Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 25 mei 2022 en het nader rapport d.d. 17 juni 2022, aangeboden aan de Koning
door de Ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en voor Primair en Voortgezet
Onderwijs. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 december 2021, nr. 2021002549,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding gegeven tot het maken van inhoudelijke opmerkingen.

Dit advies, gedateerd 25 mei 2022, no.W05.21.0385/I, bied ik U hierbij aan. Het advies
is integraal opgenomen in het nader rapport en cursief weergegeven.

Bij Kabinetsmissive van 23 december 2021, no.2021002549, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek houdende de verankering
van eenheden van leeruitkomsten in die wet (Wet leeruitkomsten hoger onderwijs), met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe het experiment leeruitkomsten, dat vraaggericht deeltijds
en duaal hoger onderwijs voor werkende en werkzoekende volwassenen in het hoger beroepsonderwijs
mogelijk maakt, permanent in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
(WHW) te regelen en uit te breiden naar het voltijds hoger beroepsonderwijs en het
wetenschappelijk onderwijs. Ook wordt accreditatie van onvolledige opleidingen mogelijk
gemaakt.

Op 10 mei 2022 heeft een delegatie van de Afdeling op de voet van artikel 24 van de
Wet op de Raad van State overleg gevoerd met de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap over deze adviesaanvraag.

De Afdeling constateert dat het experiment leeruitkomsten enthousiast is opgepakt
door de deelnemende hogescholen, maar ook dat de evaluatie te vroeg is gehouden om
uitspraken te kunnen doen over de belangrijkste evaluatiecriteria, te weten het aantal
afgestudeerden en het gerealiseerde eindniveau. De meeste studenten hebben immers
hun studie nog niet afgerond.2 De beslissing om de evaluatie voortijdig uit te voeren hangt samen met de bepaling
in de WHW dat een experiment alleen door de Minister kan worden verlengd, indien voor
afloop ervan een voorstel van wet om het experiment om te zetten in een structurele
wettelijke regeling bij de Tweede Kamer is ingediend.3 Beoogd is te voorkomen dat deelnemende instellingen in een vacuüm terecht komen.

Gelet op het onvoltooide karakter van het experiment heeft de Afdeling bedenkingen
bij het nu direct al mogelijk maken dat trajecten gebaseerd op leeruitkomsten in het
voltijds hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs worden ingevoerd.
Bovendien is met de voorgestelde wijze van inpassing van een stelsel van op leeruitkomsten
gebaseerde trajecten in de WHW de kwaliteitswaarborging in het geding. De Afdeling
adviseert daarom het voorstel nu te beperken tot het vastleggen van het experiment
leeruitkomsten voor het deeltijds en duaal hoger beroepsonderwijs. Na indiening van
het wetsvoorstel kan de Minister het experiment voor de deelnemende hogescholen verlengen.
Zodra de resultaten van het thans lopende experiment beschikbaar en geëvalueerd zijn
en mits deze positief zijn bevonden, kunnen deze in het wetsvoorstel worden geïmplementeerd,
met inachtneming van de opmerkingen in dit advies over kwaliteitswaarborgen en uitvoerbaarheid.
Een uitbreiding naar het gehele hoger onderwijs zou aan de orde kunnen komen nadat
in bredere kring ervaring is opgedaan met het werken van leeruitkomsten in het deeltijds
en duaal hoger beroepsonderwijs. Ook kan worden overwogen voor het universitaire onderwijs
alsnog ruimte te bieden voor experimenten.

In verband met deze opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

Ter versterking van de flexibiliteit en vraaggerichtheid van het hoger onderwijs voor
volwassenen is in 2016 het experiment «leeruitkomsten» gestart. In dit experiment
is in het deeltijds en duaal hoger beroepsonderwijs de verplichting losgelaten om
te werken met een vaststaand onderwijsprogramma, waarbij de student de door de instelling
aangeboden onderwijseenheden (vakken) moet behalen, via vooraf bepaalde onderwijs-
en leeractiviteiten, die voor alle studenten in principe dezelfde zijn en vaak in
een bepaalde volgorde afgelegd moeten worden. In plaats daarvan worden door het instellingsbestuur
«eenheden van leeruitkomsten» vastgesteld, waarin in termen van uitkomsten (in feite:
leerdoelen) is beschreven wat studenten moeten kennen en kunnen. Hiermee wordt beoogd
een onderwijsaanbod tot stand te brengen dat beter aansluit bij de behoeften van volwassenen
en werkgevers. De student kan voor het verwerven van leeruitkomsten gebruik maken
van onderwijs- en leeractiviteiten (vakken) die door de opleiding worden aangeboden.
Maar dat hoeft niet: er kan ook sprake zijn van een volledig persoonlijke, geheel
leerwegonafhankelijke route. Ook de wijze van toetsing en beoordeling is bij de toepassing
van leeruitkomsten leerwegonafhankelijk.

Het experiment loopt tot en met 30 juni 2022. Aan het experiment nemen 21 hogescholen
mee, met in totaal 400 opleidingen. Het experiment zou eerst in 2023, na afloop van
een volledige opleidingsperiode, worden geëvalueerd.4 De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft in 2019, naar aanleiding van
een tussenevaluatie, evenwel al aangekondigd de mogelijkheid van het werken met leeruitkomsten
in de WHW op te nemen. Daarom is de eindevaluatie vervroegd, en heeft deze betrekking
op de periode 2016–2020. Volgens de toelichting is in de eindevaluatie het positieve
beeld van de tussenevaluatie bevestigd en heeft de NVAO positief geoordeeld over het
niveau en de kwaliteit van de opleidingen die deelnemen aan het experiment.

Het wetsvoorstel geeft het begrip leeruitkomsten een plaats in de WHW en stelt per
eenheid van leeruitkomsten een studieplan verplicht. Het studieplan legt vast op welke
eenheid van leeruitkomsten het betrekking heeft, de wijze waarop de student zich voorneemt
die eenheid te verwerven, en de wijze van begeleiding, toetsing en leerwegonafhankelijke
beoordeling. Het werken met leeruitkomsten wordt op verzoek van verschillende aan
het experiment deelnemende hogescholen mogelijk gemaakt voor het gehele hoger onderwijs.
Met het oog op meer flexibiliteit vervallen de verplichte propedeuse in het hoger
beroepsonderwijs en het verbod op beroepsuitoefening in het eerste jaar voor duale
opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs in geval gewerkt wordt met leeruitkomsten.

2. Werking en reikwijdte

De Afdeling erkent het belang van het stimuleren van «leven lang ontwikkelen». Zo
heeft zij al eerder de verantwoordelijkheid van de overheid om de herscholing en bijscholing
van werkenden benoemd en geadviseerd om daartoe structurele wetgeving tot stand te
brengen en te voorzien in een gerichte bekostiging voor de meest kwetsbare groepen.5 Tegen die achtergrond heeft zij positief geadviseerd over het voornemen om in het
deeltijds en duaal hoger onderwijs te experimenteren met leeruitkomsten, om op basis
van de daardoor verkregen inzichten te komen tot nadere beleids- en besluitvorming.

Het wetsvoorstel is echter gebaseerd op een experiment dat nog niet is afgemaakt.
De term «eindevaluatie» is niet gelukkig, omdat deze ten onrechte suggereert dat een
volledige evaluatie heeft plaatsgevonden. Hierdoor kan over de twee belangrijkste
evaluatiecriteria (rendement en gerealiseerd eindniveau) niets worden gezegd en bestaat
over de beide andere (tevredenheid bij studenten en werkgevers) onduidelijkheid over
de interpretatie van de gegevens.6 Doordat het voorstel uitdrukkelijk wordt gepositioneerd als een bijdrage aan een
verdere flexibilisering van het gehele hoger onderwijs (initieel en post initieel),
krijgt het bovendien een veel grotere werking dan het tot nu toe (onvolledig) uitgevoerde
experiment en wordt het doel van de voorgestelde aanpassing onhelder.

a. resultaten van het experiment leeruitkomsten

Uit de «eindevaluatie» blijkt dat de instroom bij de experimentopleidingen zich positiever
heeft ontwikkeld dan bij vergelijkbare andere opleidingen, maar dat de effecten op
de diplomarendementen nog niet bekend zijn. Per saldo is de meerderheid van de studenten
positief over de eigen experimentopleiding, maar zou een substantieel deel (18%) deze
niet aan anderen aanraden. Werkgevers zijn in meerderheid tevreden, maar wijzen op
onduidelijkheden en het feit dat flexibel leren niet iedereen past. Concluderend stellen
de onderzoekers dat de experimenten onmiskenbaar een positieve en veelbelovende ontwikkeling
in het hoger beroepsonderwijs in het vooruitzicht stellen, met potentie voor doorwerking
in het hele (voltijdse) hoger beroepsonderwijs. Dit laat volgens hen onverlet dat
het zorgelijk is dat een aantal instellingen en opleidingen ruim vier jaar na de start
nog steeds in de pioniers- en ontwikkelfase lijkt te zitten en dat dit nog steeds
gepaard gaat met een relatief hoge ontevredenheid bij studenten.

Het advies van de NVAO is voornamelijk gebaseerd op beoordelingen over de eerste twee
jaar van een kwart van het totaal aantal deelnemende opleidingen. Wat betreft het
te realiseren eindniveau merkt de NVAO slechts op dat het vertrouwen bestaat dat de
opleidingen goed op weg zijn om aan de gestelde niveau-eisen te voldoen. Daarnaast
plaatst zij diverse kanttekeningen.7

Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat de experimenten hebben geleid tot belangrijke
veranderingen in de werkwijze van deelnemende hogescholen, maar ook dat zij nog aan
het begin van deze ontwikkeling staan. De «eindevaluatie» is te vroeg gehouden om
het diplomarendement te bepalen en ook te beperkt geweest om uitspraken te doen over
de gerealiseerde kwaliteit (eindniveau). Ten aanzien van de beide andere evaluatiecriteria
(tevredenheid studenten en werkgevers) bestaat onduidelijkheid. Voorts zijn er volgens
de onderzoekers nog veel onderwijskundige vragen, die eigenlijk een nieuw experiment
nodig maken. Daarmee bestaat onvoldoende helderheid over het belang en de effectiviteit
van het werken met leeruitkomsten. Permanente invoering van een stelsel gebaseerd
op leeruitkomsten is daarmee prematuur.

Ten algemene wenst de regering op te merken dat de uitbreiding van het werken met
eenheden van leeruitkomsten naar voltijdopleiding een nadere reflectie van de regering
vereist. De regering realiseert zich dat deze uitbreiding verdere doordenking vereist
en realiseert zich dat dit onderdeel moet zijn van een groter bouwwerk en visie met
betrekking tot flexibilsering en Leven Lang Ontwikkelen (LLO).

De Afdeling is van mening dat de permanente invoering van een stelsel gebaseerd op
leeruitkomsten prematuur is, met name omdat, volgens de Afdeling, de eindevaluatie
van het experiment leeruitkomsten te vroeg heeft plaatsgevonden. De regering heeft
begrip voor deze opvatting. In artikel 4, eerste lid, van het Besluit experimenten
flexibel hoger onderwijs (Stb. 2016, 145) is neergelegd dat de Minister van OCW uiterlijk in 2023 het experiment leeruitkomsten evalueert. Het experiment loopt echter af per
1 juli 2022. Om die reden zal de regering – zoals ook door de Afdeling wordt onderkend
– voor die datum een voorstel van wet moeten indienen, om het experiment te kunnen
verlengen. Met dit voorstel van wet wordt de omzetting van het experiment in een structurele
regeling beoogd.8 Na een positieve tussenevaluatie in 2019, heeft de regering het voornemen uitgesproken
om bij een positieve eindevaluatie de bevoegdheden uit het experiment structureel
in de WHW te verankeren.9 Dat maakt weliswaar dat niet alle vooraf vastgestelde evaluatiecriteria volledig
konden worden meegenomen, maar desondanks biedt de eindevaluatie naar de mening van
de regering voldoende basis om met een redelijke mate van zekerheid te kunnen aannemen
dat de doelstellingen van het experiment zullen worden bereikt en daarmee het experiment
te kunnen verankeren. Zo concluderen de onderzoekers van ResearchNed in het eindrapport
bij het experiment dat de cijfers over studievoortgang en uitval in het experiment
niet afwijkend zijn ten opzichte van deze cijfers bij opleidingen die niet werken
met eenheden van leeruitkomsten.10 De toename van het aantal studenten11 (een onderzocht evaluatiecriterium) zal daarom naar alle waarschijnlijkheid resulteren
in een groei in het aantal gediplomeerden (een criterium dat vanwege de timing van
de eindevaluatie niet kon worden onderzocht). Daarnaast heeft de NVAO het vertrouwen
uitgesproken dat het eindniveau van de deelnemende opleidingen die ten tijde van de
eindevaluatie nog geen gehele cyclus hadden doorlopen, op basis van de tussenresultaten
waarschijnlijk voldoende zal zijn (zie hiervoor verder de reactie van de regering
op paragraaf 2, punt b).

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel de op deze punten
verduidelijkt en uitgebreid in paragraaf 2.1.4 van de algemene toelichting.

De Afdeling merkt verder op dat er met betrekking tot de twee evaluatiecriteria die
wel in zijn geheel konden worden getoetst tijdens de eindevaluatie (tevredenheid studenten
en werkgevers) onduidelijkheid bestaat. In dat verband wenst de regering op te merken
dat naar haar mening voldoende duidelijkheid bestaat over de resultaten met betrekking
tot de werkgeverstevredenheid. Daarbij moet wel de kanttekening worden gemaakt dat
de cijfers mogelijk geen representatief beeld bieden voor het hele ho-veld, nu met name werkgevers vanuit de zorgsector deel hebben genomen aan het onderzoek.12 Het is daarom mogelijk dat de resultaten een relatief positief beeld geven. Voor
wat betreft de studenttevredenheid concludeert ResearchNed dat de meeste studenten
per saldo (zeer) tevreden zijn over hun opleiding. Het aandeel dat de opleiding (zeker)
zou aanbevelen is 61 procent.13

De Afdeling wijst daarnaast in haar advies op het gegeven dat een aantal instellingen
en opleidingen ruim vier jaar na de start van het experiment nog steeds in de pioniers-
en ontwikkelfase lijkt te zitten. De regering deelt de mening van de Afdeling dat
dit ongewenst is, maar wijst daarbij tevens op de conclusie van ResearchNed dat de
lange tijd die de transitie vergt achteraf bezien niet vreemd is, gelet op de veranderingen
die de overgang naar het werken met eenheden van leeruitkomsten vergt. De regering
heeft er daarom vertrouwen in dat instellingen (en studenten) op korte termijn gewend
zullen zijn aan het werken met eenheden van leeruitkomsten, zeker omdat het enthousiasme
over en het vertrouwen in het concept van leeruitkomsten en leerwegonafhankelijk leren
volgens de onderzoekers onveranderd groot is.14

De Afdeling lijkt verder te impliceren dat het advies van de NVAO met betrekking tot
het experiment leeruitkomsten uitgaat van premature resultaten. De regering wil daar
graag het volgende over opmerken. Aan het begin van het experiment is er door de NVAO
voor gekozen om de deelnemende opleidingen in het derde jaar van aanbieden te beoordelen.
Dit is een bewuste keuze geweest, omdat bij deeltijd en duale varianten van vierjarige
hbo-bacheloropleidingen – het merendeel van de deelnemende opleidingen – op dat moment
voldoende kwaliteit gerealiseerd zou zijn om een oordeel te kunnen vormen en er tegelijkertijd
nog geen afgestudeerden waren (snelle studenten met een maatwerkprogramma uitgezonderd).
Mocht de kwaliteit op dat moment niet aan de maat zijn geweest, dan was ingrijpen
nog mogelijk geweest voordat de opleiding diploma’s aan het eerste afstudeercohort
zou verstrekken.15

De NVAO-panels hebben naar aanleiding van deze beoordelingen een reële inschatting
kunnen maken van het toekomstige, gerealiseerde eindniveau van afgestudeerden. Unaniem
hadden de panels vertrouwen in het te realiseren vereiste eindniveau. De panels gaven
in geen enkel beoordelingsrapport aanbevelingen gericht op versteviging van (de aanloop
naar) het te realiseren eindniveau.16 Bij accreditatiebeoordelingen waar het al wel mogelijk was om het gerealiseerde eindniveau
te beoordelen17, is in alle gevallen het gerealiseerde eindniveau als voldoende beoordeeld, zo bleek
uit nadere toelichting van de NVAO naar aanleiding van het advies.

Terecht stelt de Afdeling daarnaast dat de NVAO ook aandachtspunten benoemt. De regering
heeft er vertrouwen in dat de instellingen, indien dit nog niet is gebeurd, aan deze
aandachtspunten gehoor kunnen en zullen geven. Daarbij wil de regering benadrukken
dat deze aandachtspunten, getuige de resultaten van de accreditatiebeoordelingen,
niet zodanig invloed hebben op het kwaliteitsniveau van de betreffende opleidingen
dat deze hierdoor lager zijn beoordeeld.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de algemene toelichting op deze
punten verduidelijkt en uitgebreid in paragraaf 2.1.4 van het wetsvoorstel.

De Afdeling merkt verder op dat er volgens de onderzoekers nog veel onderwijskundige
vragen zijn, die eigenlijk een nieuw experiment nodig maken. Een nieuw experiment
wordt in de rapportage niet geadviseerd. Wel wordt de regering op enkele aandachtspunten
gewezen, zoals de aanbeveling te werken met tussenvormen van gestructureerd en flexibel
onderwijs. Het algemene deel van de toelichting is hier in onder andere paragraaf
2.1.3 op aangevuld.

b. voltijds hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs

Het experiment leeruitkomsten richt zich op deeltijdopleidingen en duale opleidingen
in het hoger onderwijs. Het voorstel omvat de invoering van leeruitkomsten voor het
gehele hoger onderwijs. Volgens de toelichting is door verschillende deelnemende hogescholen
kenbaar gemaakt dat er ook bij voltijdopleidingen behoefte bestaat aan het werken
met leeruitkomsten. Voorts zouden universiteiten, hoewel zij niet in het experiment
hebben geparticipeerd, een toegevoegde waarde zien in het concept, omdat verdere flexibilisering
van het wetenschappelijk onderwijs zou aansluiten bij de diversiteit in kenmerken,
behoeften, achtergrond en situaties van studenten.18

Het bevorderen van leven lang ontwikkelen, maatwerk, en de flexibilisering van het
hoger onderwijs zijn echter zeer verschillende doelstellingen, met een eigen context,
die zich niet zonder meer laten verenigen in één allesomvattende oplossing. De Onderwijsraad
wijst er onder meer op dat flexibiliteit, differentiatie en maatwerk op gespannen
voet staan met het belang van samenhang in curricula en in het stelsel, en op de betekenis
ervan voor het civiel effect.19

Bovendien is niet onderbouwd waarom op leeruitkomsten gebaseerd, leerwegonafhankelijk
onderwijs voor elk type student geschikt zou zijn. Leerwegonafhankelijk onderwijs
gaat er vanuit dat studenten al de nodige levens- en werkervaring hebben die kan worden
benut om een eigen leerroute uit te stippelen en leeruitkomsten aan te tonen. Dat
is voor studenten die de nodige werkervaring hebben vaak al een hele opgave, zo blijkt
uit de evaluatie van het experiment. Een deel van de volwassenen wordt juist afgeschrikt
door flexibel leren, omdat dat zij ondanks hun leeftijd (gemiddeld 37 jaar), werksituatie
(87% heeft werk), werkervaring (gemiddeld 16 jaar) en werksituatie een voorkeur hebben
voor gestructureerd onderwijs. De gemiddelde voltijdsstudent beschikt niet over relevante
eerder opgedane kennis en ervaring, heeft nog weinig zicht op wat de opleiding of
de praktijk behelst, en is daarom niet per definitie goed in staat om zelf de regie
te nemen. Bovendien heeft het voltijdsonderwijs een socialiserende functie, die minder
tot haar recht komt bij een individueel leertraject gebaseerd op eenheden van leeruitkomsten.
Weliswaar is het geen recht van de student om in alle onderwijseenheden van iedere
opleiding flexibel te kunnen studeren, maar de invoering over de breedte van het hele
hoger onderwijs veronderstelt wel een potentiële passendheid voor iedere student.

Ten slotte wijst de Afdeling er op dat universitaire opleidingen nog geen ervaring
hebben opgedaan met het werken met leeruitkomsten volgens de kaders van het experiment.
Omdat doelgroep, duur, inrichting en programma van opleidingen in het hoger beroepsonderwijs
en in het universitair onderwijs van elkaar verschillen, is het van belang om te onderzoeken
wat het werken volgens de principes van leeruitkomsten voor de universitaire student
zou kunnen betekenen en op welke wijze dit zou moeten worden ingericht.

De Afdeling adviseert de bevoegdheden van het experiment thans niet uit te breiden
naar voltijdopleidingen en het wo. Dit vraagt om reflectie. Gezien het feit dat dit
advies op 25 mei jl. is uitgebracht en het zeer korte tijdspad dat de regering nog
rest voordat het experiment verloopt, heeft de regering besloten de bevoegdheden van
het experiment thans alleen te verankeren voor deeltijd- en duale opleidingen. Daarmee
wordt zeker gesteld dat het lopende experiment verlengd kan worden. De regering zal
daarnaast in de komende periode haar instrumentarium heroverwegen en de tijd nemen
om een nadere visie te ontwikkelen op het werken met eenheden van leeruitkomsten in
voltijdopleidingen, mede in het licht van Leven Lang Ontwikkelen en flexibilisering.
Daarbij zal het advies hieromtrent van de Afdeling worden betrokken. Naar aanleiding
daarvan beraadt het kabinet zich op een nota van wijziging. Er bestaat een fundamentele
bereidheid bij de regering om verdere stappen te zetten op het gebied van LLO.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en de toelichting
aangepast.

De regering stelt daarbij wel voor om ook de bevoegdheden thans voor deeltijd- en
duale opleidingen in het wo direct in de WHW te verankeren. De Afdeling merkt op dat
het vanwege bepaalde verschillen tussen het hbo en wo – de Afdeling noemt daarbij
doelgroep, duur, inrichting en programma van opleidingen – niet mogelijk is de resultaten
van het experiment te gebruiken voor uitbreiding naar het wo. De regering deelt deze
mening niet. In het experiment leeruitkomsten is ervaring opgedaan met (hbo-) associate
degree-opleidingen, bacheloropleidingen en masteropleidingen.20 De duur van die opleidingen varieert van 1, 2 tot 4 jaar. De duur van wo-opleidingen
is 3 jaar (bachelor) en 1 tot 2 jaar (master). Wat betreft de duur van de opleidingen
zijn er dus geen wezenlijke verschillen tussen de opleidingen in het experiment en
wo-opleidingen. De studentenpopulatie in het wo is daarnaast net zo divers in samenstelling
als in het hbo. Ook in het wo bestaat die populatie uit studenten die direct doorstromen
uit het voortgezet onderwijs tot en met werkende volwassenen die op latere leeftijd
instromen. De achtergrond van de student qua vooropleiding verschilt inderdaad, maar
dat is naar de opvatting van de regering geen reden aan te nemen dat wo-studenten
vanwege het verschil in vooropleiding niet in staat zouden zijn tot meer regie op
het eigen opleidingstraject. De regering deelt wel de mening van de Afdeling dat de
oriëntatie van het hbo (professioneel) en het wo (academisch) verschilt. Dat verschil
werkt uiteraard door in de aard en inhoud van de eenheden van leeruitkomsten die in
opleidingen zullen worden gehanteerd, deze zullen een meer theoretische aard hebben,
maar heeft naar de opvatting van de regering niet direct impact op de vraag of academisch
onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten mogelijk is. De regering wil bovendien
benadrukken dat het wetsvoorstel ruimte biedt aan instellingen om zelf afwegingen
en keuzes te maken over het al dan niet opnemen van eenheden van leeruitkomsten in
de opleiding en over de manier waarop en de mate waarin onderwijs op basis van eenheden
van leeruitkomsten mogelijk wordt gemaakt. De regering vertrouwt erop dat de instellingen
vanuit hun professionele autonomie keuzes maken die passen bij de aard en inhoud van
opleidingen en de bijbehorende studentenpopulatie.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel op deze punten
verduidelijkt en uitgebreid in paragraaf 2.2.2 van het algemene deel van de toelichting.

De Afdeling merkt verder op dat het bevorderen van leven lang ontwikkelen (hierna:
LLO), maatwerk, en de flexibilisering van het hoger onderwijs zeer verschillende doelstellingen
zijn, met een eigen context, die zich niet zonder meer laten verenigen in één allesomvattende
oplossing. De regering wil daar het volgende over opmerken. Voorliggend wetsvoorstel
faciliteert flexibilisering in de inrichting van (delen van) opleidingstrajecten van
studenten. Daarmee wordt invulling gegeven aan afspraken die in het Bolognaproces
zijn gemaakt over het faciliteren van studentgecentreerd onderwijs en leren op basis
van learning outcomes. Door op basis van learning outcomes variëteit en flexibiliteit in de inrichting van het onderwijs (modes of delivery) te realiseren, kan eenvoudiger worden aangesloten bij de uiteenlopende kenmerken,
behoeften en situaties van de diverse studentenpopulatie. Flexibilisering is daarbij
het overkoepelende begrip.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de algemene toelichting op deze
punten verduidelijkt en uitgebreid in paragraaf 2.2.1 van het wetsvoorstel.

Ook merkt de Afdeling merkt op dat de Onderwijsraad er onder meer op wijst dat flexibiliteit,
differentiatie en maatwerk op gespannen voet staan met het belang van samenhang in
curricula en in het stelsel, en op de betekenis ervan voor het civiel effect. De regering
meent dat de wijze waarop flexibiliteit vorm krijgt in dit wetsvoorstel dusdanige
kaders en waarborgen omvat, dat de samenhang in curricula en het stelsel en de civiele
waarde van diploma’s niet in het geding komen. Samenhang in de opleiding blijft op
grond van artikel 7.3, eerste lid, van de WHW namelijk ook bij het werken met eenheden
van leeruitkomsten vereist. Daarnaast moet op grond van het accreditatiekader de relatie
tussen de eenheden van leeruitkomsten en de eindkwalificaties van de opleiding aan
de NVAO-panels inzichtelijk worden gemaakt. Die eindkwalificaties van de opleiding
zijn naar inhoud en niveau gelijk voor alle studenten van de opleiding, ook als zij
kiezen voor een flexibele invulling op basis van leeruitkomsten. Het onderwijsaanbod
dat de opleiding verzorgt (leeractiviteiten waar de student uit kan kiezen of gewoon
de gefaciliteerde leerroute) moet nog steeds worden vastgelegd. Op dat onderwijsaanbod
en op de tentaminering en examinering zijn de gebruikelijke kwaliteitsborgen van toepassing.
Dit geldt ook voor de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de examencommissie
van de opleiding.

De regering merkt op dat de bestaande kaders in de WHW ook al ruimte voor differentiatie
bieden. Een opleiding kan voorzien in verschillende routes, afstudeertrajecten en
bijzondere programma’s, en bovendien variëren in de aangeboden keuzevakken, minoren,
stages, werkend leren en uitwisselingsprogramma’s.

De regering deelt verder de mening van de Afdeling dat niet elk(e) (type) student
in staat is zelf de regie te nemen binnen zijn studie (of dat zou willen). Een noodzakelijke
eigenschap wanneer de student zelf invulling zou willen geven aan eenheden van leeruitkomsten.
De regering wil daarom benadrukken dat het geenszins de bedoeling is dat wanneer een
opleiding op eenheden van leeruitkomsten is gebaseerd, en daarmee leerwegonafhankelijk
onderwijs aanbiedt, van de student gevraagd wordt de regie (over) te nemen. Alleen
de student die dit daadwerkelijk wil en waarvan de instelling denkt dat de student
daartoe in staat is, zal – in nauw overleg met de studiebegeleider – invulling kunnen
geven aan zijn persoonlijke leerroute. De instelling blijft daarbij verplicht een
«gefaciliteerde leerroute» aan te bieden zoals bij een opleiding die uitsluitend bestaat
uit onderwijseenheden die geen eenheden van leeruitkomsten zijn. Dit geldt dus ook
voor de opleiding die deels of geheel is opgebouwd uit eenheden van leeruitkomsten.

De verwachting op basis van het experiment en de gesprekken die zijn gevoerd met de
deelnemende instellingen, is dat een groot deel van de studenten de gefaciliteerde
route zal blijven volgen en dat de meeste opleidingen geneigd zullen zijn te kiezen
voor een hybride vorm van «klassieke» onderwijseenheden en eenheden van leeruitkomsten.
Daarbij wil de regering nog wel wijzen op de conclusie van ResearchNed dat wanneer
studenten beter de grote potentiële leeropbrengst van een persoonlijke leerroute kunnen
doorgronden, meer studenten hiervan gebruik zullen maken.21 Dit betreft ook de werkende student die nu (nog) in de veronderstelling is dat zelf
de regie nemen meer tijd en energie kost, iets dat de werkende student, vaak met een
gezin, meestal niet heeft. Het gaat daarbij volgens de onderzoekers vooral om bewustwording.
Dit wetsvoorstel zal hier een bijdrage aan leveren, nu het de informatievoorziening
aan de student via (onder meer) de OER en het studieplan, deels formaliseert.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel op deze punten
verduidelijkt en uitgebreid in paragraaf 2.2.2 van het algemene deel van de toelichting.

c. Conclusie

Voor een betrouwbare vaststelling en weging van de uitkomsten van het experiment is
het van belang dat het experiment na afloop van de volledige opleidingsduur geëvalueerd
wordt aan de hand van de vooraf bepaalde evaluatiecriteria.

Om te voorkomen dat het met veel inzet vormgegeven onderwijs in dit experiment stil
komt te liggen, doordat er voor afloop van het experiment geen wetsvoorstel is ingediend
om het experiment om te zetten in een structurele wettelijke regeling, adviseert de
Afdeling het wetsvoorstel te beperken tot de inhoud van het experiment leeruitkomsten
ten behoeve van het deeltijds en duaal hoger beroepsonderwijs. Na indiening van het
wetsvoorstel kan de Minister het experiment voor de deelnemende hogescholen verlengen.
Zodra de resultaten van het thans reeds lopende experiment beschikbaar en volledig
geëvalueerd zijn, kunnen deze in het wetsvoorstel worden verwerkt. De Afdeling adviseert
om de opmerkingen die zij hierna maakt over kwaliteitswaarborgen en uitvoerbaarheid
daarbij te betrekken.

Een uitbreiding naar het gehele hoger onderwijs zou aan de orde kunnen komen nadat
in bredere kring ervaring is opgedaan met het werken van leeruitkomsten in het deeltijds
en duaal hoger beroepsonderwijs. Ook kan worden overwogen voor het universitaire onderwijs
alsnog ruimte te bieden voor experimenten.

Hoewel de regering begrip heeft voor hetgeen de Afdeling opmerkt over de uitgevoerde
evaluatie van het experiment, is de regering van mening dat op basis van de onderzoeksresultaten
en uitgevoerde evaluaties er geen overwegende bezwaren zijn om het huidige experiment
– dat ziet op deeltijd en duale ho-opleidingen – wettelijk te verankeren voor deeltijd
en duaal hbo en wo.

De regering meent dat voor de doelgroep met voldoende zekerheid kan worden beoordeeld
dat de doelstellingen van het experiment zijn of zullen worden behaald. Onder deze
omstandigheden is de regering van mening dat het niet noodzakelijk is om voor het
wetenschappelijk onderwijs een nieuw experiment uit te voeren. Voorts lijkt het op
het eerste oog niet direct noodzakelijk om op een later moment nog een eindevaluatie
uit te voeren. Dat neemt natuurlijk niet weg dat de regering wel voldoende zicht wenst
te houden op de ontwikkelingen in het veld omtrent het werken met eenheden van leeruitkomsten.
De regering zal de vinger-aan-de-pols houden. Voorts zal de regering dit wetsvoorstel
ook evalueren. De aandachtspunten die de Afdeling thans naar voren heeft gebracht,
zullen uitdrukkelijk ook bij die evaluatie worden betrokken.

3. Behoud kwaliteitswaarborgen bij herdefiniëring van wettelijke begrippen

Een wezenlijk element in het voorstel is dat door een aanvulling van de begripsbepalingen
het begrip onderwijseenheid wordt uitgebreid met de term «eenheid van leeruitkomsten».
Hierdoor verdwijnt het strikte onderscheid tussen reguliere opleidingen met «geprogrammeerde»
onderwijseenheden en opleidingen met een persoonlijke leerroute (leeruitkomsten),
en kunnen er ook mengvormen voorkomen. Het is echter de vraag of beide typen opleiding
inhoudelijk en dus ook juridisch op één lijn zijn te stellen. Aanvullende kwaliteitswaarborgen
en een betere inpassing in het systeem van de WHW zijn wenselijk.

a. Onderwijseenheden en leeruitkomsten

De WHW bepaalt dat instellingen voor hoger onderwijs gericht zijn op het verzorgen
van onderwijs (artikel 1.3). Het onderwijs wordt door de instelling aangeboden in
de vorm van opleidingen (artikel 7.3, eerste lid). Een opleiding bestaat uit een samenhangend
geheel van onderwijseenheden (artikel 7.3, tweede lid). Een opleiding heeft daarmee
een in beginsel voor elke student gelijk onderwijsprogramma.

Het voorstel merkt een «eenheid van leeruitkomsten» aan als een vorm of uitwerking
van een onderwijseenheid. Specifiek aan een leeruitkomst is dat deze leerwegonafhankelijk
vorm krijgt en leerwegonafhankelijk wordt getoetst. Met deze wijze van definiëren
kan een opleiding zowel uit onderwijseenheden als uit leeruitkomsten bestaan, of uit
een combinatie van beide. Daarmee verdwijnt voor het inrichten van een opleiding het
strikte onderscheid tussen enerzijds onderwijseenheden (vakken of modules) en anderzijds
eenheden van leeruitkomsten. Voor leeruitkomsten behoeft geen onderwijs te worden
gevolgd, maar moeten activiteiten worden verricht. Een eenheid van leeruitkomsten
kan daarom per definitie geen variant van een onderwijseenheid zijn.

Doordat het wetsvoorstel beide vormen onder het begrip opleiding schaart, verliest
dat laatste begrip aan betekenis. Daarmee vervaagt ook de cruciale functie die het
begrip opleiding in de WHW vervult. Dit betreft een wezenlijke wijziging van één van
de pijlers van de WHW, die grondig doordacht moet worden.

De regering heeft begrip voor de zorg van de Afdeling over de kwaliteit van het hoger
onderwijs. De regering heeft naar aanleiding van dit advies dan ook nogmaals gereflecteerd
op welke gevolgen dit wetsvoorstel kan hebben voor (de kaders van) de kwaliteitsborging
en of de regering voldoende zeker is dat deze afdoende is. De regering heeft er nog
steeds vertrouwen in dat de huidige interne en externe waarborgen ook passend zijn
bij de wijzigingen die worden voorgesteld met dit wetsvoorstel. Wel is naar aanleiding
van het advies de algemene toelichting van het wetsvoorstel aangevuld, zodat deze
de kwaliteitswaarborgen en passendheid beter weergeeft. Onderstaand zal in meer detail
worden ingegaan op de specifieke opmerkingen van de Afdeling.

De Afdeling merkt op dat de betekenis van het begrip opleiding verandert met dit wetsvoorstel.
De regering onderschrijft dat het opleidingsbegrip een van de pijlers van de WHW is,
maar van een grondige wijziging is naar het oordeel van de regering geen sprake. Een
opleiding is en blijft namelijk een samenhangend geheel van onderwijseenheden. Met
dit wetsvoorstel expliciteert de wetgever slechts dat het begrip onderwijseenheid
ruimer kan worden opgevat. De eenheden van leeruitkomsten zijn een bijzondere verschijningsvorm
van de onderwijseenheden. De betekenis van het begrip opleiding gaat daarbij naar
de mening van de regering niet verloren. Het wetsvoorstel heeft wel tot gevolg dat
er meer ruimte is voor persoonlijke invulling van een opleiding. Daarmee sluit de
regering aan bij een beweging die al langer in gang is gezet in het hoger onderwijs,
namelijk meer ruimte voor flexibilsering en differentiatie.

Het uitgangspunt in de WHW is en blijft dat de te behalen eindkwalificatie (eindtermen)
van een opleiding voor elke student gelijk zijn. Hieruit volgt niet dat het feitelijk
gevolgde onderwijsprogramma ook voor elke student gelijk moet zijn. Ook buiten het
experiment leeruitkomsten is de realiteit van een opleiding in de afgelopen jaren
veelzijdiger geworden dan de wettelijke bepalingen doen vermoeden. Een opleiding kan
nu ook al voorzien in verschillende routes, afstudeertrajecten en bijzondere programma’s,
en bovendien variëren in de aangeboden keuzevakken, minoren, stages en uitwisselingen.
Deze variatie kan de kwaliteitsborging complexer maken, maar dit kan volgens de regering
geen doorslaggevend argument zijn om minder variatie binnen opleidingen toe te staan.
Deze ontstaat juist doorgaans om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren.

De regering is van mening dat het huidige kwaliteitsborgingskader toereikend is voor
het werken met eenheden van leeruitkomsten. Wel acht de regering het van belang dat
– net als tijdens het experiment – de NVAO zal voorzien in een nadere operationalisering
van het accreditatiekader in een protocol of handreiking. Hiermee worden handvatten
geboden voor instellingen die willen werken met eenheden van leeruitkomsten.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel op deze punten
verduidelijkt en uitgebreid in de paragrafen 1 en 2.3.6 van het algemene deel van
de toelichting.

b. Studieplan en OER

Voor een reguliere opleiding worden de procedures en rechten en plichten met betrekking
tot het onderwijs en de examens door het instellingsbestuur vastgelegd in de Onderwijs-
en Examenregeling (OER). Daarbij gaat het onder meer om het beoogde eindniveau van
de opleiding, de inhoud en feitelijke vormgeving van het onderwijs, en de daaraan
verbonden wijze van toetsing en examinering, gebaseerd op onderwijseenheden (artikel
7.13 WHW).

Hoewel artikel 7.13 WHW in dit opzicht niet wordt aangepast, is het de vraag of bij
het tegelijkertijd toelaten van een opleiding gebaseerd op leeruitkomsten nog aan
de wet wordt voldaan. In het wetsvoorstel vervangt het per eenheid van leeruitkomsten
vast te stellen individuele studieplan grotendeels het in de OER voor de opleiding
geprogrammeerde onderwijsaanbod. Daarmee is het studieplan in feite een persoonlijke
OER en niet een opleidings-OER. In de praktijk zal de student samen met de begeleider
moeten waarborgen dat het eindniveau in zijn individuele geval wordt behaald. Dit
geschiedt buiten het bereik van de inspraak en kwaliteitswaarborgen, die wel invloed
hebben op de totstandkoming van een regulier onderwijsprogramma.22

Volgens de toelichting is het studieplan bedoeld om periodieke gesprekken tussen de
student en de begeleider te entameren over de invulling van (delen van) de flexibele
leerroute van de student gedurende de opleiding. Hiertoe zal de begeleider overzicht
moeten hebben over de volledige opleiding zoals beschreven in de OER, en over de actuele
kennis en het niveau van de student. Dat vraagt veel van de begeleider en belast deze
met een zware individuele verantwoordelijkheid. In een opleiding met een vast onderwijsaanbod
kunnen studieprestaties daarentegen relatief eenvoudig worden beoordeeld, omdat studenten
op dezelfde manier worden opgeleid en hun resultaten door examinatoren onderling vergeleken
kunnen worden. Door deze vergelijkingsmogelijkheid zullen tekortkomingen eerder opvallen
dan bij een persoonlijk leertraject met individuele begeleiding, dat zich bovendien
in meer of mindere mate buiten de instelling afspeelt. Doordat naar verhouding zwaar
wordt geleund op de individuele praktijkbegeleider en de examinator kan de waarde
van het diploma onder druk komen te staan.

In verband met de samenhang met de onder c genoemde punten, zal de regering deze integraal
– hierna – van een reactie voorzien.

c. Leeruitkomsten en accreditatie

De eisen die de WHW aan de OER stelt komen terug in het kader van de opleidingsaccreditatie,
die voorwaarde is voor het verkrijgen van bekostiging en het mogen verlenen van graden.
Daarbij worden onder meer inhoud en opzet van het onderwijsprogramma, de kwaliteit
van het docententeam, het gerealiseerd eindniveau en de deugdelijkheid van beoordeling,
toetsing en examinering van de studenten beoordeeld.23

Het wetsvoorstel berust op de veronderstelling dat een opleiding op basis van onderwijsheden,
die geheel of gedeeltelijk vorm krijgt door middel van eenheden van leeruitkomsten,
eenzelfde opleiding is als een reguliere opleiding, zodat geen nieuwe accreditatie
nodig is. Uit haar advies blijkt dat ook de NVAO daarvan uitgaat. Het is echter duidelijk
dat op aspecten als de inhoud en opzet van het onderwijsprogramma, de wijze van beoordeling,
toetsing en examinering van de studenten en de kwaliteit van het docententeam verschillen
optreden. Een opleiding die uitgaat van leeruitkomsten kent immers geen (vast) onderwijsprogramma.
Verschil treedt ook op bij de wijze van beoordeling, die leerwegonafhankelijk is,
en waarbij bijvoorbeeld niet gewerkt wordt met in het onderwijs gebruikelijke toetsen,
zoals mondelinge of schriftelijke tentamens. Voorts krijgt de docent een nieuwe rol
als begeleider. Al blijven de eindtermen gelijk, het valt te betwijfelen of de wettelijke
regels over accreditatie en de accreditatiekaders zonder meer toepasbaar zijn op onderwijs
op basis van leeruitkomsten, en daarmee hoe de kwaliteit en het niveau van de opleiding
worden gewaarborgd.

De regering onderschrijft het belang van de OER voor de kwaliteitsborging van de opleiding
en daarmee ook voor de waarde van het diploma. Zij wijst erop dat de OER niet verdwijnt
met dit wetsvoorstel. De OER vormt een algemeen kader waarbinnen ruimte is voor afspraken
die gemaakt worden ten behoeve van een studieplan. Het studieplan is geen instrument
waarmee afgeweken mag worden van de OER. Het studieplan is ook geen vervanging van
de OER.

Bij onderwijs op basis van een studieplan zal meer gevraagd worden van docenten, begeleiders
en examinatoren. Tijdens het experiment leeruitkomsten hebben instellingen en visitatiepanels
gebruikgemaakt van het NVAO-protocol Beoordeling bestaande experimenten leeruitkomsten.24 In dit protocol zijn aanvullende aandachtspunten voor de opleiding en het visitatiepanel
opgenomen, op grond waarvan wordt beoordeeld of de opleiding aan de gebruikelijke
kwaliteitsstandaarden voldoet. Het protocol is een nadere operationalisering van het
accreditatiekader.

Er wordt bijvoorbeeld specifiek beoordeeld of docenten aantoonbaar competent zijn
om studenten te begeleiden, bijvoorbeeld bij de keuze voor en vormgeving van leeractiviteiten;
hoe docenten tot een eenduidige interpretatie van leeruitkomsten komen; en of de opleiding
een gestructureerde praktijk heeft van kwaliteitsborging van opleidingstrajecten van
individuele studenten en versterking ervan door tussentijdse evaluatie en verbetering.
In het kader van examinering wordt ook beoordeeld of de examencommissie een adequate
methode hanteert om te borgen dat leeruitkomsten door individuele studenten worden
gerealiseerd, en of examinatoren voldoen aan de vereiste kwalificaties om de leeruitkomsten
op een eenduidige wijze te toetsen en beoordelen.

De regering zal, met het oog op de kwaliteitsborging, de NVAO verzoeken om bij de
accreditatie van opleidingen die (deels of geheel) worden aangeboden in de vorm van
leerresultaten, een protocol op te stellen en te hanteren overeenkomstig het protocol
dat is gehanteerd bij uitvoering van het experiment. Onder die omstandigheden is de
regering van mening dat – ook wanneer studenten gebruik maken van de mogelijkheid
om een persoonlijke invulling te geven aan de eenheden van leeruitkomsten – voorzien
is in een voldoende adequaat kwaliteitsborgingsstelsel.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de algemene toelichting op deze
punten verduidelijkt en uitgebreid in paragraaf 2.3.6 van het wetsvoorstel.

d. Examencommissie

Het voorstel brengt geen wijziging aan in de taken en bevoegdheden van de examencommissie.
De examencommissie verzekert een verantwoord niveau van toetsing aan de eindtermen.
Voorts dient de examencommissie onder meer om binnen het kader van de OER richtlijnen
en aanwijzingen te formuleren om de uitslag van tentamens en examens te beoordelen
en vast te stellen, en om de kwaliteit van de organisatie en de procedures inzake
tentamens en examens te waarborgen. Omdat in het wetsvoorstel de wijze waarop de beheersing
van de eenheid of eenheden leeruitkomsten zal worden aangetoond en beoordeeld in het
studieplan zal moeten worden geregeld, rijst de vraag of de examencommissie daarover
nog aanwijzingen of richtlijnen kan geven. Een andere vraag is of het voor haar nog
wel mogelijk (uitvoerbaar) is om de kwaliteit van leerwegonafhankelijke toetsen te
beoordelen en haar verantwoordelijkheid voor vrijstellingsprocedures waar te maken.
Het lijkt er op dat de beoordeling van de leeruitkomsten zal plaatsvinden door de
docent/begeleider die optreedt als examinator en voor zijn informatie sterk afhankelijk
is van de informatie die wordt geleverd door bijvoorbeeld de praktijkbegeleider op
de arbeidsplaats waar (een deel van) het leertraject wordt afgelegd. De toelichting
gaat niet in op de vraag hoe de examencommissie in staat is toezicht te houden op
het niveau van een opleiding die geheel of grotendeels leerwegonafhankelijk is.

Daarnaast ontbreekt in de toelichting een beschouwing over de vergelijkbaarheid van
de reguliere opleiding en de opleiding gebaseerd op leeruitkomsten en de wijze waarop
de kwaliteit van die laatste gewaarborgd wordt. Zoals hiervoor is uiteengezet, zal
de opleiding als gevolg van het werken met leeruitkomsten per student of groep van
studenten verschillen. Dat roept de vraag op hoe de toetsing van begin- en eindniveau
gewaarborgd zal worden en hoe waargemaakt kan worden dat het diploma van beide typen
van eenzelfde, vergelijkbaar niveau is. Inzet van het voorstel is immers dat de beroepskwalificatie
niet wijzigt, ondanks de verschillen qua opleidingsactiviteiten.

De regering wil van de gelegenheid gebruik maken om te benadrukken dat de bevoegdheden
van de examencommissie met dit wetsvoorstel niet worden gewijzigd. De examencommissie
heeft tot taak het waarborgen van de kwaliteit van tentamens en examens (artikel 7.12b,
eerste lid, onderdeel a, van de WHW). Daarnaast blijft de bevoegdheid van de examencommissie
bestaan om richtlijnen vast te stellen en aanwijzingen te geven (artikel 7.12b, eerste
lid, onderdeel b, van de WHW). Weliswaar worden in het studieplan afspraken gemaakt
over de wijze van toetsing, maar dat neemt niet weg dat de examencommissie – naast
de in de OER geformuleerde randvoorwaarden – richtlijnen kan vaststellen. Doordat
de examencommissies richtlijnen voor toetsing kunnen vaststellen en overigens ook
de bestaande bevoegdheden behouden blijven, is de examencommissie in staat om voldoende
toezicht te houden op de kwaliteit van de opleiding als geheel. In de kern verandert
er niets aan de bevoegdheden, maar wel moet worden vastgesteld dat kwaliteitsborging
complexer is wanneer er veel gebruik gemaakt zal worden van een volledige leerwegonafhankelijke
invulling van eenheden van leeruitkomsten. Het lijkt dan ook wenselijk dat de examencommissie
dergelijke richtlijnen met betrekking tot het werken met eenheden van leeruitkomsten
vaststelt, om haar rol als borger van de toetskwaliteit waar te kunnen maken. In het
experiment zijn overigens geen aanwijzingen dat het werken met eenheden van leeruitkomsten
voor de rol van de examencommissie in de kwaliteitsborging tot onoverkoombare uitdagingen
leidt.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is dit verduidelijkt in paragraaf 2.3.4.1
van de algemene toelichting.

e. Conclusie

Op grond van het bovenstaande acht de Afdeling het niet mogelijk een opleiding gebaseerd
op leeruitkomsten inhoudelijk en juridisch op één lijn te stellen met een reguliere
opleiding. Het voorstel heeft met name grote implicaties voor het begrip «opleiding».
Zo rijst de vraag wanneer een opleiding die bestaat uit een aantal afzonderlijke «eenheden
van leeruitkomsten» nog voldoende samenhang vertoont om als een herkenbare «opleiding»
aangemerkt te kunnen worden. Dit heeft ook gevolgen voor de consistentie van het begrippenkader
in de WHW, en werkt bovendien door in het proces van accreditatie van opleidingen
en in de positie en verantwoordelijkheid van NVAO en examencommissie, zonder dat de
toelichting daarvan rekenschap aflegt.

De Afdeling adviseert om in meer waarborgen te voorzien ten behoeve van voldoende
samenhang binnen de opleiding, bijvoorbeeld door een bepaald gedeelte van iedere opleiding
uniform te houden. Uitgangspunt daarbij zou moeten zijn dat het leerwegonafhankelijke
onderwijs een ander type onderwijs in het leven roept. Het onderwijssysteem krijgt
daarmee een hybride karakter. De Afdeling adviseert om dit duidelijker tot uitdrukking
te brengen in de wet. Voorts zou op diploma’s en certificaten de leerwegonafhankelijke
wijze van totstandkoming van het resultaat kenbaar moeten zijn.

De regering is van mening dat de vormgeving van eenheden van leeruitkomsten als een
bijzondere verschijningsvorm van onderwijseenheden passend is in het stelsel. Weliswaar
bestaat de mogelijkheid dat een student kiest voor een volledige leerwegonafhankelijke
invulling, maar dat maakt niet dat daarmee geen sprake meer zou zijn onderwijs. Ook
als een opleiding volledig is samengesteld uit eenheden van leeruitkomsten, is sprake
van een reguliere opleiding.

De regering wenst te onderstrepen dat diploma’s die worden afgegeven op basis van
een opleiding die volledig bestaat uit eenheden van leeruitkomsten op grond van de
WHW geen andere waarde hebben dan diploma’s die zijn afgegeven bij een opleiding die
volledig bestaat uit meer «klassieke» onderwijseenheden. Daarmee is er geen verschil
in waarde van diploma’s. De bestaande voorschriften over het diplomasupplement impliceren
daarbij wel dat in de cijferlijst vermeld moet worden hoe de opleiding door de student
is ingevuld, waarbij melding gemaakt kan worden van leerwegonafhankelijke invulling
door de student

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel op deze punten
verduidelijkt en uitgebreid in paragraaf 2.3.6 van het algemene deel van de toelichting.

4. Uitvoerbaarheid

De invoering van eenheden van leeruitkomsten vraagt van docenten een andere rol dan
in het traditionele onderwijs gebruikelijk is. In verband hiermee zal de basiskwalificatie
onderwijs (BKO) en de basiskwalificatie didactische bekwaamheid (BDB) voor nieuwe
docenten worden aangepast en dienen zittende docenten te worden bijgeschoold, aldus
de toelichting.

Het is bekend dat twee derde van het hoger onderwijspersoneel een hoge of zeer hoge
werkdruk ervaart.25 In de internetconsultatie hebben de instellingen naar voren gebracht dat de aanvang-
en ontwikkelkosten van het werken met leeruitkomsten hoog zijn. De toelichting lijkt
de omvang en duur van deze veranderingsoperatie te onderschatten. Uit de «eindvaluatie»
blijkt immers dat de deelnemende instellingen forse investeringen in tijd en voorzieningen
zullen moeten plegen. Voorts ontbreekt een berekening van de kosten met het argument
dat deze niet voor alle instellingen gelijk zijn en niet noodzakelijkerwijs causaal
verbonden zijn aan dit wetsvoorstel, maar passen bij een in toenemende mate flexibel
hoger onderwijs. Daarbij stelt de toelichting dat de kosten kunnen worden voldaan
uit het budget voor omscholing van de opleiding, wat met het voorgaande in tegenspraak
is omdat een berekening van die kosten ontbreekt.

De Afdeling acht de financiering van de leerwegonafhankelijke onderwijsvormen onvoldoende
uitgewerkt. Dit geldt ook voor het aspect van de studiefinanciering en de eigen bijdragen
van studenten en eventuele werkgevers. De vraag is of de financiering van dit type
onderwijs niet meer gebaat is bij eigen kaders, los van de kaders voor de gewone onderwijseenheden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen van de veranderopgave
voor docenten, inzicht te geven in de kosten van de transitie en in de kaders voor
de financiële stromen die het gevolg zullen zijn van de invoering van onderwijs op
basis van leeruitkomsten.

De veranderopgave om het werken met leeruitkomsten in te voeren in een opleiding is
inderdaad een aanzienlijke opgave. Het is daarbij wel zo dat in de eerste jaren de
investeringen in tijd voor docenten hoger zijn dan in de jaren daarna, omdat het tijd
kost om het nieuwe onderwijsmodel in de vingers te krijgen. Door het gefaseerd in
te voeren worden echter niet alle docenten tegelijkertijd belast. Na vijf jaar experimenteren
geven opleidingen in de eindevaluatie aan uit de voeten te kunnen met het nieuwe onderwijsmodel
binnen de bestaande (financiële) kaders. Instellingen zijn daarnaast gewend te werken
met strategische beleidsplannen en meerjarige activiteitenplannen om onderwijsvernieuwingen
te realiseren, inclusief de daarbij horende professionalisering van docenten en bijvoorbeeld
investeringen in ondersteunende ict e.d. Die vernieuwingen worden gefinancierd uit
de reguliere bekostiging die instellingen ontvangen. Instellingen maken keuzes qua
investeringen en het tijdpad waarin zij vernieuwingen doorvoeren, passend bij de financiële
mogelijkheden. De ervaring in het experiment leeruitkomsten is dat het nieuwe onderwijsmodel
gefaseerd (per collegejaar) wordt ontwikkeld en ingevoerd en dat er verschillen kunnen
zijn tussen de ontwikkelings- en implementatiestadia van opleidingen binnen een instelling.
De verwachting is dat dit ook het geval zal zijn bij verbreding van het onderwijsconcept
met eenheden van leeruitkomsten naar andere deeltijd- en duale opleidingen binnen
een instelling, na inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Dit is het ritme van elke
grote onderwijsinnovatie en opleidingen kennen dit proces goed. Instellingen werken
ook met een zogenoemde «lerende aanpak», zodat waar nodig op basis van ervaringen
in ontwikkeling en uitvoering bijgestuurd kan worden. De ervaring in het experiment
leeruitkomsten wijst uit dat opleidingen en instellingen er in slagen om het onderwijsconcept
en de bijbehorende kwaliteitsborging zodanig in te richten dat zij dit binnen de reguliere
bekostiging kunnen uitvoeren. De regering is daarom van mening dat er voldoende geld,
tijd en ruimte is voor instellingen om verantwoorde keuzes te maken in de wijze waarop
zij invulling geven aan de onderwijsvernieuwing en de veranderopgave die daarbij hoort.
Op deze manier zou ook de werkdruk voor docenten beheersbaar moeten blijven.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de kosten van de transitie in
paragraaf 4 en paragraaf 6 van het wetsvoorstel verduidelijkt.

5. Accreditatie onvolledige opleidingen

Met dit wetsvoorstel wordt ook een tweede experiment van de pilots «flexibilisering
hoger onderwijs» verankerd, te weten het experiment «accreditatie onvolledige opleidingen».
Het doel van het experiment is – kort gezegd – om te onderzoeken of het verlenen van
accreditatie voor deeltijdse of duale opleidingen met een verkort onderwijsaanbod
leidt tot een groter aanbod van niet-bekostigde deeltijdse en duale bacheloropleidingen,
een hogere deelname aan die opleidingen in het hoger beroepsonderwijs en het verlenen
van meer graden.

Het experiment heeft niet geleid tot een groei van het aanbod van dergelijke «onvolledige»
opleidingen en het experiment heeft daardoor ook geen grote impact gehad op het aantal
deelnemers en het aantal verleende graden. Volgens de NVAO zijn de kaders voor accreditatie
evenwel effectief hanteerbaar gebleken voor de beoordeling van de kwaliteit van de
betreffende onvolledige opleidingen.

De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom ondanks het uitblijven van effecten
van het experiment toch wordt voorgesteld dit onderdeel in het voorstel op te nemen.
Indien dit niet mogelijk is, adviseert zij het voorstel aan te passen.

Ondanks dat er maar geringe belangstelling was voor het experiment, kiest de regering
er toch voor om de mogelijkheid die met dit wetsvoorstel ontstaat voor niet-bekostigde
instellingen om een «onvolledige» opleiding aan te bieden niet te beperken. Beperken
van deze mogelijkheid zou betekenen dat de Hogeschool Saxion Next 16 lerarenopleidingen
waar ruim 500 studenten staan ingeschreven, niet langer zou kunnen aanbieden. Gezien
de grote tekorten aan leraren acht de regering het niet wenselijk om «onvolledige»
lerarenopleidingen uit te sluiten als daar geen directe noodzaak toe is vanuit het
oogpunt van kwaliteit of organiseerbaarheid. De kwaliteit van de «onvolledige» opleidingen
wordt geborgd door het toetsen van onderdelen die niet worden aangeboden (ook daarvan
dienen de eenheden van leeruitkomsten te worden beschreven). De regering ziet daarom
geen bezwaar in het wettelijk verankeren van de mogelijkheid voor niet-bekostigde
instellingen om een «onvolledige» opleiding aan te bieden.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de algemene toelichting op deze
punten verduidelijkt en uitgebreid in paragraaf 2.4 van het wetsvoorstel.

6. Ambtshalve aanpassingen

Los van bovenstaande punten zijn in de wettekst en de memorie van toelichting schrijffouten
en kennelijke vergissingen hersteld en is de algehele leesbaarheid van het voorstel
verbeterd.

Daarnaast is de Minister van Primair en Voortgezet Onderwijs toegevoegd als ondertekenaar
van voorliggend wetsvoorstel, gezien de verantwoordelijkheid binnen het huidige kabinet
van de Minister van Primair en Voortgezet Onderwijs voor Leven Lang Ontwikkelen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

S.F.M. Wortmann

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs A.D. Wiersma