Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 15 juni 2022 W04.22.0041/I en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 29 juli
2022, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 14 maart 2022
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Van Houwelingen houdende splitsing
van de gemeente Groningen en instelling van de gemeente Haren, met memorie van toelichting.

Het initiatiefwetsvoorstel regelt dat de gemeente Groningen zoals die per 1 januari
2019 is ontstaan als samenvoeging van de voormalige gemeenten Groningen, Haren en
Ten Boer, wordt opgesplitst in twee gemeenten: de gemeente Groningen en de gemeente
Haren. De reden van de initiatiefnemer is met name gelegen in de ervaren onvrede over
het indertijd gevoerde herindelingsproces, waarbij er naar zijn oordeel sprake is
van een «geschonden democratische rechtsorde».

De Afdeling advisering van de Raad van State is zich ervan bewust dat de herindeling
van de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer de gemoederen heeft bezig gehouden en
dat ten dele nog doet. Ervaren onvrede betekent echter niet dat zonder meer moet worden
overgegaan tot het instellen van een nieuwe gemeente. Gelet op de korte periode tussen
de herindeling en de nu voorgestelde ontvlechting en de gevolgen hiervan, is het wetsvoorstel
in strijd met de uitgangspunten van zorgvuldige en duurzame wetgeving. Daarnaast bevat
de toelichting geen inhoudelijke afwegingen die inzichtelijk maken dat de nieuwe gemeente
effectief in staat is de gemeentelijke overheidstaken uit te voeren en de belangen
van alle inwoners adequaat te behartigen voor de komende decennia. In dat kader maakt
de Afdeling opmerking over de inhoudelijke aspecten die moeten worden gewogen bij
het instellen van een nieuwe gemeente. Die aspecten ontbreken in het voorstel.

In verband met deze opmerkingen kan de Afdeling niet positief over het initiatiefwetsvoorstel
adviseren.

De Afdeling advisering van de Raad van State acht het wetsvoorstel ongewenst omdat
het «in strijd met de uitgangspunten van zorgvuldige en duurzame wetgeving» zou zijn.
Wat de initiatiefnemer betreft is echter de herindeling zelf in strijd met de uitgangspunten
van zorgvuldige en duurzame wetgeving geweest en die herindeling is daarom democratisch
ongewenst, onterecht en procedureel onrechtmatig verlopen. Was de herindelingswet
waardoor Haren en Ten Boer opgingen namelijk wel zorgvuldig en duurzaam geweest, dan
zou een herstelwet zoals onderhavige niet noodzakelijk zijn geweest. De ontstane ongewenste
situatie moet daarom vanzelfsprekend zo snel mogelijk hersteld worden. Sterker nog,
hoe langer de situatie ongewijzigd wordt gelaten, hoe moeilijker het zal zijn, naar
verwachting, om de herindeling weer ongedaan te maken. Inwoners van de voormalige
gemeente Haren zien bijvoorbeeld nu al met lede ogen aan hoe, onder invloed van de
herindeling, de voorzieningen in hun voormalige gemeente afkalven terwijl de belasting
elk jaar weer toeneemt.

Bovendien worden er op nationaal niveau regelmatig tijdelijke en spoedwetten ingesteld
en bijgesteld zonder dat dit als een probleem met betrekking tot de duurzaamheid van
die wetgeving wordt ervaren. Dit bezwaar van de Afdeling wordt door de initiatiefnemer
dan ook niet onderkend.

Vervolgens stelt de Afdeling advisering van de Raad van State dat inhoudelijke afwegingen
ontbreken in de toelichting die inzichtelijk maken dat de nieuwe gemeente effectief
in staat zal zijn om de gemeentelijke overheidstaken uit te voeren en de belangen
van alle inwoners adequaat te behartigen voor de komende decennia. Dat is pertinent
onjuist, nu juist uit het onderzoek zoals verricht door professor Allers van het Centrum
voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden1 van de Universiteit van Groningen blijkt dat de financiële positie van Haren door
uitvoering van haar eigen ombuigingspakket zodanig kan worden verbeterd dat Haren
financieel gezond blijft. Daarnaast is momenteel juist het probleem dat de belangen
van alle inwoners niet adequaat behartigd worden, nu Haren tegen de zin van een meerderheid
van haar inwoners is opgegaan in de gemeente Groningen.

Opmerkelijk is ook dat de Afdeling schrijft dat ervaren onvrede niet betekent dat
direct zonder meer moet worden overgegaan tot het instellen van een nieuwe gemeente.
Frappant detail is echter dat ervaren inefficiëntie zoals voorafgaand aan de herindeling van de gemeente Haren wel zonder meer
leidde tot annexatie van de gemeente Haren.

1. Aanleiding en inhoud van het voorstel

Sinds 1 januari 2019 zijn de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer samengevoegd.
Per die datum is de nieuwe gemeente Groningen ingesteld, bestaande uit het grondgebied
van de voormalige gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer.2 Het voorliggende voorstel strekt ertoe de in 2019 gevormde gemeente Groningen op
te splitsen in twee delen en twee gemeenten in te stellen: de gemeente Groningen (bestaande
uit het grondgebied van de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer) en de gemeente
Haren (bestaande uit het grondgebied van de voormalige gemeente Haren).

De initiatiefnemer geeft aan dat de redenen voor het opheffen van de gemeente Haren
indertijd niet deugdelijk zijn gemotiveerd en dat – samengevat – de herindeling met
Haren vooral de positie van Groningen moest versterken.3 Met betrekking tot het proces verwijst de initiatiefnemer onder meer naar het klaagschrift
van de Stichting Burgercomité Haren. Hij spreekt in dat verband over een «geschonden
democratische rechtsorde».4 Ook schetst de initiatiefnemer dat in het voorproces en tijdens de parlementaire
behandeling uitspraken zijn gedaan over de toekomstige situatie voor Haren (bijvoorbeeld
inzake belastingen, de landschappelijke uitstraling en de dienstverlening door Groningen)
maar dat in de praktijk op de afspraken wordt ingeboet.5

Voor de initiatiefnemer geldt het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 – dat
tot stand is gekomen na de aanvaarding door de Staten-Generaal van de samenvoeging
destijds – als duidelijke aanwijzing dat de gemeente Haren niet heringedeeld had mogen
worden. In dat beleidskader heeft het lokaal draagvlak een dominantere positie gekregen
ten opzichte van de verantwoordelijkheden van provincies voor bestuurskracht van gemeenten.6 Dit noodzaakt voor de initiatiefnemer «alsnog recht te doen aan de burgers van Haren».7

Voorgesteld wordt het grondgebied van de voormalige gemeente Haren te onttrekken aan
de huidige gemeente Groningen. Om te komen tot ontvlechting van de huidige gemeente
Groningen, wordt een termijn van circa twee jaar vastgesteld tussen inwerkingtreding
van het voorstel en de datum van herindeling. Na inwerkingtreding van het voorstel
dient de gemeenteraad van Groningen binnen acht maanden een «uitwerkingsontwerp» vast
te stellen. Het college van burgemeester en wethouders van Groningen legt dit acht
weken ter inzage. Uiterlijk twee maanden daarna dient volgens het voorstel een «uitwerkingsplan»
te zijn vastgesteld. Vervolgens resteert nog ongeveer een jaar tot het moment dat
de herindeling een feit is.8 Daarnaast worden de andere gebruikelijke voorzieningen getroffen zoals ter zake van
de rechtsopvolging en de organisatie van de verkiezingen.

Omdat een nieuwe gemeente wordt ingesteld, worden er ook aanvullende financiële voorzieningen
getroffen, waaronder dat de nieuwe gemeente Haren bij de oprichting dient te beschikken
over de hoeveelheid financiële middelen die het had toen het werd opgeheven. Dat bedrag
komt ten laste van de op te heffen gemeente Groningen.9 Voor zover er ten gevolge van de herindeling verrekeningen plaatsvinden, wordt voorgesteld
om, in afwijking van de Wet arhi, dit niet door gedeputeerde staten te laten doen
maar door de Minister van BZK. Dit gegeven het gebrek aan vertrouwen dat de initiatiefnemer
heeft in gedeputeerde staten van de provincie Groningen in relatie tot deze herindeling.10

[...]

2. Zorgvuldige weging bij instellen nieuwe gemeente

a. Inleiding

De Afdeling constateert dat het voorstel wordt gemotiveerd met onvrede die er is over
het indertijd gevoerde proces om te komen tot samenvoeging van de gemeenten Groningen,
Haren en Ten Boer en de inhoudelijke motivering van de noodzaak tot die herindeling
(althans voor zover het Haren betreft). De Afdeling is zich ervan bewust dat deze
herindeling de gemoederen heeft bezig gehouden en dat ten dele nog doet. Dat blijkt
ook uit de voorgeschiedenis van de samenvoeging.

Op 25 november 2013 nam de raad van Haren – in het kader van een brede bezinning op
de bestuurlijke toekomst van de gemeenten in de provincie Groningen11 – een voorlopig principebesluit om te komen tot een herindeling met de gemeenten
Groningen en Ten Boer. Naar aanleiding van de burgerraadpleging tijdens de gemeenteraadsverkiezingen
van 2014 is dit besluit herzien, met uiteindelijk een raadsbesluit van 15 juni 2016
waarin de gemeenteraad in nieuwe samenstelling besloot dat Haren zelfstandig zou blijven
(10 raadsleden stemden vóór, 7 tegen). Op 28 juni 2016 besloten gedeputeerde staten
van Groningen een provinciaal herindelingsinitiatief te starten.12

De gemeente Haren heeft in september 2016 haar medewerking aan dit proces stopgezet.
Daarop is op verzoek van gedeputeerde staten een «verbindingspersoon» aangesteld om
de belangen van Haren alsnog te behartigen.13 Ondertussen waren er juridische procedures gevoerd over het provinciale initiatief,
onder meer door een verzoek aan de Minister van BZK om het besluit van gedeputeerde
staten bij de Kroon voor te dragen voor vernietiging. Ook is geprocedeerd bij de burgerlijk
rechter over het handelen van de provincie Groningen.14

De Minister van BZK heeft bewilligd in het initiatief tot herindeling. Aanvankelijk
koos de Minister – in weerwil van het toen geldende beleidskader – als herindelingsvariant
voor de zogenoemde lichte samenvoeging. In die variant zou de gemeente Groningen niet
worden opgeheven, niet onder financieel toezicht komen te staan en hoefden de ambtenaren
van Groningen niet ontslagen en opnieuw benoemd te worden. De Afdeling heeft in haar
advies kritische kanttekeningen geplaats bij die keuze, omdat een lichte samenvoeging
op grond van het beleidskader alleen mogelijk was als er overeenstemming was tussen
de betrokken gemeenten. In dat licht is geadviseerd het wetsvoorstel te heroverwegen.15 Daarop is de herindeling alsnog vormgegeven als reguliere samenvoeging.

Over de positie van Haren en Ten Boer in de nieuwe gemeente Groningen zijn tijdens
het herindelingsproces afspraken vastgelegd in een «bestuursakkoord».16 Naast procesafspraken zijn in dat bestuursakkoord concrete beleidsafspraken opgenomen,
bijvoorbeeld dat in het overgangsgebied tussen Groningen en de dorpen van Haren en
Ten Boer, en in de groene long tussen Groningen en Haren tot tenminste 2040 niet gebouwd
wordt.17 De gemeente Haren is – behoudens de betrokkenheid van de «verbindingspersoon» – niet
in dit proces betrokken geweest.

Tijdens de parlementaire behandeling is herhaaldelijk over dit bestuursakkoord gesproken,
en in het bijzonder de betekenis ervan voor Haren.18 Uiteindelijk heeft de Staten-Generaal besloten tot samenvoeging van de gemeenten
Groningen, Haren en Ten Boer. Een amendement om Haren geen onderdeel van deze herindeling
uit te laten maken en andere varianten nader te onderzoeken, haalde geen meerderheid.19 Nadien zijn er nog Kamervragen gesteld over het herindelingsproces en de uitwerking
ervan.20

b. Zorgvuldigheid van wetgeving

Herindelen van gemeenten veronderstelt een duurzame keuze van de wetgever. Herindeling
is immers een ingrijpend proces waar vaak grote bestuurlijke inspanningen mee gemoeid
zijn. Dit geldt zowel voor de eigen gemeente(n) als voor de omliggende gemeenten.
Ambtelijk vergt een herindeling ook veel tijd en energie. Door opheffing van bestaande
gemeenten moet personeel worden ontslagen en vervolgens opnieuw worden geworven en
aangesteld. Dat een gemeentelijke herindeling grote veranderingen met zich brengt,
heeft ook gevolgen voor de dienstverlening aan de inwoners. Tegen deze achtergrond
wordt terecht als beleidsuitgangspunt gehanteerd dat een gemeentelijke herindeling
duurzaam moet zijn en daarom ten minste meerdere raadsperioden mee moet kunnen gaan.

De reactie onder de bevolking op een nieuwe gemeentelijke indeling zal vermoedelijk
uiteenlopen. Sommige inwoners zullen voor een herindeling zijn, anderen zullen er
tegen zijn en een ander deel verzoent zich met de nieuwe situatie. Daar waar onvrede
wordt ervaren over het gevoerde proces, geldt dat dit gevoelen niet automatisch slijt
door tijdsverloop. Het nakomen van gewekte verwachtingen (door het bestuursakkoord)
is in dat kader van groot belang. Ervaren onvrede betekent echter niet dat zonder
meer moet worden overgegaan tot het instellen van een nieuwe gemeente. Op basis van
inhoudelijke afwegingen moet de overtuiging bestaan dat de nieuwe gemeente effectief
in staat is de gemeentelijke overheidstaken uit te voeren en de belangen van alle
inwoners adequaat te behartigen voor de komende decennia.

c. Gevolgen ontvlechting onvoldoende in kaart gebracht

Het voorstel bevat blijkens de wettekst en de toelichting daarop een procedurele visie
op het te voeren proces van ontvlechting. Gewezen zij op de gedachten omtrent de instelling
van een bestuurscommissie ter voorbereiding van het uitwerkingsontwerp en het uitwerkingsplan.
Het uitwerkingsbesluit – dat na aanvaarding van het wetsvoorstel tot stand komt –
zou volgens de toelichting onder meer moeten ingaan op de financiële afwikkeling van
de herindeling, de ontvlechting van de gemeentelijke organisatie en de overgang van
personeel en materieel.21

Het voorstel bevat echter geen inhoudelijke visie op de toekomstige gemeente Haren
in termen van onder meer bestuurskracht, het kwalitatief niveau van dienstverlening,
de positionering ten opzichte van omliggende gemeenten en andere overheden, en de
duurzaamheid van de voorgestelde herindeling. Ook ontbreekt een reflectie op de gevoelens
van de betrokken inwoners op de voorgestelde afsplitsing. De Afdeling erkent dat het
bestaande beleidskader strikt genomen ziet op andersoortige herindelingen dan op de
instelling van een nieuwe gemeente zoals in het voorliggende voorstel (zie ook punt
3). Niettemin betreffen het relevante factoren die een belangrijke rol spelen bij
de beantwoording van de vraag of een gemeente in de dagelijkse praktijk zelfstandig
zal kunnen functioneren.

Voor zover in het wetsvoorstel het verwachte functioneren van de gemeente Haren wordt
besproken, wordt verwezen naar een bestuurskrachtonderzoek van BMC uit 2008. Dit onderzoek
is indertijd gedaan op initiatief van de Vereniging Groninger Gemeenten, in een periode
dat in bredere zin in Groningen over de toekomst van het bestuurlijke landschap werd
gesproken. De conclusie indertijd was ten aanzien van bestuurskracht positief evenals
ten aanzien de duurzaamheid in regionaal perspectief, zo verwoordt de initiatiefnemer.
De initiatiefnemer volstaat vervolgens met te constateren dat zich sindsdien «binnen
de gemeente Haren» geen omstandigheden hebben voorgedaan die maken dat dit oordeel
als achterhaald moet worden beschouwd.22

Hoewel het bepalen van bestuurskracht geen wiskundige exercitie is,23 zal bij de oprichting van een nieuwe gemeente een concrete en actuele duiding gegeven
moeten worden van de opgaven in relatie tot de benodigde bestuurlijke en ambtelijke
capaciteit, mede gegeven het inwonertal, grondgebied en de (bestuurlijke) ligging
van de gemeente. Daarbij spelen ook de vele veranderingen die sinds 2008 in het openbaar
bestuur hebben plaatsgevonden, een belangrijke rol (zie ook hierna onder d).

d. Bestuurskracht nieuwe gemeente

Met het oog op de bestuurskracht van de gemeente zijn de nodige vragen aan de orde.
Vragen die weliswaar niet betrekking hebben op ontwikkelingen «binnen de gemeente
Haren» maar die wel als zodanig voor de nieuw op te richten gemeente – evenals voor
alle andere gemeenten – van belang zijn in de dagelijkse bestuurlijke praktijk.

De Afdeling wijst daarbij in het bijzonder op de decentralisaties in het sociaal domein
per 2015, de ontwikkelingen in het ruimtelijk domein met de daarbij behorende voorbereiding
op de Omgevingswet, en de vraagstukken in het kader van klimaat en energie. Dit zijn
majeure vraagstukken die (beleidsmatig en uitvoeringstechnisch) veel van gemeenten
vragen. Inzicht op de vraag hoe de nieuwe gemeente Haren dergelijke vraagstukken het
hoofd moet bieden, kunnen niet het sluitstuk zijn van een herindelingsproces, maar
moeten in het kader van een zorgvuldig wetgevingstraject vooraf worden beantwoord.

Dat geldt ook voor de vraag naar de afhankelijkheid van de nieuwe gemeente Haren van
andere gemeenten voor een adequate uitoefening van wettelijke taken en dienstverlening
aan de eigen inwoners. Voorkomen moeten worden dat een gemeente wordt ingesteld die
bij voorbaat voor een belangrijk deel van de taakuitoefening afhankelijk is van (tal
van verschillende) gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dat zou immers afbreuk doen
aan de zelfstandigheid die mag worden verondersteld wanneer een nieuwe gemeente wordt
ingesteld. In ieder geval dient de vraag beantwoord te worden of de herindeling gelegitimeerd
is indien de nieuwe gemeente voor de beleidsvorming en dienstverlening vooral op die
samenwerkingsverbanden is aangewezen; en of de voordelen van de gewenste herindeling
in dat kader opwegen tegen de nadelen ervan.

Wat hieraan raakt betreft de ambtelijke organisatie. Bij de samenvoeging van de gemeenten
Groningen, Haren en Ten Boer zijn ook de ambtelijke apparaten van de drie gemeenten
samengevoegd. De initiatiefnemer spreekt uit dat hij zich voor kan stellen dat de
nieuwe gemeenten in eerste instantie nog over een gedeelde ambtelijke organisatie
beschikken. Het is volgens de initiatiefnemer daarna aan de nieuwe gemeente Haren
om te beslissen over het komen tot een eigen ambtelijke organisatie.24

De Afdeling merkt op dat een dergelijke beslissing altijd meerdere gemeenten raakt.
Indien geen eigen ambtelijke organisatie wordt ingericht, moet immers ambtelijke capaciteit
worden ingekocht (via een dienstverleningsovereenkomst) of permanent een gezamenlijk
ambtelijk apparaat worden ingericht. Daar moeten alle betrokken gemeenten het over
eens zijn. Wordt een eigen ambtelijk apparaat opgericht dan kan er niet op voorhand
van worden uitgegaan dat de voormalige ambtenaren uit Haren weer naar hun toenmalige
positie wensen terug te keren.

De toelichting geeft in dat licht bezien onvoldoende inzicht in de vraag op welke
wijze gewaarborgd wordt dat er voor de nieuwe gemeente (tijdig en op de lange termijn)
sprake zal zijn van een ambtenarenapparaat van een voldoende niveau. In dat verband
gaat de toelichting niet in op de wijze waarop tijdens het transitieproces van ontvlechting,
gelet op wat dit met zich meebrengt voor de ambtelijke organisatie, de adequate uitoefening
van wettelijke taken en de dienstverlening aan de inwoners van de betrokken gemeenten
gewaarborgd wordt.

In het verlengde van de voorgaande punten is het van belang aandacht te besteden aan
de duurzaamheid van de voorgestelde herindeling. De toelichting gaat daar nu niet
op in. Voor zover het gaat om het grondgebied van de op te richten gemeente Haren
beoogt de initiatiefnemer de situatie van voor 2019 terug te brengen. Het bestuurlijk
speelveld in de provincie Groningen is sindsdien echter wezenlijk veranderd. Veel
kleinere gemeenten zijn inmiddels heringedeeld. Zo is per 1 januari 2019 de gemeente
Het Hogeland gevormd, bestaande uit de voormalige gemeenten Bedum, De Marne, Eemsmond
en Winsum.25 Per 2021 zijn de voormalige gemeenten Appingedam, Delfzijl en Loppersum heringedeeld
tot de gemeente Eemsdelta.26 Indertijd was ook de toenmalige gemeente Ten Boer zelfstandig. Haren zou nu dan ook
met circa 20.000 inwoners de qua inwonertal tweede kleinste gemeente van de provincie
Groningen worden.27

De vraag is wat dit veranderde bestuurlijke landschap betekent voor haar positie ten
opzichte van de andere gemeenten. Mede in relatie tot de hiervoor benoemde aspecten
van bestuurskracht en regionale samenwerking, is een antwoord nodig op de vraag in
hoeverre het voorstel een bestuurlijke situatie oplevert die niet binnen enkele raadsperioden
opnieuw tot herindeling noopt (al dan niet met een andere gemeente dan de gemeente
Groningen).

Ten slotte constateert de Afdeling dat geen onderzoek is gedaan naar de opvattingen
van de inwoners van de huidige gemeente Groningen over de voorgestelde ontvlechting.
Daarmee is niet duidelijk of de onvrede die de initiatiefnemer aanhaalt gevoeld wordt
door een meerderheid van de inwoners van het voormalige Haren of dat dit een kleine
groep betreft. Tevens ontbreekt zicht op de opvattingen van de inwoners van de gemeente
Groningen en Ten Boer hierover.

e. Conclusie

Gelet op de korte periode tussen de herindeling en deze voorgestelde ontvlechting
en de gevolgen hiervan, is het wetsvoorstel in strijd met de uitgangspunten van zorgvuldige
en duurzame wetgeving. De gevolgen van de ontvlechting worden in de toelichting onvoldoende
in kaart gebracht om dragend te motiveren dat instelling van een nieuwe gemeente gerechtvaardigd
is. Daarbij bevat de toelichting geen inhoudelijke afwegingen die inzichtelijk maken
dat de nieuwe gemeente Haren in staat zou zijn de wettelijke taken uit te voeren en
adequate dienstverlening te bieden aan de inwoners en dat in verband hiermee de voorgestelde
ontvlechting een aantoonbare verbetering betekent ten opzichte van de huidige situatie.

Evenmin besteedt de toelichting aandacht aan de vorming van het voor de dienstverlening
essentiële ambtelijk apparaat en de praktische problemen die dat met zich zal brengen.
Verder gaat de initiatiefnemer niet in op de vraag op welke terreinen gemeenschappelijke
regelingen getroffen moeten worden om de taakuitoefening en dienstverlening ten volle
tot stand te brengen en of de omringende gemeenten hiertoe bereid zijn. Ook ontbreekt
– in de toelichting in het licht van de bredere bestuurlijke ontwikkelingen – een
visie op de duurzaamheid van de voorgestelde herindeling. Tot slot gaat de toelichting
niet deugdelijk in op het draagvlak bij de inwoners van de huidige gemeente voor de
voorgestelde ontvlechting.

Gelet op deze redenen adviseert de Afdeling van het voorstel af te zien.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt zich zorgen over de haalbaarheid
en duurzaamheid van de te herstellen gemeente Haren. Kan de gemeente Haren, na ontvlechting
uit de gemeente Groningen, zelfstandig voortbestaan? Wat de initiatiefnemer betreft
wordt hiermee echter het paard achter de wagen gespannen. Op geen enkele wijze is
namelijk aannemelijk gemaakt dat de voormalige gemeente Haren zijn taken niet kon
en in de toekomst niet kan uitvoeren. De voormalige gemeente Haren was financieel
gezond en de inwoners waren tevreden. Bovendien ontbrak het democratisch mandaat voor
de herindeling van Haren met Groningen en Ten Boer aangezien de meerderheid van de
inwoners van de gemeente Haren in een referendum tegen de herindeling heeft gestemd.
Volgens de inwoners van Haren en het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de
Lagere Overheden (COELO) van de Universiteit Groningen28 is de (voormalige) gemeente Haren dus wel degelijk in staat die taken uit te voeren
en wat in het belang is van de (voormalige) gemeente Haren wordt uiteindelijk vastgesteld
door de inwoners van die gemeente en de gemeenteraad die de inwoners vertegenwoordigt
en aan het hoofd staat van die gemeente. Er was dus aantoonbaar geen enkele reden
en ook geen enkel draagvlak voor het opheffen van de gemeente Haren. Dit is en was
algemeen bekend en is door de initiatiefnemer bovendien reeds uiteengezet in de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel, zodat dit wat de initiatiefnemer betreft alhier
niet verder hoeft te worden aangetoond of in kaart te worden gebracht.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.

3. Procedure instelling nieuwe gemeente

a. Inleiding

Bij wet kunnen gemeenten worden opgeheven en ingesteld.29 De Wet arhi voorziet daarbij in procedurele bepalingen om te komen tot herindeling
van gemeenten (en provincies). Terecht signaleert de initiatiefnemer dat deze wet
zich (vooral) richt op samenvoeging van gemeenten.30 Ook kan op basis van deze wet worden voorzien in splitsing van gemeenten. Daarbij
geldt dat de Wet arhi ervan uitgaat dat het grondgebied dan overgaat naar reeds bestaande
gemeenten.31 Een procedure voor de oprichting van een geheel nieuwe gemeente kent de Wet arhi
niet.32 Niettemin is de vraag aan de orde of de Wet arhi ook voor de oprichting van een nieuwe
gemeente houvast kan bieden. De initiatiefnemer heeft zich die vraag ook gesteld.
De Afdeling gaat hierna op die vraag in.

b. Waarborgen Wet arhi

Los van de verschillende beleidsmatige keuzes die ter zake zijn gemaakt, geldt dat
de Wet arhi uitgaat van een voorbereiding waarin eerst op lokaal niveau een bestuurlijk
proces is doorgemaakt. De meest voorkomende procedure is dat gemeenteraden (vaak na
diverse jaren van voorbereiding) zelf een herindeling initiëren. Daartoe leggen gemeenteraden
een ontwerp ter inzage waarop inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties,
naburige gemeenten en anderen een zienswijze kunnen geven. Daarna volgt het besluitvormingsproces
op lokaal niveau. Dat wordt met tussenkomst van het advies van gedeputeerde staten
aan de Minister gezonden. Daarna wordt (al dan niet) een wetvoorstel in procedure
gebracht. Gedurende die tijd bereiden de betrokken gemeenten zich verder voor op de
aanstaande herindeling.

Ook in de gevallen dat het initiatief niet door de gemeenten zelf wordt genomen maar
door anderen (de provincie of de Minister van BZK) geldt dat er op grond van de Wet
arhi eerst een lokaal proces gevoerd wordt. Wanneer de Minister het initiatief neemt,
dient eerst overleg gevoerd te worden met de betrokken gemeenten (evenals wanneer
de provincie een initiatief tot herindeling neemt). Dat overleg duurt hoogstens zes
maanden. Daarna wordt – als tot herindeling wordt overgegaan – binnen drie maanden
een ontwerp vastgesteld waarop zienswijzen kunnen worden ingediend, ook door de betrokken
gemeenten. Daarna wordt een besluit genomen en al dan niet een wetvoorstel in procedure
gebracht.33

De procedure die de initiatiefnemer voorstelt gaat niet uit van een voorafgaand gevoerd
lokaal proces. Tot opheffing van de huidige gemeente Groningen en de instelling van
de gemeenten Groningen en Haren wordt eerst door de wetgever besloten en pas daarna
vindt een lokaal proces plaats. Het besluitvormingsproces door de gemeenteraad richt
zich in het initiatiefvoorstel louter op de uitwerking van een reeds genomen besluit,
dat circa twee jaar later inwerking treedt. Zienswijzen van inwoners, bedrijven, maatschappelijke
organisaties, regio’s en omliggende gemeenten kunnen volgens het voorliggende voorstel
niet gaan over het feit van herindelen als zodanig, maar zich uitsluitend richten
op de concretiseren ervan.

Waar de initiatiefnemer deze procedure motiveert door de parallel te trekken met de
processtappen van de Wet arhi (een ontwerp, zienswijze, vaststelling) rijst de vraag
of dit recht doet aan de inhoud van de vraag die daarbij op tafel ligt. In het voorstel
van de initiatiefnemer betreft dat de uitwerking van de herindeling, in een reguliere
procedure betreft het de herindeling (waaronder deelnemende gemeente en overgang van
grondgebied) als zodanig. De Afdeling acht dat uit democratisch oogpunt ongewenst.

c. Parallel procedure herindelingsinitiatief door Minister van BZK

Als al door één of meer leden van de Tweede Kamer een initiatief wordt genomen tot
herindeling, dient qua procedure te worden aangesloten bij de procedure die de Wet
arhi voorschrijft in het geval de Minister van BZK een initiatief tot herindeling
neemt. Een dergelijke procedure doet recht aan de waarborgen die in de Wet arhi zijn
opgenomen en aan de bestuurlijke praktijk, namelijk dat ten minste de zienswijze van
de betrokken gemeenteraden (in dit geval: de gemeenteraad) bekend is alvorens tot
het in procedure brengen van een wetsvoorstel over te gaan. Naast de gemeenteraad
van Groningen kunnen dan ook omliggende gemeenten, regio’s, bedrijven, maatschappelijke
organisaties en de inwoners zelf hun zienswijze bekend maken. Deze zienswijzen – die
dan betrekking hebben op de herindeling als zodanig – kunnen zorgvuldig worden gewogen
alvorens een wetvoorstel in procedure wordt gebracht.

De initiatiefnemer erkent dat het wetsvoorstel niet vooraf is gegaan door voorbereidingen
van de betrokken gemeente, provincie of de Minister van BZK, maar stelt daar tegenover
dat het tijdvak tussen inwerkingtreding van het wetsvoorstel en de herindeling (circa
twee jaar) «relatief groot» is.34 De Afdeling wijst er echter op dit tijdvak dat ligt na de totstandkoming van de herindelingswet,
de inhoudelijke voorbereiding vooraf niet kan vervangen. Door de voorgestelde procedure
neemt de wetgever immers eerst het besluit en kunnen de overige betrokkenen, waaronder
de gemeente(n) zelf en hun inwoners, uitsluitend inbreng leveren over de nadere invulling
van de herindeling en niet over de keuze voor de herindeling zelf.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat normaliter tussen de start van het formele herindelingstraject
(met het vaststellen en ter inzake leggen van een herindelingsontwerp) en de daadwerkelijke
herindeling ook circa twee jaar ligt35 en in die situaties vaak sprake is van een aantal jaren van voorafgaande verkenning
en onderzoek. Ook in het geval een provincie of de Minister van BZK een initiatief
neemt is daaraan in de praktijk een breder gesprek over de bestuurlijke toekomst voorafgegaan,
al dan niet eerst binnen de betrokken gemeenten zelf (zie hiervoor, punt b).

Het door de initiatiefnemer voorgestelde tijdvak kan dan ook – los van hetgeen over
de noodzaak van inhoudelijke consultatie voorafgaand aan indiening van een wetsvoorstel
is opgemerkt (zie hiervoor punt 2) – niet dienen ter compensatie van het gebrek aan
consultatie. Gelet daarop is het tijdvak bovendien niet lang genoeg om een zorgvuldige
procedure te garanderen.

Tot slot is specifiek in dit geval tevens relevant hoe de positie van de voormalige
gemeenten Groningen en Ten Boer in het herindelingsvoorstel vorm worden gegeven en
hoe die inwoners een eventuele ontvlechting van Haren waarderen in het licht van de
samenvoeging van 2019.

d. Conclusie

Indien de initiatiefnemer, onverminderd hetgeen onder punt 2 is opgemerkt, wenst te
komen tot een voorstel tot herindeling van de gemeente Groningen, dient de procedure
gevolgd te worden die de Wet arhi voorschrijft voor een herindelingsinitiatief door
de Minister van BZK. Concreet betekent dit dat zienswijzen van de inwoners van de
gemeente Groningen (en daarmee ook die van de inwoners van de voormalige gemeenten
Haren en Ten Boer) op de herindeling als zodanig bekend en gewogen moeten kunnen worden,
alsmede die van bedrijven, maatschappelijke organisaties en omliggende gemeenten.
Afhankelijk van de inhoud daarvan kan de initiatiefnemer het voorstel al dan niet
bijstellen of al dan niet afzien van indiening ervan.

De Afdeling advisering van de Raad van State stelt dat de inwoners van de voormalige
gemeente Haren niet geconsulteerd zijn over het voorstel. Dat hoeft niet. Ze hebben
zich namelijk al met een ruime meerderheid in een referendum uitgesproken tegen de
herindeling, die vervolgens tegen de zin van de inwoners van de gemeente Haren en
de gemeenteraad, toch is doorgedrukt. De democratische legitimiteit ontbrak dus voor
het opheffen van de gemeente Haren, toen is geen enkele rekening gehouden met «de
gevoelens van de betrokken inwoners» en dat was toen, ook voor de Afdeling advisering,
overigens blijkbaar geen probleem.

De opvattingen van de inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en regio’s
van de gemeente Groningen en Ten Boer zijn irrelevant. Het democratische (en ook procedurele)
onrecht dat inwoners van de voormalige gemeente Haren is aangedaan met de vernietiging
van hun (voormalige) gemeente tegen de zin van de inwoners van de voormalige gemeente
Haren moet immers ongedaan gemaakt worden, dat is het doel van dit wetsvoorstel. Consultatie
van de inwoners van de gemeenten Groningen en Ten Boer is dus overbodig en zelfs ongewenst.

De initiatiefnemer merkt tot slot op dat hij het eens is met de constatering van de
Afdeling advisering van de Raad van State dat de Wet arhi geen procedure kent «voor
de oprichting van een geheel nieuwe gemeente». Dit wetsvoorstel betreft immers geen
herindeling maar het instellen van een geheel nieuwe gemeente. De initiatiefnemer
heeft er daarbij voor gekozen waar mogelijk de procedure in de Wet arhi zo goed mogelijk
(in omgekeerde richting) te volgen en te gebruiken als sjabloon, maar wil graag benadrukken
dat dit wetsvoorstel verder (noodzakelijkerwijs) «vormvrij» is daar er geen (dwingend)
voorgeschreven procedure volgt uit Wet arhi.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer, Van Houwelingen