Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader rapport (herdruk)

Nr. 4 HERDRUK1 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT2

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 3 maart 2021 en het nader rapport d.d. 7 februari 2022, aangeboden
aan de Koning door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is
cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10 november 2020, nr. 2020002307,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 3 maart 2021, nr. No.W04.20.0408/I/K, bied ik
U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie. Volgend
op deze tekst en mijn reactie, treft u een overzicht aan van wijzigingen in het voorstel
van rijkswet en de memorie van toelichting naar aanleiding van de adviezen van de
Raad van Advies van Aruba, de Raad van Advies van Curaçao en de Raad van Advies van
Sint Maarten, alsmede van wijzigingen die daar los van staan3.

Bij Kabinetsmissive van 10 november 2020, no. 2020002307, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van Rijkswet houdende regels omtrent de instelling
van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (Rijkswet Caribisch orgaan
voor hervorming en ontwikkeling), met memorie van toelichting.

Het voorstel van rijkswet strekt tot de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming
en ontwikkeling (COHO). Het COHO heeft tot doel om in Aruba, Curaçao en Sint Maarten
te bevorderen dat hervormingen van bestuurlijke aard worden doorgevoerd, duurzaam
houdbare overheidsfinanciën worden gerealiseerd en de weerbaarheid van de economie
wordt versterkt, met inbegrip van de rechtsstatelijke inbedding daarvan.

Het voorstel dat de Afdeling in eerdere instantie ter advisering is aangeboden zag
alleen op Curaçao. Bij brief van 18 november 2020 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties de Afdeling gemeld dat ook met de regering van Aruba
overeenstemming is bereikt over aansluiting bij het voorstel. Daarbij heeft de Staatssecretaris
aangegeven welke wijzigingen in het voorstel en de toelichting in verband hiermee
zullen worden aangebracht. Bij brief van 5 januari 2021 heeft de Staatssecretaris
medegedeeld dat ook Sint Maarten zich heeft aangesloten en tot welke aanpassingen
in het voorstel dat heeft geleid. Bij gebreke van een geconsolideerde tekst neemt
de Afdeling het voorstel zoals op 10 november 2020 is aangeboden als uitgangspunt.

Op verzoek van de regering van Curaçao, daarin ondersteund door Aruba en Sint Maarten,
heeft de regering aan de Afdeling enkele vragen voorgelegd. Deze vragen worden niet
afzonderlijk beantwoord, maar komen in het onderstaande advies wel aan de orde.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft waardering voor de met dit voorstel
uitgesproken voornemens tot verlening van hulp en bijstand aan de Caribische landen.
Zij onderschrijft de noodzaak van enerzijds het verlenen van steun aan de landen en
anderzijds het in gang zetten van noodzakelijke hervormingen die moeten leiden tot
verbetering van de overheidsfinanciën, de economische structuur, het onderwijs en
het functioneren van het bestuur.

Het voorstel is niet alleen gericht op de aard en omvang van de hervormingen, maar
geeft ook de bevoegdheden en middelen aan waarmee de hervormingen moeten worden gerealiseerd.
De Afdeling acht de wijze waarop deze aanpak in het voorstel is uitgewerkt niet passend.
De positionering en het takenpakket van het COHO en de verhouding tot andere actoren
leiden tot onduidelijkheden over de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden
tussen verschillende actoren. Daarmee wordt de eigen verantwoordelijkheid van de landen
en daarmee hun commitment verzwakt.

De Afdeling acht het niet raadzaam een gebrek aan implementatiekracht van de landen
op te vangen door het COHO in vergaande mate verantwoordelijk te maken voor de opstelling
en uitvoering van plannen van aanpak. Daarmee wordt de implementatiekracht van de
landen niet versterkt en wordt de afbouw van de regeling bemoeilijkt. Betwijfeld moet
dan ook worden of met de thans gekozen opzet redelijkerwijs verwacht mag worden dat
een
hervormingsprogramma tot succesvolle resultaten zal leiden op de korte en lange termijn.
Mede hierdoor rijzen ook vragen over de verenigbaarheid met de onder meer in het Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) neergelegde staatkundige
structuur van het Koninkrijk, waarin de autonomie en eigen verantwoordelijkheid van
de landen belangrijke uitgangspunten zijn.

De Afdeling is op grond van de in dit advies gegeven overwegingen dan ook van oordeel
dat het voorstel van Rijkswet tekortschiet. Zij concludeert dat het voorstel nader
dient te worden overwogen.

1. Inhoud van het voorstel en leeswijzer

a. Inhoud van het voorstel

Aruba, Curaçao en Sint Maarten ontvangen sinds april 2020 liquiditeitssteun van Nederland
om de gevolgen van de COVID-19 pandemie voor de bevolking, het bedrijfsleven en de
werkgelegenheid in die landen te beperken. Aan die liquiditeitssteun, in de vorm van
leningen aan de Caribische landen, worden sinds mei 2020 voorwaarden gekoppeld, die
tot doel hebben de financieel-economische weerbaarheid van de landen te vergroten.4

Voor de verstrekking van de derde en daarop volgende tranches liquiditeitssteun aan
Aruba, Curaçao en Sint-Maarten is door de rijksministerraad onder meer als voorwaarde
gesteld dat de landen instemmen met de Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en
ontwikkeling (Rijkswet COHO), welk voorstel nu ter advisering voorligt.5

Het voorstel strekt tot de instelling van het COHO. Het COHO heeft tot doel om te
bevorderen dat in Aruba, Curaçao en Sint Maarten hervormingen van bestuurlijke aard
worden doorgevoerd, duurzaam houdbare overheidsfinanciën worden gerealiseerd en de
weerbaarheid van de economie wordt versterkt, met inbegrip van de rechtsstatelijke
inbedding daarvan.6 De hervormingen om die doelen te bereiken worden neergelegd in zogenoemde landspakketten.
Die landspakketten worden als onderlinge regelingen op basis van artikel 38, eerste
lid, van het Statuut door Nederland en de drie Caribische landen afzonderlijk overeengekomen.
In de landspakketten worden de onderwerpen, projecten, programma’s en maatregelen
uitgewerkt waarmee die doelen bereikt moeten worden op hoofdlijnen geformuleerd.7 De landspakketten worden door het COHO en de Ministers van Algemene Zaken van het
betreffende land vervolgens uitgewerkt in een uitvoeringsagenda.8 Een en ander zal uiteindelijk veelal uitmonden in concrete plannen van aanpak, op
te stellen door het COHO.9

Aan het COHO worden in het voorstel vier taken toebedeeld.10 De eerste taak betreft de ondersteuning van en toezicht op de ontwikkeling en uitvoering
van projecten, programma’s en maatregelen door overheidsorganen en overheidsbedrijven
van de landen. De tweede taak van het COHO is het initiëren en bevorderen van projecten
en programma’s met betrekking tot de in een landspakket omschreven onderwerpen. Ten
derde verstrekt het COHO op aanvraag subsidies aan burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen,
met inbegrip van overheidsbedrijven en kan het COHO zelf deelnemen in het aandelenkapitaal
in privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven. Tot slot
heeft het COHO tot taak om, indien aangewezen, verscherpt financieel toezicht in te
stellen op een deel of alle uitgaven van het desbetreffende land.

Voor de uitvoering van deze taken worden in het voorstel aan het COHO verschillende
bevoegdheden toegekend. Zo kan het COHO gegevens en inlichtingen van overheidsorganen
en bedrijven vorderen.11 Het kan financiële middelen, deskundigheid en uitvoeringscapaciteit ter beschikking
stellen en overheden en overheidsbedrijven doorlichten.12 Daarnaast kan het COHO projecten ontwikkelen en beheren en opdracht verlenen voor
het leveren van goederen of diensten, alsook deelnemen in aandelenkapitaal.13

Indien het COHO van mening is dat onvoldoende medewerking wordt verleend aan de hervormingsmaatregelen
kan het COHO steunverlening opschorten.14 Ook kan het de raad van Ministers van het Koninkrijk adviseren een – in het Statuut
voorzien – toezichtsinstrument in te zetten indien maatregelen onvoldoende worden
uitgevoerd.15 Daarnaast krijgt het de bevoegdheid om in overeenstemming met de raad van Ministers
van het Koninkrijk verscherpt financieel toezicht in te stellen, als een land zich
onvoldoende inspant om verplichtingen uit de Rijkswet COHO, of de Rijkswet financieel
toezicht Curaçao en Sint Maarten respectievelijk de Rijkswet Aruba financieel toezicht
(R(A)ft) na te komen.16

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgt de bevoegdheid het
COHO een aanwijzing te geven met betrekking tot een plan van aanpak voor de ontwikkeling
en uitvoering van een project, programma of maatregel door overheidsorganen en met
betrekking tot het initiëren, bevorderen en uitvoeren van projecten.17 Daarnaast kan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op eigen
initiatief verscherpt financieel toezicht instellen op een deel of alle uitgaven van
een van de landen als een zwaarwegend belang dit vergt.18

b. Leeswijzer

Hierna gaat de Afdeling in op de effectiviteit van het voorstel (punt 2). Hierbij
staat de verhouding van het COHO tot bestaande instituties (landsbestuur, C(A)ft,
Minister van BZK) centraal. Tevens gaat de Afdeling hier in op de noodzaak om te komen
tot duidelijke voorwaarden voor het vervallen van de consensusrijkswet. Vervolgens
gaat de Afdeling in op de verhouding van dit voorstel, met inachtneming van de problemen
betreffende effectiviteit en proportionaliteit, tot het Statuut (punt 3). Daarna bespreekt
de Afdeling welke elementen noodzakelijk zijn voor een geloofwaardige en haalbare
aanpak van de noodzakelijke hervormingen (punt 4). Tot slot maakt de Afdeling nog
een opmerking over het onduidelijke juridisch kader betreffende gegevensverwerking
(punt 5).

2. Effectiviteit

a. Inleiding

De Afdeling heeft waardering voor de met dit voorstel uitgesproken voornemens tot
verlening van hulp en bijstand aan de Caribische landen. Hiermee wordt invulling gegeven
aan artikel 36 van het Statuut. De Afdeling onderschrijft de noodzaak van enerzijds
het verlenen van steun aan de landen en anderzijds het in gang zetten van noodzakelijke
hervormingen die moeten leiden tot verbetering van de overheidsfinanciën, de economische
structuur, het onderwijs en het functioneren van het bestuur. Tevens waardeert de
Afdeling het positief dat het voorstel niet alleen voorziet in het benoemen en voorschrijven
van noodzakelijk geachte hervormingen, maar ook gericht is op het daadwerkelijk bieden
van ondersteuning aan de landen bij de verwezenlijking daarvan. Voorts acht de Afdeling
het op zichzelf passend dat het kader hiervoor wordt neergelegd in consensusrijkswetgeving
op grond van artikel 38, tweede lid, van het Statuut. Daarmee wordt tot uitdrukking
gebracht dat zowel Nederland als Aruba, Curaçao en Sint Maarten de wens en noodzaak
om tot hervormingen te komen onderschrijven en daartoe samen te werken.

De Afdeling acht het vanzelfsprekend dat de liquiditeitssteun gekoppeld wordt aan
een hervormingsprogramma. Financiële steun onder voorwaarden sluit aan bij de internationale
praktijk van bijvoorbeeld het IMF en de Europese Unie,19 die ook wordt gekenmerkt door kredietverlening onder (strenge) voorwaarden, waaronder
de structural adjustment facilities gericht op structurele hervormingen. Overigens
merkt de Afdeling daarbij wel op dat onduidelijk is welke geldstromen via het COHO
zullen gaan lopen en welke rechtstreeks tussen Nederland en het betrokken land plaatsvinden.
Ook is niet duidelijk in hoeverre sprake zal zijn van leningen dan wel van giften.

Het is goed om te vernemen dat de Afdeling waardering heeft voor de intenties achter
het onderhavige voorstel en zich kan vinden in de juridische grondslag waarop dit
is gebaseerd. Ook ben ik blij dat de Afdeling het vanzelfsprekend acht dat financiële
steun van Nederland wordt gekoppeld aan een hervormingsprogramma. Deze voorwaardelijkheid
vormt inderdaad een belangrijke pijler onder het voorstel en staat niet haaks op artikel 36
van het Statuut.

De Afdeling merkt terecht op dat geldstromen onduidelijk zijn en in hoeverre er sprake
zal zijn van leningen dan wel giften. In reactie hierop heb ik artikel 18 (oud) van
het wetsvoorstel gewijzigd en paragraaf 3.4 van de memorie van toelichting. Het voorstel
noemt twee financiële stromen expliciet: liquiditeitssteun rechtstreeks aan het land
(lening) en financiering werkzaamheden COHO (gift). Daarnaast is er nog een financiële
stroom die niet via het COHO, maar rechtstreeks van een Nederlandse departementale
begroting naar de landen gaat. Dit is bijvoorbeeld het geval in het kader van het
thema, in de landspakketten, «Versterking rechtsstaat».

Het voorstel is niet alleen gericht op de aard en omvang van de hervormingen, maar
geeft ook de weg met de bevoegdheden en middelen aan waarlangs de hervormingen moeten
worden gerealiseerd. Op dat punt stuit het voorstel op verschillende bezwaren die
de effectiviteit van het voorstel ernstig kunnen ondergraven. De Afdeling merkt in
dat verband het volgende op.

b. Verhouding COHO – landsbestuur

Het is gebruikelijk dat bij financiële ondersteuning van landen voorwaarden worden
gesteld, niet alleen met het oog op een goede besteding van de daarmee gemoeide middelen,
maar ook met het oog op het bereiken van bepaalde beleidsdoelen, zoals verbetering
van de overheidsfinanciën en versterking van de economische structuur. Daarbij is
meestal ook voorzien in vormen van monitoring. Wordt voldaan aan de vooraf afgesproken
voorwaarden, dan verkrijgt het land de in het vooruitzicht gestelde financiële steun.

In die gebruikelijke aanpak hebben de aan de steun verbonden voorwaarden gevolgen
voor de besluitvorming in het desbetreffende land. Die besluitvorming wordt immers
ingekaderd door de voorwaarden die zijn gesteld. Er wordt daarmee echter niet ingegrepen
in de (staatsrechtelijke) binnenlandse verhoudingen. Anders gezegd: de steunverlening
heeft in formele zin geen gevolgen voor de taken en bevoegdheden van de betrokken
binnenlandse instellingen. Bij de steunverlening die tot nu toe op verschillende momenten
aan landen van het Koninkrijk is verleend, is deze werkwijze ook gevolgd. Een recent
voorbeeld hiervan is het Groeiakkoord met Curaçao in 2019.

Bij het voorliggende voorstel is gekozen voor een andere aanpak. De basis voor de
te treffen maatregelen wordt gevormd door de zogenoemde landspakketten.20 Die landspakketten zijn nog weinig concreet in de te bereiken doelen. De landspakketten
worden door het COHO en de Ministers van Algemene Zaken van de landen vervolgens uitgewerkt
in een uitvoeringsagenda.21 Een en ander zal uiteindelijk veelal uitmonden in concrete plannen van aanpak, op
te stellen en in een aantal gevallen ook uit te voeren door het COHO.22

Dit brengt met zich dat aan steunverlening geen duidelijk plan ten grondslag ligt
waarop de steun ontvangende landen worden afgerekend. Er is in zoverre sprake van
een open commitment, waarbij vooraf onvoldoende duidelijkheid bestaat welke voorwaarden
aan steunverlening worden gesteld. Dit brengt het risico met zich dat de landen zich
minder verantwoordelijk voelen voor het voldoen aan de voorwaarden, waardoor de beoogde
doelen minder zullen worden gerealiseerd, of dat gedurende het hervormingsproces steeds
nieuwe voorwaarden worden gesteld om de in het vooruitzicht gestelde steun daadwerkelijk
te verkrijgen.

Dat risico wordt versterkt door de combinatie van taken die aan het COHO zijn toegekend.23 De Afdeling stelt vast dat de taken van het COHO verder gaan dan de ondersteuning
van en het toezicht op de uitvoering van de landspakketten door de landsbesturen.
Tevens gaan de bevoegdheden van het COHO verder dan voor de uitvoering van die taken
nodig is. Zo heeft het COHO de taak om met het landsbestuur een uitvoeringsagenda
vast te stellen.24

Onduidelijk is vervolgens of het landsbestuur zelfstandig nog bevoegd is een dergelijke
agenda vast te stellen. Daarenboven heeft het COHO tot taak om projecten en programma’s
te initiëren, te bevorderen en uit te voeren en kan het daarvoor plannen van aanpak
opstellen. Voorts heeft het COHO de bevoegdheid om opdracht te verlenen voor het leveren
van goederen of diensten en deelnemen in aandelenkapitaal, zonder dat het betrokken
landsbestuur daar zeggenschap over heeft of over mogelijkheden beschikt om zulks tegen
te houden.25 Dat geldt ook voor het verlenen en verstrekken van subsidies aan burgers en deelnemingen
in rechtspersonen, zelfs waar het overheidsbedrijven betreft.26

Bovendien kan het COHO daarbij samenwerken met instellingen en organen van instellingen
van de Europese Unie en andere volkenrechtelijke organisaties en met instellingen
en organen van instellingen van Nederland en andere landen binnen het Koninkrijk met
een ontwikkelings-, financierings-, toezichts- of algemene bestuurstaak. In voorkomend
geval stelt het COHO met de desbetreffende instelling of organisatie een samenwerkingsprotocol
op. In de alternatieve opzet die de Afdeling in punt 4 schetst, waarbij meer verantwoordelijkheid
aan de landen wordt gelaten, ligt het voor de hand dat ook zij dergelijke samenwerking
zouden kunnen aangaan.

Het COHO beschikt aldus over vergaande bevoegdheden die ook aan het landsbestuur toekomen.
Aldus ontstaan concurrerende verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Waar het gaat
om het opstellen van de uitvoeringsagenda ontstaat een gezamenlijke verantwoordelijkheid.

Met die in het voorstel gekozen opzet is onvoldoende duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk
is. Zowel het COHO als het landsbestuur zijn immers verantwoordelijk en bevoegd. De
Afdeling acht dit problematisch: COHO en landsbestuur kunnen elkaar aldus voor de
voeten gaan lopen, maar ook kan een situatie ontstaan waarin COHO en landsbestuur
naar elkaar gaan wijzen. Dit klemt temeer nu COHO en landsbestuur aan verschillende
instanties verantwoording dienen af te leggen.27 Bovendien kan een gevolg van deze opzet zijn dat het landsbestuur minder «eigenaarschap»
ervaart, zich minder verantwoordelijk zal voelen voor het doorvoeren van het landspakket
en bij eventuele problemen zal (ver)wijzen naar het COHO. Die kans wordt nog eens
vergroot nu de landen weinig invloed hebben op de samenstelling van het bestuur van
het COHO.

Deze onduidelijkheden en risico’s worden niet weggenomen door de bepaling dat het
COHO bij de uitoefening van de taken geen bevoegdheden kan uitoefenen die op grond
van het landsrecht van een land aan een overheidsorgaan toekomen.28 De Afdeling begrijpt de bedoeling van dit voorschrift, maar merkt op, dat dit eerder
de hiervoor gesignaleerde onduidelijkheid vergroot, dan dat deze wordt weggenomen.
Immers, waar het gaat om bevoegdheden die betrekking hebben op het realiseren van
bestuurlijke of economische hervormingen komen die zonder meer aan (organen van) het
landbestuur toe.

Vanuit die optiek leidt artikel 4, tweede lid, ertoe dat aan het COHO geen bevoegdheden
toekomen. Daarbij is het de vraag wanneer sprake is van bevoegdheden die aan een overheidsorgaan
toekomen. Die onzekerheid is er zeker waar het bij de bevoegdheden van het COHO gaat
om subsidies en deelnemingen. Een strenge uitleg van dit artikellid zou mee kunnen
brengen dat verschillende bevoegdheden die het voorstel toebedeelt aan het COHO, door
het COHO helemaal niet kunnen worden uitgeoefend. Een soepele uitleg zou al snel betekenen
dat artikel 4, tweede lid, niet in de weg staat aan de uitoefening van de in het voorstel
gegeven bevoegdheden, maar dat dit artikellid dan geen reële betekenis heeft.

De Afdeling en de Raad van Advies van Aruba wijzen erop dat aan steunverlening geen
duidelijk plan ten grondslag ligt waarop de steun aan ontvangende landen wordt afgerekend.
Ik deel de mening dat de landspakketten inderdaad op onderdelen te weinig concreet
zijn. In reactie hierop heb ik in het wetsvoorstel en memorie van toelichting een
grotere nadruk gelegd op de rol van de uitvoeringsagenda. Dit is een gezamenlijke
agenda van het COHO en de landen waarin concrete resultaten in de vorm van performance-indicatoren
(beoogde resultaten, zoals aangegeven in de uitvoeringsagenda) overeen worden gekomen.
De financiële steun wordt hierop afgerekend. In dat licht neem ik de aanbeveling van
de Afdeling niet over om de uitvoeringsagenda eenzijdig te laten vaststellen door
de Minister van AZ van het land. Juist de uitvoeringsagenda bevat wederzijdse afspraken
over concrete resultaten in ruil voor financiële steun.

Met de Afdeling en de Raden van Advies deel ik de mening dat het COHO beschikt over
vergaande bevoegdheden. Hierdoor ontstaan concurrerende en onduidelijke verantwoordelijkheden
tussen het COHO en het landsbestuur, waardoor onvoldoende duidelijk is wie waarvoor
verantwoordelijk is. Een gevolg van deze opzet kan zijn dat de democratische inbedding
van de hervormingen onvoldoende is en het landsbestuur minder eigenaarschap ervaart.
Naar aanleiding van deze kritiek heb ik de taken van het COHO in artikel 4 ingeperkt
tot het ondersteunen van en het toezicht houden op het hervormingsprogramma. De b
en c taak in artikel 4 zijn daarom komen te vervallen en zijn opgenomen als ondersteunende
bevoegdheden. Het COHO kan alleen nog projecten uitvoeren als dit met de landen is
overeengekomen in de uitvoeringsagenda of is opgenomen in de plannen van aanpak. Door
het inperken van deze taken van het COHO vervalt de noodzaak voor het hebben van eigen
rechtspersoonlijkheid, om zodoende zelfstandig privaatrechtelijke handelingen te verrichten.
Artikel 2 lid 3 is daarom geschrapt. Tevens heb ik in artikel 22 (artikel 26 nieuw)
de aanbeveling van de Afdeling overgenomen om het landsbestuur en niet het COHO de
plannen van aanpak te laten vaststellen. Het COHO keurt de plannen van aanpak alleen
nog goed. Met deze wijzigingen zijn naar mijn mening de eigen verantwoordelijkheid
en eigenaarschap van de landen voor de hervormingen versterkt. De landen maken in
de uitvoeringsagenda afspraken met het COHO over de concreet te bereiken doelen en
resultaten van de hervormingen. De uitwerking en uitvoering daarvan zijn de verantwoordelijkheid
van de landen zelf. De activiteiten van het COHO zijn beperkt tot het ondersteunen
van de hervormingen en het houden van toezicht daarop.

c. Verhouding tot R(A)ft

Een van de taken die in het voorstel is toebedeeld aan het COHO is het, in overeenstemming
met de raad van Ministers van het Koninkrijk, instellen van verscherpt financieel
toezicht op een van de landen. Deze bevoegdheid van het COHO geldt niet alleen in
het geval een land zich onvoldoende inspant om de verplichtingen die bij of krachtens
de voorgestelde rijkswet aan het desbetreffende land zijn opgelegd na te komen maar
ook als het land naar het oordeel van het COHO onvoldoende inspanningen levert om
de verplichting bij of krachtens de R(A)ft na te komen.29 Het verscherpte toezicht wordt uitgeoefend door het C(A)ft. Indien een zwaarwegend
belang dit vergt kan de Minister van BZK, in overeenstemming met de raad van Ministers
van het Koninkrijk en nadat het COHO en het College financieel toezicht zijn gehoord,
bepalen dat verscherpt financieel toezicht wordt ingesteld, indien een zwaarwegend
belang dit vergt.

In de R(A)ft is het financieel toezicht door de rijksministerraad op Aruba, Curaçao
en Sint Maarten geregeld. In die rijkswetten zijn de verplichtingen voor de landen
neergelegd. Voorts is daarin geregeld dat het C(A)ft toeziet op de naleving van verplichtingen
die voortvloeien uit de R(A)ft met toepassing van de daartoe bij de R(A)ft gestelde
regels.30 Het C(A)ft heeft daarbij onder meer tot taak te beoordelen of een land zich voldoende
inspant om de verplichtingen die bij of krachtens de R(A)ft zijn opgelegd nakomt.
Dit roept de vraag op waarom het nodig is dat ook aan het COHO de bevoegdheid toekomt
om te beoordelen of de landen voldoende inspanning leveren om hun verplichtingen bij
of krachtens de R(A)ft na te komen. Het gevolg daarvan is immers dat twee instanties
toezicht houden op het naleven van de normen in de R(A)ft, het COHO en het C(A)ft.

De Afdeling wijst er in dit verband verder op dat het toekennen van eenzelfde taak
aan twee organen het risico van onduidelijkheid en uiteenlopende oordelen met zich
brengt. Onduidelijk is daarbij hoe het verscherpte toezicht op grond van het voorstel
en het geven van een aanwijzing op grond van de R(A)ft zich tot elkaar verhouden.
Bovendien wordt aldus afbreuk gedaan aan de in artikel 7 R(A)ft verankerde onafhankelijke
positie van het C(A)ft en aan de verantwoordelijkheidsverdeling zoals die in de R(A)ft
is neergelegd ten aanzien van het toezicht op de naleving van de begrotingsnormen.

Deze gevolgen worden versterkt door de mogelijkheid voor de Minister van BZK om, in
overeenstemming met de raad van Ministers van het Koninkrijk verscherpt toezicht in
te stellen. In de R(A)ft is het immers aan het C(A)ft om te beoordelen of er sprake
is van een situatie waarin er aanleiding is om een aanwijzing te geven en is het vervolgens
aan de RMR om op basis van een advies van het C(A)ft te beslissen om een aanwijzing
te geven. Met deze bevoegdheden voor de Minister van BZK worden de in de R(A)ft neergelegde
bevoegdheden van het C(A)ft doorkruist.

Verscherpt financieel toezicht leidt tot een goedkeuringsregime voor het geheel of
een deel van de uitgaven die door een land worden gedaan.31 Dat goedkeuringsregime hoeft volgens het voorstel niet beperkt te zijn tot uitgaven
die worden gedaan in het kader van de uitvoering van de landspakketten, maar kan zich
uitstrekken tot alle uitgaven van een land. Het goedkeuringsregime gaat bovendien
veel verder dan het in de R(A)ft geregelde begrotingstoezicht en heeft betrekking
op voorgenomen uitgaven. Het C(A)ft ziet op grond van de R(A)ft uitsluitend toe op
het saldo van de overheidsfinanciën en laat dus de keuze ten aanzien van welke uitgaven
of inkomsten maatregelen worden genomen aan de regeringen van de landen. In de toelichting
wordt niet uiteengezet waarom die vorm van toezicht naast het bestaande toezicht op
grond van de R(A)ft nodig is.

Tot slot wijst de Afdeling erop dat de landen zullen moeten rapporteren aan twee instanties
over nagenoeg hetzelfde onderwerp. Hiermee wordt, in de ogen van de Afdeling, een
te zware claim gelegd op de toch al beperkte uitvoeringscapaciteit van de landen.

De Afdeling kan zich voorstellen dat maatregelen getroffen moeten kunnen worden indien
zich bij de uitvoering van de landspakketten problemen voordoen. Het ligt dan voor
de hand dat het COHO dergelijke maatregelen treft. Indien los daarvan aanleiding zou
bestaan voor de wens om de effectiviteit van de R(A)ft te vergroten, dienen daartoe
voorzieningen te worden getroffen in de R(A)ft zelf, in plaats van de vermenging van
de twee sporen die thans wordt voorgesteld.

De Afdeling plaatst verschillende kritische kanttekeningen bij de taak van het COHO
om, in overeenstemming met de Rijksministerraad, in voorkomende gevallen verscherpt
financieel toezicht te kunnen instellen op een land. De bezwaren tegen deze taak en
het daarmee samenhangende procedurele regiem worden, blijkens hun adviezen over het
COHO-voorstel, gedeeld door de Raden van Advies van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
Voorts leven er ook twijfels over het verscherpt financieel toezicht bij de regeringen
van de Caribische landen en bij het College (Aruba) financieel toezicht, de in artikel 35
(oud) van het voorstel aangewezen instantie om het betreffende toezicht uit te oefenen.
Naar aanleiding hiervan is besloten om de taak van instelling van verscherpt financieel
toezicht en het bijbehorende regiem te laten vervallen. Artikel 4, eerste lid, onder
d, en de artikelen 35 tot en met 41 (oud) zijn daarom geschrapt uit het voorstel.
In het verlengde hiervan is bovendien ook artikel 43 (geldleningen) uit het voorstel
verwijderd.

De betreffende taak van het COHO en bijbehorende bevoegdheden voorzagen wel in een
behoefte: namelijk, om te kunnen borgen dat Aruba, Curaçao of Sint Maarten geen uitgaven
doen of juist nalaten, waardoor het nakomen van de hervormingsafspraken in het landspakket
en de uitvoeringsagenda structureel of ernstig wordt bemoeilijkt. Ter bewerkstelliging
van dit doel zijn Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten overeengekomen om, in
plaats van het geschrapte verscherpt financieel toezicht, het bestaande begrotingstoezicht
het College (Aruba) financieel toezicht, zoals vervat in de Rijkswet financieel toezicht
Curaçao en Sint Maarten en de Landsverordening Aruba financieel toezicht, te verruimen
of althans nader vorm te geven. Daartoe worden in het onderhavige voorstel van rijkswet
enkele bepalingen opgenomen.

Deze bepalingen zijn nog niet in het aangepaste voorstel terug te vinden. Nu met deze
aanpassing een nieuwe weg wordt ingeslagen, achten de vier landen het verstandig haar
op te nemen in een nota van wijziging en deze ter advisering voor te leggen aan de
Afdeling. Het is de bedoeling deze nota van wijziging gelijktijdig met of spoedig
na de indiening van het voorstel aan de Tweede Kamer en Staten van Aruba, Curaçao
en Sint Maarten voor te leggen.

d. Verhouding COHO – Minister van BZK en landsbestuur

Het COHO lijkt volgens het voorstel zijn taken met een sterke mate van onafhankelijkheid
uit te voeren. Grote delen van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn van toepassing
verklaard.32 Dit neemt niet weg dat het voorstel op een aantal belangrijke punten de Minister
van BZK de bevoegdheid geeft om aanwijzingen te geven of bevoegdheden van het COHO
in te perken of in te vullen. Zo kan de Minister van BZK vaststellen waaraan financiële
middelen die aan het COHO ter beschikking worden gesteld, door het COHO moeten worden
besteed33 en kan de terbeschikkingstelling van middelen ook worden stopgezet of opgeschort
als – kort gezegd – de Minister van BZK van oordeel is dat het desbetreffende land
te weinig voortgang boekt.34

Verder kan de Minister van BZK, binnen de in een landspakket omschreven hoofdlijnen,
na overleg met de Ministers die het aangaat, het COHO een aanwijzing geven met betrekking
tot een plan van aanpak voor de ontwikkeling en uitvoering van een project, programma
of maatregel door overheidsorganen, alsook een aanwijzing geven met betrekking tot
het initiëren, bevorderen en uitvoeren van projecten.35

Uit het vorenstaande blijkt dat het COHO in belangrijke mate functioneert onder de
regie van de Minister van BZK. Daarbij geldt een tweetal beperkingen: een overlegverplichting
met de betrokken Minister(s) van het desbetreffende land, en de eis dat de Minister
moet blijven binnen de in een landspakket omschreven hoofdlijnen. Daarover merkt de
Afdeling het volgende op.

De Minister van BZK heeft weliswaar een overlegverplichting met de betrokken Minister(s),
maar hoeft daarbij niet tot overeenstemming te komen.

Wat betreft de landspakketten, zij opgemerkt dat daarin nog weinig tot geen concrete
maatregelen zijn opgenomen. Evenmin zijn concrete doelstellingen, bijvoorbeeld op
het gebied van overheidsfinanciën, opgenomen. Dit brengt mee dat van de voorwaarde
dat de Minister moet blijven binnen de in een landspakket omschreven hoofdlijnen ook
weinig normerende werking uitgaat.

Het voorgaande brengt mee dat de bevoegdheden van de Minister van BZK nauwelijks zijn
beperkt. Zij strekken zich uit over het gehele palet van het opstellen van de plannen
van aanpak, het opstellen, initiëren en uitvoeren van de projecten, programma’s en
maatregelen, alsmede de financiering ervan. Daarmee wordt de Minister van BZK niet
alleen boven het COHO geplaatst, maar ook boven het landsbestuur van het desbetreffende
land.36 De aan de Minister toegekende bevoegdheden maken daarmee inbreuk op de verantwoordelijkheden
en het probleem-eigenaarschap van de landen.

In haar advies concludeert de Afdeling dat er in het voorstel een spanningsveld bestaat
tussen enerzijds de onafhankelijkheid van het COHO en anderzijds de mogelijkheden
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om het COHO aan te sturen.
Deze sturingsmogelijkheden – in het bijzonder de aanwijzingsbevoegdheden in artikel 23
en 28 (oud) van voorstel – drukken volgens de Afdeling niet alleen op de onafhankelijkheid
van het COHO, maar ook op de verantwoordelijkheden en het probleemeigenaarschap van
de Caribische landen. Ook de Raden van Advies van Aruba, Curaçao en Sint Maarten spreken
hun twijfels uit hierover. Gelet op het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid,
zo betoogt de Raad van Advies van Aruba, behoeft de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties voor een aanwijzing minstens de instemming van de landen.

Tijdens de gesprekken tussen de regeringen van de vier landen is uitvoerig stilgestaan
bij bovenstaande zorgen van de adviescolleges. Om het doel van het voorstel te bereiken,
wordt het door de regeringen, en dus ook door mij, van groot belang geacht dat er
in het voorstel voldoende distantie is ingebouwd tussen het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties enerzijds en het COHO anderzijds. Concreet heeft het
commentaar van de Afdeling en de Raden van Advies ertoe geleid dat artikel 23 en 28
van voorstel zijn komen te vervallen. Dit schrappen volgde ook reeds uit de aanpassingen
die aan het voorstel zijn aangebracht naar aanleiding van de opmerkingen van de adviescolleges
over de bevoegdheidstoedeling aan het COHO. Nu het COHO niet langer plannen van aanpak
vaststelt en niet langer tot taak heeft om, los van hervormingen bij de overheid,
projecten en programma’s te initiëren en te bevorderen, is er ook geen grond meer
voor de Minister van BZK om dienaangaande een aanwijzing te geven.

Voor de aanwijzingsbevoegdheden in artikel 23 en 28 (oud) van voorstel is een andere
aanwijzingsbevoegdheid in de plaats gekomen. Deze bevoegdheid geeft de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de mogelijkheid om, na overleg met de Minister
van Algemene Zaken van het land, het COHO bij te sturen, op het moment dat laatstgenoemde
de afspraken tussen de regeringen in een landspakket onvoldoende of onjuist in een
uitvoeringsagenda dreigt te vertalen (artikel 6, vierde lid). De ingevoegde aanwijzingsbevoegdheid
heeft aldus een ingekaderd, sterk op legaliteit gericht karakter, dat behalve de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ook de regeringen van de landen verzekering
moet bieden. Het landspakket is immers een gezamenlijke bovengrens. De Minister van
BZK kan een aanwijzing pas geven na overleg met de Minister van Algemene Zaken van
het land dat het aangaat en voor de vastlegging van de uitvoeringsagenda. Op deze
manier wordt gedeeltelijk gehoor gegeven aan de bovengenoemde aanbeveling van de Raad
van Advies van Aruba.

e. Afbouw van de regeling

De wet vervalt in beginsel na 6 jaar. Op verzoek van Nederland of één van de landen
kan deze termijn telkens met 2 jaar worden verlengd.37 Ook kunnen Nederland en de landen overeenkomen dat de wet eerder vervalt. Noch het
wetsvoorstel, noch de toelichting gaan echter in op de vraag onder welke omstandigheden
en op grond van welke feiten verlenging, dan wel vroegtijdige beëindiging aan de orde
zouden kunnen zijn. Dit is relevant omdat bij de voorbereiding van dit voorstel van
rijkswet de verhouding tussen Nederland en de andere landen niet altijd even goed
was en er van beide kanten sprake lijkt van een wantrouwende opstelling. In een dergelijke
situatie is des te meer van belang dat duidelijk is op welke gronden besloten gaat
worden dat de doelstelling van het voorstel, te weten het doorvoeren van hervormingen,
het realiseren van duurzame financiën en het versterken van de weerbaarheid van de
economieën in de landen bereikt is.

Deze vraag rijst bij dit voorstel omdat het zich onderscheidt van eerdere samenwerkingsverbanden
tussen de Caribische landen en Nederland.38 In die gevallen bleven alle verantwoordelijkheden liggen bij het (lands)bestuur.
In het voorstel wordt een aantal verantwoordelijkheden echter verlegd naar het COHO
en moet daarom duidelijk zijn op welk moment deze weer overgaan naar het (lands)bestuur.39 Voordat hiertoe overgegaan kan worden moeten voldoende concrete en tastbare resultaten
zijn bereikt. Hierbij is het met name van belang dat het leefklimaat van de bevolking
van de drie landen structureel verbeterd is. Verbetering van het leefklimaat van de
bevolking in concrete zin is noodzakelijk om draagvlak voor de inzet van het COHO
en daarmee het ingrijpen vanuit Nederland te behouden en het vertrouwen van de bevolking
in het bestuur te vergroten.

De Afdeling heeft gewezen op het feit dat onvoldoende duidelijk is onder welke omstandigheden
en op grond van welke feiten verlenging, dan wel vroegtijdige beëindiging, aan de
orde zou kunnen zijn. Hoewel ik mij de achtergrond van deze aanbeveling goed kan voorstellen,
is in dit specifieke geval, na afweging van belangen, gekozen om het advies niet op
te volgen. Uiteindelijk hebben de regeringen het wenselijk gevonden de politieke en
bestuurlijke ruimte om te kiezen voor verlenging dan wel voortijdige beëindiging open
te laten. Het ligt evenwel in de rede dat een dergelijke keuze wordt gemaakt, zoals
de Afdeling terecht aangeeft, aan de hand van de vraag of de met het voorstel verbonden
doel en afspraken zijn behaald en nagekomen. De uitvoeringsrapportage is hierbij een
belangrijke graadmeter.

In dit verband is nog relevant dat na drie jaar een evaluatie wordt uitgebracht over
de doeltreffendheid en effecten van de wet. In een dergelijke evaluatie kunnen aanknopingspunten
worden gevonden voor verlenging dan wel voortijdige beëindiging van de wet. Uitgangspunt
blijft echter dat het de wet na zes jaar ophoudt te bestaan. Overigens is artikel 34
(nieuw) van het voorstel wel in die zin gewijzigd, dat behalve de voortijdige beëindiging
van de wet voor Nederland en een of meer Caribische landen ook de verlenging hiervan
wordt onderworpen aan de instemming van de Staten-Generaal en de Staten. Verlenging
geschiedt niet langer bij koninklijk besluit maar bij wet en landsverordening.

f. Conclusie

De Afdeling acht in het licht van het voorgaande het voorstel in deze vorm problematisch.
De positionering en het takenpakket van het COHO en de verhouding tot andere actoren
leiden tot onduidelijkheden over de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden
tussen verschillende actoren. De Afdeling acht het niet raadzaam het gebrek aan implementatiekracht
van de landen op te vangen door het COHO (mede) verantwoordelijk te maken voor de
opstelling en uitvoering van plannen van aanpak. Daarmee wordt de implementatiekracht
van de landen niet versterkt, wordt hun commitment en eigen verantwoordelijkheid verzwakt
en wordt de afbouw van de regeling bemoeilijkt. Betwijfeld moet dan ook worden of
met de thans gekozen opzet redelijkerwijs verwacht mag worden dat een hervormingsprogramma
op de korte en lange termijn tot succes zal leiden.

In het licht van deze opmerkingen adviseert de Afdeling de gekozen opzet te heroverwegen.

Uit bovenstaande reacties komt naar voren dat ik de kritische kanttekeningen van de
Afdeling en de Caribische adviescolleges bij het fundament van dit voorstel goed op
mij heb laten inwerken. Dit heeft, in onderlinge overeenstemming met de regeringen
van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, geleid tot verscheidene ingrijpende aanpassingen
aan het voorstel. Kort samengevat is naar aanleiding van genoemde kanttekeningen de
bevoegdheidsstructuur van het voorstel gewijzigd, de relatie tussen de Minister van
BZK en het COHO anders vormgegeven en de rol van het COHO in het kader van financieel
toezicht drastisch afgezwakt. Alle wijzigingen tezamen moeten ertoe leiden dat de
Caribische landen meer eigenaarschap kunnen tonen voor de hervormingen en dat het
COHO beter dan eerst is toegerust om de landen hierbij te ondersteunen en toezicht
uit te oefenen.

3. Verhouding met het Statuut

a. Ter inleiding

Het Statuut schrijft «onderling overleg» voor als het gaat om een consensusrijkswet.40 De Afdeling stelt vast dat dit overleg heeft plaatsgevonden en dat de regeringen
van Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben ingestemd met het voorleggen van dit voorstel
aan de Afdeling. De Afdeling beoordeelt het voorstel derhalve zoals het aan haar is
aangeboden, namelijk als consensusrijkswet.

b. Statutaire beginselen

Zoals uit het voorgaande blijkt houdt de door de regering gekozen aanpak risico’s
in voor de effectiviteit van de hervormingen. Dit houdt onder andere verband met het
feit dat de landsinstellingen slechts in beperkte mate zelf de verantwoordelijkheid
dragen voor het uitvoeren van de hervormingen. De bevoegdheden van het COHO overlappen
met de bevoegdheden van de landsregeringen. Hierdoor wordt de effectiviteit van de
aanpak ondergraven. Daar komt bij dat het COHO grotendeels onder regie staat van de
Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, die in een zeker opzicht boven
de besturen van de landen komt te staan.

Bovengenoemde aspecten zijn ook vanuit het oogpunt van het Statuut relevant. Het feit
dat in dit specifieke geval sprake is van een consensusrijkswet, en dus een politiek
compromis, doet niet af aan de beginselen die aan de staatkundige structuur van het
Koninkrijk ten grondslag liggen. Het uitgangspunt van autonomie van de landen en met
name de terughoudendheid die de Koninkrijksregering, en Nederland als grootste land
moet betrachten bij het beperken van de eigen verantwoordelijkheid van de landen is
daarbij een belangrijke factor41

In dat licht merkt de Afdeling op dat uit de toelichting onvoldoende blijkt waarom
de beperkingen van die eigen verantwoordelijkheid, zoals nu is voorzien, en de vergaande
invloed van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, noodzakelijk
en proportioneel zijn in het licht van de beginselen van het Statuut. Daarbij is de
eerdere constatering van de Afdeling van belang dat de bevoegdheden van het COHO verder
gaan dan nodig voor de uitvoering van de taken.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt nader te overwegen.

Volgens de Afdeling schijnt in de toelichting op het oorspronkelijke voorstel onvoldoende
de dimensie van het Statuut door. Terecht stelt de Afdeling dat de beginselen in en
onder Statuut ook leidend zijn bij consensusrijkwetgeving. In de memorie van toelichting
bij het aangepaste voorstel is daarom nadrukkelijker dan eerst aandacht voor de staatkundige
context waarin het COHO zal opereren. Zie hiertoe paragraaf 2 van het algemeen deel
van de toelichting, en dan in het bijzonder paragraaf 2.1.

c. Binding aan internationale economische en financiële overeenkomsten

Zoals hierboven beschreven kan het COHO samenwerken met instellingen en organen van
instellingen van de Europese Unie en andere volkenrechtelijke organisaties. Uit het
voorstel blijkt niet dat hierover, voorafgaand aan het besluit om een dergelijke samenwerking
aan te gaan, overleg plaatsvindt met het betrokken land. De Afdeling realiseert zich
dat het formeel gezien het COHO, en niet het betrokken land is, dat deze afspraken
maakt. Gezien de taken van het COHO ligt het echter voor de hand dat ook het betrokken
land feitelijk aan deze afspraken is gebonden. Uit de toelichting blijkt niet hoe
dit zich verhoudt tot het feit dat de Caribische landen kunnen verklaren dat zij zich
niet aan een internationale economische en financiële overeenkomst wensen te binden.42

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling heeft geadviseerd om in de toelichting stil te staan bij de verhoudingen
tussen het betrokken land, het COHO en de internationale instellingen en organen van
internationale instellingen waarmee wordt samengewerkt. Ook de Raden van Advies van
Aruba, Curaçao en Sint Maarten schenken aandacht hieraan, gelet op de bepalingen daaromtrent
in het Statuut. Ik kan deze aanbeveling goed plaatsen. Het is immers niet ondenkbaar
dat een Caribisch land reeds contact heeft met internationale en andere externe partijen
waar het COHO op zijn beurt mee wenst samen te werken. Dit advies is verwerkt in zowel
het voorstel als de toelichting.

In lijn met het advies van de Afdeling is besloten dat het inderdaad voor de hand
ligt dat er voorafgaand aan de internationale samenwerking, contact is tussen de het
COHO en het betreffende land. Bij dit overleg kan bijvoorbeeld de opzet van de samenwerking
besproken worden, dit tevens met het oog op de onderlinge verhoudingen. In de wettekst
(artikel 8, eerste lid, nieuw) is nu opgenomen dat het COHO niet dan na overeenstemming
met het betreffende land samenwerkingsverbanden kan aangaan met internationale instellingen
en organen hiervan. Hiermee wordt geborgd dat met respect voor ieders positie gekeken
wordt naar de mogelijkheid van het aangaan van internationale samenwerking.

d. Bevoegdheden van de gouverneurs

Op grond van het wetsvoorstel kan het COHO in bepaalde gevallen aan de Rijksministerraad
adviseren om een voorziening te treffen uit kracht van het Statuut.43 De toelichting stelt terecht dat dit voorstel de bevoegdheden van de gouverneur op
dit punt niet doorkruist. Immers, de gouverneurs hebben zelfstandige bevoegdheden
in het kader van hun taak toezicht te houden op onder andere de naleving van rijkswetten,
waaronder een rijkswet als waartoe hier een voorstel wordt gedaan.44 Gezien het feit dat dus ook de Gouverneur toezicht zal moeten houden op de naleving
van deze wet, kunnen de bevoegdheden van de Gouverneur en het COHO op dit punt echter
wel overlappen.

Zoals in het voorgaande al is opgemerkt over de verhouding tussen het C(A)ft en het
COHO, brengt een dergelijke overlap van bevoegdheden het risico van onduidelijkheden,
overlappende bevoegdheden en uiteenlopende oordelen met zich. Concreet kan dit bijvoorbeeld
betekenen dat de Gouverneur een landsverordening of landsbesluit vaststelt, en dus
geen gebruik maakt van zijn bevoegdheid om deze wegens strijd met hoger recht niet
vast te stellen, terwijl het COHO in deze landsregelgeving aanleiding ziet om een
voorziening uit kracht van het Statuut te verzoeken.

De Afdeling adviseert om hieraan in de toelichting nadere aandacht te besteden en
zo nodig het voorstel aan te passen.

In artikel 25 van het oorspronkelijke voorstel was opgenomen dat het COHO in bepaalde
gevallen de Rijksministerraad kan adviseren tot het treffen van een voorziening uit
kracht van het Statuut. De Afdeling, en ook de Raad van Advies van Aruba, waarschuwt
dat deze bevoegdheid voor een ongewenste overlap kan zorgen met bevoegdheden van de
Gouverneurs van de Caribische landen uit hoofde van het Reglement Gouverneur. Ik onderken
dit risico. Daarom is besloten de betreffende bepaling te schrappen.

4. Waar bestaat behoefte aan?

In de punten hiervoor is ingegaan op knelpunten en mogelijke onwenselijke gevolgen
van de thans voorgestelde aanpak die risico’s voor de effectiviteit ervan meebrengen.
Dit roept de vraag op naar een andere aanpak, die minder dergelijke risico’s heeft
wat dan een betere aanpak zou kunnen zijn. Hierna geeft de Afdeling daartoe enkele
overwegingen dienaangaande mee en schetst zij enkele contouren.

a. Geloofwaardig, haalbaar en flexibel

Het is grote winst dat met het voorstel de drie doelen (hervormingen van bestuurlijke
aard, duurzame overheidsfinanciën en versterking van de weerbaarheid van de economie)
in samenhang worden nagestreefd. Tegelijkertijd moet worden onderkend dat deze doelen
met elkaar op gespannen voet kunnen staan en elkaar (tijdelijk) kunnen frustreren.
Zo kan versterking van de economische weerbaarheid en het doorvoeren van hervormingen,
zeker op de kortere termijn, tot spanning leiden met de doelstelling om te komen tot
duurzame en houdbare overheidsfinanciën. Maatvoering en afstemming zijn daarom nodig
om tot een evenwichtige aanpak te komen. Dit vergt flexibiliteit.

De Afdeling merkt in dit verband op dat het voorstel niet voorziet in aanpassing van
de begrotingsnormen in de Rft.45 Dit roept de vraag op of in de wet voldoende flexibiliteit is ingebouwd om in de
praktijk tot de benodigde maatvoering te komen. De Afdeling acht het wenselijk dat
uit dit oogpunt wordt gekeken naar het geheel van maatregelen dat van toepassing zal
zijn (in ieder geval de liquiditeitssteun, de R(A)ft en het voorliggende voorstel).

De Afdeling heeft gelijk dat het voorstel niet voorziet in aanpassing van de begrotingsnormen
in de Rft. De Afdeling vraagt zich daarmee af of in het voorstel voldoende flexibiliteit
is ingebouwd om in de praktijk tot de benodigde maatvoering te komen. Ik ben van mening
dat dit zeker mogelijk is. In het voorstel van rijkswet heb ik gekozen voor een realistische
aanpak. In de komende zes jaar worden stapsgewijs maatregelen doorgevoerd, rekening
houdend met wat in praktijk mogelijk is. In dat kader heb ik in het wetsvoorstel en
de memorie van toelichting sterk de nadruk gelegd op de rol van de uitvoeringsagenda.
In de uitvoeringsagenda worden de maatregelen in onderlinge samenhang bezien en wordt
gekeken naar maatvoering. Het COHO en de landsbesturen maken in de uitvoeringsagenda
afspraken welke maatregelen als eerste realiseerbaar zijn en welke maatregelen meer
tijd nodig hebben of minder ambitieus moeten worden ingevuld, bijvoorbeeld vanwege
de uitvoeringscapaciteit of financiële beperkingen. Daarnaast zijn de versterking
van de belastinginning en het financieel beheer in elk land belangrijke hervormingsmaatregelen
om meer budget te kunnen vrijspelen voor andere maatregelen. Tot slot wordt de uitvoeringsagenda
periodiek geactualiseerd, juist om rekening te houden met mogelijke knelpunten in
de uitvoering en andere ontwikkelingen.

b. Eigenaarschap

Voorts acht de Afdeling «ownership» en commitment van de landen cruciaal voor het
slagen van deze aanpak. Alleen daarmee zal een vruchtbare samenwerking tot stand kunnen
komen en kunnen duurzame resultaten worden bereikt, die ook na afloop van het programma
stand houden. In de afgelopen decennia is de implementatiekracht problematisch geweest
bij de uitvoering van de verschillende maatregelen.

Zoals hiervoor aan de orde is geweest acht de Afdeling het niet zinvol te proberen
dat gebrek aan implementatiekracht op te vangen door het COHO (mede) verantwoordelijk
te maken voor de opstelling en uitvoering van plannen van aanpak. Daarmee wordt de
implementatiekracht van de landen niet versterkt. De verantwoordelijkheid voor de
opstelling en de uitvoering van eigen plannen van aanpak dient bij de landen zelf
te liggen. Daarmee wordt recht gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid van de landen.
Ook sluit dit aan bij de praktijk en de ervaringen van internationale organisaties
als het IMF en het in verband met de coronacrisis ingestelde herstelinstrument van
de Europese Unie. Versterking van de implementatiekracht van de landen zelf is een
van de belangrijkste doelen van de te treffen maatregelen, die juist dreigt te worden
gefnuikt door een te grote rol van het COHO.

Dat neemt niet weg dat aan het COHO een belangrijke rol toekomt bij de nodige versterking
van de bestuurskracht van de Caribische landen. Het is dan ook van belang dat het
COHO de landbesturen kan ondersteunen bij het opstellen van projecten, programma’s
en maatregelen en bij de uitvoering van de projecten, programma’s en maatregelen waarmee
de landen instemmen. Tegelijkertijd vergt dat van de landen dat zij openstaan voor
de voorstellen van het COHO en daaraan, waar dat in hun mogelijkheden ligt, de gevraagde
en noodzakelijke inspanningen leveren om de benodigde hervormingen door te voeren
en de bestuurskracht te versterken. Dat mag van de landen ook gevraagd worden waar
via het COHO ook de financiële middelen voor de desbetreffende projecten worden aangeleverd.

Alleen als het COHO zijn belangrijke rol kan waarmaken en de Caribische landen die
rol aanvaarden zal een vruchtbare samenwerking tussen het COHO en de landsbesturen
mogelijk zijn. De koppeling van liquiditeitssteun en ondersteuning in tranches aan
het halen van de te bereiken doelstellingen vormt een belangrijke stimulans om die
doelen ook daadwerkelijk te halen. Als de uitvoering van projecten, programma’s of
maatregelen onvoldoende is kan het COHO de steunverlening opschorten.46 Mocht dit onverhoopt niet tot de beoogde resultaten leiden en blijkt dat ondanks
deze ondersteuning en gepaste inzet van de opschortingsbevoegdheid onvoldoende vorderingen
worden gemaakt om de bestuurskracht te vergroten en de verantwoordelijkheden op termijn
zelfstandig waar te maken, zullen uiteindelijk dwingender maatregelen, al dan niet
geïnitieerd door het COHO, onontkoombaar zijn.47

Gelet hierop acht de Afdeling het passend dat de volgende taken aan het COHO worden
toebedeeld:

a) Goedkeuren van de uitvoeringsagenda en de plannen van aanpak van de landen voor de
uitvoering van projecten, programma’s of maatregelen, met duidelijke prestatie-eisen
waaraan de beschikbaarstelling van financiële middelen in de loop van de tijd wordt
gekoppeld;

b) Monitoren van de voortgang van de uitvoering door de landen;

c) Ondersteuning door technische en andere assistentie, waarvoor het COHO een eigen budget
heeft;

d) Het toezicht houden op het behalen van de prestatie-eisen, waardoor de financiële
middelen kunnen worden verstrekt.

In dit verband verdient ook de samenstelling en benoeming van het bestuur van het
COHO aandacht. Gelet op de rol van Nederland en de rol van het COHO is een zwaar Nederlands
stempel op het COHO begrijpelijk. Draagvlak, ownership en commitment van de landen
alsmede inzicht in de lokale situatie kunnen echter worden vergroot door een vertegenwoordiging
in het bestuur van het COHO die draagvlak vindt bij de Caribische landen. Het belang
van draagvlak bij de landen wordt groter naarmate de taken van het COHO meer overlappen
met taken die ook aan de landsbesturen toekomen. Volgens de voorgestelde regeling
wordt van één van de leden van het COHO aantoonbare affiniteit met het Caribisch deel
van het Koninkrijk vereist. Het is de vraag of daarmee het benodigde draagvlak bij
de Caribische landen voldoende is verzekerd.

In mijn reactie bij punt 2b en 2d is reeds uitvoerig aan de orde gekomen hoe de regeringen
van de vier landen zijn omgesprongen met de verschillende adviezen van de Afdeling
en de Raden van Advies ten aanzien van de kwestie van eigenaarschap. Voor een reactie
op het bovenstaande verwijs ik daarom naar deze onderdelen van het nader rapport.
Wel ga ik op deze plek graag in op de opmerking van de Afdeling met betrekking tot
de samenstelling en benoeming van het COHO-bestuur. Dit is een begrijpelijke opmerking
van de Afdeling, die ook veel weerklank vindt in de adviezen van de Caribische adviescolleges.

Ik heb mij deze opmerkingen aangetrokken en mij, namens de Nederlandse regering, in
gesprekken met de Caribische landen bereid verklaard de samenstellings- en benoemingswijze
in het voorstel ingrijpend te wijzigen. Dit heeft geresulteerd in twee grotendeels
nieuwe bepalingen: artikel 9 en 10 van het voorstel. In deze bepalingen is naar balans
gezocht tussen enerzijds het uitgangspunt dat het COHO een Nederlands bestuursorgaan
vormt dat vanuit Nederlandse middelen wordt gefinancierd en anderzijds het uitgangspunt
dat het COHO wat zijn werkzaamheden betreft is georiënteerd op Aruba, Curaçao en Sint
Maarten en daar dus ook op draagvlak moet kunnen rekenen.

De aangepaste procedure heeft niet willen tornen aan de Nederlandse wens om de bestuursleden
via een open procedure te werven. Het voorstel gaat dan ook niet mee met de aanbevelingen
van de Raden van Advies van Aruba en Sint Maarten om de Caribische landen een eigen
vertegenwoordiging in het COHO te geven en het ledenaantal uit te breiden naar vijf.
Gelet op de aard van de taken van het COHO en de zelfstandige positie die het inneemt
ten aanzien van de besturen aan beide kanten van de oceaan, wordt het onontbeerlijk
gevonden dat het COHO geen «Caribische» of «Nederlandse» leden kent, in de zin dat
deze leden als representant van de betreffende landen te boek staan. Doorslaggevend
voor een benoeming in het COHO zijn alleen de benoemingscriteria die in artikel 9,
tweede lid, zijn neergelegd. Representativiteit is in die criteria wel ingebouwd,
omdat de bepaling eist dat ten minste twee leden van het COHO, onder wie de voorzitter,
aantoonbare affiniteit met het Caribisch deel van het Koninkrijk hebben. Die affiniteit
kan echter ook blijven uit jarenlange relevante werkervaring van een persoon in het
Caribisch gebied, zonder meteen ook wortels in dit gebied te hebben. Zulke wortels
kunnen tegelijkertijd uiteraard ook een pre zijn om voor benoeming in aanmerking te
komen.

Bovengenoemde balans is in de benoemingsprocedure verder aangebracht door twee verschillende
tracks aan te brengen, die erin voorzien dat aan de voordracht van twee leden, onder
wie de voorzitter, een procedure voorafgaat waarin Nederland het voortouw heeft maar
de Caribische landen een beslissende stem hebben (artikel 9, vierde lid, onder a)
en aan de voordracht van een derde lid één waarin juist de Caribische landen het voortouw
hebben maar Nederland een beslissende stem heeft (artikel 9, vierde lid, onder b).

De Raad van Advies van Curaçao merkt in verband met de benoembaarheid van leden van
het COHO op dat bepaalde vereisten hiervoor ontbreken. Hiertoe is de regeling van
incompatibiliteiten in artikel 13 (nieuw) aangepast. Hieraan is toegevoegd dat een
lid van het COHO niet tevens kinderombudsman mag zijn en geen echtgenoot of bloed-
of aanverwant tot de tweede graad mag zijn van een Minister, Staatssecretaris, lid
van de Staten-Generaal of van de Staten van Aruba, Curaçao of Sint Maarten. Ook is
in artikel 13 bepaald dat een gewezen Minister, Staatssecretaris, lid van de Staten-Generaal
of van de Staten van Aruba, Curaçao of Sint Maarten niet binnen vijf jaar na de beëindiging
van zijn ambtsperiode kan worden benoemd tot lid van het COHO.

c. Duidelijke kaders

Ondersteuning op de geschetste manier is uiteraard niet vrijblijvendheid. Het is vanzelfsprekend
dat aan (financiële) ondersteuning voorwaarden worden verbonden en dat de nakoming
van die voorwaarden en de (voortgang van de) implementatie van de te treffen maatregelen
nauwlettend worden gevolgd. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor het COHO
bestaande in monitoring van de voortgang van de plannen en programma’s, het geven
van ondersteuning in de zin van technische bijstand en het vrijgeven van financiële
middelen naar gelang de plannen van aanpak worden geïmplementeerd.

Maar dat vergt wél een duidelijke aanpak. De Afdeling wijst op de praktijk bij kredietprogramma’s
van het IMF, alsook in het kader van de Europese Unie,48 waar extra financiële steun gekoppeld is aan van tevoren afgesproken performance
indicatoren. Voorkomen moet worden dat de landen voor het verkrijgen van ondersteuning
en financiële steun zich op bewegende doelen moeten richten. Dat risico is groot met
de nu gevolgde aanpak, waarbij de maatregelen in de landspakketten zeer open zijn
geformuleerd en het COHO veel ruimte heeft om een en ander nader in te vullen. Dit
wordt nog versterkt door de interventiemogelijkheden van de Minister van BZK (al dan
niet naar aanleiding van reacties van de Staten-Generaal). Het is daarom zaak de voorwaarden
voor steunverlening duidelijk vast te leggen en niet mogelijk te maken dat het COHO
of de Minister van BZK tussentijds eenzijdig de voorwaarden aanpast (behoudens in
bijzondere, vooraf omschreven omstandigheden).

Bij een aanpak als hiervoor geschetst kan de in punt 3b geschetste samenloop tussen
het voorstel en de R(A)ft, tussen COHO en Cft op eenvoudige wijze worden voorkomen.
Het COHO kan zich dan richten op monitoring en ondersteuning door middel van technische
bijstand en het vrijgeven van financiële middelen naar gelang de plannen van aanpak
worden geïmplementeerd. Het C(A)ft blijft zich richten op het behouden van begrotingsevenwicht.

De Afdeling onderstreept in haar advies het belang van duidelijke kaders waarbinnen
de Caribische landen de afgesproken hervormingen doorvoeren. Zij waarschuwt voor het
risico van bewegende doelen, waarop de landen zich zouden moeten richten om in aanmerking
te komen voor financiële steun. Ook de Raden van Advies plaatsen kritische kanttekening
bij de vormgeving van de centrale wetsbepaling in dit verband, artikel 18 (oud).

In de verschillende gesprekken over het nader rapport met de landen, alsook uit de
reeds opgedane ervaringen in het kader van de uitvoering van de landspakketten, is
mij duidelijk geworden dat deze kanttekeningen houtsnijden. Daarom is in onderlinge
overeenstemming besloten om de betreffende bepaling grondig te herzien. Uitgangspunt
in deze nieuwe bepaling – artikel 22 – is nu de aanpak waarnaar de Afdeling in haar
advies verwijst, waarbij financiële steun gekoppeld is aan van tevoren gemaakte afspraken.
Deze afspraken zijn, zoals toegelicht bij reactie 2b, primair opgenomen in de uitvoeringsagenda’s.
Daar worden de landen dus periodiek op afgerekend. Dit voorkomt dat Nederland eenzijdig
nieuwe voorwaarden kan stellen. De gezamenlijke uitvoeringsagenda van COHO en landsbestuur
is leidend voor het beoordelen van de voortgang en toekennen van de financiële steun.
Belangrijk is verder ook of de betrokken overheidsorganen en -bedrijven de landen
de medewerking hebben verleend, die wordt gevraagd in artikel 24. Bij de beoordeling
of de landen hebben voldaan aan de door hen aangegane verplichtingen, speelt de uitvoeringsrapportage
een belangrijke rol.

Indien een land zijn periodiek vastgestelde afspraken nakomt, is Nederland, via de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verplicht vooraf overeengekomen
financiële middelen te verstrekken. Deze middelen kunnen onder meer in de vorm van
liquiditeitssteun worden verstrekt en in de vorm van financiering van het COHO, dat
deze middelen vervolgens kan inzetten in het kader van de ondersteuning die het biedt.
Liquiditeitssteun wordt niet langer via het COHO verstrekt, maar gaat in de aangepaste
vorm van het voorstel rechtstreeks naar het betreffende land.

d. Het belang van differentiatie

Het voorstel ziet op alle drie de Caribische landen van het Koninkrijk. Ieder van
deze landen heeft een eigen voorgeschiedenis en een eigen bestuurscultuur. Ook zijn
er verschillen ten aanzien van, bijvoorbeeld, de uitvoeringscapaciteit en reeds doorgevoerde
hervormingen, bijvoorbeeld naar aanleiding van het Groeiakkoord (Curaçao), protocollen
inzake financieel toezicht (Aruba), de liquiditeitssteun na orkaan Irma (Sint Maarten)
en de ervaringen met de in samenwerking met de Wereldbank ingestelde faciliteit voor
wederopbouw. De uitdagingen zijn deels dezelfde, maar het is van belang te onderkennen
dat de hervormingsagenda voor ieder van de drie landen verschillend is. Het COHO zal
dan ook in staat moeten worden gesteld om in de uitvoering van zijn taken te differentiëren.
Dit vereist ook dat er binnen het bestuur van het COHO voldoende kennis is om de situatie
in ieder van de landen te kunnen beoordelen.

Zoals hierboven uiteengezet ziet het voorgelegde voorstel uitsluitend op Curaçao.
In de toelichting is aan het voorgaande dan ook nog geen aandacht besteed. In de brief
over de uitbreiding naar Aruba wordt op dit punt gesteld dat de achtergronden per
land verschillend zijn en dat de toelichting op dit punt zal worden aangevuld, maar
dat deze aanpassingen minimaal zullen zijn omdat de differentiatie vooral aan de orde
zal komen bij de verschillende landspakketten. In de brief over de aansluiting van
Sint Maarten komt dit punt helemaal niet terug. De Afdeling acht het onvoldoende dat
pas fundamenteel op de benodigde differentiatie wordt ingegaan bij de landspakketten.

Ik deel de mening van de Afdeling dat er grote verschillen zijn tussen de landen en
dat er ruimte moet zijn voor differentiatie. De Afdeling acht het onvoldoende dat
pas bij de landspakketten wordt ingegaan op de benodigde differentiatie. Ik neem de
kritiek van de Afdeling op de volgende wijze ter harte. Allereerst is in artikel 6
lid 3 toegevoegd dat een uitvoeringsagenda rekening houdt met de specifieke omstandigheden
van het land. Ten tweede is artikel 8 gewijzigd dat niet één, maar twee van drie leden
van het COHO aantoonbare affiniteit moet hebben met het Caribische deel van het Koninkrijk.
Ook is – zoals reeds toegelicht bij 2b – de zeggenschap van de landen bij de benoeming
van de leden vergroot. Tot slot heb ik in de memorie van toelichting in paragraaf
3.2 de wijze van differentiatie per land in de uitvoeringsagenda en plannen van aanpak
nader toegelicht.

5. Gegevensbescherming

Op grond van het wetsvoorstel zijn alle overheidsorganen en overheidsbedrijven verplicht
om op verzoek gegevens en inlichtingen te verstrekken die het COHO nodig heeft voor
de uitoefening van zijn taken.49 Uit de toelichting wordt niet duidelijk of dit eveneens persoonsgegevens betreft.
Indien dit het geval is, dan is op de verwerking van deze persoonsgegevens door het
COHO de AVG van toepassing. Deze is immers in het Europese deel van Nederland gevestigd
en heeft rechtspersoonlijkheid naar Nederlands recht.

In dat licht merkt de Afdeling op dat bepalingen inzake gegevensverwerking, waaronder
het aanwijzen van een verwerkingsverantwoordelijke, in het voorstel ontbreken. Daarnaast
wordt in de toelichting niet ingegaan op de mogelijke doorgifte van persoonsgegevens
door het COHO aan de Caribische landen. Indien hiervan sprake is, dan is hierop het
regime van de AVG inzake doorgifte aan derde landen van toepassing.50

Aangezien de Europese Commissie geen adequaatheidsbesluit ten aanzien van de Caribische
landen van het Koninkrijk heeft genomen, en de regering heeft aangegeven dat niet
zonder meer verondersteld kan worden dat een dergelijk beschermingsniveau in de Caribische
landen geboden kan worden, dient de verwerkingsverantwoordelijke passende waarborgen
te bieden.51 Hierbij moeten betrokkenen over afdwingbare rechten en doeltreffende middelen beschikken.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het punt van verwerking en doorgifte van
persoonsgegevens in te gaan en waar nodig het voorstel aan te passen.

De Afdeling beveelt aan om in de toelichting duidelijk te maken of de verplichting
van artikel 24 (nieuw) van het voorstel van rijkswet mogelijk ook ziet op persoonsgegevens.
Ik ben het ermee eens dat dit duidelijk dient te worden in de toelichting. In de memorie
van toelichting is dan ook opgenomen dat dit inderdaad het geval kan zijn (algemeen
deel, paragraaf 5). Tevens is daarin ingegaan op de toepasselijkheid van de Algemene
verordening gegevensbescherming, op wie de verwerkingsverantwoordelijke is en op de
mogelijke situatie dat er sprake is van doorgifte van persoonsgegevens door het COHO
aan de landen. Ik acht het niet nodig deze informatie daarnaast nog in afzonderlijke
bepalingen in het voorstel op te nemen.

6. Conclusie

De Afdeling onderschrijft de gekozen aanpak waarbij steunverlening aan de Caribische
landen wordt gekoppeld aan een hervormingsprogramma om de economieën en de overheidsfinanciën
van de landen gezond te maken, het openbaar bestuur te versterken en de omstandigheden
van de bevolkingen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten te verbeteren.

De Afdeling acht de wijze waarop deze aanpak in het voorstel is uitgewerkt evenwel
niet passend. De positionering en het takenpakket van het COHO en de verhouding tot
andere actoren leiden tot onduidelijkheden over de verdeling van verantwoordelijkheden
en bevoegdheden tussen verschillende actoren.

De Afdeling acht het niet raadzaam het gebrek aan implementatiekracht van de landen
op te vangen door het COHO (mede) verantwoordelijk te maken voor de opstelling en
uitvoering van plannen van aanpak. Daarmee wordt de implementatiekracht van de landen
niet versterkt, hun eigen verantwoordelijkheid en eigenaarschap aangetast en wordt
de afbouw van de regeling bemoeilijkt.

Betwijfeld moet dan ook worden of met de thans gekozen opzet redelijkerwijs verwacht
mag worden dat een hervormingsprogramma tot succesvolle resultaten zal leiden op de
korte en lange termijn. Mede hierdoor rijzen ook vragen over de verenigbaarheid met
de onder meer in het Statuut neergelegde staatkundige structuur van het Koninkrijk,
waarin de autonomie en eigen verantwoordelijkheid van de landen belangrijke uitgangspunten
zijn.

De Afdeling is op grond van de in dit advies gegeven overwegingen dan ook van oordeel
dat het voorstel van Rijkswet tekortschiet. Zij concludeert dat het wetsvoorstel moet
worden heroverwogen en derhalve niet in deze vorm bij de parlementen van de landen
van het Koninkrijk kan worden ingediend.

De conclusie van de Afdeling dat het voorstel heroverweging behoeft en niet in deze
vorm bij de parlementen van het Koninkrijk kan worden ingediend, is ter harte genomen
en heeft ertoe geleid dat het voorstel op verschillende fundamentele onderdelen is
gewijzigd. Deze wijzigingen heb ik hierboven uitgebreid toegelicht. Zij zijn de vrucht
van maanden van intensieve gesprekken op regeringsniveau tussen de vier landen van
het Koninkrijk. Ten aanzien van het resultaat is consensus bereikt. Daarmee is het
voorstel gereed voor indiening.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen
bij het voorstel van rijkswet en adviseert het voorstel van rijkswet niet in te dienen
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan
van Sint Maarten, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

7. Adviezen van de Raad van Advies van Curaçao, Aruba en Sint Maarten

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om uiteen te zetten welke wijzigingen verder
zijn aangebracht in het voorstel van rijkswet en de memorie van toelichting, voornamelijk
naar aanleiding van de adviezen van de Raad van Advies van Aruba, de Raad van Advies
van Curaçao en de Raad van Advies van Sint Maarten. Waar bij de genoemde onderwerpen
specifieke aanbevelingen door de Raden zijn gedaan die niet door de Raad van State
worden bestreken, worden deze hieronder benoemd en wordt toegelicht wat daarmee is
gedaan. Daarnaast wordt nog apart op de verschillende adviezen ingegaan voor zover
dit onderwerpen betreffen die niet in het advies van de Raad van State aan de orde
zijn gesteld.

a. Positie Staten

Het COHO is gegrond op artikel 38, tweede lid van het Statuut. Als in het kader van
een onderlinge regeling wordt overeengekomen een bestuursorgaan met zelfstandige taken
op te richten met bepaalde bevoegdheden, hoeft geen sprake te zijn van een onrechtmatige
beperking van de autonomie, mits er daadwerkelijk sprake is van consensus over het
nut, noodzaak en de inhoud van de onderlinge regeling, aldus de Raad van Advies van
Aruba. Ook blijvende overeenstemming over de concrete invulling van het landspakket
is noodzakelijk. Het is belangrijk dat de Staten goed hun adviserende rol oppakken
en uitvoeren. De Raad van Aruba constateert dat de invloed van de Staten beperkt is.
In de toelichting op het wetsvoorstel wordt niet duidelijk welke rol de Staten hebben
gespeeld bij de invulling van het landspakket. Geadviseerd wordt een vast periodiek
overleg met de Staten in te stellen over de uitvoering van het landspakket52, zodat medewerking van de Staten zoveel mogelijk kan worden geborgd.

Aan het COHO zijn (bestuurs)taken opgedragen op deelgebieden waar de landen autonoom
zijn. Enige inspraak van de landen en verantwoording aan de landen is op zijn plaats53. Input vanuit de Arubaanse departementen is een essentiële voorwaarde om de uitvoerbaarheid
van de plannen te verzekeren54. Ook zouden lokale professionals en bestuurders meer betrokkenheid bij de uitvoering
van de plannen moeten krijgen55. Het aanwijzen van een lokale entiteit is aan te bevelen56.

De voorgestelde bepalingen hebben gevolgen voor het budgetrecht van de Staten. Uit
het ontwerp blijkt niet duidelijk wat de aard van de liquiditeitssteun is (lening
of gift?) en wat de aard is van de aan te wenden middelen57. De Raad van Aruba acht het noodzakelijk dat de gevolgen voor de ministeriële verantwoordelijkheid
nader worden toegelicht58.
Ook vraagt de Raad van Advies van Aruba, indien en voor zover er verschillen tussen
de landen bestaan, dat deze verschillen tot uitdrukking worden gebracht in de toelichting59.

De Raad van Advies van Curaçao adviseert dat de Minister van Algemene Zaken het gevoelen
van de Staten inwint voordat met het COHO afspraken worden gemaakt over de uitvoeringsagenda
dan wel overeenkomsten met de Minister van BZK worden gesloten als bedoeld in artikel 1860.

De Raad van Advies van Curaçao acht het onwenselijk dat de Staten pas aan het eind
van de besluitvorming worden betrokken. De Staten moeten in een zo vroeg mogelijk
stadium betrokken worden61. De Raad adviseert om een voorhangprocedure in het wetsvoorstel in te bouwen, voorafgaande
aan het vaststellen, wijzigen of aanvullen van het
Landspakket62.

Ook de Raad van Advies van Sint Maarten geeft in overweging om in het ontwerp een
voorhangprocedure op te nemen ten aanzien van de vaststelling of wijziging van het
Landspakket van Sint Maarten. Zo blijft democratische controle door de Staten behouden.63

De opmerkingen van de Raden van Advies ten aanzien van de rol van de Staten hebben
mij gebracht tot verschillende aanscherpingen in het voorstel van rijkswet en in de
memorie van toelichting. Zo besteedt paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting
uitgebreider aandacht aan de staatkundige context waarbinnen het COHO zal opereren.
Hoewel in algemene zin reeds geldt dat de reikwijdte van de taken en bevoegdheden
van het COHO naar aanleiding van de adviezen van de Raad van State en de Raden van
Advies zijn ingeperkt, kan ik mij voorstellen dat actieve betrokkenheid van de Staten
nog steeds gewenst is. Een deel van de adviezen van de Raden van Advies richt zich
op de landsorganen zelf. In dat kader merk ik op dat de bevoegdheid van de Staten
overeind staat om hun regeringen om inlichtingen te vragen en hen ter verantwoording
te roepen over hetgeen zij doen en nalaten ten aanzien van het COHO, de landspakketten,
de uitvoeringsagenda en eventuele plannen van aanpak. De regeringen van de landen
kunnen de Staten van hun landen bovendien actief betrekken.

Dat neemt niet weg dat de Staten op cruciale onderdelen ook een rol kan worden toebedeeld
in de rijkswet zelf. In het huidige voorstel wordt hierin voorzien door de verplichting
voor het COHO om – indien de Staten van een land de wens daartoe te kennen geven –
eens per kwartaal inlichtingen te verstrekken in een bijeenkomst met de betreffende
Staten. Het derde lid van artikel 5 van het voorstel introduceert een verplichte voorhang
van de landspakketten aan de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Bij eventuele
wijzigingen van de landspakketten zullen de betreffende Staten dus in de gelegenheid
worden gesteld om wensen en bezwaren ter kennis te brengen van de betreffende Minister
van Algemene Zaken en de Minister van BZK.

b. Instelling en inrichting COHO

De Raad van Advies van Aruba adviseert alle bepalingen met betrekking tot de instelling
en inrichting van het COHO in het voorstel zelf op te nemen en niet te verwijzen naar
andere wetgeving64. De keuze voor een zelfstandig optredend bestuursorgaan is niet vanzelfsprekend en
de motivering voor de vormgeving van het COHO als zelfstandige entiteit overtuigd
niet.

De Raad van Advies van Aruba beveelt aan, onder verwijzing naar de Aanwijzingen voor
de regelgeving, om met betrekking tot de instelling en inrichting van het COHO niet
te verwijzen naar Nederlandse wetgeving maar regels te stellen in het voorstel van
rijkswet zelf. Dit omdat anders het risico ontstaat dat door het aanpassen van lagere
regelgeving (Nederlandse wetgeving) ook hogere regelgeving (rijkswetgeving) wordt
gewijzigd. Ik kan de aanbeveling van de Raad van Advies van Aruba goed plaatsen. Toch
is ervoor gekozen haar niet over te nemen. Het praktische voordeel van kunnen voortbouwen
op reeds bestaande bepalingen met betrekking tot Nederlandse bestuursorganen weegt
voor de regeringen zwaarder dan het vrij theoretische risico dat de rechtspositie
van het COHO door de Nederlandse wetgever eenzijdig wordt gewijzigd. Temeer nu in
het aangepaste voorstel op de belangrijkste punten (benoeming, ontslag) wel expliciet
is voorzien in regeling bij rijkswet.

c. Jaarverslag en uitvoeringsrapportage

Het jaarverslag van het COHO dient volgens het eerste lid van artikel 16 van het voorstel
van rijkswet aan het bestuur en aan de Staten van Curaçao te worden gezonden. Door
in dit artikellid «het bestuur» te schrijven wordt de indruk gewekt dat het jaarverslag
van het COHO naar het bestuur van het COHO zelf gestuurd moet worden, aangezien in
artikel 1 van het voorstel van rijkswet de term «bestuur» wordt gedefinieerd als «het
bestuur van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling, bedoeld in artikel 8».
Volgens de Raad van Advies van Curaçao dient deze discrepantie in het eerste lid van
artikel 16 opgeheven te worden. Ook adviseert hij een termijn in artikel 16 en 17
(inzake de uitvoeringsrapportage) op te nemen waarbinnen de Minister van Algemene
Zaken moet reageren. Verder zou in artikel 16 van het wetsvoorstel opgenomen moeten
worden dat het jaarverslag naar de Staten-Generaal en de ministerraad van Curaçao
moet worden gezonden65.

De Raad van Advies van Curaçao plaatst enkele kanttekeningen bij de bepalingen in
het voorstel over het jaarverslag en de uitvoeringsrapportage. De Raad heeft gelijk
dat de term «bestuur» verwarring zaait. Daarom is de term gewijzigd in «regeringen».
Bovendien wordt in het voorstel, nu de rechtspersoonlijkheid van het COHO is komen
te vervallen, niet langer over «bestuur» gesproken maar enkel over het COHO.

In reactie op de opmerking van de Raad van Advies van Curaçao over het ontbreken van
een termijn voor het uitbrengen van een zienswijze in artikel 16 en 17, kan ik antwoorden
dat de toelichting op deze artikelen is aangepast: deze vermeldt nu dat het COHO de
Ministers van Algemene Zaken een redelijke termijn moet stellen. Wordt binnen deze
redelijke termijn geen zienswijze gegeven, dan kan het COHO het jaarverslag c.q. de
uitvoeringsrapportage versturen.

Door artikel 18 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing te verklaren,
bewerkstelligt het voorstel dat het jaarverslag ook aan de Staten-Generaal wordt toegezonden.
Voorts regelt artikel 16, eerste lid, als gezegd zelf dat het stuk ook wordt gestuurd
aan de regeringen van de Caribische landen.

c. Informatie-uitwisseling

De Raad van Advies van Curaçao verzoekt aanpassing van artikel 20 van de Rijkswet.
De weigeringsgronden die zijn opgenomen in de memorie van toelichting dienen in de
wet te worden opgenomen.66

De Raad van Aruba acht het zeer waarschijnlijk dat in de uitvoeringspraktijk onduidelijkheden
zullen opduiken. Uit het wetsvoorstel is namelijk moeilijk op te maken voor welke
uitvoeringsacties de landsorganen en overheidsbedrijven verzocht dan wel gehouden
kunnen worden hun bevoegdheden in te zetten. Zo bepaalt artikel 20 dat ieder overheidsorgaan
en overheidsbedrijf op verzoek van het COHO de gegevens en inlichtingen die het COHO
nodig heeft voor de uitoefening van de taken, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder
a, b en d verstrekt en iedere medewerking verleent waar het COHO redelijkerwijs in
verband hiermee verzoekt. Voor lokale bestuurders, ambtenaren en medewerkers van overheidsbedrijven
dient voldoende duidelijkheid gecreëerd te worden over welke informatie zij en aan
wie zij dit dienen te overleggen67.

Het algemeen deel (paragraaf 5) alsmede de toelichting op artikel 24 van het voorstel
van rijkswet is mede naar aanleiding van de opmerkingen van de Raden van Advies en
Curaçao en Aruba uitgebreid. Er wordt uitvoeriger ingegaan op zowel de gegevens en
inlichtingen waarnaar door het COHO kan worden gevraagd, net als op de begrenzingen
die gelden ten aanzien van de verplichting tot het verstrekken van de gegevens en
inlichtingen. Bovendien is aan artikel 24 van het voorstel van rijkswet een tweede
lid toegevoegd, over het in acht moeten nemen door het COHO van de geheimhoudingsbepalingen
in het betreffende land.

d. Rechtsbescherming

De Raad van Aruba wijst erop dat enige vorm van geschilbeslechting (met uitzondering
van het verscherpt financieel toezicht) in het wetsvoorstel ontbreekt. Er kunnen juist
geschillen rijzen in de implementatie- en uitvoeringsfase. De Raad adviseert om een
instantie of procedure in het leven te roepen die tussen partijen kan bemiddelen over
verschillen van inzicht bij de uitvoering van het landspakket en de uitvoeringsagenda’s68.

Er dient tenminste een voorziening getroffen te worden om te komen tot onafhankelijke
toetsing van besluiten genomen op grond van artikel 18, vierde en vijfde lid, artikel 24
of 4369.

De Raad van Advies van Curaçao is van oordeel dat, in het kader van rechtsbescherming,
het mogelijk gemaakt moet worden dat de aanvrager van een subsidie een bezwaarschrift
mag indienen bij het COHO, dan wel dat beroep op een administratieve rechter open
moet staan. Indien dit niet gewenst is, moet uit de toelichting blijken om welke reden
bestuurlijke heroverweging ten aanzien van subsidie beschikkingen niet mogelijk is.
De mogelijkheid om tegen een afwijzende
beschikking beroep aan te tekenen zou in de Rijkswet zelf opgenomen moeten worden
en niet in de memorie van toelichting.

Ook wordt het begrip «administratief beroep» foutief uitgelegd (administratief beroep
is op grond van de Landsverordening administratieve rechtspraak van Curaçao niet meer
mogelijk). Beroep geschiedt bij de bestuursrechter en daarop is wel hoger beroep mogelijk.
Door de Raad wordt geadviseerd de toelichting op artikel 33 van de Rijkswet aan te
passen.70

De Raad van Advies van Curaçao adviseert aanpassing van de Rijkswet wat betreft de
kroonberoep procedure. Dit kroonberoep is geen beroepsprocedure, maar een bezwaarprocedure
nu hetzelfde orgaan wederom oordeelt. Conflictbeslechting moet worden belegd bij een
onafhankelijke rechterlijke instantie. Daarnaast wordt in artikel 42, eerste lid een
termijn van veertien dagen genoemd waarbinnen beroep open staat, terwijl in de Rft
een termijn van dertig dagen staat opgenomen. Voor deze discrepantie wordt door de
Raad aandacht gevraagd.71

De Raden van Advies van Aruba en Curaçao vragen aandacht voor het thema rechtsbescherming.
Deze werd in het oorspronkelijke voorstel alleen geboden tegen subsidiebesluiten van
het COHO en tegen de instelling van verscherpt financieel toezicht door het COHO.
Volgens de Raad van Advies van Aruba dient deze rechtsbescherming te worden uitgebreid
naar andere besluiten van het COHO. Voorts beveelt deze Raad van Advies aan om een
instantie of procedure in het leven te roepen die tussen partijen kan bemiddelen over
verschillen van inzicht bij de uitvoering van het landspakket en de uitvoeringsagenda’s.
De Raad van Advies van Curaçao staat stil bij enkele procedurele aspecten van de rechtsbeschermingsprocedure
in het kader van subsidieverlening en van de kroonberoepprocedure.

Ik ben met de Raad van Advies van Aruba eens dat het wenselijk is de reikwijdte van
de rechtsbescherming uit te breiden naar andere besluiten van het COHO. Daarom is
nu ook rechtsbescherming bij de Afdeling opengesteld in het geval van geschillen over
de besluitvorming van het COHO in de sfeer van toezicht (artikel 26 en 27 van het
voorstel). Nu verscherpt financieel toezicht is komen te vervallen, is het echter
niet meer nodig in het voorstel hiervoor een voorziening te bieden. Het verruimde
begrotingstoezicht, dat bij nota van wijziging aan het voorstel zal worden toegevoegd,
loopt mee met de rechtsbescherming zoals vervat in de Rijkswet financieel toezicht
en de Landsverordening Aruba financieel toezicht. Gelet hierop is besloten deze bepalingen
– artikel 26 en 27 respectievelijk artikel 24 en 25 – ook van overeenkomstige toepassing
te verklaren op geschillen ter zake van de besluitvorming door het COHO. Dit is gebeurd
in artikel 28 van het voorstel. Tegen besluitvorming door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties in het kader van artikel 22 stelt het voorstel geen rechtsbescherming
open.

De aanbeveling van de Raad van Advies om een procedure voor bemiddeling of mediation
toe te voegen aan het voorstel wordt niet overgenomen. Een dergelijke procedure acht
ik niet geschikt voor het type geschil dat kan rijzen in de relatie tussen het COHO
en de landsorganen betrokken bij de hervormingen. Bovendien voorziet het voorstel
op verschillende plekken in hoor en wederhoor. Daarmee wordt ruimte gecreëerd om geschillen
te voorkomen.

Ik heb begrip voor de zorgen van de Raad van Advies van Curaçao over het ontbreken
van de mogelijkheid van bezwaar in artikel 32 (nieuw). Toch is besloten deze mogelijkheid
niet op te nemen. Met de mogelijkheid van beroep bij het Gerecht in Eerste Aanleg
en bij het Gemeenschappelijke Hof is voldoende in de behoefte van rechtsbescherming
voorzien. Het zou de effectiviteit van het voorstel niet ten goede komen als het COHO
zich, naast zijn bestaande taken, ook zou moeten buigen over bezwaar tegen subsidiebesluiten.
In artikel 1 (nieuw) van het voorstel is opgenomen dat onder «beschikking» ook de
afwijzing daarvan moet worden verstaan.

Het klopt dat ten onrechte wordt gesproken van administratief beroep in de toelichting.
Deze is hierop aangepast. Dat geldt niet voor de aanbeveling van de Raad van Advies
van Curaçao om voor een andere procedure te kiezen dan het kroonberoep en in ieder
geval de beroepstermijn te verruimen naar 30 dagen. In de interbestuurlijke verhoudingen
binnen het Koninkrijk blijkt het kroonberoep al jaren een adequate en bevredigende
procedure, zeker nu de Rijksministerraad oordelen van de Afdeling gebaseerd op rechtmatigheid
niet naast zich neer kan leggen. Een beroepstermijn van dertig dagen, ten slotte,
wordt gelet op de beperkte looptijd van de rijkswet en het tempo van de hervormingen
niet wenselijk gevonden. Twee weken is een redelijke termijn voor de instelling van
beroep.

e. Evaluatie

De Raad van Advies van Curaçao vraagt zich af hoe bij een evaluatie gemeten kan worden
of de vooraf gestelde doelen in voldoende mate gerealiseerd zijn. Het is relevant
om vooraf een nulmeting te verrichten en normen vast te stellen, zodat handvatten
bestaan om te kunnen meten in hoeverre de doelen zijn gerealiseerd72.

De Raad van Advies van Curaçao wenst wijziging in de Rijkswet van de evaluatiebepaling
in artikel 44, in die zin dat het evaluatieverslag ook gestuurd wordt aan de regering
van Curaçao als belanghebbende73.

De Raad van Advies van Sint Maarten vraagt aandacht voor een evaluatiecommissie van
vijf leden, waarin elk land vertegenwoordigd is met twee leden van Nederland.74

Er is voor gekozen om niet expliciet in artikel 33 (nieuw) op te nemen dat het evaluatieverslag
aan de regeringen van de landen wordt toegezonden. In artikel 33, derde lid, is geregeld
dat de evaluatiecommissie verslag uitbrengt aan de Rijksministerraad die wordt gevormd
door de vier landen van het Koninkrijk.

De aanbeveling van de Raad van Advies van Sint Maarten over uitbreiding van het aantal
leden van de evaluatiecommissie is overgenomen. Deze commissie bestaat nu uit vijf
leden, met afzonderlijke vertegenwoordiging voor elk van de drie Caribische landen
en een voorzitter die bij consensus wordt aangesteld.

f. Opmerkingen Algemene Rekenkamer

Bij brief van 2 februari jl. heeft de Algemene Rekenkamer van Nederland mij enkele
aanbevelingen voorgelegd met betrekking tot het voorstel, zoals dat naar de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is gezonden. Ik verzoek u een
afschrift van deze brief te voegen bij het wetsvoorstel zoals dat naar de Staten-Generaal
en de Staten gaat.

Met zijn aanbevelingen vraagt de Algemene Rekenkamer, kort gezegd, aandacht voor de
volgende drie zaken: 1) het verantwoordings- en toezichtarrangement in het voorstel,
of het ontbreken hiervan, waar taken van het COHO worden bekostigd uit andere begrotingen
dan de begroting van BZK; 2) de aanwezigheid van «checks and balances» in de interne
governance van het COHO; en 3) de onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer
waar het COHO in de Caribische landen financiële middelen verstrekt. Op al deze punten
is de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel aangepast en verduidelijkt. De
aanbevelingen hebben niet geleid tot een aanpassing van het voorstel zelf.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van rijkswet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba,
de Staten van Curaçao, en de Staten van Sint Maarten te zenden.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen