Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

§ 1. Inleiding

Dit wetsvoorstel verbiedt het verlenen van trustdiensten aan cliënten gevestigd of
woonachtig in de Russische Federatie of de Republiek Belarus1 en wijzigt daartoe de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) teneinde de integriteit
van het financiële stelsel in Nederland te bevorderen. Met dit wetsvoorstel wordt
een spoedmaatregel getroffen in het licht van de inval van Rusland in Oekraïne en
de ernstige schending van het internationaal recht. Na de militaire agressie van Rusland
tegen Oekraïne besloot de Europese Unie onder andere individuele en financiële sancties
op te leggen. Een van de doelstellingen van deze sancties is het beperken van geldstromen
uit Rusland in de Europese Unie.2 Dit wetsvoorstel verbiedt in aanvulling daarop de dienstverlening door Nederlandse
trustkantoren ten behoeve van die geldstromen.

§ 2. Verbod dienstverlening cliënten in Rusland en Wit-Rusland

§ 2.1 Inleiding

Door de Europese Unie zijn verschillende sanctiepakketten afgekondigd in reactie op
de schending van de soevereiniteit van Oekraïne, de geweldshandelingen en de schending
van het internationaal recht door Rusland. De sancties hebben enerzijds tot doel het
beleid van het Russische regime te veranderen en anderzijds om de oorlogsmachine te
stoppen. Dit moet onder meer bereikt worden door de toegang tot de financiële markten
voor Rusland te beperken en geldstromen vanuit of naar Rusland aan banden te leggen.
Gezien de rol van Wit-Rusland in de geweldshandelingen door Rusland zijn vergelijkbare
sancties ook van toepassing verklaard op Wit-Rusland.

Het meest effectief om gedragsverandering te bewerkstelligen is om de betrokken (rechts)personen
of (rechts)personen die profiteren van het regime onder individuele sancties te plaatsen.
De Europese Unie heeft deze maatregel daarom gericht ingezet. Als (rechts)personen
op een sanctielijst worden gezet worden al hun tegoeden in de Europese Unie bevroren
en mag niemand in de Europese Unie meer met hen zaken doen. Daarnaast zijn er verschillende
sancties afgekondigd die meer generiek de toegang tot de financiële markten beperken
voor de Russische staat en Russische bedrijven, de export van giraal en chartaal geld
naar Rusland verbieden en Russen een limiet stellen voor storten van tegoeden op rekeningen
bij Europese banken.

Gezien de omstandigheden in Oekraïne en de handelingen van Rusland en de ingestelde
sancties gericht tegen Russische geldstromen, heeft het kabinet bezien of aanvullende
nationale regels mogelijk zijn om geldstromen van en naar Rusland te beperken. De
directe investeringen vanuit Rusland in Nederland bedragen ongeveer 27 miljard euro,
op basis van statistische gegevens van de Nederlandsche Bank (verder: DNB). Deze middelen
lopen vermoedelijk via zogenaamde bijzondere financiële instellingen (bfi’s). Deze
bfi’s worden in de regel bijgestaan in hun zakelijke belangen door verschillende soorten
dienstverleners. Een deel van de dienstverlening is aan banden gelegd met het plaatsen
van een groot aantal (rechts)personen op sanctielijsten. Daarnaast hebben verschillende
dienstverleners publiekelijk aangegeven ook andere Russische cliënten niet meer te
bedienen.

Het kabinet vindt dit een belangrijk signaal, en wil waar dat kan ook wettelijk borgen
dat omvangrijke Russische geldstromen niet door Nederlandse dienstverleners worden
ondersteund. Het kabinet acht het in dat licht wenselijk om trustdiensten aan cliënten
in Rusland en Wit-Rusland te verbieden. Trustdiensten zijn per definitie zakelijke
diensten als het verzorgen van een postadres en administratieve werkzaamheden voor
een rechtspersoon en het optreden als bestuurder voor een rechtspersoon. Veelal verlenen
trustkantoren deze diensten aan complexe structuren. Deze typisch zakelijke dienstverlening
acht het kabinet niet wenselijk aan partijen gevestigd in Rusland of met een uiteindelijk
belanghebbende in Rusland. Het risico is te groot dat dit type dienstverlening op
de een of andere wijze ten goede komt aan de Russische staat of aan (rechts)personen
die op sanctielijsten staan.

Met het verbieden van deze dienstverlening verdwijnen de betrokken rechtspersonen
niet direct. Het wordt deze partijen wel moeilijker gemaakt. Zij moeten zelf de administratie
en het beheer van de rechtspersoon regelen of een andere dienstverlener vinden die
een deel van de diensten, die niet kwalificeren als trustdiensten, overneemt. Het
kabinet verwacht dat dit laatste in de huidige omstandigheden niet eenvoudig zal zijn,
gezien het reputatierisico dat dergelijke dienstverleners daarmee kunnen lopen en
het risico op overtreding van de sanctieregelgeving.

