Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 3 november 2021 en het nader rapport d.d. 11 februari 2022, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 augustus 2021, nr. 2021001597,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 3 november 2021, nr. W16.21.0235/II, bied ik U hierbij aan.

In dit nader rapport is het advies van de Afdeling integraal overgenomen. De opmerkingen
van de Afdeling zijn voorzien van een reactie. Onderdeel 1 van het advies betreft
inleidende beschouwingen en is derhalve niet voorzien van een reactie.

Bij Kabinetsmissive van 24 augustus 2021, no. 2021001597, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband met het
verbeteren van de bestrijding van heling, witwassen en de daaraan ten grondslag liggende
vermogensdelicten, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt een bijdrage te leveren aan een betere aanpak van heling,
witwassen en de daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten. Het wetsvoorstel
voorziet voornamelijk in een grondslag voor landelijke uniformering en digitalisering
van drie reeds bestaande verplichtingen voor opkopers en handelaren van onder meer
tweedehands goederen. Het betreft een registratieplicht voor bepaalde categorieën
goederen, een meldplicht en een plicht tot het hanteren van een verplichte bewaartermijn
van goederen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van onderhavig
wetsvoorstel in het licht van een betere aanpak van heling en aanverwante delicten.
De Afdeling maakt opmerkingen over de motivering van de voorgestelde bewaartermijn
van vier jaar van de geadministreerde gegevens in het Digitaal opkopersregister en
over de verhouding van het wetsvoorstel tot het Unierecht. In verband daarmee adviseert
de Afdeling de toelichting aan te passen.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel houdt heling een omvangrijke markt van
gestolen goederen in stand.2 Om deze reden is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het verkleinen van de afzetmarkt
van wederrechtelijk verkregen goederen. Een belangrijk onderdeel hiervan is de ontwikkeling
van Stop Heling en het Digitale opkopersregister (DOR). Stop Heling is een database
waarin gestolen goederen worden geregistreerd. Het DOR is de digitale variant van
het wettelijk verplichte inkoopregister voor opkopers en handelaren in gebruikte en
ongeregelde goederen. Door de koppeling van het DOR aan Stop Heling ontvangt de politie
een melding zodra een gestolen goed in het DOR wordt geregistreerd.

De toelichting vermeldt dat het DOR in ruim 85% van de gemeenten gebruikt wordt.3 Omdat het DOR niet in alle gemeenten (exclusief) is aangewezen als verplicht inkoopregister,
ontstaat volgens de toelichting een ongelijk speelveld voor de opkopers en handelaren
in gebruikte en ongeregelde goederen. Dieven en helers kunnen uitwijken naar gemeenten
waar het DOR niet verplicht is gesteld om hun pakkans te verkleinen. Dergelijke effecten
doen zich ook voor bij de bewaartermijn van opgekochte goederen, die nu op gemeentelijk
niveau wordt vastgesteld.4

Het wetsvoorstel beoogt heling, witwassen en de daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten
beter te kunnen aanpakken door de strafbepalingen die zien op de verplichtingen die
op opkopers en handelaren rusten, aan te scherpen.5 Met deze aanscherping beoogt het voorstel niet alleen de afzetmarkt voor gestolen
goederen te verkleinen, maar ook bij te dragen aan de strijd tegen de georganiseerde
criminaliteit en ondermijning.6

De voorgestelde wijzigingen betreffen de registratieplicht7 en de meldplicht8 die op opkopers en handelaren rusten. De registratieplicht is op dit moment nader
ingevuld bij algemene maatregel van bestuur (amvb). Die amvb bepaalt welke gegevens
van welke goederen geregistreerd moeten worden.9 Gemeenten kiezen zelf de vorm van het inkoopregister. Ten aanzien van de meldplicht
kunnen gemeenten momenteel zelf aanvullende regels stellen. Volgens de toelichting
maakt ruim 40% van de gemeenten gebruik van het Digitaal opkopersloket (DOL), waarmee
een opkoper of handelaar automatisch wordt aangesloten op het DOR.10

Het wetvoorstel maakt het mogelijk om het DOR bij amvb aan te wijzen als het wettelijk
verplichte inkoopregister voor de opkopers en handelaren van gebruikte en ongeregelde
goederen.11 Ook maakt het voorstel het mogelijk om het DOL bij amvb aan te wijzen als het wettelijke
meldpunt. Daarnaast voegt het voorstel aan artikel 437 van het Wetboek van Strafrecht
(Sr) de plicht toe om verworven of voorhanden goederen te bewaren gedurende een bij
amvb te bepalen termijn. Uit de toelichting blijkt dat dit een termijn van vijf werkdagen
wordt.12

2. Bewaartermijn gegevens DOR

De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel voorziet in een verplicht digitaal register
waarin opkopers en handelaren gegevens van aangeboden goederen en enkele persoonsgegevens
van aanbieders van deze goederen moeten registreren. De Afdeling onderschrijft het
belang van het DOR voor een betere aanpak van heling en aanverwante delicten. Uit
de toelichting blijkt dat het overgrote deel van zowel de opkopers en handelaren als
de aanbieders bona fide handel drijft.13 De insteek van het voorstel is dat deze gegevens digitaal worden vastgelegd, terwijl
geen sprake is van – een vermoeden van – strafbaar handelen. Waar de toelichting duidelijk
is over de noodzaak en het belang van het registreren van de gegevens als zodanig,
geldt dat niet voor de duur van het bewaren van deze gegevens.

Het wetsvoorstel zelf regelt geen bewaartermijn voor de gegevens die in het DOR worden
geregistreerd. Daarin zal de amvb voorzien waarnaar in het voorstel wordt verwezen.
Uit de toelichting bij het voorstel blijkt dat deze termijn vier jaar zal bedragen.
De toelichting motiveert de lengte van deze bewaartermijn door een verband te leggen
met de verjaringstermijn van drie jaar die geldt in het geval van schending van de
in de voorgestelde bepaling artikel vervatte administratieverplichting plus een jaar
extra in het geval van stuiting. Een langere bewaartermijn wijst de toelichting om
privacyredenen van de hand.

De Afdeling wijst erop dat de bewaartermijn van de gegevens in het DOR moet worden
vastgesteld met het oog op zowel de doelen die worden gediend met de inkoopregistratie
als het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit betekent dat
enerzijds de bewaartermijn zodanig moet worden gesteld dat de herkomst van gestolen
of geheelde goederen kan worden achterhaald, maar dat anderzijds de geregistreerde
persoonsgegevens niet langer worden bewaard dan redelijkerwijs nodig is.

De aansluiting bij de verjaringstermijn voor de overtreding van artikel 437 Sr roept
in verband hiermee vragen op. De Afdeling ontgaat de ratio van de koppeling van de
bewaartermijn van de gegevens aan de verjaringstermijn voor het delict waarbij gegevens
juist niet, of niet correct, worden geregistreerd. Het is daarom onduidelijk of de
voorgestelde bewaartermijn van vier jaar in het licht van artikel 5, eerste lid, onder
e, van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) noodzakelijk is voor een
adequate bestrijding van heling en aanverwante delicten. Dat een bewaartermijn langer
dan vier jaar om privacyredenen van de hand wordt gewezen, vormt nog geen inhoudelijke
motivering van de voorgestelde bewaartermijn.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de lengte van de bewaartermijn
van de gegevens in het DOR dragend te motiveren en in dat verband de toelichting aan
te passen.

Het is de bedoeling dat op grond van artikel 437, eerste lid, onder f, van het Wetboek
van Strafrecht bij algemene maatregel van bestuur erin zal worden voorzien dat voor
het bewaren van de identificerende persoonsgegevens van een aanbieder van een gebruikt
of ongeregeld goed en de gegevens die over dat goed in het Digitaal opkopersregister
moeten worden geregistreerd, een bewaartermijn van vier jaar geldt. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling is in paragraaf 1.4.2 van de memorie van toelichting
die termijn beter onderbouwd.

3. Verhouding tot het Unierecht

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de verhouding tussen het voorstel
en de bepalingen in het Unierecht met betrekking tot het vrij verkeer, in het bijzonder
de Dienstenrichtlijn. De verplichting tot registratie van bepaalde goederen, de meldplicht
en de verplichte bewaartermijn voor de betreffende goederen kwalificeren als eisen
waarvan de uitoefening van de bedrijfsactiviteit door de opkoper of handelaar afhankelijk
wordt gesteld.14 Volgens de Dienstenrichtlijn moeten deze eisen worden gerechtvaardigd, zowel wanneer
zij intern werken als wanneer zij grensoverschrijdende effecten hebben.15

Waar bij recente wijzigingen van artikel 437 en 437ter Sr geen aanleiding bestond
voor toetsing aan de bepalingen van vrij verkeer of de Dienstenrichtlijn, ligt aandacht
voor Unierechtelijke aspecten nu wel in de rede vanwege de voorziene landelijke uniformering
van de registratie- en meldplicht en van de bewaartermijn van goederen. Reden hiervoor
is onder meer dat de proportionaliteit van de genomen maatregelen nu door de wetgever
op centraal niveau moet worden gewogen.16 In de toelichting dienen deze plichten daarom te worden gerechtvaardigd en moeten
zij worden gemotiveerd als noodzakelijk en evenredig. Het ligt daarbij voor de hand
om aan te sluiten bij redenen van algemeen belang en/of openbare orde.

De Afdeling adviseert om de toelichting in het licht van het voorgaande aan te vullen.

Overeenkomstig het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting – in de
nieuwe paragraaf 1.5 – ingegaan op de verhouding tussen de in dit wetsvoorstel voorgestelde
maatregelen en de bepalingen in het Unierecht met betrekking tot het vrij verkeer,
in het bijzonder de Dienstenrichtlijn.

4. Overige wijzigingen in de memorie van toelichting

Van de gelegenheid is tot slot gebruikgemaakt om in de memorie van toelichting, waar
nodig, het verband met het inmiddels op grond van het wetsvoorstel tot stand gekomen
ontwerpBesluit Digitaal opkopersregister en Digitaal opkopersloket aan te geven en
de stand van zaken van dat ontwerp te geven. Ook is deze gelegenheid aangegrepen om
een beperkt aantal technische onvolkomenheden in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting te herstellen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius