worden gemaakt. Er is tijdens de coalitieonderhandelingen besloten om hier
€ 1 miljard voor te reserveren. Daarbij wil het kabinet ook benadrukken dat het leenstelsel
niet heeft geleid tot een lagere toegankelijkheid van het stelsel. Op dit moment worden
argumenten zoals de effecten van het hebben van een schuld echter anders gewogen dan
bij invoering van het leenstelsel. In veel reacties is opgemerkt dat een tegemoetkoming
van € 1.000 te laag is. Op basis van het wetsvoorstel stelt het kabinet voor dat een
student die onder het leenstelsel heeft gestudeerd aanspraak kan maken op een bedrag
van € 359 per jaar. Voor een reguliere vierjarige opleiding betekent dit dat er een
bedrag van € 1.436 is. Dit is dus een hogere tegemoetkoming dan waarvan veel respondenten
uitgaan in hun reactie.

Wanneer respondenten ingaan op de basisbeurs wordt veelal opgemerkt dat het voorgestelde
bedrag lager is dan ten tijde van de afschaffing van de oude basisbeurs. Terwijl de
inflatie de afgelopen jaren – en het laatste jaar in het bijzonder – hoog is. De studentenorganisaties
geven in hun reactie aan dat studenten schuldenvrij zouden moeten kunnen afstuderen
als ze naast hun studie twaalf uur per week werken. Daartoe moeten volgens de studentenorganisaties
de bedragen van de uitwonenden- en thuiswonendenbasisbeurs uit het wetsvoorstel worden
verhoogd, conform het voorstel van het SER Jongerenplatform. De LSVb vindt dat de
overheid een grotere verantwoordelijkheid moet nemen, dan zij nu doet.

De financiële toegankelijkheid van het hoger onderwijs is een gedeelde verantwoordelijkheid
van de overheid, de ouders en de student zelf. Daarmee zal de basisbeurs nooit een
volledige dekking geven van alle kosten van de student tijdens de studie. De wijze
van die verdeling wordt wel weer aangepast ten opzichte van het leenstelsel. Daar
waar de ouder(s) geen bijdrage kunnen leveren, bestaat de aanvullende beurs in de
vorm van een prestatiebeurs. De bijdrage van de overheid reikt verder dan alleen de
basisbeurs. Zo wordt ook een lening tegen zeer gunstige voorwaarden verstrekt en ontvangen
hoger onderwijsinstellingen een bijdrage van de overheid. De voorgestelde bedragen
zullen vanaf inwerkingtreding ook weer jaarlijks worden geïndexeerd voor inflatie.

De inkomensgrens voor de aanvullende beurs wordt verhoogd naar ten minste € 70.000.
Daarmee komt deze te liggen op twee keer een modaal inkomen. Wanneer de ouders méér
dan twee keer modaal verdienen is de verwachting dat zij zelf een bijdrage kunnen
doen aan de studie. Daarbij wordt uiteraard ook rekening gehouden met het aantal studerende
kinderen binnen het gezin en zijn er speciale regelingen voor studenten die geen contact
meer hebben met hun ouder(s).

Daarnaast geldt ook hier dat er beperkte financiële middelen beschikbaar zijn, waardoor
er keuzes gemaakt moeten worden. Deze keuzes zijn ook nader toegelicht in de hoofdlijnenbrief
die het kabinet over dit onderwerp stuurde.

Meerdere respondenten geven aan dat ze tijdens hun studie niet hebben genoten van
de investeringen in de kwaliteit van het hoger onderwijs. Door de invoering van het
leenstelsel in 2015 is geleidelijk jaarlijks extra geld beschikbaar gekomen voor het
hoger onderwijs. De overheid, onderwijsinstellingen en studentenorganisaties spraken
gezamenlijk af dat dit geld ten goede zou komen aan de student en er zijn daarom in
2018 nieuwe afspraken gemaakt om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Een
eerste beoordeling van de realisatie van de plannen voor de kwaliteitsafspraken zal
dit jaar plaatsvinden. Onder meer met het oog op de continuering van de projecten
en trajecten die door de onderwijsinstellingen zijn ingezet met de kwaliteitsafspraken
is besloten de middelen vanaf 2025 structureel ter beschikking te laten komen aan
de instellingen. Vanaf 2025 beslaan deze middelen jaarlijks een bedrag van ongeveer
€ 625 miljoen. Het kabinet blijft dus – ook voor toekomstige generaties – investeren
in de kwaliteit van het hoger onderwijs.

In meerdere reacties is aangegeven dat bij de berekening van de hoogte van de basisbeurs
rekening zou moeten worden gehouden met het aantal studerende kinderen in het gezin.
Het kabinet kiest er voor om net als voor het leenstelsel voor iedereen de basisbeurs
gelijk te houden. De hoogte van de aanvullende beurs is wel afhankelijk van het aantal
studerende kinderen in het gezin en dit blijft ongewijzigd. Indien er meerdere studerende
kinderen in een gezin zijn, dan kan ook de hoogte van het bedrag voor het eerste studerende
kind omhoog gaan. DUO beschikt over deze informatie en past deze regel – na de aanvraag
voor de aanvullende beurs – automatisch toe. Dit is verduidelijkt in de memorie van
toelichting.

Ook is door meerdere respondenten opgemerkt dat de basisbeurs en de tegemoetkoming
eerder moeten worden ingevoerd en uitgekeerd. Het kabinet heeft begrip voor deze wens,
maar wil tegelijkertijd deze invoering zorgvuldig doen. Een wetstraject en de uitvoeringsprocessen
aanpassen heeft tijd nodig en daarom is een zorgvuldige invoering van de basisbeurs
pas mogelijk per studiejaar 2023–2024, waarbij opgemerkt wordt dat dit al een snellere
doorlooptijd betreft dan gebruikelijk.

Ook reageren enkele respondenten op de vormgeving van de tegemoetkoming die in de
plaats van de studievoorschotvoucher komt. In deze reacties komt naar voren dat ook
studenten met uitsluitend een wo-bachelor- of wo-masterdiploma voor deze tegemoetkoming
in aanmerking zouden moeten komen. De oorspronkelijke regeling van de studievoorschotvouchers
is bedoeld voor studenten die het geheel van een wo-bachelor en een wo-master hebben
afgerond. Het kabinet ziet geen reden om de regeling op dit punt te wijzigen. Studenten
die enkel hun wo-master onder het leenstelsel hebben gestudeerd hebben immers nog
een basisbeurs ontvangen. Wijziging van deze regeling zou er ook toe leiden dat de
tegemoetkoming per student lager uitvalt, omdat het beschikbare bedrag over een grotere
groep moet worden verdeeld. De wo-bachelor studenten die onder het leenstelsel hebben
gestudeerd kunnen wel in aanmerking komen voor de andere tegemoetkoming die aan studenten
die onder leenstelsel hebben gestudeerd, wordt verstrekt.

De studentenorganisaties stellen dat de waardedaling van de studievoorschotvoucher
niet voor rekening van de student mag komen. De waarde die tegenover de studievoorschotvoucher
staat bedraagt € 2.208. Die voucher kan alleen worden ingezet voor het volgen van
een (vervolg)opleiding. Doordat deze voorwaarde vervalt, zal het bedrag voor iedere
student die in de periode 2015–2019 heeft gestudeerd en een diploma heeft behaald
beschikbaar komen. Hierdoor wordt de groep die hiervan gebruik maakt groter dan wanneer
er nog wel een opleidingseis aan was verbonden. Daardoor is er een lager bedrag beschikbaar,
te weten € 1.835,94. Het kabinet ziet geen aanleiding om het bedrag te verhogen.