In dit verband is van belang dat bij het sanctiepakket van de Europese Unie dat op
8 april jl. van kracht is geworden trustdienstverlening aan Russische rechts(personen)
al deels is verboden.3 Het gaat dan om het verlenen van diensten aan een trust of vergelijkbare constructie
waarvan de insteller of begunstigde een Russische onderdaan of rechtspersoon is. Vertaald
naar de Nederlandse wetgeving betreft dit enkel de trustdienst «optreden als trustee».
Dit is een goede stap, maar voor het kabinet nog onvoldoende. Het raakt bijvoorbeeld
niet het bieden van een adres met aanvullende diensten of het optreden als bestuurder
van een rechtspersoon gevestigd in Rusland of een rechtspersoon met een uiteindelijk
belanghebbende woonachtig in Rusland.

Het verbieden van trustdiensten aan cliënten in Rusland en Wit-Rusland is een van
de maatregelen tegen Russische geldstromen door Nederland. Een deel van de personen
en bedrijven uit Rusland die hun geldstromen door Nederland laten lopen, wordt niet
bediend door (vergunde) trustkantoren. Het kabinet heeft daarom ook aandacht voor
illegale trustdienstverlening, zowel vanuit bestuursrechtelijke als strafrechtelijke
hoek.4 Daarnaast is aandacht voor andere dienstverleners, zoals advocaten, notarissen, belastingadviseurs
en accountants. Het verbieden van dienstverlening door deze partijen ligt ingewikkelder
omdat de diensten door deze partijen niet altijd verband houden met zakelijke cliënten
of omdat er bepaalde publieke belangen bij de dienstverlening zijn betrokken. Daarom
strekt het verbod zich niet uit tot deze partijen. Het kabinet is en blijft in gesprek
met toezichthouders en branchepartijen over risico’s bij bepaalde cliënten.

§ 2.2 Inhoud verbod

Sinds de Russische inval in Oekraïne zijn er in internationaal verband verschillende
sanctiepakketten afgekondigd. Zo zijn veel personen en bedrijven uit Rusland en Wit-Rusland
op de (Europese) sanctielijsten geplaatst. De tegoeden van personen die op een sanctielijst
staan worden bevroren. Het gaat daarbij niet alleen om directe tegoeden maar ook om
tegoeden waarover een gesanctioneerde zeggenschap heeft. Dienstverlening aan personen
of bedrijven die op een Europese sanctielijst staan is in beginsel mogelijk maar betaling
voor die diensten vergt een ontheffing van de bevoegde autoriteiten. Inmiddels hebben
de sancties geleid tot bevriezingen en meldingen van relaties met gesanctioneerde
(rechts)personen door trustkantoren.5

Met dit wetsvoorstel wordt het in algemene zin verboden om trustdiensten te verlenen
aan cliënten die woonachtig of gevestigd zijn in Rusland of Wit-Rusland6 of aan cliënten met een uiteindelijk belanghebbende die gevestigd is in Rusland of
Wit-Rusland. Als niet-gesanctioneerde personen of ondernemingen uit Rusland of Wit-Rusland
trustkantoren inschakelen gaat het om zakelijke dienstverlening, doorgaans fiscaal
gedreven met daarmee gepaard gaande geldstromen. Gezien het regime in Rusland en Wit-Rusland
is de kans daarbij reëel dat het gaat om personen of ondernemingen die profiteren
van dat regime. In dat licht worden de integriteitsrisico’s bij dienstverlening aan
deze cliënten onverantwoord en onbeheersbaar geacht.

Het verbod geldt niet voor natuurlijk personen die Unieburger zijn. Het verbod is
dus niet van toepassing als een cliënt of uiteindelijk belanghebbende woonachtig is
in Rusland of Wit-Rusland en de nationaliteit heeft van een lidstaat van de Europese
Unie, een lid van de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, of een tijdelijke
of permanente verblijfsvergunning heeft in een van deze staten. Deze uitzondering
is in lijn met de sanctiepakketten, waarbij deze personen worden uitgesloten en dienstverlening
aan hen mogelijk blijft.

§ 2.3. Verhouding tot Sanctiewet 1977

Het verbieden van bepaalde dienstverlening kan op gespannen voet staan met de Sanctiewet
1977 en daaronder vallende regelgeving. De Sanctiewet 1977 en daaronder vallende internationale
sancties gaan er vanuit dat in geval een cliënt op een sanctielijst is geplaatst de
tegoeden van de betrokkene worden bevroren en dienstverlening alleen mogelijk is op
basis van een ontheffing. Tegelijk is het uitgangspunt dat de relatie wel aangehouden
wordt en dus geen afscheid wordt genomen van de cliënt, omdat met het opzeggen van
de cliëntrelatie mogelijk gelden beschikbaar komen voor een gesanctioneerde entiteit
of persoon. Daarmee blijft zicht op de gesanctioneerde persoon en het betrokken vermogen.

Daarom wordt in het wetsvoorstel bepaald dat de verboden niet van toepassing zijn
in het geval op de cliënt, de doelvennootschap, de uiteindelijk belanghebbende van
de cliënt of de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap de sanctieregelgeving
van toepassing is. In dat geval wordt de cliëntrelatie aangehouden totdat de sanctieregelgeving
niet meer van toepassing is en geldt vervolgens een periode van drie maanden om afscheid
te nemen van de cliënt.

§ 3. Financiële gevolgen en regeldruk

De structurele regeldruk voor trustkantoren zal afnemen door invoering van de voorgestelde
maatregel, nu diensten die op dit moment nog worden aangeboden en waarvoor verplichtingen
gelden, in zijn geheel worden verboden. Op dit moment zullen trustkantoren veelal
verscherpt cliëntenonderzoek verrichten. Deze verscherpte controle houdt in dat trustkantoren
extra onderzoeksmaatregelen moeten treffen, naast het gebruikelijke cliëntenonderzoek.
Door de invoering van de voorgestelde maatregelen zal dit niet meer het geval zijn,
nu de betreffende diensten verboden worden. Door het verbod op deze diensten gelden
ook de andere verplichtingen op grond van de Wtt 2018 niet meer, zoals het monitoren
van transacties.

Wel zullen trustkantoren ter uitvoering van het verbod binnen hun huidige portefeuille
moeten bekijken welke cliënten daaronder vallen. Naar verwachting zal dit niet veel
extra werk opleveren, nu deze gegevens vastgelegd zullen zijn in de cliëntendossiers.
Daarin staan alle benodigde gegevens (over uiteindelijk belanghebbenden, etc.) om
een snelle doorlichting mogelijk te maken. De eenmalige regeldrukkosten als gevolg
van de invoering van deze maatregelen zullen verder mede afhangen van het aantal cliëntendossiers
dat per trustkantoor moet worden doorgelicht. Voor het doorlichten van dossiers wordt
per trustkantoor aangenomen dat minimaal twee werkdagen en maximaal vijf werkdagen
nodig zijn voor een compliancefunctie van twee fte, wat neerkomt op minimaal 2*2*8
uur = 32 uur en maximaal 2*40 uur = 80 uur. Het uurtarief van de compliancefunctie
is gemiddeld genomen 54 euro per uur. De eenmalige kosten voor het doorlichten van
cliëntendossiers wordt hiermee geschat op tussen € 1.728 en € 4.320 per trustkantoor.
Hiertegenover staat dat de lopende compliancewerkzaamheden en monitoring (zoals bijvoorbeeld
transactiemonitoring) voor deze dossiers gestopt kan worden. Daardoor zal de structurele
afname van de regeldrukkosten als gevolg van de invoering van de verboden een veelvoud
van de eenmalige toename van de regeldrukkosten bedragen.

Een voorontwerp van het onderhavige wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan het
Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). ATR heeft geen opmerkingen gemaakt over de
beschrijving van nut en noodzaak, afweging van minder belastende alternatieven en
het in beeld brengen van de regeldrukkosten. Wel adviseert ATR om actieve hulp en
ondersteuning te bieden bij het naleven van het geheel aan sanctiepakketten en verboden7. DNB verstrekt op haar website informatie over de verplichtingen voor financiële
instellingen in het kader van de sanctieregelgeving.8 Ook heeft DNB een Leidraad Wwft en Sw opgesteld.9 De Autoriteit Financiële Markten (verder: de AFM) informeert de instellingen onder
haar toezicht eveneens over verplichtingen in het kader van sancties. Daarnaast informeren
DNB en AFM de financiële sector gezamenlijk over de stand van zaken van Europese sancties
in zogeheten Sanctiealerts.

Het voorgestelde heeft geen financiële gevolgen voor het Rijk.

§ 4. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het verbod op trustdienstverlening aan cliënten in Rusland of Wit-Rusland is aan DNB
voorgelegd. DNB heeft enkele aandachtspunten meegegeven, onder andere ten aanzien
van het vaststellen of een persoon woonachtig is in Rusland of Wit-Rusland10. Hiermee is rekening gehouden in het artikelsgewijs deel van deze toelichting. Verder
geeft DNB aan dat nu geen goede inschatting gemaakt kan worden hoeveel extra capaciteit
de handhaving van het verbod met zich zal brengen. Het verbod is voor DNB niet eenvoudig
handhaafbaar omdat het criterium «woonachtig» naar omstandigheden moet worden beoordeeld.
Daarom verwacht DNB als gevolg van de invoering van het verbod een eenmalige forse
capaciteitsbelasting als alle trustkantoren hierop gecontroleerd moeten worden en
vervolgens een structurele capaciteitsbelasting. Tot slot merkt DNB op dat de indruk
kan ontstaan dat het wetsvoorstel zich richt op personen met de Russische of Wit-Russische
nationaliteit, terwijl het gaat om personen en entiteiten die woonachtig of gevestigd
zijn of hun zetel hebben in Rusland of Wit-Rusland. Dit is in de toelichting verduidelijkt.

ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I (Wijziging artikel 23a Wet toezicht trustkantoren 2018)

Artikel 23a, eerste lid, bevat een verbod om diensten te verlenen aan cliënten gevestigd
in twee specifieke landen, te weten Rusland en Wit-Rusland. Deze maatregel hangt samen
met de inval door Rusland in Oekraïne en de rol die Wit-Rusland speelt bij deze inval.
In de paragrafen 2.1 en 2.2 van het algemeen deel van deze toelichting is uitgewerkt
waarom er aanleiding is om dienstverlening waarbij cliënten gevestigd in Rusland of
Wit-Rusland betrokken zijn te verbieden.

Zoals in het algemeen deel van deze toelichting is aangegeven, gaat het om gevallen
waarbij de cliënt, de doelvennootschap of de uiteindelijk belanghebbende van de cliënt
of doelvennootschap woonachtig of gevestigd is of zijn zetel heeft in Rusland of Wit-Rusland.
De vestigingsplaats van een rechtspersoon kan worden afgeleid uit zijn statutaire
zetel. Bij de vaststelling van de woonplaats van een natuurlijk persoon moet rekening
worden gehouden met de omstandigheden, zoals ook in de fiscale wetgeving het geval
is.11 Dit betekent onder meer dat ook de feitelijke omstandigheden meegewogen dienen te
worden. Hiermee wordt voorkomen dat een natuurlijk persoon het verbod eenvoudigweg
kan omzeilen door zich bijvoorbeeld buiten Rusland of Wit-Rusland te registreren.

Het tweede lid regelt een uitzondering op het verbod van dienstverlening in geval
de betrokkene onder de sanctieregelgeving valt. De relatie moet dan aangehouden worden
totdat de sancties zijn vervallen. Vervolgens geldt dat binnen drie maanden afscheid
genomen moet zijn van de cliënt. Gedurende de periode dat de sanctieregelgeving van
toepassing is, gelden uiteraard de beperkingen rond dienstverlening en de bevriezingsverplichtingen
op grond van de sanctieregelgeving.

Het derde lid voorziet daarnaast in een uitzondering op het verbod indien de betrokken
cliënt of uiteindelijk belanghebbende die in Rusland of Wit-Rusland woonachtig of
gevestigd is, een natuurlijk persoon is met nationaliteit van of een verblijfsvergunning
voor een lidstaat van de Europese Unie, een lid van de Europese Economische Ruimte
of Zwitserland. Deze uitzondering is in lijn met de sanctiepakketten, waarin dienstverlening
aan Unieburgers mogelijk blijft.

ARTIKEL II (wijziging Wet op de economische delicten)

De nieuwe bepaling in artikel 23a van de Wtt 2018 wordt strafbaar gesteld. Het betreft
het verbod van dienstverlening waarbij cliënten in Rusland of Wit-Rusland betrokken
zijn.

ARTIKEL III (overgangstermijn artikelen 3a en 23a Wtt 2018)

Dit artikel regelt een overgangstermijn voor het verbod in artikel 23a, eerste lid,
Wtt 2018. Wanneer de wet in werking treedt, dient een trustkantoor de activiteiten
die onder het verbod vallen, te beëindigen. Daarvoor moet een trustkantoor de bestaande
cliëntrelaties doorlichten. Gezien de spoedeisendheid krijgen trustkantoren een termijn
van vier weken om de relaties die onder het verbod vallen, te beëindigen. De screening
van cliënten op verenigbaarheid met het verbod moet snel kunnen plaatsvinden. Als
er sancties gelden, moet dit immers ook direct plaatsvinden.

ARTIKEL IV (inwerkingtreding)

Gezien de spoedeisendheid van het verbod op trustdienstverlening aan cliënten in Rusland
en Wit-Rusland treedt de wet in werking op de dag nadat zij in het Staatsblad is verschenen,
in afwijking van het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn.
Binnen vier weken dienen trustkantoren aan het nieuwe verbod te voldoen (zie artikel
III).

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag