Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 20 mei 2022

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
afdoende zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van dit
wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

2

2.

Aanleiding en doel

3

3.

De inrichting en verkiezing van het kiescollege

3

3.1

Ledenaantal

3

3.2

Vereisten lidmaatschap kiescollege

4

3.3

Onverenigbare functies bij lidmaatschap kiescollege

4

3.4

Elektronisch vergaderen

5

4.

Verkiezing van de leden van het kiescollege

5

4.1

Registratie kiesgerechtigdheid in de permanente registratie

5

4.2

Inleveren kandidatenlijst

5

5.

De verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door de leden van het kiescollege

6

5.1

De stemming

6

5.2

Het verlenen van een volmacht langs elektronische weg

6

5.3

Stemwaarde kiescollege

6

6.

Evaluatie

8

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
inzake kiescollege niet-ingezetenen voor de Eerste Kamer. Deze leden achten het een
goede zaak dat ook Nederlanders in het buitenland invloed krijgen op de samenstelling
van de Eerste Kamer. Zij hebben daar reeds enige tijd geleden voor gepleit. Nu ligt
er een wetsvoorstel. Hopelijk treedt dit wetsvoorstel tijdig in werking opdat al in
2023 Nederlanders in het buitenland hier gebruik van kunnen maken.

De leden van de D66-fractie hebben met veel interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden vinden het van groot belang dat alle Nederlanders, en daarmee ook diegenen
die in het buitenland wonen, stemrecht en invloed op de samenstelling van de senaat
krijgen. Zij vinden immers dat naast de Tweede Kamer, de Eerste Kamer ook stemt over
wetsvoorstellen die van invloed kunnen zijn op het leven van Nederlanders in het buitenland.
Zij zien graag dat bij de Provinciale Statenverkiezingen in 2023 Nederlanders in het
buitenland al kunnen deelnemen via het kiescollege. Zij onderstrepen dan ook het belang
om de uitvoeringswet zo snel en zorgvuldig mogelijk te behandelen en hebben nog een
aantal kritische vragen die zij willen voorleggen aan de regering.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
kiescollege niet-ingezetenen. Deze leden vinden het wenselijk dat Nederlanders die
in het buitenland wonen voortaan invloed hebben op de samenstelling van de Eerste
Kamer.

De leden van de SP-fractie hebben de Wet kiescollege niet-ingezetenen gelezen en hebben
hierover nog enkele vragen en opmerkingen. Deze leden hebben eerder kenbaar gemaakt
geen voorstander te zijn van het instellen van een kiescollege voor niet-ingezetenen.
Zij zijn hierover niet van mening gewijzigd. Zij zijn ervan overtuigd dat met het
instellen van een kiescollege de Grondwet geen recht wordt gedaan door het loslaten
van het vereiste van ingezetenschap. De uitwerking van de Grondwetswijziging toont
naar hun mening daar de praktische knelpunten van.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorstel
dat de invloed van Nederlandse niet-ingezetenen op de samenstelling van de Eerste
Kamer bewerkstelligt. Deze leden willen de regering enkele vragen voorleggen over
het voorstel.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel Wet kiescollege niet-ingezetenen. Deze leden hebben behoefte aan het
stellen van enkele nadere vragen.

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. De vragen die
de uitwerking van het beoogde kiescollege buitenland oproept, onderstrepen naar de
indruk van deze leden de vraag of het wenselijk is de tweede lezing van de Grondwetswijziging
door te zetten.

Het lid van de BBB-fractie heeft met belangstelling kennisgenomen van de Regels omtrent
de oprichting en inrichting van een kiescollege voor de Eerste Kamer voor Nederlanders
die geen ingezetenen zijn alsmede wijziging van de Kieswet ten behoeve van de verkiezing
van de leden van het kiescollege voor Nederlanders die geen ingezetenen zijn en de
verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door de leden van dit kiescollege (Wet
kiescollege niet-ingezetenen).

2. Aanleiding en doel

De leden van de SGP-fractie vragen de regering om naar aanleiding van het advies van
de Kiesraad te reflecteren op de wenselijkheid van het kiescollege buitenland, in
het licht van het feit dat de tweede lezing van de Grondwetswijziging nog aanhangig
is in de Eerste Kamer. Deze leden wijzen op de constatering van de Kiesraad dat de
uitwerking van de verkiezingen inzake het beoogde kiescollege in sommige gevallen
niet geheel praktisch lijkt, maar dat ook geen goed alternatief voor handen is. Noopt
deze constatering niet tot een fundamentele heroverweging van het voornemen om dit
kiescollege in te voeren?

3. De inrichting en verkiezing van het kiescollege

De leden van de SP-fractie lezen dat de beperkingen van dit wetsvoorstel, bijvoorbeeld
dat het voor sommige partijen, zeker nieuwe partijen, moeilijker kan zijn om kandidaten
te vinden in het buitenland die deel kunnen nemen aan het kiescollege, scherp voor
ogen heeft. De regering legt echter de verantwoordelijkheid hiervoor bij politieke
partijen. De praktische consequentie zal echter zijn dat sommige partijen hier aanzienlijk
meer voordeel uit halen, zeker gevestigde partijen. Waarom acht de regering dit een
acceptabel verschil?

Het valt de leden van de SGP-fractie op dat de regering zich in het voorstel hoofdzakelijk
richt op de formele, procedurele inrichting van het kiescollege en dat zij zich nauwelijks
rekenschap geeft van de praktijk waarop het wetsvoorstel ziet, terwijl toch van verschillende
zijden is aangegeven dat de risico’s van beperkte keuzemogelijkheden en representativiteit
niet denkbeeldig zijn. Deze leden vragen de regering een uitgebreidere duiding van
de te verwachten praktijk en de vraag wat te doen als de geschetste risico’s zich
daadwerkelijk zouden manifesteren. Zij vragen bijvoorbeeld wat we concreet kunnen
verwachten en voorstellen bij partij- en lijstvorming van Nederlanders in diaspora
in de meest uiteenlopende soorten landen. Wat is volgens de regering precies de rationale
en legitimatie bij deze verkiezingen, nu het kiescollege enkel tot taak heeft de Eerste
Kamer te verkiezen? Hoe beoordeelt de regering de inschatting dat het kiescollege
de meeste kansen biedt aan bestaande Nederlandse partijen die veel draagvlak hebben
bij hoger opgeleide en internationaal georiënteerde burgers? Heeft de regering als
het gaat om deze vragen vergelijkingsmateriaal dat grond biedt voor de hoop dat de
genoemde risico’s zich niet zullen voordoen of is het een gewaagd experiment? Zij
wijzen erop dat de kiescolleges Caribisch Nederland niet direct reden voor enthousiasme
bieden.

3.1 Ledenaantal

De leden van de D66-fractie merken op dat het ledenaantal van het kiescollege niet-ingezetenen
wordt gerelateerd aan het aantal geregistreerde kiesgerechtigden in het buitenland.
Deze leden merken op dat in het kader van proportionaliteit de regering heeft gekozen
om het aantal leden van het kiescollege niet-ingezeten te baseren op de staffel uit
de Gemeentewet en de Provinciewet (artikel 8 van de Gemeentewet en artikel 8 Provinciewet).

Tevens vragen zij de regering nader toe te lichten op basis waarvan de marges zijn
samengevoegd. Zij vragen de regering waarom niet is gekozen voor een berekening waarbij
het gemiddelde conform de Gemeentewet en de Provinciewet is meegenomen, of een berekening
van één van beide in plaats van een mix, zoals nu het geval is.

Zij vragen aan de regering bij welk aantal leden de representatie van het aantal niet-ingezetenen
voldoende wordt gewaarborgd?

Voor de verhouding tussen het aantal geregistreerde kiesgerechtigden en het aantal
leden wordt aangesloten bij artikel 8 van de Gemeentewet en artikel 8 van de Provinciewet.
De regering voert als reden hiervoor onder meer aan dat het kiescollege genoeg leden
moet tellen om het stemgeheim te waarborgen. De leden van de CDA-fractie vragen de
regering nader toe te lichten waarom het stemgeheim bij negen leden gewaarborgd is.

De regering stelt dat ook kandidaten van kleinere politieke groeperingen de kans moeten
hebben om gekozen te worden in het kiescollege, zodat de representativiteit zo veel
mogelijk wordt geborgd. Deze leden vragen bij hoeveel leden de representativiteit
volgens de regering is geborgd.

3.2. Vereisten lidmaatschap kiescollege

De leden van de GroenLinks-fractie vragen enige toelichting betreffende de eis dat
leden van het kiescollege geen ingezetenen mogen zijn. Enerzijds is er begrip voor
deze eis, aangezien het consistent zou zijn met het vereiste voor leden van provinciale
staten dat hun werkelijke woonplaats in de provincie moet liggen. Deze eis is begrijpelijk,
aangezien zij naast het kiesrecht voor de Eerste Kamer nog een vertegenwoordigende
taak hebben in de provinciale staten. De leden van het kiescollege voor Nederlandse
niet-ingezetenen hebben daarentegen slechts één taak, namelijk het stemmen voor de
Eerste Kamer, zonder andere vertegenwoordigende functies. Daarnaast zijn de diverse
woonplaatsen van kiesgerechtigde niet-ingezetenen, in tegenstelling tot provinciale
ingezetenen, dusdanig verspreid dat er geen beroep gedaan kan worden op regionale
vertegenwoordiging. Daar waar het logisch is dat een Gelderlander door een Gelderlander
vertegenwoordigd wil worden, volgt niet per se dat een niet-ingezetene in Canada vertegenwoordigd
wil worden door een niet-ingezetene in Vietnam. De voorgestelde eis van ingezetenschap
brengt enkele praktische bezwaren met zich mee. Zo moeten de leden van het kiescollege
naar Nederland reizen om te stemmen voor de Eerste Kamer en zijn er minder mensen
beschikbaar die zich kandidaat kunnen stellen, wat ongewenste gevolgen kan hebben
met het oog op lijstuitputting. Deze problemen zouden verholpen worden wanneer ook
ingezetenen lid kunnen worden van het kiescollege. Daarom vragen deze leden de regering
nadere toelichting over waarom deze eis gesteld wordt en of ook andere opties zijn
overwogen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben begrip voor de opmerkingen van de Raad
van State over twijfels over de noodzaak van de voorwaarde van het niet-ingezetenen
zijn voor deelname aan het kiescollege. Deze leden vragen de regering de noodzaak
hiervoor nader te motiveren. Zij vragen voorts welk risico de regering ziet voor lijstuitputting
en hoe, indien dit gebeurt, hiermee zal worden omgegaan.

3.3. Onverenigbare functies bij lidmaatschap kiescollege

De leden van de SGP-fractie vragen waarom het wetsvoorstel bepaalt dat leden van het
kiescollege geen burgemeester van Den Haag mogen zijn. Deze bepaling komt hen overbodig
voor, aangezien het wetsvoorstel reeds bepaalt dat de voorzitter van het kiescollege
de burgemeester van Den Haag is en de leden geen ingezetenen mogen zijn.

3.4 Elektronisch vergaderen

De regering stelt dat het gelet op de taak van het kiescollege niet nodig is om een
geheime stemming te houden tijdens een elektronische vergadering. De leden van de
CDA-fractie vragen de regering waarom niet is aangesloten bij de Tijdelijke wet digitale
beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en openbare lichamen
Bonaire, Sint-Eustatius en Saba, waarin wel de mogelijkheid is opgenomen om een geheime
stemming te houden tijdens een elektronische vergadering. De ervaring tijdens de coronacrisis
heeft immers geleerd dat fysieke bijeenkomsten als gevolg van reisbeperkingen niet
altijd mogelijk zijn.

4. Verkiezing van de leden van het kiescollege

4.1 Registratie kiesgerechtigdheid in de permanente registratie

In de memorie van toelichting valt te lezen dat aan kiezers die al in de permanente
registratie zijn opgenomen voor de Tweede Kamer- en/of de Europese Parlementsverkiezingen,
door de gemeente Den Haag zal worden gevraagd of zij zich ook willen registreren voor
de kiescollegeverkiezing. De leden van de VVD-fractie vragen zich af waarom de permanente
registratie niet ook meteen zal gelden voor de kiescollegeverkiezingen? Heeft dat
te maken met de Algemene verordening gegevensbescherming? Graag krijgen zij hierop
een reactie van de regering.

De gemeente Den Haag is verantwoordelijk voor het beheer van de permanente kiezersregistratie.
De leden van de D66-fractie begrijpen de keuze voor dit systeem, maar benadrukken
ook dat er ruim 800.000 personen geregistreerd staan in de Registratie Niet-Ingezeten
(RNI). Deze leden vinden het verschil van 90.000 en 800.000 erg groot. Kan de regering
nader toelichten welke mogelijkheden worden gebruikt om de permanente registratie
van kiesgerechtigden, naast de mutaties in de Basisregistratie Personen (BRP), zo
actueel mogelijk te houden?

In het voorliggende wetsvoorstel is registratie als kiezer noodzakelijk om als Nederlander
in het buitenland te kunnen deelnemen aan de verkiezingen voor het kiescollege niet-ingezetenen.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de regering bevordert dat zoveel
mogelijk Nederlanders buiten Nederland zich als kiezer laten registreren. Hoe beoordeelt
de regering de suggestie van de CDA-afdeling België in de internetconsultatie om bijvoorbeeld
bij verlenging van het paspoort de registratie als kiezer als keuze voor te leggen?

De leden van de GroenLinks-fractie hebben zorgen over de registratie van niet-ingezetenen
ten aanzien van hun stemrecht bij de verkiezing van het kiescollege. Heeft de regering
op dit moment goed zicht op Nederlandse niet-ingezetenen met het oog op de aspecten
die relevant zijn voor hun uitvoering van hun stemrecht? Zo nee, welke stappen neemt
de regering om dit te verbeteren zodat iedere niet-ingezetene gebruik kan maken van
zijn of haar stemrecht?

4.2 Inleveren kandidatenlijst

Het onderdeel «inleveren kandidatenlijst» brengt de leden van de VVD-fractie tot de
volgende vraag. Hoeveel kandidaten mogen er straks op een kandidatenlijst voor het
kiescollege staan?

5. De verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door de leden van het kiescollege

5.1 De stemming

De regering kiest voor een fysieke vergadering voor de stemming door het kiescollege.
De regering, zo begrijpen de leden van de VVD-fractie, heeft ook naar alternatieven
gekeken, zoals elektronisch stemmen, briefstemmen en een tussenvariant, maar deze
alternatieven zijn te licht bevonden. Deze leden menen dat elektronisch stemmen een
mooie oplossing zou zijn om de leden van het kiescollege een reis te besparen, maar
dan moet elektronisch stemmen wel op een veilige manier kunnen en moeten de waarborgen
van het verkiezingsproces geregeld zijn. Dat is nu nog niet het geval. Zij hopen dat
de regering de technische mogelijkheden op dit gebied blijft monitoren. Zij vragen
ook of er op het gebied van elektronisch stemmen al vorderingen zijn gemaakt. Zo ja,
welke?

De regering kiest ervoor de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer te laten plaatsvinden
in een fysieke vergadering in Nederland. De regering geeft aan dat stemmen per brief
een alternatief is waaraan gedacht kan worden. Zij voert evenwel aan, dat het introduceren
van briefstemmen (grote) problemen oplevert in de uitvoering. De leden van de CDA-fractie
vragen de regering hoe deze problemen zich verhouden tot de problemen van een fysieke
stemming waarvoor de kiescollegeleden naar Nederland moeten komen.

5.2 Het verlenen van een volmacht langs elektronische weg

Een lid van het kiescollege dat niet in staat is om de stemming in Nederland bij te
wonen, kan aan een ander lid van het kiescollege een volmacht verlenen. Maar wat als
een lid van het kiescollege op het laatste moment verhinderd is door bijvoorbeeld
problemen in het vliegverkeer? Het afgeven van een volmacht zou dan weleens niet meer
mogelijk kunnen zijn. Hoe wordt daarmee omgegaan? Graag krijgen de leden van de VVD-fractie
hierop een reactie van de regering.

De leden van de SP-fractie lezen dat de vergadering waarin de kiescollegeleden zullen
stemmen fysiek zal plaatsvinden. Dit betekent dus dat deze mensen allen naar Nederland
zullen moeten afreizen. Dat zal voor een kiescollegelid woonachtig in een grensgebied
doorgaans minder problemen opleveren dan een kiescollegelid woonachtig op een ander
continent. Begrijpen deze leden goed dat een kiescollegelid één volmachtstem mag uitbrengen?
Dit om te voorkomen dat één lid namens alle andere leden een stem uit zal brengen.

5.3 Stemwaarde kiescollege

De regering stelt voor de stemwaarde van de leden van het kiescollege op een andere
wijze te bepalen dan geldt voor provinciale staten en de kiescolleges in Caribisch
Nederland. Het uitgangspunt is het aantal geregistreerde Nederlanders in het permanente
register in Den Haag. Vervolgens is er een aparte formule. De door de regering gemaakte
keuze voor de stemwaardebepaling en de gegeven argumentatie achten de leden van de
VVD-fractie begrijpelijk.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de berekening van de stemwaarde
van het kiescollege. Deze leden vragen of de regering aan de hand van een rekenvoorbeeld
de invloed van het kiescollege op de samenstelling van de Eerste Kamer kan aangeven,
indien de opkomst van de kiescollegeverkiezing relatief laag is. Daarnaast vragen
zij of de regering ook een rekenvoorbeeld kan geven waarin wordt verduidelijkt wat
het effect is als de opkomst relatief hoog is.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering met een rekenvoorbeeld duidelijk te
maken wat de invloed van het kiescollege op de samenstelling van de Eerste Kamer is
indien de opkomst van de kiescollegeverkiezing relatief laag is en wat die invloed
is als de opkomst relatief hoog is.

Door te kiezen voor een kiescollege dat gekozen wordt door het aantal geregistreerde
kiezers in het buitenland wordt een nieuw principe gehanteerd wat leidt tot verwarring,
onduidelijkheid en een risico dat sommige kiezers minder vertegenwoordigd worden dan
andere qua stemwaarde. Hoewel de regering aangeeft de opvatting van de Raad van State
niet te delen dat deze stemwaarde anders kan uitpakken, blijkt dit evenwel ook uit
het rapport dat ten grondslag lag aan dit voorstel. Is de regering het met de leden
van de SP-fractie eens dat de keuze voor het meetellen van geregistreerde kiezers
in het buitenland in dat opzicht willekeurig is? Zo nee, waarom wordt er dan niet
voor gekozen om deze registratie in ieder geval regelmatig op te schonen, zodat de
registratie klopt? Anders, zo denken deze leden, is de stemwaardebepaling immers nog
willekeuriger en op basis van onjuiste data.

De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat reeds bij de Grondwetsbehandeling
nadrukkelijk aandacht is geweest voor de vraag welke stemwaarde wordt toegekend aan
de leden van het kiescollege. Deze leden vragen de regering uiteen te zetten welke
opties zijn overwogen en waarom uiteindelijk voor de voorliggende optie is gekozen.

Zij merken tevens op dat de Raad van State twijfels heeft bij de keuze om de stemwaarde
te bepalen op basis van het aantal kiesgerechtigden in het register kiesgerechtigden.
Deze leden vragen of het juist is dat personen die zijn overleden kunnen meetellen
in de stemwaarde omdat meldingen van overlijden niet per definitie bij het register
kiesgerechtigden terecht komen. Zij vragen de regering aan te geven welke mogelijkheden
er zijn om, in lijn met het advies van de Raad van State, het register een betere
afspiegeling te laten zijn van de daadwerkelijk geregistreerde kiesgerechtigden. Zij
wijzen er hierbij in het bijzonder op dat de Raad van State de verwachting uitspreekt
dat het register naar verwachting de komende jaren verder zal groeien, zonder dat
de opkomst significant toeneemt. Dit zal leiden tot een grotere stemwaarde voor niet-ingezetenen.
Hoe weegt de regering dit?

Verder vragen zij wat, op basis van de verwachte opkomst, de te verwachten stemwaarde
zal zijn van een kiezer van buiten Nederland en hoe zich dit verhoudt tot de gemiddelde
stemwaarde van een kiezer in Europees Nederland?

De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering bij het toelichten van de
keuze van de stemwaarde volstaat met een technische, rekenkundige benadering en dat
een duiding van de keuzes vanuit de specifieke aard van de verkiezingen van de Eerste
Kamer ontbreekt. Deze leden merken op dat het bijzondere van deze verkiezingen is
dat uitdrukkelijk een basis ligt in de geografische eenheid van de provincies. De
keuze voor een kiescollege voor Caribisch Nederland past ook nog binnen die lijn,
maar het bepalen van de stemwaarde van het kiescollege buitenland roept allerlei nieuwe
spanningen op. Kan de regering toelichten waarom het logisch zou zijn om als uitgangspunt
te hanteren dat de stemwaarde van het kiescollege buitenland zoveel mogelijk gelijkwaardig
moet zijn, terwijl het wezenlijke verschil is dat dit kiescollege niet te verbinden
is aan een duidelijk geografisch gebied? Ligt het niet in de rede om dit kiescollege
op voorhand een beperkter gewicht te geven dan de provinciale staten en het kiescollege
Caribisch Nederland? Wil de regering bovendien toelichten waarom het acceptabel is
dat de vergaarbak die het kiescollege buitenland vormt voor Nederlanders die verspreid
zijn in een groot aantal landen, meer waarde krijgt dan een geografisch en staatkundig
duidelijk gemarkeerd gebied als Caribisch Nederland?

Het lid van de BBB-fractie ondersteunt de opmerking van de Afdeling advisering van
de Raad van State dat voor de stemwaarde van de leden van het kiescollege niet-ingezetenen
het aantal geregistreerde kiesgerechtigden maatgevend is. Daarbij gaat de toelichting
echter niet in op de vraag of, indien de opkomst voor de verkiezing van het kiescollege
veel lager is dan de opkomst bij de verkiezingen voor provinciale staten, de stem
van deze kiezers uit het buitenland niet onevenredig zwaar meetelt. Is de regering
bereid om het voorstel hierop aan te passen en zo nee, waarom niet?

6. Evaluatie

De leden van de VVD-fractie onderschatten de digitale vaardigheden van de Nederlanders
in het buitenland niet, maar als het kiescollege er straks is, moeten er wel een aantal
handelingen digitaal worden verricht. Deze leden hopen dat dit aspect bij de evaluatie,
die na de verkiezing door het kiescollege wordt gehouden, expliciet aandacht krijgt.

De leden van de D66- fractie vragen aan de regering om nader toe te lichten of bij
de eerstvolgende verkiezingen de stemwaarden toch uniform getrokken moeten worden
tussen de provinciale staten, het kiescollege Caribisch Nederland en het kiescollege
niet-ingezetenen?

De leden van de ChristenUnie-fractie missen een evaluatiebepaling in voorliggend wetsvoorstel.
Zeker, verkiezingen worden altijd geëvalueerd, maar het zou wat deze leden betreft
wenselijk zijn een specifieke evaluatie van de werking en de voor- en nadelen van
voorliggend wetsvoorstel uit te voeren. Zij vragen een reactie op dit punt van de
regering.

De voorzitter van de commissie, Hagen

Adjunct-griffier van de commissie, Verhoev