Sommige reacties gaan in op andere relevante zaken, zoals huurtoeslag, ouderbijdrage
aftrekbaar van de belasting en energietoeslag, maar deze vallen buiten de reikwijdte
van het onderhavige wetsvoorstel en worden hier buiten beschouwing gelaten.

Tot slot staat het kabinet hierbij stil bij enkele veronderstellingen die de respondenten
in hun reacties hebben geuit. Zo wordt in veel reacties opgemerkt dat er voorafgaand
aan het leenstelsel is toegezegd dat de studieschuld niet meetelt voor het aanvragen
van een hypotheek. Dit is niet juist. Bij het verstrekken van een hypothecair krediet
dient de kredietverstrekker op grond van de Wet op het financieel toezicht (Wft) informatie
over de financiële positie van de consument in te winnen om overkreditering van de
consument te voorkomen. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met de financiële
verplichtingen die een consument heeft. Hier vallen ook studieschulden onder. Bij
studieleningen die zijn aangegaan vóór het leenstelsel, bedraagt de wegingsfactor
0,75% van de hoofdsom. Voor studieschulden aangegaan onder het leenstelsel is in 2014
besloten om, vanwege de lagere maandlasten door de socialere terugbetalingsvoorwaarden,
de wegingsfactor op 0,45% vast te stellen. Sindsdien is de wegingsfactor naar aanleiding
van onderzoek van het Nibud nog verder verlaagd naar 0,35% (0,65% bij studieleningen
van vóór het leenstelsel). De wegingsfactor waarmee studieleningen worden meegewogen
is daarmee significant lager dan bij consumptief krediet, waarvoor wordt uitgegaan
van een wegingsfactor die 2% van de hoofdsom bedraagt. Het verschil tussen de wegingsfactoren
weerspiegelt het sociale karakter van studieleningen.

Daarnaast stellen meerdere respondenten dat de rente van de studieschuld niet hoger
zou moeten kunnen zijn dan 0% en dat ook dit eerder zou zijn toegezegd door de het
kabinet. Ook dit is niet juist. De rente op de studieschuld wordt aan het einde van
het jaar vastgesteld voor het volgende jaar. Deze rente is afhankelijk van de rente
op staatsobligaties. De afgelopen jaren kwam de rente uit op 0%. Op dit moment stijgt
de rente. Hoewel pas aan het einde van het jaar de exacte hoogte van de rente zal
worden vastgesteld, is het voorstelbaar dat deze vanaf 2023 boven de 0% uit zal komen.
Oud-studenten die hun studieschuld moeten gaan afbetalen of aan het afbetalen zijn,
zullen hierover bericht van DUO ontvangen en er zal naar draagkracht worden berekend
hoe hoog de maandlasten worden voor de oud-student. In die berekening wordt ook rekening
gehouden met de hogere rente die mogelijk betaald zal moeten worden.

In reactie op de tweede vraag die is gesteld in de internetconsultatie is vaak aangegeven
dat de communicatie richting studenten cruciaal zal zijn. Met goede communicatie zullen
studenten veelal de basisbeurs opnieuw en tijdig aanvragen, zo is de verwachting.
Uiteraard is goede en heldere communicatie het uitgangspunt. Alle studenten zullen
een bericht van DUO krijgen over het aanvragen van de basisbeurs. Dit zal naar verwachting
vanaf de zomer van 2023 mogelijk zijn, omdat het wetsvoorstel dan door beide Kamers
zal zijn behandeld. In berichtgeving voor die tijd – bijvoorbeeld in het continueringsbericht
voor zittende studenten en bij berichten bij een nieuwe aanvraag van studiefinanciering –
zal ook al worden aangegeven dat studenten op een later moment de basisbeurs opnieuw
moeten aanvragen. Studenten die nog geen basisbeurs hebben aangevraagd, zullen ook
actief door DUO worden benaderd om de basisbeurs alsnog aan te vragen. Mocht een student
onverhoopt de basisbeurs toch niet op tijd aanvragen, dan kan dat nog met terugwerkende
kracht tot het begin van het studiejaar.

10.2 Autoriteit Persoonsgegevens

Conform artikel 36, vierde lid, AVG is de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) geraadpleegd
over het wetsvoorstel. De AP heeft op 24 mei 2022 advies uitgebracht. De AP heeft
geen opmerkingen over het voorstel.

10.3 Raad voor de rechtspraak

Conform artikel 95 van de Wet op de rechterlijke organisatie is de Raad voor de rechtspraak
geraadpleegd over het wetsvoorstel. De Raad heeft op 25 mei 2022 advies uitgebracht.
De Raad sluit zich aan bij de aantallen te verwachten (hoger) beroepszaken, zoals
die in paragraaf zes van deze memorie toelichting zijn weergegeven, en raamt de werklasttoename
op structureel € 534.052 per jaar voor de maatregelen rondom de basisbeurs. Voor de
zaken rondom de tegemoetkoming worden incidentele kosten geraamd van € 1.248.360.
Dit betreft de totale incidentele kosten voor de gehele looptijd van de regeling (vijftien
jaar).

De Raad geeft aan geen inhoudelijke opmerkingen over het wetsvoorstel te hebben. En
marge van het wetsvoorstel vraagt de Raad wel aandacht voor de inschrijving van ouders
en studenten op hetzelfde BRP-adres zonder dat zij een gezamenlijk huishouden voeren.
De Raad stelt hierbij dat de huidige wetgeving soms leidt tot terugvorderingen die
«moeilijk uit te leggen» zijn, omdat studenten in deze gevallen gelet op de wetgeving
geen recht hebben op een uitwonendenbeurs, terwijl zij wel de kosten van uitwonende
studenten hebben gehad. De Raad adviseert de wetgeving aan te passen in die zin dat
maatwerk mogelijk wordt. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat de WSF 2000 reeds
mogelijkheden biedt om af te wijken van de wet, in de vorm van een hardheidsclausule.

Ook de Raad voor Rechtsbijstand heeft een advies uitgebracht en in kaart gebracht
welke toename in de kosten hij verwacht. Het gaat om structureel € 460.000 per jaar
voor de maatregelen rondom de basisbeurs. Voor de zaken rondom de tegemoetkoming worden
incidentele kosten geraamd van € 782.000. Dit betreft de totale incidentele kosten
voor de gehele looptijd van de regeling (vijftien jaar).

10.4 Adviescollege toetsing regeldruk

Het wetsvoorstel is ter advisering voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk
(ATR). Het ATR adviseert om het wetsvoorstel in te dienen, nadat rekening is gehouden
met enkele adviespunten op het gebied van werkbaarheid en de regeldrukberekening.
In de memorie van toelichting is verduidelijkt hoe vaak het voorkomt dat de aanvullende
beurs wordt omgezet in een gift en welke mogelijkheden er zijn om te voorkomen dat
de prestatiebeurs een lening blijft. Ook mede op basis van het ATR-advies is besloten
om de bijverdiengrens over 2022 niet te controleren.

Tot slot adviseert het ATR om de regeldrukkostenberekening vollediger te maken. Dit
heeft er toe geleid dat de paragraaf over de regeldrukkosten is aangevuld met het
aantal verwachte bezwaarschriften tegen de tegemoetkoming.

11. Generatietoets

De generatietoets is een nieuw instrument om de mogelijke effecten van beleid of wet-
en regelgeving op generatiegroepen, nu en over 20 tot 30 jaar, inzichtelijk te maken.
De generatietoets maakt gebruik van bestaande informatie en biedt een gestructureerd
kader met verschillende thema’s, generatiegroepen en tijdsmomenten. Het stimuleert
beleidsmakers om de verwachtingen te bespreken en te toetsen. De uitkomsten van de
generatietoets geven inzicht in de verwachte impact van voorstellen per thema en generatiegroep,
direct na inwerkingtreding (tot 10 jaar) en op de lange termijn (20–30 jaar). Tijdens
het nota-overleg van 4 april 2022 is gevraagd om toepassing van een generatietoets
op dit wetsvoorstel. Deze is uitgevoerd door het onderzoeksbureau Sira Consulting
B.V.

Voor de tegemoetkoming concluderen de onderzoekers dat deze vanwege de beperkte hoogte
van het bedrag, zowel op de korte als op de lange termijn, geen effect heeft op de
generatiecategorieën. De onderzoekers concluderen dat er voor wat betreft de herinvoering
van de basisbeurs wel effecten zijn. Hieronder is een schematische weergave van de
resultaten opgenomen, die vervolgens kort wordt toegelicht.

Volgens de onderzoekers heeft de herinvoering van de basisbeurs voor de groepen «15–24 jaar»
en «25–45 jaar», zowel op de korte als lange termijn, een positief effect heeft op
het inkomen van studenten, ongeacht de hoogte van het bedrag. Voor de groepen «46–67 jaar»
en «>67 jaar» geldt op de korte termijn een negatief effect op het inkomen. Hiermee
is bedoeld dat deze groepen meer belasting zullen betalen of minder overheidsvoorzieningen
zullen genieten, omdat het budget voor de basisbeurs moet worden opgebracht. Anderzijds
is de verwachting van de onderzoekers dat ouders met studerende kinderen uit deze
groepen op de korte termijn minder financiële druk ten aanzien van de ouderbijdrage
zullen ervaren. Dit geldt te meer voor ouders waarvan de kinderen voor het eerst in
aanmerking komen voor de aanvullende beurs (door de verhoging van de inkomensgrens
voor de aanvullende beurs). Op de lange termijn geven de onderzoekers aan dat voor
de groepen «46–67 jaar» en «>67 jaar» een positief effect geldt, omdat deze groepen
dan al gebruik hebben gemaakt van de wijzigingen in het studiefinancieringsstelsel
en naar verwachting minder financiële druk ervaren op het moment dat zij studerende
kinderen hebben.

Voor het thema onderwijs beschrijft de generatietoets dat uit verschillende onderzoeken
blijkt dat de doorstroom naar het hoger onderwijs niet is verminderd door het leenstelsel.
Wel wijzen de onderzoekers op de knelpunten in de doorstroom tussen mbo en hbo, waarop
wordt verwacht dat het wetsvoorstel een positief effect heeft. In de generatietoets
staat evenwel dat dit positieve effect het effect voor het totaal aan studenten niet
laat stijgen, omdat het een relatief kleine groep studenten betreft. De oudere generatiecategorieën
zijn bij dit thema buiten beschouwing gelaten omdat zij buiten het bereik van het
voorstel vallen (zij kunnen geen gebruik maken van de basisbeurs).

Bij het thema woningmarkt beschrijven de onderzoekers dat zij voor de generatiegroepen
«15–24 jaar» en «25–45 jaar» op korte termijn een positief effect zien op de woonlasten,
omdat de verwachting is dat zij de woningmarkt betreden met een groter budget. Op
de korte termijn zien zij voor de generatiegroep «46–67 jaar» en «>67 jaar» geen effect,
omdat deze groepen hoogstwaarschijnlijk niet gestudeerd hebben ten tijde van het leenstelsel.
Daarbij maken de onderzoekers wel de kanttekening dat deze groep mogelijk concurrentie
ervaart van jongere generatiegroepen met een groter budget, wat kan leiden tot hogere
woningprijzen. Ook geven de onderzoekers aan dat indien deze generatiegroepen huizenbezitter
zijn, dit voor hen wel een gunstige positie kan zijn.

Voor de lange termijn concluderen de onderzoekers dat de herinvoering van de basisbeurs
voor alle generatiegroepen een positief effect heeft op de woningmarkt. Voor de generatiegroepen
«46–67 jaar» en «>67 jaar» wordt op de lange termijn wel een (positief) effect voorzien,
omdat zij direct na inwerkingtreding gebruik hebben kunnen maken van de wijzigingen
in het studiefinancieringsstelsel: naar verwachting van de onderzoekers is er dan
immers geen of een minder (hoge) schuld opgebouwd die de aanvraag van een hypotheek
beïnvloedt.

Voor het thema gezondheidszorg geven de onderzoekers aan dat de herinvoering van de
basisbeurs op de korte termijn een positief effect heeft op de gezonde levensverwachting
voor de generatiegroepen «15–24 jaar», «25–45 jaar» en «46–67 jaar». Voor de eerste
twee generatiegroepen wordt dit verklaard door de verwachting dat zij (deels) geen
of een minder (hoge) schuld opbouwen, waardoor het negatieve effect hiervan op het
mentaal welbevinden wordt doorbroken. Voor de generatiegroepen «25–45 jaar» (deels)
en «46–67 jaar» verwachten de onderzoekers ook een positief effect op de gezonde levensverwachting,
vanuit de verwachting dat ouders met studerende kinderen minder stress kunnen ervaren;
ervan uitgaande dat de vraag naar (aanvullende) financiële bijdragen en leningen om
de studie te bekostigen minder vaak voorkomt. Voor de generatiegroep «>67 jaar» is
er volgens de onderzoekers geen effect op de korte termijn.

Voor de lange termijn concluderen de onderzoekers dat de herinvoering van de basisbeurs
geen effect heeft op de gezondheidszorg. De reden die zij hiervoor geven is dat het
negatieve effect van (te hoge) schulden door het leenstelsel is verminderd: de verwachting
is dat er minder stress wordt ervaren door de studenten en diens ouders. Dit geldt
volgens de onderzoekers voor de generatiegroepen «15–24 jaar», «25–45 jaar», «46–67 jaar»
en «>67 jaar» (deels).

De effecten van het wetsvoorstel zullen worden gemonitord. Het toepassen van de generatietoets
op het wetsvoorstel heeft niet tot aanpassing van het wetsvoorstel geleid.

12. Inwerkingtreding

De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal worden geregeld bij koninklijk besluit,
met de mogelijkheid van gefaseerde inwerkingtreding. In paragraaf 2.2.8 is toegelicht
dat het voornemen bestaat om de aanvraagprocedure voor de basisbeurs zo mogelijk nog
voor het begin van studiejaar 2023–2024 open te stellen. In verband hiermee wordt
beoogd de wettelijke bepalingen over de basisbeurs in werking te laten treden op de
dag na de plaatsing van de wet in het Staatsblad, en daarbij te bepalen dat zij voor
het eerst van toepassing zijn in het studiejaar 2023–2024. De inwerkingtreding van
de aanpassing van de terugbetalingsvoorwaarden in het mbo is voorzien voor 1 augustus
2023. De afschaffing van de bijverdiengrens in het mbo is voorzien voor 1 januari
2024, evenals de verruiming van de inkomensgrens voor de aanvullende beurs in het
ho. De aanpassing van het artikel over de studievoorschotvouchers is voorzien voor
1 september 2023, met dien verstande dat de tegemoetkoming die in de plaats komt van
de voucher, vanaf een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip zal worden toegekend
(naar verwachting 1 januari 2025). De inwerkingtreding van de bepalingen over de tegemoetkoming
voor alle studenten onder het leenstelsel wordt voorzien op 1 januari 2025. Tot slot
is het streven om de bepalingen over de verruiming van de 1-februariregeling in werking
te laten treden op 1 september 2023.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I, onderdeel A (artikel 1.1 WSF 2000)

Onderdelen 1 en 2. Het gegeven of een student thuis- of uitwonend is, is bij studiefinanciering in het
ho van belang bij de toekenning en hoogte van de basisbeurs.60 Aangezien onder de huidige wetgeving alleen mbo-studenten aanspraak maken op een
basisbeurs, waarbij ook in hoogte onderscheid wordt gemaakt tussen thuis- en uitwonenden,
in is de begripsbepalingen van artikel 1.1 van de WSF 2000 alleen de begripsbepaling
van thuis- en uitwonende mbo-student opgenomen. Nu dit wetsvoorstel regelt dat ook de studiefinanciering van een
ho-student bestaat uit (onder andere) een basisbeurs, worden de begripsbepalingen
van thuiswonende en uitwonende mbo-student uitgebreid naar «student» in plaats van
«mbo-student».

Onderdeel 3. Vanwege het vervallen van de bijverdiengrens voor mbo-studenten (artikel 3.17 WSF
2000), vervalt de verwijzing naar dit artikel in de begripsbepaling van het «toetsingsinkomen».

Artikel I, onderdeel B (artikel 1.5 WSF 2000)

Vanwege de herinvoering van de basisbeurs voor ho-studenten, en het onderscheid dat
daarbij wordt gemaakt tussen thuis- en uitwonende studenten, gelden de verplichtingen
opgenomen in artikel 1.5 WSF 2000 niet langer alleen voor mbo-studenten. De term «mbo-student»
wordt in de gehele bepaling daarom gewijzigd in «student», zodat de verplichtingen
uit deze bepaling voor zowel uitwonende mbo- als ho-studenten gelden. De verplichting
dat de uitwonende student woont op het adres waaronder hij staat ingeschreven in de
basisregistratie personen geldt niet voor de student die studiefinanciering ontvangt
voor een opleiding buiten Nederland (artikel 2.13a voor mbo-studenten en artikel 2.14
voor ho-studenten).

Artikel I, onderdeel C (artikel 2.17 WSF 2000)

Vanwege de herinvoering van de basisbeurs voor ho-studenten, en het onderscheid dat
bij de toekenning daarvan wordt gemaakt tussen de thuis- en uitwonende student, is
het noodzakelijk dat de toepassing van artikel 2.17 ook geldt voor de ho-student.

Artikel I, onderdeel D (artikel 3.1 WSF 2000)

In artikel 3.1 WSF 2000 is neergelegd uit welke financieringsbronnen studiefinanciering
bestaat voor opleidingen in het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Vanwege de
herinvoering van de basisbeurs voor opleidingen in het hoger onderwijs wordt in artikel 3.1,
tweede lid, opgenomen dat studiefinanciering voor een opleiding in het hoger onderwijs,
behalve uit een basislening, een aanvullende beurs of aanvullende lening en collegegeldkrediet,
ook bestaat uit een basisbeurs.

Artikel I, onderdeel E (artikel 3.6 WSF 2000)

Vanwege de herinvoering van de basisbeurs voor ho-studenten, geldt het bepaalde in
artikel 3.6 (de bijdrage van de overheid in de vorm van een basisbeurs), niet langer
alleen voor mbo-studenten. Met het oog daarop wordt voorgesteld het opschrift en eerste
lid zodanig te wijzigen dat deze bepaling ook van toepassing is op ho-studenten.

Artikel I, onderdeel F (artikel 3.9a WSF 2000)

Artikelen 3.9 tot en met 3.13 WSF 2000 bevatten de wijze waarop wordt berekend of
een student in aanmerking komt voor een aanvullende beurs en hoeveel deze aanvullende
beurs bedraagt. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de doelgroep binnen het ho
voor de aanvullende beurs uitgebreid naar studenten waarvan de ouders een gezamenlijk
inkomen hebben tot ten minste € 70.000. Aangezien deze uitbreiding alleen geldt voor
ho-studenten, wordt in artikel 3.9a, onderdeel c, afgeweken van het bruto kortingspercentage
van 26%, zoals dat is opgenomen in artikel 3.9, derde lid.

Artikel I, onderdeel G (artikel 3.17 WSF 2000)

In artikel 3.17 is een grens gesteld aan het inkomen van een mbo-student die een prestatiebeurs
ontvangt. Studenten die een inkomen hebben dat boven deze grens ligt, hebben, zo werd
geredeneerd, de basisvoorziening van de overheid niet nodig en worden daarom gekort
op de prestatiebeurs. Deze inkomensgrens is met de Wet studievoorschot hoger onderwijs
komen te vervallen voor ho-studenten. Met onderhavige voorstel wordt voorgesteld de
bijverdiengrens ook voor mbo-studenten te laten vervallen. Het kabinet wil studenten
niet beperken in de wijze waarop zij hun studie organiseren, maar hen de ruimte geven
om mogelijkheden optimaal te benutten.

Artikel I, onderdeel H (artikel 3.18 WSF 2000)

In artikel 3.18 is een overzicht opgenomen van de normbedragen en financieringsbronnen
waaruit studiefinanciering bestaat. Onderhavig wetsvoorstel wijzigt de in dit artikel
opgenomen overzichten op een aantal punten. Allereerst wordt het normbedrag in het
hoger onderwijs aangepast (overzicht 1). Aangezien het bedrag dat een ho-student aan
basisbeurs kan ontvangen voor thuis- en uitwonende studenten zal verschillen, dient
ook in het normbedrag voor ho-studenten een onderscheid te worden gemaakt naar woonsituatie.
Daarnaast dienen de bedragen voor de basisbeurs in het overzicht te worden opgenomen
(overzicht 2). De in de overzichten opgenomen bedragen voor mbo-studenten blijven
ongewijzigd, evenals de in overzicht 3 opgenomen bedragen.

Artikel I, onderdeel I (artikel 3.18a WSF 2000)

In het kader van de koopkrachtmaatregelen die zijn opgenomen in de begroting voor
2023 is besloten om de basisbeurs gedurende het studiejaar 2023–2024 te verhogen.
Het betreft een verhoging van € 164,30 per maand voor uitwonende mbo- en ho-studenten.
Om studenten ook meer liquiditeit te geven, wordt ook het normbedrag voor deze uitwonende
studenten met € 164,30 verhoogd. Deze verhoging van de basisbeurs en het normbedrag
komt bovenop de in artikel 3.18 opgenomen bedragen. De bedragen uit artikel 3.18 worden
jaarlijks op grond van artikel 11.1 WSF 2000 op 1 januari geïndexeerd. Ook op 1 januari
2024 zal dat het geval zijn; de verhoging zal dan gelden bovenop de geïndexeerde bedragen.
De verhoging met € 164,30 wordt niet geïndexeerd.

Artikel I, onderdeel J (artikel 5.1 WSF 2000)

De basisbeurs voor ho-studenten wordt onderdeel van de zogenoemde «prestatiebeurs
hoger onderwijs». Dit betekent dat de aan de student uitbetaalde bedragen van de basisbeurs
worden omgezet in een gift, indien de student binnen de diplomatermijn, genoemd in
artikel 5.7 van de wet, met goed gevolg een ho-opleiding heeft afgerond.

Artikel I, onderdelen K en L (paragraaf 5.4 en artikel 5.11a WSF 2000)

Voor mbo-gediplomeerden wordt een verruiming van de zogenoemde 1-februariregeling
mogelijk gemaakt. Voor de overige studenten geldt deze verruiming niet (artikel 5.10
en 5.11). In het nieuwe artikel 5.11a is geregeld dat voor de ho-student die eerder
een opleiding in het beroepsonderwijs heeft afgerond, en die uiterlijk op 31 augustus
van het studiejaar waarin hij voor het eerst studiefinanciering ontvangt zijn beroep
op studiefinanciering staakt, zijn prestatiebeurs ho wordt omgezet in een gift. Daarbij
geldt als voorwaarde dat de student niet voor 1 februari van het daaropvolgende studiejaar
opnieuw studiefinanciering ontvangt. Eenzelfde regeling geldt voor de mbo-gediplomeerde
die voor het eerst na 1 februari van een studiejaar studiefinanciering ontvangt voor
een opleiding in het hoger onderwijs. Het enige verschil daarbij is dat voor deze
student geldt dat de prestatiebeurs ho wordt omgezet in een gift als de student op
uiterlijk 31 januari van het daaropvolgende studiejaar stopt met het ontvangen van
studiefinanciering. Daarbij geldt als voorwaarde dat de student gedurende het resterende
deel van het studiejaar niet opnieuw studiefinanciering mag genieten voor een opleiding
in het hoger onderwijs. Gelijk aan de artikelen 5.10 en 5.11 geldt dat de omzetting
van de toegekende prestatiebeurs ho in een gift, uiterlijk per 1 januari van het kalenderjaar
volgend op de periode waarin geen beroep mag worden gedaan op studiefinanciering om
aanspraak te kunnen maken op de regeling, zal plaatsvinden.

Indien de betreffende student voldoet aan de voorwaarden neergelegd in 5.10 of 5.11,
maakt de student aanspraak op de toepassing van die regelingen, in plaats van op de
regeling neergelegd in artikel 5.11a.

Artikel I, onderdeel M (artikel 6.2a WSF 2000)

Het huidige artikel 6.2a bevat een studieschuldkwijtscheldingsregeling voor studenten
met een handicap of chronische ziekte. Na het binnen de diplomatermijn afronden van
een hbo-bacheloropleiding of wo-masteropleiding kunnen studenten een bedrag van ongeveer
€ 1.380 kwijtgescholden krijgen als zij als gevolg van de handicap of chronische ziekte
studievertraging hebben opgelopen en de studiefinancieringsduur is verlengd op grond
van artikel 5.2b. Artikel 6.2a is met de Wet studievoorschot hoger onderwijs in de
WSF 2000 opgenomen, omdat de bestaande voorzieningen voor studenten met een handicap,
chronische ziekte of bijzondere omstandigheid (de artikelen 5.1, 5.2b, 5.6, 5.15 en
5.16) met de afschaffing van de basisbeurs versoberden. Nu er weer een basisbeurs
wordt ingevoerd in het hoger onderwijs, bestaat er aanleiding om artikel 6.2a te laten
vervallen. Door middel van overgangsrecht (zie de artikelsgewijze toelichting bij
artikel I, onderdeel Y) wordt ervoor gezorgd dat studenten die reeds vóór de inwerkingtreding
van onderhavig voorstel aanspraak maakten op studiefinanciering, aanspraak kunnen
blijven maken op de kwijtscheldingsregeling uit artikel 6.2a.

Artikel I, onderdeel N (artikel 6.3 WSF 2000)

Waar nu voor mbo-studenten de rente wordt berekend op basis van het rendement op staatsleningen
met een gemiddelde resterende looptijd van drie tot vijf jaar, wordt – als onderdeel
van de harmonisatie van de terugbetalingsvoorwaarden in het mbo en het ho – voorgesteld
dit te wijzigen naar het rendement op staatsleningen met een gemiddelde resterende
looptijd van vijf jaar. Deze aanpassing leidt bij een aflosfase van 35 jaar tot meer
evenwicht in de rentekosten die de staat betaalt op de kapitaalmarkt en de rentekosten
die bij de student in rekening worden gebracht.

Artikel I, onderdeel O (artikel 6.7 WSF 2000)

Voorgesteld wordt om de duur van de aflosfase van de lening beroepsonderwijs en de
lening hoger onderwijs gelijk te trekken. Mbo-studenten moeten hun studieschuld thans
binnen 15 jaar terugbetalen. Ho-studenten mogen hier 35 kalenderjaren over doen. Voorgesteld
wordt om de termijn ook voor mbo-studenten op 35 jaar te stellen.

Artikel I, onderdeel P (artikel 6.9 WSF 2000)

Het derde lid van artikel 6.9 bepaalt wat het minimumbedrag is dat per jaar op een
lening moet worden afgelost. Het artikel maakt thans onderscheid tussen een lening
beroepsonderwijs en een lening hoger onderwijs. Met de voorgestelde wijziging wordt
het bedrag dat moet worden terugbetaald op een lening beroepsonderwijs dan wel lening
hoger onderwijs gelijkgesteld en vastgesteld op € 60 per jaar.

Artikel I, onderdeel Q (artikel 6.10 WSF 2000)

In artikel 6.10 wordt de draagkracht uit inkomen op jaarbasis bepaald van de debiteur.
In het eerste lid wordt daarvoor bepaald wat het draagkrachtinkomen is van een debiteur.
Op het draagkrachtinkomen (het toetsingsinkomen van de debiteur en dat van zijn partner
in het peiljaar) wordt een draagkrachtvrije voet in mindering gebracht. Het huidige
tweede lid maakt hierbij een onderscheid tussen de terugbetaling van een lening beroepsonderwijs
en een lening ho. Voorgesteld wordt om de draagkrachtvrije voeten gelijk te trekken,
en voor zowel de terugbetaling van de lening beroepsonderwijs als de lening ho uit
te gaan van de percentages die in de huidige wetgeving gelden voor de lening ho. In
het huidige derde lid van artikel 6.10 wordt de draagkracht uit inkomen bepaald. Voorgesteld
wordt ook deze bepaling voor de terugbetaling van de lening beroepsonderwijs en de
lening ho gelijk te trekken, en daarbij uit te gaan van de percentages die gelden
voor het terugbetalen van een lening ho.

Artikel I, onderdeel R (artikel 6.14 WSF 2000)

Aangezien de percentages, bedoeld in artikel 6.10, tweede en derde lid, gelijk worden
getrokken, wordt artikel 6.14, tweede lid, overbodig. Dit artikellid vervalt om deze
reden.

Artikel I, onderdeel S (artikel 6.19 WSF 2000)

Onderdeel 1. Artikel 6.19 bevat de terugbetalingsregels voor de lening die is ontstaan door toekenning
van het levenlanglerenkrediet. In dit artikel is bepaald dat paragraaf 6.1, waarin
de algemene regels zijn opgenomen met betrekking tot de opbouw en terugbetaling van
de lening beroepsonderwijs en de lening ho, van overeenkomstige toepassing is op de
lening die is ontstaan door toekenning van het levenlanglerenkrediet. De laatstgenoemde
lening wordt daarbij aangemerkt als een lening beroepsonderwijs. In het eerste lid
van artikel 6.19 zijn daarbij een aantal artikelen opgenomen die niet van overeenkomstige toepassing zijn. Dit betreft onder andere artikel 6.2a. Aangezien
in dit wetsvoorstel tevens wordt voorgesteld om artikel 6.2a te laten vervallen, kan
ook deze verwijzing komen te vervallen.

Onderdeel 2. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de terugbetalingsvoorwaarden van een lening
beroepsonderwijs (in hoge mate) te harmoniseren met de terugbetalingsvoorwaarden van
een lening ho. Nu de terugbetalingsvoorwaarden van een lening die is ontstaan door
toekenning van het levenlanglerenkrediet gelijk zijn aan de terugbetalingsvoorwaarden
van een lening beroepsonderwijs (zie eerste lid), en er geen behoefte is de voorwaarden
voor de debiteur van een lening die is ontstaan door toekenning van het levenlanglerenkrediet
te wijzigen, worden in het tweede lid van artikel 6.19 enkele bepalingen genoemd waarvan,
bij toepassing van het eerste lid, wordt afgeweken. De periode, het bedrag en de percentages
die in het nieuwe tweede lid zijn opgenomen, zijn de periode, het bedrag en de percentages
die in de huidige wetgeving al gelden bij de lening mbo (én dus bij de lening die
is ontstaan door toekenning van het levenlanglerenkrediet). In het huidige tweede
lid wordt de lening die is ontstaan door toekenning van het levenlanglerenkrediet,
in afwijking van het eerste lid, gelijkgesteld met de lening ho. Nu de terugbetalingsvoorwaarden
van de lening ho ook gaan gelden voor de lening beroepsonderwijs, en de lening die
is ontstaan door toekenning van het levenlanglerenkrediet in het eerste lid wordt
gelijkgesteld met een lening beroepsonderwijs, is deze bepaling overbodig geworden
en kan om deze reden vervallen.

Artikel I, onderdeel T (artikel 9.1b WSF 2000)

Vanwege de herinvoering van de basisbeurs voor ho-studenten, en het onderscheid dat
daarbij wordt gemaakt tussen thuis- en uitwonende studenten, gelden de verplichtingen
opgenomen in artikel 1.5 WSF 2000 ook voor de uitwonende ho-studenten. Dit betekent
dat ook het toezicht uitgebreid zal worden naar ho-studenten die een uitwonende beurs
ontvangen. Om deze reden dient de kring van personen waarover de daartoe aangewezen
toezichthouders en de Minister van OCW informatie uit mogen wisselen, uitgebreid te
worden met ho-studenten.

Artikel I, onderdelen U en V (artikelen 9.9 en 9.9a WSF 2000)

Artikelen 9.9 en 9.9a bevatten de sancties die de Minister kan opleggen indien de
student zich niet heeft gehouden aan de verplichtingen uit artikel 1.5 WSF 2000. Met
onderhavig wetsvoorstel wordt voorgesteld om artikel 1.5 WSF 2000 zodanig te wijzigen
dat dit artikel ook van toepassing is op ho-studenten. Met het oog daarop is het noodzakelijk
om de artikelen 9.9 en 9.9a WSF 2000 aan te passen, zodat ook deze bepalingen van
toepassing zijn op ho-studenten.

Artikel I, onderdeel W (artikel 11.1 WSF 2000)

Onderdeel 1. Artikel 11.1 bepaalt dat de bedragen van een aantal artikelen uit de WSF 2000 jaarlijks
door de Minister worden geïndexeerd. Dit geldt ook voor de bedragen genoemd in de
artikelen 3.17 en 6.2a. Aangezien wordt voorgesteld om deze artikelen te laten vervallen,
kunnen ook deze verwijzingen komen te vervallen.

Onderdeel 2. Het bedrag, genoemd in artikel 6.19, tweede lid, onderdeel b, kan, net als artikel 6.9,
derde lid, op een bij of krachtens AMvB te bepalen wijze jaarlijks aan de hand van
de loonontwikkeling worden gewijzigd (indexatie).

Artikel I, onderdeel X (artikel 12.15 WSF 2000)

Mede naar aanleiding van twee aangenomen Kamermoties61, wordt voorgesteld om de vorm van de zogenaamde «studievoorschotvouchers» te wijzigen
van een tegoed dat in mindering kan worden gebracht op de kosten van een nieuwe (geaccrediteerde)
opleiding, naar een geldelijke tegemoetkoming. Deze tegemoetkoming zal bij studenten
met een bestaande studieschuld in mindering worden gebracht op die schuld. Indien
de student geen studieschuld (meer) heeft, of wanneer diens schuld lager is dan het
bedrag van de tegemoetkoming, zal het (overige) bedrag direct aan de student worden
uitbetaald.

Met het nieuwe artikel 12.15 wordt slechts de vorm van de voucher en het moment van
toekenning gewijzigd. Op grond van de huidige tekst van artikel 12.15 heeft de student
recht op een voucher in het tijdvak van het vijfde tot en met negende studiejaar nadat
hij met goed gevolg een hbo-bacheloropleiding of het geheel van een wo-bacheloropleiding
en een wo-masteropleiding heeft afgerond, en de Minister van OCW daarvan op de hoogte
is gesteld. Op grond van het nieuwe artikel 12.15 maakt de student aanspraak op de
tegemoetkoming direct nadat hij een dergelijk ho-diploma heeft behaald en de Minister
daarvan op de hoogte is gesteld. De waarde van de studievoorschotvoucher is opgenomen
in artikel 19 van het Besluit studiefinanciering 2000 en bedraagt € 2.207,88 (hoogte
per 1 januari 2023).62 De tegemoetkoming zal echter een lager bedrag zijn, nu naar verwachting zo goed als
alle rechthebbenden aanspraak zullen maken op de tegemoetkoming, terwijl het beschikbare
budget niet wordt verhoogd (zie voor een uitgebreidere toelichting paragraaf 2.4 van
de algemene toelichting). Dit bedrag zal op grond van artikel 12.21 WSF 2000 worden
geïndexeerd.

Het vierde lid van artikel 12.15 (nieuw) regelt dat bij of krachtens AMvB nadere regels
kunnen worden gesteld over de uitvoering van dit artikel en dat in ieder geval nadere
regels worden gesteld over de wijze van verstrekking van de tegemoetkoming. De wijze
van verstrekking van de tegemoetkoming betreft de vermindering van de studieschuld
met het bedrag van de tegemoetkoming, dan wel – indien een student geen studieschuld
(meer) heeft – de directe uitbetaling van de tegemoetkoming. De tegemoetkoming zal
ambtshalve van de studieschuld worden afgetrokken dan wel worden uitgekeerd aan de
rechthebbenden waar DUO een actief rekeningnummer van heeft. Aangezien rechthebbenden
om in aanmerking te komen voor de tegemoetkoming van artikel 12.15 in het verleden
(een vorm van) studiefinanciering moeten hebben ontvangen, zal DUO van een deel van
de rechthebbenden (in ieder geval van de personen die een aanvullende beurs of lening
toegekend hebben gekregen) dit gegeven reeds eerder hebben verwerkt. Indien dit gegeven
echter ontbreekt, zal DUO de tegemoetkoming niet ambtshalve kunnen uitkeren. DUO zal
in dat geval de ontbrekende gegevens opvragen bij de student via de bij DUO bekende
contactgegevens. De verantwoordelijkheid ligt daarbij bij de student dat deze gegevens
actueel zijn. Indien noodzakelijk zullen hiervoor nadere regels worden gesteld.

In het vijfde lid van het voorgestelde artikel 12.15 is opgenomen dat de tegemoetkoming
pas vanaf een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip wordt toegekend. Naar verwachting
is dit vanaf 1 januari 2025. In het algemeen deel van de toelichting (paragrafen 2.4
en 5.1.3) is hier nader op ingegaan.

Artikel I, onderdeel Y (artikel 12.30 WSF 2000)

Artikel 12.30 bevat een grondslag om een tegemoetkoming toe te kennen aan (afgestudeerde)
studenten die onder het studievoorschot hebben gestudeerd en die geen aanspraak konden
maken op een basisbeurs.

In het tweede lid van het voorgestelde artikel is opgenomen onder welke voorwaarden
een student voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Er moet zijn voldaan aan drie
voorwaarden. Allereerst moet de student in de periode van 1 september 2015 tot en
met 31 augustus 2023 ingevolge de Wet studievoorschot hoger onderwijs geen aanspraak
hebben kunnen maken op een basisbeurs.63 Dit brengt met zich mee dat studenten die weliswaar in deze periode hebben gestudeerd,
maar die wel voor een basisbeurs in aanmerking kwamen op grond van het in 12.14 WSF
2000 opgenomen overgangsrecht, geen aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming.
Daarnaast moet de student in de periode van 1 september 2015 tot en met 31 augustus
2023 ten minste twaalf maanden aanspraak op studiefinanciering als bedoeld in artikel 3.1,
tweede lid, van de wet, niet zijnde het collegegeldkrediet, hebben gemaakt. Hiermee
wordt bewerkstelligd dat enkel studenten die één jaar of langer onder het studievoorschot
hebben gestudeerd en aanspraak maakten op studiefinanciering, voor een tegemoetkoming
in aanmerking komen. Tot slot moet de student binnen de diplomatermijn hoger onderwijs
een diploma hebben behaald voor een opleiding als bedoeld in artikel 5.7. De diplomatermijn
hoger onderwijs wordt geregeld in artikel 5.5 WSF 2000. Deze termijn begint te lopen
vanaf het moment dat de student studiefinanciering is toegekend. Omdat ook studenten
die geen studiefinanciering hebben aangevraagd, maar daar wel aanspraak op maakten
voor een tegemoetkoming in aanmerking komen, is in onderdeel c bepaald dat – indien
een student geen studiefinanciering heeft aangevraagd – de diplomatermijn begint te
lopen vanaf het moment dat hij zich voor het eerst voor het hoger onderwijs heeft
ingeschreven. Deze drie voorwaarden brengen met zich mee dat ook studenten die, bijvoorbeeld,
slechts in hun masterfase onder het leenstelsel hebben gestudeerd voor een tegemoetkoming
in aanmerking komen.

In het derde lid van het voorgestelde artikel 12.30 wordt de hoogte van de tegemoetkoming
geregeld. Voor iedere maand dat een student tussen 2015 en 2023 aanspraak maakte op
studiefinanciering, wordt een bedrag van € 29,92 per maand toegekend. Het aantal maanden
waarover een tegemoetkoming kan worden toegekend is gemaximeerd. Er wordt aangesloten
bij artikel 5.2, eerste lid, van de wet, waarin is geregeld op hoeveel maanden prestatiebeurs
een ho-student aanspraak maakt. Dit betekent concreet dat een ho-student die een hbo-bachelor
afrondt, in aanmerking komt voor een tegemoetkoming ter hoogte van € 29,92 per maand,
tot een maximum van 48 maanden (oftewel: een tegemoetkoming van € 1.436,16). Indien
de student ook een hbo-master heeft behaald, maakt de student aanspraak op extra prestatiebeurs
op grond van artikel 5.2, eerste lid, onderdeel a, van de wet, en komt de student
zodoende ook in aanmerking voor een hogere tegemoetkoming. In het geval dat een student
daarentegen een opleiding afrondt die korter duurt dan vier jaar (de periode waarvoor
een ho-student op grond van artikel 5.2, eerste lid, in aanmerking komt voor prestatiebeurs),
wordt de prestatiebeurs op grond van artikel 5.7, eerste en derde lid, WSF 2000, slechts
omgezet in een gift voor de duur van die opleiding.64 Het voorgestelde vierde lid bepaalt zodoende dat als artikel 5.7, eerste of derde
lid, van toepassing is, voor de periode, genoemd in artikel 5.2, eerste lid, de in
artikel 5.7 genoemde duur moet worden gelezen. Dit betekent concreet dat een ho-student
die bijvoorbeeld enkel een wo-bachelor afrondt, in aanmerking komt voor een tegemoetkoming
voor maximaal drie jaar. Studenten met een handicap of chronische ziekte kunnen aanspraak
maken op extra prestatiebeurs op grond van artikel 5.2b WSF 2000. Zij komen zodoende,
op grond van het derde lid, in aanmerking voor een hoger totaalbedrag aan tegemoetkoming.

Het vijfde lid bevat een grondslag om bij AMvB nadere regels te stellen over onder
andere de wijze van verstrekking van de tegemoetkoming. De tegemoetkoming zal in eerste
instantie van de studieschuld van de student worden afgetrokken. Als een student geen
studieschuld (meer) heeft, wordt de tegemoetkoming direct aan de student uitgekeerd.
Tevens zal bij AMvB worden bepaald wanneer de tegemoetkoming ambtshalve en wanneer
op aanvraag wordt toegekend. DUO beschikt enkel over de voor uitkering benodigde gegevens
indien een student (een vorm van) studiefinanciering heeft aangevraagd. De tegemoetkoming
kan daarom niet aan alle studenten ambtshalve worden toegekend. Indien noodzakelijk
zullen hier dan ook nadere regels over worden gesteld.

Het zesde lid bepaalt tot slot dat het in het derde lid opgenomen bedrag overeenkomstig
artikel 11.1 zal worden geïndexeerd.

Artikel I, onderdeel Y (artikel 12.31 WSF 2000)

Het huidige artikel 6.2a bevat een studieschuldkwijtscheldingsregeling voor studenten
met een handicap of chronische ziekte. Deze bepaling komt met onderhavig wetsvoorstel
te vervallen (zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel M). Het
voorgestelde eerste lid van artikel 12.31, waarborgt dat studenten die reeds vóór
de inwerkingtreding van onderhavig voorstel aanspraak maakten op studiefinanciering,
aanspraak kunnen blijven maken op de kwijtscheldingsregeling uit artikel 6.2a. Het
tweede lid regelt dat het in artikel 6.2a opgenomen bedrag jaarlijks wordt geïndexeerd
en aangepast overeenkomstig artikel 11.1 WSF 2000. Jaarlijks wordt bij ministeriële
regeling het geïndexeerde bedrag vastgesteld.

Artikel I, onderdeel Y (artikel 12.32 WSF 2000)

Met onderhavig wetsvoorstel worden de terugbetalingsregels voor het mbo en ho gelijkgesteld.
Het voorgestelde artikel 12.32 bevat overgangsrecht voor mbo-studenten die reeds voor
inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel een schuld, bestaande uit een lening
beroepsonderwijs, hebben opgebouwd.

Op grond van het eerste lid blijven de huidige terugbetalingsregels van het mbo van
toepassing op debiteuren die uitsluitend voor het tijdstip van wijziging van de terugbetalingsregels
(1 augustus 2023 is de beoogde datum van wijziging) studiefinanciering beroepsonderwijs
ontvingen. Dit betreft in de eerste plaats debiteuren voor wie op dat moment de terugbetalingsperiode,
bedoeld in artikel 6.5, die bestaat uit een aanloop- en een aflosfase, al is aangevangen.
Dit betreft in de tweede plaats debiteuren voor wie de terugbetalingsperiode op 1 augustus
2023 weliswaar nog niet is aangevangen, maar die ook uitsluitend voor 1 augustus 2023
studiefinanciering beroepsonderwijs ontvingen. De terugbetalingsperiode start op 1 januari
2024 voor mbo-studenten die tussen 1 januari en 1 augustus 2023 voor het laatst studiefinanciering
ontvingen.

Indien een debiteur voor het tijdstip van wijziging van de terugbetalingsregels (1 augustus
2023) voor het eerst studiefinanciering beroepsonderwijs ontving en ook na dat tijdstip
nog studiefinanciering beroepsonderwijs ontving, kan hij op grond van het tweede lid
ervoor kiezen onder het oude terugbetalingsregime af te lossen. De debiteur dient
hiertoe wel vóór aanvang van de aflosfase een aanvraag in te dienen. Bij ministeriële
regeling kunnen nadere regels worden gesteld over de aanvraagprocedure.

De zinsnede «Onverminderd artikel 6.1, derde lid» is in het eerste en tweede lid opgenomen
om de volgende reden. Artikel 6.1, derde lid, WSF 2000 regelt dat als een student
met een lening beroepsonderwijs tevens een lening hoger onderwijs aangaat, de lening
beroepsonderwijs vanaf dat moment wordt aangemerkt als een lening hoger onderwijs
(waarop de ho-terugbetalingsregels van toepassing zijn). In dat geval geldt dus niet
dat de student op grond van het eerste lid onder de mbo-terugbetalingsregels blijft
vallen of op grond van het tweede lid kan kiezen voor het oude mbo-terugbetalingsregime.

Op grond van het derde lid zijn het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing
op debiteuren als bedoeld in artikel 12.14, vierde lid, WSF 2000. Artikel 12.14 WSF
2000 bevat overgangsrecht voor studenten en debiteuren die al aan hun studie in het
hoger onderwijs waren begonnen vóór de invoering van het leenstelsel. Op grond van
het vierde lid van artikel 12.14, blijft voor deze debiteuren het oude terugbetalingsregime
van toepassing. Omdat met de Wet studievoorschot hoger onderwijs enkel het terugbetalingsregime
voor ho-studenten is gewijzigd, is in dit artikel bepaald dat de schuld van studenten
die onder het overgangsrecht uit artikel 12.14 WSF 2000 vallen, wordt aangemerkt als
een lening beroepsonderwijs. Aangezien met onderhavig wetsvoorstel de terugbetalingsregels
voor een lening beroepsonderwijs worden gewijzigd, moet worden gewaarborgd dat deze
groep debiteuren niet wordt geconfronteerd met een ander terugbetalingsregime. Daarom
zijn het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing op deze debiteuren, met
dien verstande dat deze studenten geen studiefinanciering beroepsonderwijs hebben
ontvangen, maar studiefinanciering hoger onderwijs als bedoeld in het eerste lid van
artikel 12.14. Dit betekent concreet dat een debiteur die uitsluitend vóór inwerkingtreding
van dit voorstel studiefinanciering conform artikel 12.14, eerste lid, heeft ontvangen,
onder het oude mbo-terugbetalingsregime blijft vallen. Een debiteur die zowel vóór
als na inwerkingtreding van dit voorstel studiefinanciering conform artikel 12.14,
eerste lid heeft ontvangen, kan kiezen of hij onder het oude of nieuwe mbo-terugbetalingsregime
wil aflossen.

Artikel 6.14, tweede lid, WSF 2000 regelt hoe, in het kader van de terugbetaling,
de draagkracht van debiteuren wordt berekend als er sprake is van partners waarvan
de één een schuld uit een lening beroepsonderwijs heeft en de andere een schuld uit
een lening hoger onderwijs. Genoemde wetsbepaling regelt dat dan voor elke partner
afzonderlijk de draagkracht wordt berekend volgens de (verschillende) regels die gelden
voor leningen beroepsonderwijs en leningen hoger onderwijs. Artikel 6.14, tweede lid,
WSF 2000 komt te vervallen, doordat de terugbetalingsvoorwaarden voor leningen beroepsonderwijs
en leningen hoger onderwijs met dit wetsvoorstel worden geharmoniseerd. Echter, door
het eerste, tweede en derde lid van het voorgestelde artikel 12.32 WSF 2000 zullen
er nog geruime tijd debiteuren zijn met een lening beroepsonderwijs waar de oude terugbetalingsvoorwaarden
voor gelden. Voor die debiteuren zelf volgt al uit het eerste, tweede en derde lid
van artikel 12.32 dat de afzonderlijke berekeningsmethode van de draagkracht, die
artikel 6.14, tweede lid, WSF 2000 voorschrijft, voor hen blijft gelden. Voor partners
met een lening hoger onderwijs is dit geregeld in het vierde lid van artikel 12.32
WSF 2000.

Artikel I, onderdeel Y (artikel 12.33 WSF 2000)

Met onderhavig wetsvoorstel wordt de studievoucher waar de eerste vier cohorten onder
het leenstelsel aanspraak op maken, omgezet in een tegemoetkoming. Tot de inwerkingtreding
van de wijziging van artikel 12.15 WSF 2000 kunnen oud-studenten een aanvraag indienen
om de studievoucher in te zetten (beoogde inwerkingtredingsdatum van deze wijziging
is 1 september 2023). Deze bepaling regelt dat voor die datum ingediende aanvragen,
worden afgehandeld conform het huidige artikel 12.15 WSF 2000 en de krachtens dat
artikel opgestelde lagere regelgeving. Op deze aanvragen blijft het oude recht ook
in de fase van bezwaar en beroep van toepassing.

Artikel II (artikel 4.3a WTOS)

Dit artikel regelt dat de basistoelage die uitwonende leerlingen op grond van de WTOS
ontvangen, wordt verhoogd in schooljaar 2023–2024, met € 164,30 per maand. Dit is
een koopkrachtmaatregel die in het verlengde ligt van de maatregel die is getroffen
voor uitwonende studenten met een basisbeurs. Zie nader paragraaf 2.2.4 van het algemeen
deel van de toelichting.

De basistoelage voor uitwonende leerlingen uit artikel 4.3 WTOS wordt jaarlijks op
grond van artikel 11.1 WTOS op 1 januari geïndexeerd. Ook op 1 januari 2024 zal dat
het geval zijn; de verhoging zal dan gelden bovenop het geïndexeerde bedrag. De verhoging
met € 164,30 wordt niet geïndexeerd.

Artikel III (artikelen 15 en 18 Wet register onderwijsdeelnemers)

Dit artikel bevat een technische aanpassing van de Wet register onderwijsdeelnemers.
Artikel 15, vierde lid, van die wet regelt dat de Minister van OCW basisgegevens uit
het register onderwijsdeelnemers kan gebruiken voor de uitvoering van wettelijke taken,
waaronder onder andere wordt verstaan de uitvoering van taken met betrekking tot de
verstrekking van studiefinanciering, vouchers en langstudeerderskrediet bij of krachtens
de WSF 2000. Artikel 18, derde lid, regelt het gebruik van diplomagegevens. Na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel moet de Minister basisgegevens en diplomagegevens ook kunnen
gebruiken voor de verstrekking van de tegemoetkoming aan de eerste vier cohorten onder
het leenstelsel (artikel 12.15 WSF 2000) respectievelijk de tegemoetkoming aan alle
cohorten onder het leenstelsel (artikel 12.30 WSF 2000). Deze tegemoetkomingen zijn
niet te beschouwen als studiefinanciering in de zin van (artikel 3.1 van) de WSF 2000
en moeten daarom afzonderlijk worden benoemd in de artikelen 15, vierde lid, en 18,
derde lid, Wet register onderwijsdeelnemers.65

Artikel IV, onderdelen A, B en C (artikelen 7.45, 7.45a en 7.45b Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek)

Dit artikel bevat technische aanpassingen van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW). Zoals in het algemeen deel van deze toelichting besproken zal de
aanspraak op het verlaagd wettelijk collegegeld van eerstejaarsstudenten en tweedejaarsstudenten
aan lerarenopleidingen met ingang van studiejaar 2024–2025 komen te vervallen. Hiertoe
zal het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 (UWHW 2008) worden gewijzigd. Gezien de formulering
van de artikelen 7.45, vijfde lid, 7.45a, vijfde lid, en 7.45b, tweede lid, WHW, zal
– ondanks dat de aanspraak op het verlaagd wettelijk collegegeld komt te vervallen –
(de omvang van) het verlaagd wettelijk collegegeld echter alsnog in het UWHW 2008
moeten worden opgenomen. Dit kan tot verwarring leiden, aangezien er geen groepen
studenten zullen worden aangewezen die aanspraak maken op het betalen van dit collegegeldtarief.
Om die reden wordt voorgesteld om deze artikelen zodanig tekstueel te wijzigen dat
(de omvang van) het verlaagd wettelijk collegegeld bij algemene maatregel van bestuur
kan (en niet langer dient) te worden vastgesteld.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf