Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel regelt de splitsing van de gemeente Groningen teneinde een deel van
het huidige grondgebied van die gemeente toe te voegen aan de nieuw in te stellen
gemeente Haren, waarvan de gemeentegrenzen overeenkomen met die van de opgeheven gemeente
Haren voordat deze gemeente met Groningen en Ten Boer werd samengevoegd.1 De nieuwe gemeente Haren zal ruim 20.000 inwoners tellen en een oppervlakte hebben
van 50,70 km2, overeenkomend met de oppervlakte van de oude gemeente Haren. De door de initiatiefnemer
beoogde datum van losmaking van de gemeente Groningen en instelling van de gemeente
Haren is 1 januari 2025.

De initiatiefnemer is, in het algemeen, van mening dat publieke instellingen zoals
ziekenhuizen, scholen, woningcorporaties et cetera de afgelopen decennia veel te ver
zijn opgeschaald. Dit geldt in het bijzonder voor Nederlandse gemeenten waarvan er
nu nog slechts 345 over zijn, terwijl er na de Tweede Wereldoorlog nog meer dan 1.000
Nederlandse gemeenten in ons land waren. Onderzoek heeft inmiddels niet alleen uitgewezen
dat vanuit het oogpunt van efficiëntie Nederlandse gemeenten (veel) te groot zijn,
maar dat de opschaling ook vanuit democratisch oogpunt uiterst dubieus is: hoe groter
een gemeente hoe minder snel inwoners politiek participeren en hoe geringer de democratische
betrokkenheid.2 Daarnaast zijn er nog meer negatieve gevolgen aan de opschaling van gemeenten (en
publieke instituties in het algemeen) verbonden, zoals bureaucratisering, vermindering
van de efficiëntie en meer sociale ongelijkheid. Ook is opschaling een bedreiging
voor onze vrijheid, democratie en ons welbevinden. De initiatiefnemer heeft hierover
een essay gepubliceerd waarin op dit alles nader wordt ingegaan.3 Wat de initiatiefnemer betreft komt er niet alleen een einde aan de gemeentelijke
opschaling, maar worden recente herindelingen waarvoor voldoende democratisch draagvlak
via een referendum niet is aangetoond of zelfs ontbrak teruggedraaid. Dit wetsvoorstel
is een (eerste) aanzet hiervoor.

De voormalige gemeente Haren is een voorbeeld van een gemeente die tegen de zin van
de inwoners is opgeheven. De gemeente is met ingang van 1 januari 2019 samengevoegd
met de gemeenten Groningen en Ten Boer, terwijl elke noodzaak hiervoor ontbrak en
een ruime meerderheid van de Harense bevolking zich in een referendum tegen het opheffen
van de gemeente had uitgesproken. Daarnaast laten de tal van voorbeelden in het klaagschrift
van de Stichting Burgercomité Haren4 zien dat de opheffing van de gemeente Haren het resultaat is van een herindelingsprocedure
en een daaropvolgende wetgevingsprocedure waarbij veel is misgegaan. Zo is de wetgever
door het Groningse provinciebestuur misleid over de financiële situatie van de gemeenten
Haren en Groningen en over de onzorgvuldigheden en onrechtmatigheden die tijdens de
herindelingsprocedure zijn begaan. De regering op haar beurt heeft de provincie Groningen
op haar woord geloofd, ondanks de vele onderbouwde signalen vanuit Haren dat er het
nodige schortte aan het provinciale herindelingsadvies en de voorbereiding ervan.
Het negeren van deze signalen heeft ertoe geleid dat de regering de Raad van State
en de beide Kamers van de Staten-Generaal onjuist en onvolledig heeft geïnformeerd
over hoe de provincie Groningen is omgegaan met haar bevoegdheid op grond van de Wet
algemene regels herindeling (hierna: Wet arhi) tot het initiëren van een herindelingsprocedure.
Door de wijze waarop de beoogde samenvoeging van Haren met Groningen en Ten Boer werd
voorbereid, is deze samenvoeging door veel burgers van Haren ervaren als een annexatie.
Het doel van dit wetsvoorstel is primair het ongedaan maken van een vanuit financieel
en vooral democratisch oogpunt ongewenste gedwongen herindeling, maar beoogt daarnaast
de bovengenoemde procedurele fouten die zijn gemaakt te herstellen.

De wetgever heeft de burgers van Haren, een gemeenschap met ongeveer 20.000 inwoners,
kortom groot onrecht aangedaan door hen hun gemeente te ontnemen en hen onder te brengen
in een gemeente met nu 235.000 inwoners waar zij als kleine gemeenschap weinig in
hebben in te brengen, behalve hun geld. De financiën van de gemeente Groningen geven
al jaren reden tot zorg. In haar Eindrapport «Bestuurlijke toekomst Groningen» (28 februari
2013), opgesteld in opdracht van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, wees
de Visitatiecommissie erop dat de stad Groningen tegen financiële grenzen aanloopt.5 Op 31 december 2012 had Groningen een schuld van € 6.064 per inwoner, dat wil zeggen
in totaal € 1.185.014.752 (inwonertal: 195.418). Ter vergelijking: de schuld van Haren
was toen € 3.335 per inwoner, dat wil zeggen in totaal € 62.171.070 (inwonertal: 18.642).
In de jaren daarna bleef de financiële positie van Groningen zwak. Op 31 december
2018, de dag voor de herindeling, had de gemeente Groningen een schuld van € 1.357.000.000.6

Deze omstandigheid was in flagrante tegenspraak met wat de regering tijdens de mondelinge
behandeling van het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer had verzekerd: de burgers van
Haren hebben er recht op dat zij terechtkomen in een gemeente waar de financiën op
orde zijn.7 Het is dan ook aan de wetgever om dit onrecht ongedaan te maken door op rechtvaardige
wijze gebruik te maken van zijn grondwettelijke bevoegdheid. Tegen onder andere deze
achtergrond heeft de initiatiefnemer het onderhavige wetsvoorstel aanhangig gemaakt.

In hoofdstuk 2 worden de hoofdlijnen van het wetsvoorstel behandeld. Hoofdstuk 3 bevat
de voorgeschiedenis. Hoofdstuk 4 bevat een korte samenvatting van de procedurele fouten
die zijn gemaakt waarbij de rechtsorde herhaaldelijk is geschonden. Hoofdstuk 5 omvat
de ervaringen van de burgers van Haren na de herindeling en in hoofdstuk 6 wordt lering
getrokken uit de herindeling van de gemeente Haren. De financiële consequenties van
het voorstel komen tot slot in hoofdstuk 7 aan de orde. Daarna volgt de artikelsgewijze
toelichting.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Volgens de initiatiefnemer kan het jegens de burgers van Haren begane onrecht uitsluitend
ongedaan worden gemaakt door de gemeente Haren in ere te herstellen. Het initiatiefwetsvoorstel
strekt er dan ook toe het grondgebied van de voormalige gemeente Haren weer los te
maken van de gemeente Groningen en op dat grondgebied de gemeente Haren opnieuw in
te stellen. Slechts op deze wijze kan worden bereikt dat de burgers van Haren weer
ten volle gebruik kunnen maken van hun democratisch recht om (wezenlijke) invloed
te hebben op de samenstelling van de gemeenteraad. Ook kunnen burgers van Haren zo
beter betrokken worden bij en invloed hebben op de gemeentelijke besluitvorming en
uitvoering betreffende de onderwerpen die hen rechtstreeks aangaan, en hun woonomgeving.
Bovendien wordt zo de door hen zo gewaardeerde menselijke maat weer leidend voor het
handelen van het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie en worden de korte lijnen
tussen de burgers en hun bestuur hersteld.

Met de heroprichting van de gemeente Haren heeft dit initiatiefvoorstel duidelijk
een ander karakter dan de overige herindelingsvoorstellen die de afgelopen decennia
zijn gepasseerd. Waar nagenoeg alle herindelingsvoorstellen zijn gericht op vermindering
van het aantal gemeenten (opschaling) is dit voorstel juist gericht op vermeerdering
van het aantal gemeenten. Immers, doordat de gemeente Haren opnieuw wordt ingesteld,
neemt het aantal gemeenten met één toe. Tegelijk is het niet zo dat dit wetsvoorstel
uniek is. In de jaren ’70 is het namelijk ook voorgekomen dat een gemeente werd gesplitst
in twee (kleinere) gemeenten. Het ging hierbij om de splitsing van de gemeente Ermelo
tot de nieuwe gemeenten Ermelo en Nunspeet.8 Deze herindeling uit de zeventiger jaren onderstreept dat het zeker niet onmogelijk
is om een gemeente af te schalen naar twee (kleinere) gemeenten.

2.1. Verhouding met de Wet algemene regels herindeling

In artikel 123, eerste lid, van de Grondwet is bepaald dat de instelling en opheffing
van gemeenten geschiedt bij wet. Verder wordt het proces van gemeentelijke herindelingen
beheerst door de Wet algemene regels herindeling (hierna: Wet arhi). Deze wet is echter
vooral toegesneden op de situatie dat een aantal gemeenten samengevoegd wordt tot
één gemeente (vermindering van het aantal gemeenten). In dit wetsvoorstel wordt echter
een vermeerdering van het aantal gemeenten beoogd. Dat de Wet arhi niet op deze situatie is toegesneden,
betekent echter niet dat deze wet onbruikbaar is voor de in dit wetsvoorstel geregelde
herindeling. Veel bepalingen van de Wet arhi kunnen ook in dit geval worden toegepast.
Om deze reden bevat het wetsvoorstel bepalingen die ook in «reguliere» herindelingswetten
voorkomen (zoals artikel 4 en 5).

Waar de bepalingen uit de Wet arhi niet onverkort kunnen worden toegepast, zijn in
dit wetsvoorstel van de Wet arhi afwijkende bepalingen opgenomen. Een voorbeeld van
een dergelijke bepaling is artikel 7 van dit wetsvoorstel, waarin wordt afgeweken
van artikel 28 en 29 van de Wet arhi. Uit de betreffende bepalingen van de Wet arhi
vloeit namelijk voort dat de voorschriften van de op te heffen gemeente Groningen
nog twee jaar in de nieuwe gemeente Groningen zullen gelden, voor zover het bevoegd
orgaan van de nieuwe gemeente Groningen deze voorschriften niet eerder vervallen verklaart.
Aangezien verreweg het grootste deel van de op te heffen gemeente Groningen in de
nieuwe gemeente Groningen opgaat, ligt het echter niet in de rede dat na twee jaar
de voorschriften van de op te heffen gemeente Groningen komen te vervallen. Daarom
is in artikel 7 geregeld dat de voorschriften van de op te heffen gemeente Groningen
worden geacht te zijn vastgesteld door het bevoegde orgaan van de nieuwe gemeente
Groningen. Op deze wijze blijven de voorschriften van de op te heffen gemeente Groningen
ook gelden in de nieuwe gemeente Groningen.

2.2. Afwijking Wet arhi m.b.t. datum van herindeling en voorbereiding herindeling

Doordat dit wetsvoorstel een initiatiefvoorstel betreft is het niet voorafgegaan door
voorbereidingen van de betrokken gemeenten, provincie of de Minister van BZK als bedoeld
in Hoofdstuk I, paragraaf 2, 3 of 4, van de Wet arhi. Aan dit wetsvoorstel is dus
ook geen herindelingsontwerp of herindelingsadvies voorafgegaan. Om het ontbreken
van de voorbereidende procedure te ondervangen, is in dit wetsvoorstel een afwijkende
datum van herindeling opgenomen. In afwijking van artikel 1, onder h, van de Wet arhi
wordt de datum van herindeling gesteld op 1 januari van het derde jaar volgend op
de dag dat de wet in werking is getreden. Concreet betekent dit dat als de wet in
2022 nog in werking treedt, de datum van herindeling op 1 januari 2025 plaatsvindt.
Indien de wet in 2023 in werking treedt, dan is de datum van herindeling op 1 januari
2026. Doordat er een relatief groot tijdvak tussen de inwerkingtreding van de wet
en de datum van herindeling is gelegen (tenminste twee jaar), hebben de betrokken
partijen (bijvoorbeeld de gemeente Groningen, de provincie en gemeenschappelijke regelingen)
ruim de tijd om zich op de herindeling voor te bereiden.

Met dit wetsvoorstel wordt dan ook geenszins beoogd om de benodigde voorbereidende
handelingen voor de herindeling over te slaan. Sterker nog: in artikel 8 van dit wetsvoorstel
is een procedure opgenomen waarmee gewaarborgd wordt dat de herindeling alsnog naar
behoren wordt voorbereid. Onderwerpen die bij deze voorbereiding aan de orde dienen
te komen zijn onder andere de financiële afwikkeling van de herindeling, de ontvlechting
van de gemeentelijke organisatie en de overgang van personeel en materieel. Bij een
reguliere herindeling bereiden de betrokken gemeenten een herindeling veelal gezamenlijk
voor. Om deze reden wordt in dit wetsvoorstel bepaald dat de op te heffen gemeente
Groningen de herindeling voorbereidt.

Ingevolge artikel 8 van dit wetsvoorstel geschiedt de voorbereiding van deze herindeling
door de raad van de gemeente Groningen eerst door een zogenoemd «uitwerkingsontwerp»
vast te stellen, waarna een «uitwerkingsplan» volgt. In deze procedure, die in grote
mate is geïnspireerd op artikel 5 van de Wet arhi, dient de raad van de gemeente Groningen
uiterlijk acht maanden na de inwerkingtreding van deze wet een zogenoemd «uitwerkingsontwerp»
vast te stellen.

In het uitwerkingsontwerp dient onder meer uitgewerkt te worden hoe de herindeling
concreet vorm dient te krijgen. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan de financiële
afwikkeling van de herindeling, de ontvlechting van de gemeentelijke organisatie en
de overgang van personeel en materieel. Hierbij stelt de initiatiefnemer zich voor
dat de nieuwe gemeenten Groningen en Haren in eerste instantie nog over een gedeelde
ambtelijke organisatie beschikken, om de overgang zo gemakkelijk mogelijk plaats te
laten vinden. Ook kan op deze wijze de democratisch gelegitimeerde raad van de nieuwe
gemeente Haren besluiten of hij een eigen ambtelijke organisatie in wil richten of
niet.

Nadat het uitwerkingsontwerp door de raad van Groningen is vastgesteld, wordt het
gedurende acht weken door het college van Groningen ter inzage gelegd. Op de wijze
worden de inwoners van de op te heffen gemeente Groningen (en daarmee dus ook de inwoners
van de nieuw in te stellen gemeente Haren) in de gelegenheid gesteld hun zienswijze
op het uitwerkingsontwerp te geven. De raad van de gemeente Groningen heeft vervolgens
twee maanden om deze inbreng te verwerken in een uitwerkingsplan. Uiterlijk twee maanden
na het verloop van de zienswijzetermijn stelt de raad \dit uitwerkingsplan vast. Nadat
het uitwerkingsplan door de raad is vastgesteld, resteert er nog ongeveer een jaar
om de herindeling – met inachtneming van het uitwerkingsplan – uit te werken.

Bij onderhavige herindeling bestaat het probleem dat de gemeente Haren nog niet bestaat
en daarom dus niet kan deelnemen aan de noodzakelijke voorbereidingshandelingen. Toch
is het van belang dat in de voorbereiding ook het Harense belang afdoende tot uitdrukking
komt. De initiatiefnemer acht het dan ook van groot belang dat de op te heffen gemeente
Groningen waarborgt dat Harenaren bij de voorbereiding van de herindeling betrokken
worden. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door een bestuurscommissie (ex art. 83 Gemeentewet)
in te stellen die het uitwerkingsontwerp en het uitwerkingsplan voorbereidt. Hierbij
zou de ene helft van de leden van de commissie uit Groningers kunnen bestaan en de
andere helft uit Harenaren. Ook zou ervoor gekozen kunnen worden de leden van een
bestuurscommissie te laten kiezen door de inwoners van het gedeelte van de gemeente
Groningen dat tot de nieuwe gemeente Haren komt te behoren. Het is echter aan de gemeente
Groningen om het belang van de Harenaren in bovenstaande procedure op een passende
wijze te waarborgen.

2.3. Herindelingsverkiezingen en zittingsduur gemeenteraad

Aangezien de heroprichting van de gemeente Haren een wijziging van de gemeentelijke
indeling betreft als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene
regels herindeling vinden er herindelingsverkiezingen plaats (artikel 52 van de Wet
arhi e.v.). In artikel 11 van het wetsvoorstel is bepaald dat de op te heffen gemeente
Groningen de tussentijdse raadsverkiezingen organiseert voor zowel de raad van de
nieuwe gemeente Groningen als de raad van de nieuwe gemeente Haren. Indien dit wetsvoorstel
in 2022 nog in werking treedt, wordt de datum van herindeling op grond van artikel
1 van dit wetsvoorstel op 1 januari 2025 bepaald. Ingevolge artikel 55 van de Wet
arhi vinden de herindelingsverkiezingen dan plaats in november 2024. Op grond van
artikel 56e van de Wet arhi blijven de eerstvolgende reguliere gemeenteraadsverkiezingen
achterwege en eindigt de zittingsduur van de leden van de nieuwgekozen raad tegelijk
met de zittingsperiode van de leden van de raden van de overige gemeenten die volgt
op de eerste reguliere raadsverkiezingen na de datum van herindeling. Dit betekent
concreet dat de reguliere gemeenteraadsverkiezingen 2026 worden overgeslagen en dat
de raden van de nieuwe gemeenten Groningen en Haren bij de herindelingsverkiezingen
worden gekozen voor een periode van vijf jaar en drie maanden (tot 2030).

Indien het wetsvoorstel pas in 2023 in werking treedt, gelden dezelfde regels. Bij
een inwerkingtreding in 2023 betekent dit concreet dat de datum van herindeling 1 januari
2026 is en dat de herindelingsverkiezingen in november 2025 plaatsvinden. Ook dan
worden de reguliere raadsverkiezingen overgeslagen; in dat geval worden de raden van
de nieuwe gemeenten Groningen en Haren gekozen voor een periode van vier jaar en drie
maanden.

Indien het wetsvoorstel onverhoopt pas in 2024 in werking zou treden, dan is de datum
van herindeling op 1 januari 2027. In artikel 12 van dit wetsvoorstel is geregeld
dat in dit geval de reguliere gemeenteraadsverkiezing voor de raad van de op te heffen
gemeente Groningen achterwege blijft en dat er uitsluitend herindelingsverkiezingen
plaatsvinden in november 2026. Op deze wijze wordt voorkomen dat in 2026 tweemaal
raadsverkiezingen plaatsvinden. Indien de datum van herindeling op 1 januari 2027
valt, dan worden de raden van de nieuwe gemeenten Groningen en Haren gekozen voor
een periode van drie jaar en drie maanden.

3. Voorgeschiedenis

De gemeente Haren met in 2018 20.000 inwoners, verspreid over de dorpen Haren, Glimmen,
Onnen en Noordlaren, werd na onderzoek door het opinieweekblad Elsevier in juni 2011
en 2012 gekozen tot beste woongemeente van Nederland. In de jaren 2014–2018 behoorde deze gemeente als enige gemeente in de provincie
Groningen tot de top drie van beste woongemeenten. De betrokkenheid van de burgers
bij hun gemeente en haar bestuur was in het algemeen groot, evenals de tevredenheid
over het functioneren ervan en over de aanwezige voorzieningen.

In 2008 werd door het bureau BMC, op initiatief van de Vereniging Groninger Gemeenten,
in de gemeente Haren een bestuurskrachtonderzoek uitgevoerd. De conclusie hiervan
was dat de gemeente goed scoorde op bestuurskracht.9 Aandacht was volgens BMC nodig – met name in relatie tot het gekozen profiel (hoog
voorzieningenniveau) – voor het sluitend houden van de begroting zonder dat de lasten
voor de burgers te veel stijgen. Intensieve samenwerking met andere gemeenten in de
regio Groningen/Assen en meer specifiek met de gemeente Tynaarlo werd wenselijk geacht.
BMC constateerde voorts dat de gemeente volwaardig deel uitmaakte van de samenwerking
in de regio Groningen-Assen en in staat was om aan de gemaakte regioafspraken invulling
te geven. BMC constateerde voorts dat «de gemeente in het algemeen een zeer actief sociaal beleid voert. De gemeente kent
weliswaar relatief weinig sociale opgaven, maar dat betekent niet dat de gemeente
«achterover leunt». Een voorbeeld is het jeugdbeleid van de gemeente. Er zijn niet
veel problemen, maar toch wordt er veel geïnvesteerd in preventief jeugdbeleid en
de ontwikkeling van een Centrum voor Jeugd en Gezin. De bevolking van de gemeente
Haren heeft een aantal specifieke sociale kenmerken, te weten gemiddeld hoog opgeleid
in combinatie met een sterke maatschappelijke betrokkenheid. Zo kent het verenigingsleven
en maatschappelijke organisaties (als de ANBO) een sterk kader en is er sprake van
een hoge vrijwilligersgraad (ondanks dat de gemiddelde betrokkenheid van de burger
met de woonomgeving lager is dan gemiddeld: zie hoofdstuk 2). Dit heeft als keerzijde
dat de Harense bevolking hoge eisen stelt aan de gemeente. Deze betrokkenheid wordt
door de gemeente gewaardeerd en benut. Dit laatste gebeurt onder andere door burgers
te betrekken in een proces van interactieve beleidsvorming.»

Daarnaast herkende BMC het door de gemeente beleefde risico dat de gemeente Haren
zou worden meegesleurd in provinciale bewegingen om door grootschalige opschaling
de lokale bestuurskracht in algemene zin te vergroten. BMC erkende dat Haren in een
aantal opzichten een «buitenbeentje» binnen de Groningse gemeenten is en dat erkenning
van die speciale positie van belang is.10

Het toenmalige college van Haren kon zich vinden in de uitkomsten van het onderzoek,
maar deelde de zorg over de financiën niet.11 Het college meende voorts dat Haren ook in de toekomst voldoende bestuurskracht heeft
om nieuwe taken adequaat op te vangen. «Wij vinden ook, dat wij niet vanwege problemen elders in de provincie voor Haren voor
een andere toekomst moeten kiezen. Voorwaarde is uiteraard dan wel, dat wij de samenwerking
binnen de regio Groningen/Assen verder uitwerken en dat wij op een groot aantal punten
tot intensieve samenwerking komen met de gemeente Tynaarlo. Tot nu toe hebben wij
van de zijde van de provincie steeds erkenning gekregen voor deze keuze.» Toch gebeurde enkele jaren later wat het toenmalige college vreesde: het provinciebestuur
had geen oog voor de speciale positie van Haren in de provincie en was evenmin bereid
om ruimte te bieden voor uitbouw van de samenwerking tussen Haren en Tynaarlo met
het oog op de instandhouding van het landschappelijk waardevolle tussengebied tussen
de stedelijke kernen Groningen en Assen en de hierin aanwezige dorpse gemeenschappen.
Evenmin wilde de provincie rekening houden met de gehechtheid van de Harener bevolking
aan hun landelijke gemeente, waar de menselijke maat de norm was. In plaats van de
aanwezigheid van de beste woongemeente in de provincie en de uitstraling die dit had
naar de provincie als geheel, te waarderen en te koesteren, had het provinciebestuur
er geen enkele moeite mee de beste woongemeente te laten verdwijnen.

Bij gebrek aan deugdelijke en overtuigende argumenten om Haren in Groningen te laten
opgaan koos het provinciebestuur het diskwalificeren van de gemeente Haren wegens
tekortschieten op bestuurskracht, financiën en duurzaam perspectief in regionaal verband.
Dit deed geen recht aan de kwaliteiten van de gemeente en de waardering van de burgers
voor de wijze waarop zij zich inzette voor hun belangen en de burgers betrok bij beleid
en uitvoering. De uitkomst van het bestuurskrachtonderzoek van BMC uit 2008 was duidelijk
positief op de punten bestuurskracht en de duurzaamheid in regionaal perspectief,
in dit geval binnen het verband van de regio Groningen-Assen. Sindsdien hebben zich
binnen de gemeente Haren geen omstandigheden voorgedaan die maakten dat het oordeel
van BMC op beide punten als achterhaald moet worden beschouwd.

Op het punt van financiën was de gemeente Haren wel achteruitgegaan ten opzichte van
de situatie in 2008. Haren was weliswaar in de periode voorafgaand aan de herindeling
nog steeds financieel gezond, maar de schuld- en reservepositie waren verslechterd.
Dit was in hoofdzaak deels veroorzaakt door een – achteraf bezien – ongelukkig besluit
van de gemeenteraad tot de bouw van een nieuw gemeentehuis, terwijl het door de financiële
crisis onzeker was wanneer de kosten hiervan zouden kunnen worden terugverdiend. Deze
kosten zijn (grotendeels) terugverdiend door verkoop van de grond die door de afbraak
van het oude gemeentehuis was vrijgekomen. Een andere reden waarom de schuld- en reservepositie
van de gemeente Haren verslechterde was de vertraging van de gronduitgifte voor nieuwe
woningbouwprojecten eveneens door economische crisis. Ook hier bleven de opbrengsten
van grondverkoop achter bij wat was begroot. Dit was geen reden voor zorg, maar vroeg
wel om financiële maatregelen. De gemeenteraad van Haren besloot in december 2015
tot het maken van een financieel verbeterprogramma. In juni 2016 werd een evenwichtig
financieel ombuigingsplan (combinatie van lastenverhogingen en bezuinigingen, zonder
het voorzieningenniveau in de gemeente aan te tasten) door de raad vastgesteld.

Naar het oordeel van prof. dr. M.A. Allers, directeur van het COELO,12 was de gemeente met voldoende politieke wil in staat door uitvoering van dit ombuigingsplan
haar financiële probleem zelf op te lossen. Hij achtte het financiële probleem van
Haren geen reden voor herindeling.13

Kortom: de redenen voor opheffing van de gemeente zijn destijds niet deugdelijk onderbouwd.
Bovendien is het verbeterplan Beterr Haren, waarin behalve aan de financiën ook aan de criteria bestuurskracht en duurzaamheid
in regionaal perspectief aandacht was besteed, zonder enige redengeving door de provincie
terzijde geschoven. De beweerde tekortschietende bestuurskracht en duurzaamheid in
regionaal perspectief waren aantoonbaar een gelegenheidsargument, waaraan de verantwoordelijke
gedeputeerde door negatieve framing kracht probeerde toe te voegen. Het vele dat de
gemeente goed deed, minstens zo goed als Groningen, zo niet beter, werd door het provinciebestuur
volledig genegeerd of zelfs ontkend.

Het heeft er derhalve alle schijn van dat de echte reden waarom de gemeente Haren
diende op te gaan in de gemeente Groningen, een andere was. Dit kan, om te beginnen,
worden opgemaakt uit het rapport Verkenning gemeentelijke herindeling gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer. In dit rapport, dat is opgesteld tijdens het open overleg tussen vertegenwoordigers
van de colleges van burgemeester en wethouders van Groningen, Haren en Ten Boer onder
leiding van gedeputeerde staten, staat het volgende: «Op landelijk niveau is de gemeente een speler met een groter voedingsgebied, behorende
tot de top-vijf-steden in Nederland. Dit zal bijdragen aan een goede uitgangspositie
voor deelname aan landelijke gremia, het uitoefenen van invloed op te verdelen gelden
en in de nog volgende decentralisatiediscussies met het Rijk. Ook internationaal kan
de nieuwe gemeente deze positie uitdragen. Europese subsidies kunnen makkelijker worden
binnengehaald.»14 Bij deze passage werd echter niet aangegeven waarom een dergelijke grote gemeente
in het belang zou zijn van de burgers van het landelijke Haren en het eveneens landelijke
Ten Boer en de burgers van Groningen. Evenmin werd iets opgemerkt over de te verwachten
nadelige gevolgen van de herindeling voor deze burgers. Dit doet vermoeden dat de
stad en de provincie Groningen de samenvoeging van Haren nodig hadden om hun ambitie
dat Groningen de vijfde gemeente van Nederland zou worden, te kunnen realiseren. Niet
alleen vanwege het aanzien en de invloed die dit oplevert, maar waarschijnlijk bovenal
omdat de gemeente Groningen dan uit allerlei potjes veel meer geld binnen zou kunnen
halen. Aan dat geld heeft deze gemeente al jaren dringend behoefte, gelet op de zorgelijke
staat van haar financiën. Dat de 20.000 inwoners en het ruime grondgebied van Haren
(50,70 km2) ook nog extra geld binnenbrengen uit het gemeentefonds, is een bijkomende gunstige
omstandigheid. Ook de inkomsten uit lokale belastingen e.d. vanuit Haren, zullen een
wenkend perspectief zijn geweest. Sinds de herindeling op 1 januari 2019 hebben de
inwoners, ondernemers en sportverenigingen van Haren dat inderdaad zo ervaren. Doordat
de gemeente Groningen hen veel forser belast dan zij van de gemeente Haren gewend
waren, hebben de inwoners, ondernemers en sportverenigingen sterk het gevoel dat de
gemeente Groningen hen als haar melkkoe beschouwt. Dit is niet de bedoeling van een
herindeling, zoals blijkt uit het Handboek gemeentelijke herindeling: «Een sluitende begroting, een financieel gezonde basis en geen of beperkte lastenverhoging
voor de inwoners zijn vaak belangrijke doelstellingen voor een gemeentelijke herindeling.
(...)»15 Als dit al de bedoeling van de herindeling van de gemeente Haren is geweest, zijn
in elk geval de laatste twee doelen niet gerealiseerd. Het sluitend maken van de begroting
van de gemeente Groningen is elk jaar weer een tour de force. Het kunnen worden van
vijfde gemeente, noch het kunnen binnenhalen van meer geld uit Haren om de financiën
van Groningen te kunnen saneren zijn legitieme redenen voor een gemeentelijke herindeling.
Daarom heeft de provincie deze redenen niet in haar herindelingsadvies vermeld. Evenmin
heeft de provincie gemeld dat de financiën van Groningen zorgelijk zijn.

Eén van de wrange punten is tot slot dat het mogelijk belangrijkste motief van de
provincie voor het doorvoeren van een provinciebrede opschaling van gemeenten, namelijk
de in 2012 door VVD en PvdA noodzakelijk geachte gemeentelijke opschaling in het hele
land tot het niveau van 100.000+ gemeenten teneinde de afgesproken decentralisaties
van rijkstaken te kunnen realiseren, niet is doorgegaan. Desondanks hield de provincie
bij bij Haren en Ten Boer wel aan dit idee vast.

4. Geschonden democratische rechtsorde

Er is een belangrijke overeenkomst tussen de Kinderopvangtoeslagaffaire, zoals beschreven
in het rapport Ongekend onrecht en het handelen van de overheid bij de herindeling van de gemeente Haren, hoewel
het onrecht dat de slachtoffers van de kinderopvangtoeslagaffaire van een andere orde
is dan het onrecht dan de Harenaren is aangedaan als gevolg van de gedwongen herindeling.
In beide gevallen hebben bestuurders, ambtenaren en volksvertegenwoordigers zich laten
leiden door het adagium het doel heiligt de middelen. Met als gevolg ernstige inbreuken op onze democratische rechtsorde waardoor de betrokken
burgers groot onrecht werd aangedaan. In beide gevallen kon dit gebeuren door tekortschietende
tegenkrachten, checks and balances en moreel besef van betrokken bestuurders, ambtenaren en volksvertegenwoordigers.
Een gedetailleerde onderbouwing hiervan is te vinden in het klaagschrift van de Stichting
Burgercomité Haren16. Kort samengevat blijkt hieruit het volgende:

1. Er was bij de Harense bevolking geen draagvlak voor een herindeling;

2. De bij de herindeling betrokken politieke actoren spraken zich opmerkelijk genoeg,
in weerwil van hun standpunt over herindelingen (van onderop, en dus met voldoende
draagvlak), tóch uit voor de samenvoeging;

3. Tegen deze achtergrond is het niet goed verklaarbaar waarom men toch tot samenvoeging
besloten heeft;

4. Harenaren ervaren in de aanloop naar de samenvoeging onvoldoende gehoord te zijn;

5. Bij grote meerderheid hebben de Harenaren zich tegen de samenvoeging uitgesproken
in een referendum;

6. De beslissing van de provincie om toch tot samenvoeging over te gaan is onvoldoende
transparant en onvoldoende onderbouwd, temeer omdat de betrokken politieke actoren
zich tegen samenvoeging in geval van onvoldoende draagvlak hebben uitgesproken;

7. Met de signalen van Harenaren aan betrokken politieke actoren (bijvoorbeeld richting
gedeputeerde staten en beide Kamers is onvoldoende gedaan, de Harenaren zijn onvoldoende
serieus genomen en betrokken in de besluitvorming;

8. De samenvoeging is procedureel niet zuiver verlopen;

9. Er is niet in overeenstemming met het provinciale en landelijke beleidskader gemeentelijke
herindelingen gehandeld;

10. Bij andere gemeenten is wél overeenkomstig het provinciale beleidskader gehandeld;

11. Alternatieven voor samenvoeging (zoals uitbreiding van de samenwerking tussen Haren
en Tynaarlo) zijn onvoldoende onderzocht dan wel zonder voldoende motivering terzijde
geschoven;

12. Het verbeterplan Beterr Haren is in concept getoetst en terzijde geschoven – de conclusies
zouden op het definitieve verbeterplan echter niet van toepassing geweest zijn;

13. Naar de financiële positie van Groningen en het financiële perspectief van de gemeente
na samenvoeging is niet grondig genoeg gekeken c.q. is onvoldoende in de besluitvorming
betrokken;

14. Ten onrechte werd ondanks herhaaldelijke waarschuwingen initieel voor een «lichte»
samenvoeging gekozen, terwijl die variant bij gebrek aan overeenstemming tussen betrokken
gemeenten niet aan de orde is (later is dat omgezet naar een reguliere samenvoeging);

15. Het herindelingsadvies van de provincie berustte op onjuiste/onvolledige veronderstellingen;

16. De Minister van BZK heeft er te marginaal op toegezien dat het handelen van de provincie
in overeenstemming was met de juridische en beleidskaders.

5. Ervaringen van de burgers van Haren na de herindeling

De indruk die tijdens de provinciale herindelingsprocedure bij veel burgers van Haren
werd gewekt dat de provincie, in samenspel met de gemeente Groningen en de Minister
van BZK, aanstuurde op een annexatie van Haren in plaats van op een fusie volgens de geldende regels op basis van gelijkwaardigheid,
is na de herindeling niet verdwenen. Integendeel, de fusie heeft bevestigd dat hun
indruk juist was. De verwachting die burgemeester Den Oudsten van Groningen op 11 juli
2018, de dag na de instemming van de Eerste Kamer met de voorgestelde samenvoeging,
tijdens een persbijeenkomst had gewekt dat de nieuwe gemeente Groningen na 1 januari
2019 een andere gemeente zou worden, met andere denk- en werkwijzen van bestuurders,
politici en ambtenaren, is in het geheel niet waargemaakt. De inwoners en ondernemers
van Haren hebben sinds 1 januari 2019 ervaren dat er in de denkwijze van de ambtenaren,
politici en bestuurders van Groningen weinig is veranderd. Ook de werkwijzen van de
nieuwgevormde gemeente Groningen, waar de ambtenaren in veel grotere mate dan het
geval was in Haren de dienst uitmaken en een stempel drukken op beleid en uitvoering,
verschillen niet of nauwelijks van de werkwijzen die vóór de herindeling in de gemeente
Groningen gangbaar waren. Van denk- en werkwijzen van de gemeente Haren, die goed
aansloten bij de menselijke maat en de behoeften van de inwoners en ondernemers in
de vier dorpen van de gemeente Haren, wordt geen gebruik gemaakt. Door geen gebruik
te maken van de kennis en ervaring van voormalige medewerkers en inwoners van Haren,
worden ook onnodige fouten begaan en kosten gemaakt. Zo heeft de gemeente schade veroorzaakt
door op een volstrekt verkeerde manier groot onderhoud te laten verrichten aan eeuwenoude,
cultuurhistorisch waardevolle zandpaden in Haren; Herstel ervan vergt weer extra kosten.17

Aanpassing aan de Groninger maat is de regel. Ruimte voor verscheidenheid om recht
te kunnen doen aan de omstandigheden in de dorpen, de verschillen in leeftijdsopbouw
en de lokale gebruiken en behoeften is er niet. In de ogen van de inwoners van Haren
toont de ambtelijke organisatie ook de neiging tot een mate van bemoeizucht en regelzucht
die als hinderlijk wordt ervaren. Zo kende de gemeente Haren op veel plaatsen in de
dorpen een shared space systeem18, tot grote tevredenheid van de burgers. Zonder enige duidelijke aanleiding begon
de gemeente op de in Haren veel voorkomende paden tussen woningen verkeersborden te
plaatsen die het gebruik als voetpad én fietspad verbieden. Ook werd verbaliserend
opgetreden tegen overtreders. En voor straatbarbecues e.d. moet nu een vergunning
worden aangevraagd via een tijdrovende procedure, terwijl die bij de gemeente Haren
heel eenvoudig kon worden verkregen.

Bovendien ervaren de inwoners en ondernemers hoezeer zij door gedeputeerde staten
en de regering zijn bedrogen doordat deze het steeds hebben doen voorkomen alsof in
Groningen de financiën op orde waren en zij de inwoners van Haren wilden beschermen
tegen de fors hogere lasten en bezuinigingen op het voorzieningenniveau die het gevolg
zouden zijn van de uitvoering van het verbeterplan van Haren. Het tegendeel is het
geval. De werkelijkheid was dat de gemeente Groningen er op 31 december 2018 financieel
zodanig slecht voorstond dat het nieuwe college van Groningen destijds serieus zou
hebben overwogen de artikel 12-status aan te vragen.19 Hiervoor was ook alle reden, gelet op de financiële positie van Groningen volgens
de benchmark van de 100.000+ gemeenten die BDO, een internationaal opererende accountantsorganisatie,
had uitgevoerd op basis van de jaarrekening 2018.

Sinds 1 januari 2019 zijn de lasten voor de inwoners, ondernemers en sportverenigingen
van Haren sterk gestegen. Dit komt doordat het in Haren geldende stelsel van belastingen
en tarieven is «gelijkgeschakeld» met dat van de grote, altijd onder geldgebrek lijdende,
stad. Niet alleen zijn de tarieven sterk verhoogd, ook kwamen er nieuwe belastingen
bij (hondenbelasting,20 precariorechten). Dit terwijl harmonisatie van belastingen na een herindeling zo
behoort te geschieden dat de uitkomst voor de inwoners, ondernemers en maatschappelijke
organisaties in balans blijft; dus de lasten per saldo voor hen niet of nauwelijks
stijgen. Het Handboek gemeentelijke herindeling is hier duidelijk over: «Bij een herindeling wordt veelal beoogd de kwaliteit van
de dienstverlening te versterken, zonder dat de lasten voor de burgers toenemen. Het
verhogen van belastingen of tarieven is dan ook, zeker vanuit politiek oogpunt, niet
wenselijk. Maar aanpassing aan het niveau van de gemeente met de laagste lasten, is
praktisch vaak onmogelijk. Het verhogen van (een deel van) de belastingen en tarieven
voor een deel van de bevolking, is dan onontkoombaar. Het is goed om deze opgave integraal
te benaderen door het accent niet op één soort belastingen te leggen, maar door te
werken met en te communiceren over het totaal. Vaak is de uiteindelijke uitkomst voor
inwoners in balans, omdat bijvoorbeeld de rioolbelasting stijgt maar de hondenbelasting
wordt verlaagd.»21

Terwijl in het verbeterplan Beterr Haren voor woningen een stijging van de ozb van 38% in zes jaar was voorzien, ongeacht
de waardestijging, zijn veel inwoners inmiddels al in drie jaar geconfronteerd met
nog hogere ozb-stijgingen. Dit terwijl voor gedeputeerde Brouns de voorziene stijging
van 38% in 2016 al reden was om het verbeterplan af te wijzen en Haren bij Groningen
te voegen.22 Bovendien is het aannemelijk dat deze stijgingen tot in lengte van jaren zullen doorgaan,
terwijl de uit het verbeterplan opgenomen ozb-verhogingen uitdrukkelijk een tijdelijk
karakter hadden. Ook andere lasten zoals de afvalstoffenheffing en grafrechten zijn
fors verhoogd. De door toenmalig Minister van BZK Ollongren bij de Tweede Kamerfractie
van de VVD gewekte verwachting dat de ondernemers van Haren te maken zouden krijgen
met slechts geringe verhogingen, is volstrekt onjuist gebleken.23

Ook de ondernemers worden opgezadeld met disproportioneel hogere lasten als gevolg
van de wijze van harmoniseren. De leden van sportverenigingen zijn naar verhouding
nog zwaarder getroffen door de grote lastenstijgingen. Een voetbalvereniging in Haren
ziet de jaarlijkse lasten stijgen van bijna € 6.500,– naar uiteindelijk € 17.500,–
(in zes jaarlijkse stappen). De ozb van het tennispark in Haren werd in 2019 verhoogd
van € 2.500,– naar € 25.000,–; na bezwaar verlaagd tot € 14.000,–. Het televisieprogramma
Pointer besteedde hier in februari 2021 aandacht aan.24

Een en ander heeft ertoe geleid dat bij veel burgers het idee leeft dat de enige vorm
van inbreng die de gemeente van de burgers van Haren op prijs stelt geld is, liefst
veel.

De lasten van inzameling van huishoudelijke afvalstoffen zijn sinds 2021 eveneens
sterk toegenomen, soms wel met 200 of meer procent. Dit is veroorzaakt door het afschaffen
van het al bijna 25 jaar in Haren toegepaste Diftar-systeem dat door toepassing van
het beginsel «de vervuiler betaalt» burgers ertoe aanzet minder afval te produceren,
in lijn met het landelijk afvalstoffenbeleid. Door dit in Haren succesvolle en door
de inwoners gewaardeerde systeem niet in stand te houden, handelde de gemeente in
strijd met de Bestuursovereenkomst herindeling gemeenten Groningen-Ten Boer-Haren, waarin stond dat Haren Diftar behoudt. Het gemeentebestuur rechtvaardigt het besluit
tot afschaffing van Diftar met het argument dat het college en de raad niet zijn gebonden
aan deze bestuursovereenkomst.25 Hiermee heeft de gemeente zich niet betrouwbaar getoond tegenover de burgers van
Haren en bij hen veel boosheid gewekt. De houding van het gemeentebestuur is bovendien
volledig in strijd met de uitspraken die toenmalig Minister van BZK Ollongren tijdens
de mondelinge behandeling van het herindelingswetsvoorstel op 17 april 2018 in de
Tweede Kamer heeft gedaan: «Het is een overeenkomst die precies aangeeft waar mensen
straks op kunnen rekenen. Iedereen zal de bestuurders ook houden aan die overeenkomst.»26

Met het ontkennen door het gemeentebestuur van gebondenheid aan de bestuursovereenkomst
is ook een andere voor de burgers van Haren belangrijke afspraak die hierin is vastgelegd
(en waarvoor het college van B&W in december 2016 heeft getekend en waarvoor de toenmalige
Minister van BZK Ollongren zich in het debat op 17 april 2018 ook sterk heeft gemaakt),27 in gevaar gekomen. Deze afspraak luidt:

«De nieuwe gemeente wil de ruimtelijke kwaliteit en het open, groene, onbebouwde karakter
van het landelijk gebied behouden. Daarvoor worden in de omgevingsvisie voor deze
gebieden waarborgen gecreëerd. Het huidige beleid van Ten Boer, Haren en Groningen
wordt daarom voortgezet. Op die manier zijn de huidige bestemmingsplannen en bestaand
beleid voor natuur en landschap(selementen) maatgevend, evenals de uitgangspunten
zoals onder andere vastgesteld in de regiovisie Groningen-Assen en de Ecologische
Hoofdstructuur. Als moet worden gebouwd, gebeurt dit volgens regels die nu ook al
worden gehanteerd. In het overgangsgebied tussen Groningen en de dorpen van Haren
en Ten Boer wordt tenminste tot 2040 niet gebouwd. Dit geldt ook voor de groene long
tussen Groningen en Haren. Daarom kan er geen sprake zijn van een Zuidtangent.»28

Tot grote woede van veel burgers van Haren dreigde het college van burgemeester en
wethouders van Groningen ook deze afspraak te schenden door serieus te overwegen voor
de grote delen van het cultuurhistorisch en ecologisch waardevolle landelijke gebied
tussen Groningen en de vier dorpen van Haren de aanleg van zonneparken toe te staan.
Hiermee zou ernstige schade worden toegebracht aan het bijzondere en uiterst aantrekkelijke
landschap van de Hondsrug met de bijbehorende dalen van de Hunze en de Drentsche Aa.
Aan de identiteit van Haren zou hiermee groot geweld worden aangedaan. Uiteindelijk
heeft het college, na kritiek van Harenaren, besloten hiervan af te zien.29

In het door de toenmalige Minister van BZK Ollongren op 22 maart 2019 gepresenteerde
Beleidskader gemeentelijke herindeling (2018) zijn belangwekkende woorden gewijd aan
de inzet die van nieuwe gemeenten wordt verwacht om zoveel mogelijk de nabijheid van
bestuur en betrokkenheid van inwoners te borgen en versterken. «Hiervoor zijn vele
praktijkvoorbeelden, zoals een actief dorpen- en kernenbeleid, wijkgericht werken,
(overige) binnengemeentelijke decentralisatie (zoals bestuurscommissies) en het versterken
van participatieve vormen van democratie als aanvulling op de representatieve democratie.
Een herindeling biedt hiermee een kans voor vernieuwing van de lokale democratie en
dat zou onderdeel kunnen zijn van de visie op de nieuwe gemeente. Of en in hoeverre
(herindelings)gemeenten de representatieve democratie wensen te verrijken met andere
participatieve vormen van democratie laat het kabinet graag over aan de inwoners en
het bestuur van de gemeenten zelf.»30

Het is de burgers van Haren tot nu toe niet gebleken dat het gemeentebestuur zich
hiervoor nadrukkelijk inzet, afgezien van enkele cosmetische constructies en vrijblijvende
inloopbijeenkomsten over beleidsvoornemens waarvan naar de indruk van burgers, ook
van Groningen en Ten Boer, intern al lang is afgesproken dat deze beleidsvoornemens
doorgaan, ongeacht hoe de burgers erover denken. De gemeente Groningen is een schoolvoorbeeld
van een gemeente die «van binnen naar buiten denkt» in plaats van andersom.

Velen in Haren ervaren de herindeling ook op het vlak van burgerbetrokkenheid, korte
lijnen en lokale democratie als een enorme achteruitgang ten opzichte van de situatie
zoals die in Haren was. De gevolgen hiervan zijn ernstig. Zo treden er regelmatig
botsingen op tussen het gemeentebestuur en de gemeenschap van Haren, wat in de gemeente
Haren hoogst zelden gebeurde. Bovendien is de betrokkenheid van de burgers bij en
het vertrouwen in het eigen bestuur en de ambtelijke organisatie sterk verminderd
en zijn de gevoelens van onveiligheid of onzekerheid – «waar zal het bestuur ons nu
weer overvallen of wat zullen ze ons nu weer aan gaan doen?» – toegenomen. Zo mogelijk
nog belangrijker is dat de bereidheid van burgers zich in te zetten voor de gemeenschap
sterk afgenomen is door de lange lijnen met en onbekendheid van het bestuur en de
ambtelijke organisatie, ontmoedigende ervaringen met ambtenaren en de, in vergelijking
met de situatie in Haren, enorme bureaucratie waarmee vrijwilligers te maken krijgen.
En, niet te vergeten, de Groninger maat. Een frappant voorbeeld is dat de gemeente
de inzameling van oud papier naar zich toetrekt door kleine papiercontainers aan huishoudens
te verstrekken en grote containers in de dorpen te plaatsen. Dit gebeurde zonder overleg
met betrokken vrijwilligers die zich vele jaren bezighielden met de inzameling van
oud papier ten behoeve van goede doelen. De beweegredenen zijn waarschijnlijk tweeledig:
de gemeente wil meer profiteren van de opbrengsten van oud papier én in Groningen
is de inzet van vrijwilligers op dit vlak veel geringer.

Ten tijde van de gemeente Haren werd het aantal inwoners dat bereid is zich als vrijwilliger
voor de gemeenschap in te zetten, geschat op meer dan 5.000, op een bevolking van
bijna 20.000 inwoners. Zeker in een gemeenschap die, in vergelijking met die van Groningen,
relatief veel 60-plussers kent, is een blijvende inzet van voldoende vrijwilligers
van groot belang. De gemeente lijkt het belang van de inzet van vrijwilligers voor
de Harener gemeenschap onvoldoende te beseffen.

Voor Haren, waar zoveel ouderen naar tevredenheid wonen en willen blijven, is behoud
van de kwaliteit van de welzijnsvoorzieningen die passen bij de schaal van Haren,
van groot belang. Bij de bevolking bestaan daarom grote zorgen over de invulling van
een nieuwe organisatie ter vervanging van de naar tevredenheid van de betrokken inwoners
en medewerkers functionerende organisatie in Haren ten behoeve van de WMO-begeleiding,
die de individuele begeleiding, de groepsgerichte begeleiding (dagbesteding) en het
kortdurend verblijf omvat. Grote zorgen zijn er ook of en, zo ja, hoe de activiteiten
en voorzieningen van de Harener welzijnsorganisatie Torion en haar medewerkers na
2021 zullen worden voortgezet. Behoud hiervan in Haren is vooral voor het naar verhouding
grote aantal ouderen in de vier dorpen van groot belang. De afstand tot Groningen
is voor velen te groot. Of de gemeente de Harener welzijnsorganisatie Torion zal waarborgen,
is nog onzeker.

Concluderend, voor het oordeel van gedeputeerde staten dat de samenvoeging van de
gemeente Groningen met de gemeenten Groningen en Ten Boer in het belang zou zijn van
de inwoners en ondernemers van Haren bieden de ervaringen van de burgers van Haren
geen enkele steun. Zoals deze samenvoeging uitwijst, heeft een overgang van kleinschaligheid
naar grootschaligheid ingrijpende, nadelige gevolgen voor de burgers van Haren. Het
verloren gaan van de hun vertrouwde menselijke maat wordt door velen van hen ervaren
als een ernstige aantasting van hun woongenot, welbevinden en gevoel van zich thuis
voelen in hun kleinschalige, niet stedelijke omgeving en gemeenschap. Bovendien leidt
een als ingrijpend ervaren inperking van mogelijkheden om als burger invloed te kunnen hebben op de woonomgeving en op de beslissingen hierover door hun lokaal
bestuur tot een afname van politieke betrokkenheid.31 Dreigende aantasting van dit burgerrecht verklaart waarom bij gemeentelijke herindelingen
veel inwoners opkomen voor het behoud van hun gemeente als het huis van de burgers
en voor het behoud van dit voor hen belangrijke burgerrecht.

6. Lering trekken uit de herindeling van de gemeente Haren

Toenmalig Minister van BZK Ollongren heeft tijdens een algemeen overleg op 27 juni
2019 met de Tweede Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken over het nieuwe Beleidskader
gemeentelijke herindeling (2018) gezegd dat er grote behoefte, ook aan de kant van
de Kamer, was om die spelregels aan te passen, te verbeteren en te veranderen. «Dat is dit beleidskader dat nu geldt. Ik hoop dat er nu een betere balans is gevonden
tussen wat lokaal hoort en het draagvlak dat lokaal nodig is, en de rol van andere
overheden zoals de provincie en het Rijk. Dat beluister ik eigenlijk ook wel in de
inbreng van de Kamer. De voorwaarden die wij daar nu voor geven, wegen inderdaad anders
dan voorheen.»32

Hiermee erkende de Minister impliciet dat het bij toekomstige herindelingsprocedures
op initiatief van de provincie niet meer mag gaan zoals het bij de gemeente Haren
is gebeurd. Ze wekte hierbij de indruk te beseffen dat het voor de burgers van Haren
zeker achteraf niet prettig was om te merken dat volgens het nieuwe Beleidskader een
door een provincie geïnitieerde herindelingsprocedure anders moet verlopen dan wat
zij hadden meegemaakt.

Deze uitspraken van de Minister onderstrepen de noodzaak dat alsnog recht wordt gedaan
aan de burgers van Haren. De wetgever dient erop toe te zien dat voor herindelingsprocedures
op initiatief van een provincie lokaal-bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak een
belangrijk vereiste is, dat de procedurevoorschriften, toetsingskaders en algemene
beginselen van behoorlijk bestuur zorgvuldig worden gevolgd en recht wordt gedaan
aan de belangen van de burger. De initiatiefnemer van dit wetsvoorstel heeft de indruk
dat hiervoor nog onvoldoende aandacht is, en het nog steeds voorkomt dat een provincie
zich veeleer dwingend in plaats van faciliterend opstelt. De inmiddels gestaakte herindelingsprocedure
voor de gemeenten Barneveld en Scherpenzeel springt hierbij in het oog.

7. Financiële gevolgen

Aan het onderhavige wetsvoorstel zijn verschillende financiële gevolgen verbonden.
In de eerste plaats heeft het voorstel gevolgen voor de hoogte van de algemene uitkering
uit het gemeentefonds. Uitgaande van een datum van herindeling met ingang van 1 januari
2025 zal de hoogte van de algemene uitkering voor de nieuwe gemeente Groningen in
2025 naar verwachting € 427.290.886,– bedragen.33 Dit terwijl de algemene uitkering van de gemeente Groningen inclusief Haren naar
verwachting € 456.931.886,– zou bedragen. Dit betekent dat de gemeente Groningen door
de herindeling € 29.641.000,– minder aan algemene uitkering zal ontvangen. De nieuw
in te stellen gemeente Haren zal naar verwachting een bedrag van € 29.152.000,– als
algemene uitkering ontvangen. Al met al betekent dit dat de som van de algemene uitkeringen
die de nieuwe gemeenten Groningen en Haren zullen ontvangen € 488.172,– lager is dan de algemene uitkering die de gemeente Groningen zonder herindeling zou ontvangen.
Dit komt vooral door mutaties in de maatstaf «regionaal klantenpotentieel»: door de
afsplitsing van Haren heeft de (nieuwe) gemeente Groningen een lager klantenpotentieel,
hetgeen een negatief gevolg heeft op de hoogte van het bedrag dat deze gemeente uit
deze maatstaf zal ontvangen.34

In de tweede plaats krijgen herindelende gemeenten op grond van de zogenoemde «herindelingsmaatstaf»
een bijdrage uit de algemene uitkering voor de met de herindeling samenhangende frictiekosten.
De hoogte van deze uitkering wordt berekend aan de hand van een formule die is weergegeven
in bijlage 2 van het Besluit financiële verhouding 2001. Hierbij geldt de formule
uit maatstaf 45 bij een reguliere samenvoeging en maatstaf 45a bij een zogenoemde
«splitsing». Omdat beide maatstaven veronderstellen dat het als gevolg van een herindeling
het aantal gemeenten vermindert, zijn deze maatstaven helaas niet bruikbaar. Daarom is in artikel 9 van het wetsvoorstel
opgenomen dat Groningen (voor en na de herindeling) en Haren (na de herindeling) via
het gemeentefonds een uitkering krijgen voor de met de herindeling samenhangende frictiekosten.
Het is aan de Minister van BZK om zorg te dragen voor een passende hoogte en passende
verdeling van deze bijdrage. De uitkering zou kunnen worden verstrekt via de algemene
uitkering (net zoals bij andere herindelingen gebeurt), maar zou ook kunnen worden
verstrekt via een decentralisatie-uitkering. Voorwaarde is echter dat de uitkering
– net als bij andere frictiekostenbijdragen – volledig vrij besteedbaar is.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1

De datum van herindeling wordt gesteld op 1 januari van het derde jaar volgend op
de dag waarop deze wet in werking is getreden. Omdat aan dit wetsvoorstel geen herindelingsontwerp
en -advies vooraf zijn gegaan en er dus nog geen voorbereidende handelingen hebben
plaatsgevonden, dienen de betrokkenen voldoende tijd te hebben om de herindeling voor
te bereiden. Normaliter is de periode tussen het herindelingsadvies en de datum van
herindeling ongeveer anderhalf jaar. Maar ook voor een dergelijk herindelingsadvies
zijn al de nodige voorbereidingshandelingen getroffen (zoals bewonersavonden, principebesluiten).
Er is dan ook voor gekozen om minstens een periode van twee jaar te hanteren tussen
de inwerkingtreding van de wet en de datum van herindeling. Met deze termijn zou het
mogelijk moeten zijn om onderhavige herindeling naar behoren voor te bereiden. Om
deze reden is in artikel 1 van dit wetsvoorstel bepaald dat de datum van herindeling,
in afwijking van artikel 1, onder h, van de Wet arhi bepaald wordt op 1 januari van
het derde jaar volgend op de dag dat de wet in werking is getreden. Concreet betekent
dit dat als de wet in 2022 nog in werking treedt, de datum van herindeling wordt bepaald
op 1 januari 2025.

Artikelen 2 en 3

Deze artikelen regelen dat de gemeente Groningen wordt opgeheven en dat de nieuwe
gemeenten Haren en Groningen worden ingesteld. Een en ander vindt plaats overeenkomstig
de bij artikel 3 van het wetsvoorstel behorende kaart. Op deze kaart komen de gemeentegrenzen
van de nieuw in te stellen gemeente Haren overeen met de grenzen voormalige gemeente
Haren voordat deze op 1 januari 2019 bij Groningen werd gevoegd.

Artikel 4

Om te voorkomen dat op het handelen van de gemeentesecretaris en de griffier tijdelijk
geen regels van toepassing zijn, bepaalt dit artikel dat de reglementen van de op
te heffen gemeente Groningen tijdelijk zullen blijven gelden, tot deze regelingen
door de nieuwe organen vervangen worden. Een bepaling als deze komt ook in «reguliere»
herindelingswetten voor.

Artikel 5

In dit artikel wordt geregeld dat de nieuwe gemeente Groningen in de plaats treedt
van de op te heffen gemeente Groningen voor de toepassing van de dit artikel genoemde
artikelen van de Wet arhi. Ook deze bepaling komt in «reguliere» herindelingswetten
voor.

Artikel 6

Van gemeenschappelijke regelingen waar de huidige gemeente Groningen lid van is, worden
na de splitsing de nieuw in te stellen gemeenten Groningen én Haren lid, waarbij gemeenten
naderhand desgewenst kunnen besluiten uit te treden. Op deze wijze wordt geregeld
dat de nieuwe gemeente Haren ook onmiddellijk na de datum van herindeling nog deelneemt
aan de gemeenschappelijke regelingen waaraan werd deelgenomen toen Haren nog onder
de gemeente Groningen viel.

Artikel 7

Uit de artikelen 28 en 29 van de Wet arhi vloeit voort dat de voorschriften van de
op te heffen gemeente Groningen nog twee jaar in de nieuwe gemeente Groningen zullen
gelden, voor zover het bevoegd orgaan van de nieuwe gemeente Groningen deze voorschriften
niet eerder vervallen verklaart. Aangezien verreweg het grootste deel van de op te
heffen gemeente Groningen in de nieuwe gemeente Groningen opgaat, ligt het echter
niet in de rede dat na twee jaar de voorschriften van de op te heffen gemeente Groningen
komen te vervallen. Daarom is in artikel 7 geregeld dat de voorschriften van de op
te heffen gemeente Groningen worden geacht te zijn vastgesteld door het bevoegde orgaan
van de nieuwe gemeente Groningen. Op deze wijze blijven de voorschriften van de op
te heffen gemeente Groningen gelden in de nieuwe gemeente Groningen.

Hetzelfde wordt in het tweede lid geregeld ten aanzien van artikel 32, eerste lid,
van de Wet arhi. Op grond van deze bepaling komen belastingverordeningen op de voet
van artikel 220 van de Gemeentewet met ingang van de datum van herindeling te vervallen.
Artikel 7, tweede lid, van dit wetsvoorstel regelt dat, in afwijking van artikel 32,
eerste lid, van de Wet arhi, de belastingverordeningen op de voet van artikel 220
Gemeentewet van de op te heffen gemeente Groningen ook in de nieuwe gemeente Groningen
blijven gelden.

Artikel 8

In dit artikel is een procedure opgenomen waarmee gewaarborgd wordt dat de herindeling
naar behoren wordt voorbereid. In deze procedure, die in grote mate is geïnspireerd
op artikel 5 van de Wet arhi, dient de gemeenteraad van de op te heffen gemeente Groningen
uiterlijk acht maanden na de inwerkingtreding van deze wet een zogenoemd «uitwerkingsontwerp»
vast te stellen. In dit uitwerkingsontwerp dient uitgewerkt te worden hoe de herindeling
concreet vorm dient te krijgen. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan de financiële
afwikkeling van de herindeling, de ontvlechting van de gemeentelijke organisatie en
de overgang van personeel en materieel.

Nadat het uitwerkingsontwerp door de gemeenteraad is vastgesteld, wordt het gedurende
acht weken door het college van burgemeester en wethouders ter inzage gelegd. Op de
wijze worden de inwoners van de op te heffen gemeente Groningen (en daarmee dus ook
de inwoners van de op te heffen gemeente Haren) in de gelegenheid gesteld hun zienswijze
op het uitwerkingsontwerp te geven. Uiterlijk twee maanden na het verloop van de zienswijzetermijn
steltde gemeenteraad van de op te heffen gemeente Groningen het uitwerkingsplan vast.
Nadat het uitwerkingsplan door de gemeenteraad is vastgesteld, resteert er nog ongeveer
een jaar om de herindeling – met inachtneming van het uitwerkingsplan – uit te werken.

Bij het vaststellen van het uitwerkingsontwerp en uitwerkingsplan door de raad van
Groningen is het van het grootste belang dat het belang van de Harenaren afdoende
wordt meegewogen. De gemeente Haren bestaat immers nog niet en kan daarom niet deelnemen
aan de voorbereidingshandelingen. De vertegenwoordiging van de Harenaren bij het vaststellen
van het uitwerkingsontwerp en -plan zou kunnen worden geborgd door een bestuurscommissie
(ex art. 83 Gemeentewet) in te stellen die de het uitwerkingsontwerp en het uitwerkingsplan
voorbereidt. Hierbij zou de ene helft van de commissie uit Groningers kunnen bestaan
en de andere helft uit Harenaren. Ook zou ervoor gekozen kunnen worden een bestuurscommissie
te laten kiezen door de inwoners van het gedeelte van de gemeente Groningen dat tot
de nieuwe gemeente Haren komt te behoren. Het is echter aan de gemeente Groningen
om het belang van de Harenaren op een passende wijze in bovenstaande procedure te
waarborgen.

Artikel 9

Bij elke herindeling ontvangen herindelende gemeenten op grond van de zogenoemde «herindelingsmaatstaf»
een bijdrage uit de algemene uitkering voor de met de herindeling samenhangende frictiekosten.
De hoogte van deze uitkering wordt berekend aan de hand van een formule die is weergegeven
in bijlage 2 van het Besluit financiële verhouding 2001. Hierbij geldt de formule
uit maatstaf 45 bij een reguliere samenvoeging en maatstaf 45a bij een zoegenoemde
«splitsing». Omdat beide maatstaven veronderstellen dat het als gevolg van een herindeling
het aantal gemeenten vermindert, zijn deze maatstaven helaas niet bruikbaar. Daarom is in dit artikel van het wetsvoorstel
opgenomen dat Groningen (voor en na de herindeling) en Haren (na de herindeling) via
het gemeentefonds een uitkering krijgen voor de met de herindeling samenhangende frictiekosten.
Het is aan de Minister van BZK om zorg te dragen voor een passende hoogte en passende
verdeling van deze bijdrage. De uitkering zou kunnen worden verstrekt via de algemene
uitkering (net zoals bij andere herindelingen gebeurt), maar zou ook kunnen worden
verstrekt via een decentralisatie-uitkering. Voorwaarde is echter dat de uitkering
– net als bij andere frictiekostenbijdragen – volledig vrij besteedbaar is.

Artikel 10

In dit artikel is geregeld dat de nieuwe gemeente Haren op de datum van herindeling
dezelfde financiële positie heeft als de opgeven gemeente Haren net voor de herindeling
op 1 januari 2019 had. Op 1 januari 2019 is de gemeente Haren met al haar bezittingen
en schulden opgegaan in de gemeente Groningen. De gemeente Groningen heeft hiermee
zowel de activa als de passiva van de gemeente Haren overgenomen. Met dit artikel
wordt beoogd dat de gemeente Haren op de datum van herindeling tenminste over het
bedrag beschikt dat gelijk is aan het vermogen dat Haren bij de herindeling van 2019
heeft ingebracht. Op deze wijze wordt de staat van de activa en passiva van de gemeente
Haren hersteld. Het bedrag komt ten laste van de gemeente Groningen, omdat bij de
herindeling van 2019 de gemeente Groningen over het vermogen van de opgeheven gemeente
Haren kwam te beschikken.

Artikel 11

Artikel 52 van de Wet arhi bepaalt dat de grootste gemeente die in de nieuwe gemeente
opgaat belast is met de voorbereiding van de herindelingsverkiezingen. Omdat bij de
onderhavige herindeling de gemeente Groningen niet opgaat in een grotere gemeente,
is in artikel 11 expliciet tot uitdrukking gebracht dat de op te heffen gemeente Groningen
belast is met de voorbereiding van de herindelingsverkiezingen. Ook is in dit artikel
tot uitdrukking gebracht dat de gemeente Groningen zowel de herindelingsverkiezingen
van de nieuwe gemeente Groningen als de nieuwe gemeente Haren voorbereidt.

Artikel 12

In artikel 54 van de Wet arhi is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders
van een gemeente die bij een herindeling betrokken is een lijst van kiesgerechtigde
personen zendt aan het college van de gemeente die de verkiezingen organiseert. Omdat
bij deze herindeling de kiesgerechtigde personen zich binnen één gemeente bevinden
(de op te heffen gemeente Groningen) beschikt de gemeente Groningen zelf al over een
lijst van kiesgerechtigde personen. Om deze reden is artikel 54 van de Wet arhi niet
nodig en is dit artikel in artikel 12, eerste lid, buiten toepassing verklaard.

Kiesgerechtigd voor de te onderscheiden gemeenteraden zijn de kiesgerechtigden die
op de dag van de kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hebben in het grondgebied
van de nieuw op te richten gemeente Groningen, onderscheidenlijk de nieuw op te richten
gemeente Haren. Dit is in het tweede en derde lid van artikel 12 geregeld.

Artikel 13

Indien onderhavig wetsvoorstel pas in 2024 in werking zou treden, dan volgt de datum
van herindeling (1 januari 2027) op een jaar waarin de reguliere raadsverkiezingen
worden gehouden. In een dergelijk geval zou Hoofdstuk VII, paragraaf 2 van de Wet
arhi uitkomst kunnen bieden. Artikel 56b van de Wet arhi bepaalt namelijk dat de reguliere
gemeenteraadsverkiezingen in de herindelende gemeenten achterwege blijven en dat de
zittingsduur van de raad wordt verlengd tot 1 januari volgend op het jaar waarin de
raadsverkiezingen plaatsvinden. Op deze wijze vinden er enkel herindelingsverkiezingen
plaats in november voorafgaand aan de datum van herindeling. Artikel 56c bepaalt vervolgens
dat de leden van de raad van de nieuw gevormde gemeente aftreden bij de eerstvolgende
reguliere gemeenteraadsverkiezingen. Deze artikelen zijn ingevolge artikel 56a van
de Wet arhi echter alleen van toepassing als in de periode van 1 oktober tot en met
31 december van het jaar voorafgaande aan het jaar waarin de reguliere gemeenteraadsverkiezingen
plaatsvinden een voorstel van wet tot wijziging van de gemeentelijke indeling is ingediend
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Aangezien dat bij onderhavig wetsvoorstel
niet het geval is, regelt artikel 13 dat artikel 56b en 56c alsnog van toepassing
zijn indien de datum van herindeling volgt op een jaar waarin de reguliere raadsverkiezingen
worden gehouden.

Artikel 14

Uit artikel 50 van de Wet arhi volgt dat als verrekening nodig is in verband met uit
de herindeling voortvloeiende voorzieningen (bijvoorbeeld in verband met gemeenschappelijke
regelingen of overgaande rechten en verplichtingen), deze verrekening door gedeputeerde
staten wordt vastgesteld. Gelet op de rol van het college van gedeputeerde staten
van de provincie Groningen in de herindelingsprocedure van Groningen, Haren en Ten
Boer heeft de initiatiefnemer onvoldoende vertrouwen in de objectiviteit van gedeputeerde
staten. Daarom is in artikel 14 bepaald dat een eventuele verrekening in afwijking
van artikel 50, eerste lid, Wet arhi, bij koninklijk besluit geschiedt, de colleges
van de gemeenten Groningen en Haren gehoord. Het koninklijk besluit wordt vastgesteld
op de voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bij
deze verrekeningsprocedure stelt de initiatiefnemer zich voor dat de colleges van
de nieuwe gemeenten Groningen en Haren in eerste instantie trachten met een gezamenlijk
verrekeningsvoorstel te komen. In dat geval zou in het koninklijk besluit dit voorstel
kunnen worden overgenomen. Indien de colleges van de nieuwe gemeenten Groningen en
Haren niet tot overeenstemming komen, dan dient op basis van de verrekeningsvoorstellen
van de colleges van de nieuwe gemeenten Groningen en Haren bij koninklijk besluit
tot een billijke verrekening te worden gekomen.

Artikelen 15 en 16

Met deze artikelen worden de Wet veiligheidsregio’s en de Wet maatregelen woningmarkt
2014 II op de herindeling aangepast.

Van Houwelingen