Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 998 Wijziging van de Visserijwet 1963 in verband met de invoering van de bestuurlijke boete
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Aanleiding en doel
Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe in de Visserijwet 1963 de bevoegdheid te
creëren voor het opleggen van een bestuurlijke boete bij een overtreding van de voorschriften
gesteld bij of krachtens die wet (hierna: de visserijregelgeving). Dit betreft alle
voorschriften in de Visserijwet 1963 die strafrechtelijk vervolgd kunnen worden. Door
de introductie van een bestuurlijke boete wordt de handhaving van de visserijregelgeving
versterkt, omdat er slagvaardiger en adequater op een overtreding kan worden gereageerd.
Effectieve handhaving is van belang om de naleving van de visserijregeling te bevorderen.
Het uiteindelijke doel van de introductie van de bestuurlijke boete is het bevorderen
van de naleving van de visserijregelgeving.
Met dit wetsvoorstel wordt een duaal stelsel geïntroduceerd, waarbij voor de handhaving
van visserijregelgeving door middel van punitieve sancties zowel een bestuursrechtelijke
als een strafrechtelijke weg openstaat. Daarbij zullen de niveaus van rechtsbescherming
van beide stelsels op elkaar worden afgestemd. Zoals verwoord in het nader rapport
bestuurlijke boetestelsels naar aanleiding van het advies van de Raad van State over
de verhouding tussen het punitieve bestuursrecht en het strafrecht, heeft de bestuurlijke
boete als handhavingsinstrument een zelfstandig bestaansrecht in ons handhavingsbestel
en voorziet het in een behoefte bij de handhaving van het ordeningsrecht, waartoe
ook de visserijregelgeving kan worden gerekend.1 De bestuurlijke boete kan voorzien in de behoefte van een bestuursorgaan om lik-op-stuk
beleid te voeren, omdat een overtreder door het opleggen van de boete op betrekkelijk
korte termijn met de gevolgen van diens handelen wordt geconfronteerd.
Daarbij komt dat de bestuurlijke boete uitermate geschikt is voor de bestraffing van
betrekkelijk lichte, eenvoudig vast te stellen overtredingen van de visserijregelgeving.
Hierbij kan onder meer gedacht worden aan een geringe overschrijding van de minimum
maaswijdte of aan een overtreding van administratieve voorschriften. Met overtredingen
van de visserijregelgeving kan aanzienlijk financieel gewin worden behaald. Gelet
op de geringe normatieve lading van het merendeel van de voorschriften uit de visserijregelgeving,
kan dit leiden tot calculerend gedrag. Het is daarom van belang dat er een effectief
handhavingsinstrumentarium voorhanden is om de naleving van de visserijregelgeving
te bevorderen. Een ander voordeel van de introductie van de bestuurlijke boete is
dat op termijn de strafrechtelijke keten wordt ontlast, omdat een deel van de overtredingen
niet meer strafrechtelijk hoeft te worden bestraft.
Voorts is van belang te vermelden dat op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel
d, VWEU, de Europese Unie exclusief bevoegd is op het gebied van de instandhouding
van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
Het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft onder meer tot doel vanuit biologisch,
economisch en milieuoogpunt te zorgen voor een duurzame exploitatie van de visbestanden.
Om deze reden wordt de visserij in met name de kustwateren en de zee nagenoeg uitsluitend
door Europese regelgeving gereguleerd. Dientengevolge betreft de handhaving van visserijregelgeving
voornamelijk handhaving van Europese regelgeving.
Tegen deze achtergrond vormen de ontwikkelingen op Europees niveau aanleiding tot
invoering van een bestuurlijke boete voor de handhaving van de visserijregelgeving.
Zo heeft de Europese Commissie op 30 mei 2018 haar voorstel tot wijziging van de zogenoemde
controleverordening gepresenteerd, waarin wordt voorgeschreven dat overtredingen van
het gemeenschappelijk visserijbeleid bestuurlijk gesanctioneerd moeten kunnen worden2. In het voorstel wordt toegelicht dat deze maatregel wordt voorgesteld om het sanctiesysteem
meer afschrikkend en doeltreffend te maken in alle lidstaten en daarmee een gelijk
speelveld te waarborgen. De Commissie heeft Nederland in overweging gegeven om een
bestuurlijke boete in te voeren voor bepaalde overtredingen van het gemeenschappelijk
visserijbeleid ter bevordering van een betere naleving van de regelgeving. De duur
van een strafrechtelijke procedure zou in de optiek van de Commissie de effectiviteit
van de handhaving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid verminderen.
In deze memorie van toelichting wordt in paragraaf 2 uiteengezet welke sancties momenteel
kunnen worden opgelegd bij een overtreding van de visserijregelgeving. Vervolgens
wordt in paragraaf 3 aangegeven waarom de bestuurlijke boete in de visserij het aangewezen
middel is om de naleving van de visserijregelgeving te bevorderen. In paragraaf 4
wordt ingegaan op de verhouding tussen het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium
in een duaal stelsel, waarna in paragraaf 5 wordt ingegaan op het niveau van rechtsbescherming.
Verder wordt in paragraaf 6 uiteengezet wat de gevolgen van dit wetsvoorstel zijn
voor de regeldruk. In paragraaf 7 wordt ingegaan op de uitvoering van het wetsvoorstel.
In paragraaf 8 wordt ingegaan op de ingewonnen adviezen en op de reacties ontvangen
tijdens de internetconsultatie. Tot slot wordt in deel II van deze memorie van toelichting
een artikelsgewijze toelichting op de voorgestelde artikelen gegeven.
2. Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties
Om de naleving van de visserijregelgeving te bevorderen, is in de Visserijwet 1963
en de Wet op de economische delicten voorzien in zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke
handhaving. Daarnaast worden op grond van de controleverordening voor de visserij3 bij bepaalde categorieën ernstige inbreuken op het gemeenschappelijk visserijbeleid
punten in het kader van het puntensysteem toegekend (artikel 92 van de controleverordening
voor de visserij en bijlage XXX van de uitvoeringsverordening van de controleverordening4). Op basis van dit systeem krijgt de houder van een visvergunning een bepaald aantal
punten voor bepaalde ernstige inbreuken. Indien binnen drie jaar de in de uitvoeringsverordening
controleverordening vastgestelde drempels worden overschreden, wordt de visvergunning
automatisch voor een oplopende periode van tenminste twee maanden geschorst en uiteindelijk
ingetrokken. Voor kapiteins geldt een vergelijkbaar regime.
Alvorens in te gaan op het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium,
wordt voor de volledigheid opgemerkt dat de instanties die belast zijn met de uitvoering
en handhaving van de visserijregelgeving – de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO) en de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) – bij een geconstateerde
overtreding van een voorschrift een (schriftelijke) waarschuwing kunnen geven.
2.1 Strafrecht
De strafbaarstelling van een overtreding van de visserijregelgeving is zowel geregeld
in de Visserijwet 1963 als in de Wet op de economische delicten. In artikel 56 van
de Visserijwet 1963 is bepaald met welke straffen overtreding van de aldaar genoemde
artikelen wordt bedreigd. Overtreding van de in artikel 56, eerste lid, genoemde voorschriften,
wordt bestraft met een hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de
tweede categorie. Overtreding van de in artikel 56, tweede lid, genoemde voorschriften
wordt bestraft met een hechtenis van ten hoogste een week of een geldboete van de
eerste categorie.
In artikel 1a van de Wet op de economische delicten zijn overtredingen van voorschriften
uit de Visserijwet 1963 als economisch delict aangemerkt. Een deel van de voorschriften
uit de Visserijwet 1963 zijn in artikel 1a, onder 1°, opgenomen en de overige bepalingen
in artikel 1a, onder 3°. Op deze onderdelen zijn verschillende sanctieregimes van
toepassing. Op de overtredingen van de Visserijwet 1963 die zijn opgenomen in artikel
1a, onder 1°, van de Wet op de economische delicten, is het zwaarste sanctieregime
van de Wet op de economische delicten van toepassing. Ingeval van opzet zijn deze
gedragingen als misdrijf strafbaar gesteld en kan een gevangenisstraf van ten hoogste
zes jaren, een taakstraf of een boete van de vijfde categorie worden opgelegd (artikel
6, eerste lid, onder 1°, van de Wet op de economische delicten). Wanneer geen sprake
is van opzet, wordt het delict gekwalificeerd als een overtreding en kan worden bestraft
met een hechtenis van ten hoogste een jaar, een taakstraf of een geldboete van de
vierde categorie (artikel 6, eerste lid, onder 4°, van de Wet op de economische delicten).
Overtredingen van de Visserijwet 1963 die zijn opgenomen in artikel 1a, onder 3°,
van de Wet op de economische delicten, kunnen worden bestraft met een hechtenis van
ten hoogste zes maanden, taakstraf of geldboete van de vierde categorie (artikel 6,
eerste lid, onder 5°, van de Wet op economische delicten). Afhankelijk van de waarde
van de goederen waarmee het economisch delict is begaan of die door middel van het
economisch delict zijn verkregen, kan een geldboete worden opgelegd van de naast hogere
categorie (artikel 6, eerste lid, laatste volzin, van de Wet op de economische delicten).
Verder kunnen op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet op de economische delicten
bijkomende straffen worden opgelegd, zoals stillegging van de onderneming van de veroordeelde
en de verbeurdverklaring van voorwerpen.
2.2 Bestuursrecht
Bij een overtreding van de visserijregelgeving kan op grond van artikel 54b van de
Visserijwet 1963, in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb), een tweetal herstelsancties worden opgelegd, namelijk de last onder bestuursdwang
en de last onder dwangsom. Een last onder bestuursdwang is een aan de overtreder opgelegde
last tot herstel van de overtreding die door het bestuursorgaan kan worden opgelegd.
Bij een last onder dwangsom verbeurt de overtreder een dwangsom per tijdseenheid waarin
de overtreding niet wordt beëindigd.
Verder behoort tot het bestuursrechtelijke instrumentarium het schorsen of intrekken
van een begunstigende beschikking. Een voorbeeld van een dergelijke beschikking is
een vergunning om (een specifieke tak van) de visserij uit te mogen oefenen. Zo is
het ingevolge artikel 6 van de controleverordening voor de beroepsmatige visserij
vereist om te beschikken over een visvergunning om de visserij op zee uit te oefenen,
en is krachtens de Visserijwet 1963 een aantal vergunningen geïntroduceerd voor de
kust- en binnenvisserij. De begunstigende beschikking kan bij een overtreding van
de visserijregelgeving worden geschorst of ingetrokken, voor zover in deze mogelijkheid
in de regelgeving is voorzien.
3. Introductie bestuurlijke boete
Voorgesteld wordt om aan het bestaande handhavingsinstrumentarium de bevoegdheid tot
het opleggen van een bestuurlijke boete toe te voegen. In deze paragraaf wordt uiteengezet
dat de bestuurlijke boete een aanvulling op en een versterking van het bestaande handhavingsinstrumentarium
vormt. Allereerst wordt toegelicht op welke wijze de bestuurlijke boete de naleving
van de visserijregelgeving kan bevorderen. Vervolgens wordt ingegaan op de noodzaak
om een bestuurlijke boete in te voeren vanuit Europees perspectief.
3.1 Bestuursrechtelijke punitieve sanctie
In paragraaf 2 is toegelicht dat de visserijregelgeving momenteel zowel bestuursrechtelijk
als strafrechtelijk wordt gehandhaafd. Een geldboete kan echter alleen in het strafrecht
worden opgelegd. Voorgesteld wordt om ook de mogelijkheid te creëren tot het opleggen
van een bestuursrechtelijke boete om de handhaving te versterken.
Het kabinet heeft in het nader rapport bestuurlijke boetestelsels uiteengezet dat
de keuze voor een bepaald sanctiestelsel aan de hand van alle relevante, reeds bekende
(contra)indicatoren en criteria uit de verschillende kabinetsnota’s moet worden beoordeeld
en dragend onderbouwd.5 Voor de keuze tussen de sanctiestelsels is van belang welk handhavingsinstrument
het meest effectief is voor de bevordering van de naleving.6 In deze paragraaf wordt mede aan de hand van de relevante indicatoren en criteria
uit de verschillende kabinetsnota’s toegelicht op welke wijze het instrument van de
bestuurlijke boete kan bijdragen aan effectieve handhaving en uiteindelijk naleving
van de visserijregelgeving7.
Allereerst is van belang om stil te staan bij de aard van de regelgeving, waarvan
wordt voorgesteld om de mogelijkheid te creëren om overtreding daarvan te bestraffen
met een bestuurlijke boete. De visserijregelgeving behoort tot het zogenoemde ordeningsrecht.
Zoals is aangegeven in het nader rapport bestuurlijke boetestelsels, omvat het ordeningsrecht
wetgeving die randvoorwaarden aan het maatschappelijk verkeer stelt en wetgeving waarmee
inkomen en vermogen worden belast, verdeeld en herverdeeld.8 Dit type regelgeving bevat veel voorschriften zonder een grote normatieve lading,
met overtreding waarvan aanzienlijk financieel gewin kan worden behaald. Deze omschrijving
kenmerkt ook de visserijregelgeving en onderstreept het belang van doeltreffende,
evenredige en afschrikkende handhaving.
De bestuurlijke boete is in steeds meer ordeningswetgeving geïntroduceerd en heeft
zich, zoals de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies inzake sanctiestelsels
heeft overwogen, bewezen als een efficiënt handhavingsinstrument dat een bijdrage
heeft geleverd aan de punitieve handhaving van het ordeningsrecht.9 In het nader rapport bestuurlijke boetestelsels is door het kabinet geconstateerd
dat er een duidelijke behoefte bestaat aan een lik-op-stuk-afdoeningsmogelijkheid
in handen van het bestuur om het ordeningsrecht effectief te kunnen handhaven.10
Hoewel het criterium «open of besloten context» niet langer het uitgangspunt vormt
om te besluiten of bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving is aangewezen,
is het nog wel een criterium dat wordt betrokken in de beoordeling welk sanctiestelsel
in een concreet geval het meest passend is. Dat sprake is van een zogenoemde besloten
context, wordt gezien als een indicatie om een voorschrift bestuurlijk te handhaven.
In de visserij is vaak sprake van een besloten context, waarbij een gespecialiseerde
instantie – de NVWA of de RVO – belast is met de uitvoering van de visserijregelgeving
en daarbij te maken heeft met een afgebakende doelgroep die bestaat uit vissers. Voor
zover het gaat om beroepsmatige visserij met een vissersvaartuig op grote wateren,
is deze groep duidelijk afgebakend door de verplichting om het vissersvaartuig in
te schrijven in het register, bedoeld in artikel 4 in het Besluit registratie vissersvaartuigen
1998. De NVWA en de RVO hebben onderling overleg over de uitvoering en handhaving
van de visserijregelgeving. In een dergelijke besloten context kan de bestuurlijke
boete andere (bestuursrechtelijke) handhavingsinstrumenten kracht bijzetten en daarmee
de naleving bevorderen. De NVWA zal de uitvoering van de bestuurlijke boete op zich
nemen (zie verder paragraaf 7). De NVWA heeft op andere beleidsterreinen ruime ervaring
met het opleggen van bestuurlijke boeten. Hiermee is ook voldaan aan de organisatorische
randvoorwaarde dat er sprake is van een voldoende toegerust en professioneel bestuursorgaan
en van beschikbaarheid van kwantitatief en kwalitatief voldoende capaciteit.
Een instantie kan verder een integraal handhavingsbeleid voeren, wanneer het bevoegd
is om bij een overtreding zowel een herstelsancties als een punitieve sanctie op te
leggen. Momenteel kan alleen een boete worden opgelegd in het kader van een strafrechtelijke
procedure. In die procedure besluit het Openbaar Ministerie of wordt overgegaan tot
handhaving en kan een rechter (behoudens de strafbeschikking) een sanctie opleggen.
Door de introductie van de bestuurlijke boete wordt de (punitieve) armslag van de
instantie verruimd. Doordat een instantie de integrale verantwoordelijkheid voor de
handhaving draagt, kunnen de punitieve sanctie (de bestuurlijke boete) en de herstelsanctie
op elkaar worden afgestemd.
Wanneer een instantie de bevoegdheid krijgt om een bestuurlijke boete op te leggen,
hoeft ook niet langer in alle gevallen een beroep gedaan te worden op de capaciteit
bij het Openbaar Ministerie en de rechterlijke macht. Dit is bijvoorbeeld wel het
geval als ingrijpende opsporingsbevoegdheden of dwangmiddelen moeten worden ingezet,
of wanneer in beroep wordt gegaan tegen een boetebesluit (zie paragraaf 4 over de
verhouding tussen het bestuursrecht en strafrecht). Deze verschuiving van zaken heeft
tot gevolg dat er bij het Openbaar Ministerie en de rechterlijke macht meer capaciteit
kan worden ingezet op overtredingen van de visserijregelgeving waarbij sprake is van
verzwarende omstandigheden. Op die manier kan de slagkracht van de punitieve handhaving
van de visserijregelgeving worden vergroot.
Tot slot is het wenselijk om het handhavingsinstrumentarium aan te vullen met een
instrument met «lik-op-stuk-karakter», waardoor snel en adequaat op een overtreding
kan worden gereageerd. Enige jaren geleden is de Visserijwet 1963 gewijzigd om de
strafmaat te verhogen en daarmee de handhaving te versterken om met name illegale
visserij tegen te gaan11. De strafbaarstelling van een aantal kernbepalingen die betrekking hebben op de binnenvisserij,
alsmede het vissen zonder toestemming in de kustwateren, zijn met deze wijziging vanuit
de Visserijwet 1963 overgeheveld naar de Wet op de economische delicten. Sindsdien
kunnen deze overtredingen zwaarder worden gesanctioneerd. Door de duur van een strafrechtelijke
procedure is dit instrument echter onvoldoende geschikt om «lik-op-stuk-beleid» te
voeren. Een bestuurlijke boete heeft wel een zogenoemd «lik-op-stuk-karakter», allereerst
omdat het instellen van bezwaar en beroep geen schorsende werking heeft. Daarnaast
is de periode tussen de begane overtreding en de oplegging van een bestuurlijke boete
in de regel korter dan bij de oplegging van een strafrechtelijke sanctie. Daardoor
wordt de overtreder op betrekkelijk korte termijn met de gevolgen van diens handelen
geconfronteerd. Dit wetsvoorstel strekt ertoe om het huidige handhavingsinstrumentarium
aan te vullen met een punitief instrument in handen van het bestuur met een «lik-op-stuk-karakter»,
teneinde effectieve handhaving en daardoor betere naleving te bewerkstelligen.
3.2 Gemeenschappelijk visserijbeleid van de Europese Unie
Zoals in paragraaf 1 al kort is aangestipt, is ingevolge artikel 3, eerste lid, onderdeel
d, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de instandhouding van
de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid
een exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie, en dat betekent dat regels op dit
terrein uitsluitend worden gesteld op Europees niveau. Tegen deze achtergrond wordt
de visserij in met name de kustwateren en de zee nagenoeg uitsluitend door Europese
regelgeving gereguleerd en daarmee heeft dit voorstel dus ook betrekking op de handhaving
en naleving van Europese visserijregelgeving. Ter illustratie: op het terrein van
het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn er momenteel 190 verordeningen, 23 gedelegeerde
verordeningen en 74 uitvoeringsverordeningen van kracht12.
De Europese controleverordening voor de visserij bevat een systeem voor de controle
op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. De lidstaten zijn ingevolge
artikel 89, eerste lid, van deze verordening verplicht om erop toe te zien dat systematisch
passende maatregelen worden genomen tegen personen die worden verdacht van schending
van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Verder dienen ingevolge artikel
90, tweede en vijfde lid, van de controleverordening voor de visserij overtredingen
die zijn aangemerkt als een ernstige inbreuk op het gemeenschappelijk visserijbeleid
te worden gestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.
In 2013 en 2014 heeft de Europese Commissie een viertal auditmissies uitgevoerd naar
de implementatie van de controle op het gemeenschappelijk visserijbeleid. De Europese
Commissie heeft naar aanleiding van deze auditmissies in overweging gegeven om een
bestuurlijke boete in te voeren voor bepaalde overtredingen van het gemeenschappelijk
visserijbeleid voor een meer afschrikkend sanctiestelsel. De duur van een strafrechtelijke
procedure zou namelijk de effectiviteit van de handhaving van de regels van het gemeenschappelijk
visserijbeleid verminderen. Een bestuurlijke boete is een geschikt middel om «lik-op-stuk-beleid»
te voeren. De invoering van de bestuurlijke boete om een voldoende doeltreffend, evenredig
en afschrikkend sanctiestelsel te waarborgen ligt in de rede gelet op het beginsel
van Unietrouw (artikel 4 van het Verdrag betreffende de Europese Unie).
De Europese Commissie heeft bovendien op 30 mei 2018 het in paragraaf 1 aangehaalde
voorstel ingediend tot wijziging van de controleverordening voor de visserij. In dit
voorstel is in artikel 89bis opgenomen dat lidstaten erop moeten toezien dat een inbreuk
op het gemeenschappelijk visserijbeleid kan worden bestraft met doeltreffende, evenredige
en afschrikkende bestuurlijke sancties. In het voorstel wordt toegelicht dat deze
maatregel wordt voorgesteld om een snellere, doeltreffendere en meer afschrikkende
reactie op ernstige inbreuken op het visserijbeleid te waarborgen. De onderhandelingen
tussen de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement over dit voorstel
lopen nog. In het gemeenschappelijk standpunt van de Raad en de voorgestelde amendementen
van het Europees Parlement blijft de bestuurlijke sancties een belangrijke component,
naast strafrechtelijke sancties. In paragraaf 2.2 is uiteengezet dat in Nederland
in het kader van bestuursrechtelijke handhaving momenteel is voorzien in verschillende
herstelsancties. Er is echter nog geen bevoegdheid gecreëerd tot het opleggen van
een (punitieve) bestuurlijke boete. Het bestraffen van een overtreding met enkel een
herstelsanctie zal niet in alle gevallen voorzien in een doeltreffende, evenredige
en afschrikkende bestuurlijke sanctie. Wanneer bijvoorbeeld wordt geconstateerd dat
sprake is van illegale visserij, vormt het opleggen van een last onder bestuursdwang
of dwangsom geen doeltreffende, evenredige en afschrikkende bestuurlijke sanctie.
Overigens is het bij een dergelijke overtreding ook niet eenvoudig om vast te stellen
welke schade aan de bestanden is toegedaan die moet worden hersteld. Ingeval de controleverordening
voor de visserij overeenkomstig het voorstel wordt gewijzigd, is voor een volledig
en effectief instrumentarium de introductie van een bestuurlijke boete onontbeerlijk.
4. Duaal stelsel
Voorgesteld wordt om voor overtredingen van de visserijregelgeving die strafrechtelijk
kunnen worden vervolgd, tevens de mogelijkheid te creëren tot het opleggen van een
bestuurlijke boete. Dit heeft tot gevolg dat er een duaal stelsel ontstaat: bij de
handhaving van overtreding van de visserijregelgeving staat zowel de bestuursrechtelijke
als de strafrechtelijke weg open. In beginsel wordt een overtreding afgedaan met een
bestuurlijke boete, maar bij verzwarende omstandigheden kan ervoor worden gekozen
om strafrechtelijke vervolging in te stellen.
Het ligt in de rede om een overtreding strafrechtelijk te sanctioneren indien (enkel)
financiële sanctionering niet toereikend wordt geacht. Oplegging van een vrijheidsstraf
of een bijkomende straf binnen het strafrecht kan dan noodzakelijk zijn om een evenredige
straf op te kunnen leggen en de naleving optimaal te bevorderen. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan het opleggen van een taakstraf, een voorwaardelijke straf, de voordeelsontneming
of het stilleggen van een visserijonderneming. De strafrechtelijke procedure is verder
aangewezen indien ingrijpende opsporingsbevoegdheden of dwangmiddelen moeten worden
ingezet voor het vaststellen van een overtreding. Ook de ernst van de overtreding
en het daaruit verkregen voordeel of de omstandigheid dat sprake is van recidive,
kunnen bijvoorbeeld een reden zijn om over te gaan op de inzet van het strafrecht.
Er zullen afspraken worden gemaakt tussen het Openbaar Ministerie en de NVWA over
welke overtredingen bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk worden afgedaan. Uiteindelijk
zal ook het boetebeleid van de NVWA en het requireerbeleid van het Openbaar Ministerie
op elkaar worden afgestemd.
Artikel 5:44, tweede lid, van de Awb bepaalt dat indien een gedraging, waarvoor een
bestuursrechtelijke boete kan worden opgelegd, tevens een strafbaar feit is, zij aan
de officier van justitie wordt voorgelegd. Als de officier van justitie meldt dat
van strafvervolging wordt afgezien, en ook geen voorstel tot transactie wordt gedaan,
kan worden overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Ook wanneer de
officier van justitie niet binnen dertien weken heeft gereageerd, staat de weg open
naar het opleggen van een bestuurlijke boete. Artikel 5:44, tweede lid, bevat de bevoegdheid
van deze hoofdregel af te wijken bij wettelijk voorschrift of op basis van afspraken
met het Openbaar Ministerie. Het ligt in de rede dergelijke afspraken te maken bij
de in de vorige alinea vermelde afstemming.
5. Rechtsbescherming
Er zijn verschillen in rechtsbescherming tussen het strafrecht en het bestuursrecht.
De verschillen betreffen met name de straftoemeting, bewijs(voering), griffierechten,
schorsende werking, verjaringstermijnen, hoorplicht bij buitengerechtelijke afdoening,
rechtsbijstand, beroepstermijnen en het bijhouden van justitiële documentatie. Het
niveau van rechtsbescherming is overigens niet in al deze opzichten hoger in het strafrecht.
De verschillen zijn voor een deel het gevolg van de eigen aard van beide stelsels
(«systeeminherent») en de verschillende maatschappelijke functies die zij vervullen,
zoals ook is opgemerkt in het nader rapport bestuurlijke boetestelsels13.
In de boetetitel van de Awb14 zijn enkele essentiële straf(proces)rechtelijke waarborgen geïncorporeerd. De rechtsbescherming
in het bestuursrecht voldoet aan de (minimale) eisen die voortvloeien uit artikel
6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). In het nader rapport
bestuurlijke boetestelsels heeft het kabinet uitgewerkt op welke onderwerpen maatregelen
wenselijk zijn om de rechtsbescherming in beide rechtsgebieden meer op elkaar af te
stemmen15. Met dit wetsvoorstel en de hierop gebaseerde lagere regelgeving wordt aangesloten
bij de uitkomsten van deze maatregelen. Om de evenwichtigheid tussen beide stelsels
te garanderen, zal de bestuurlijke boete per afzonderlijke overtreding niet meer kunnen
bedragen dan de maximale geldboete in het strafrecht.
6. Regeldruk
De onderhavige wijziging van de Visserijwet 1963 bevat een grondslag voor het opleggen
van een bestuurlijke boete. Deze wetswijziging heeft geen gevolgen voor het bedrijfsleven
en de burger aangezien de voorschriften die zij moeten naleven niet wijzigen. Het
Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft verklaard geen aanleiding te zien advies
uit te brengen over het wetsvoorstel.
7. Uitvoering16
Zowel de NVWA als RVO constateren veelvoudige overtredingen van de visserijregelgeving.
Beide organisaties hebben ruime ervaring met andere bestuurlijke boetestelsels en
hebben expertise opgebouwd met betrekking tot dit instrument. Het heeft de voorkeur
om de uitvoering van het door middel van dit wetsvoorstel geïntroduceerde stelsel
van bestuurlijke boetes bij één instantie te beleggen. Het beleggen van deze taak
bij één organisatie leidt tot duidelijkheid voor de onder toezicht gestelde. Er is
dan één loket. Daar de meeste overtredingen door de NVWA worden geconstateerd, zal
de NVWA worden belast met het opleggen van bestuurlijke boetes aan overtreders. Door
RVO geconstateerde overtredingen van de visserijregelgeving zullen worden doorgegeven
aan de NVWA, die vervolgens een bestuurlijke boete kan opleggen. Logischerwijze volgt
hieruit dat ook de behandeling van bezwaar bij de NVWA zal worden belegd. Met het
Centraal Justitieel Incasso Bureau is afgestemd dat zij de opgelegde boetes zal invorderen,
zoals ook bij de bestuurlijke boetes die worden opgelegd op grond van de Meststoffenwet
en de Wet dieren het geval is.
Op basis van de interventies in de jaren 2016 en 2017 wordt verwacht dat jaarlijks
800 overtredingen worden geconstateerd waarvoor het opportuun is een bestuurlijke
boete op te leggen. Uitgaande van de ervaringen bij onder meer de Wet Dieren, is de
verwachting dat de eerste jaren een groot deel (circa 45 procent) van de opgelegde
bestuurlijke boetes zullen leiden tot een bezwaarprocedure en daarvan weer de helft
tot een beroepsprocedure en daarvan 20 procent tot een hoger beroep. Naar verwachting
zal dit de eerste jaren na invoering aanhouden.
Voorgaande leidt tot een raming van de uitvoeringskosten van € 1,4 miljoen op jaarbasis
bij volledige invoering van het boetestelsel. Tegenover deze uitvoeringskosten staan
inkomsten uit de geïnde boetes. Een eerste inschatting is dat de inkomsten op jaarbasis
tussen de € 600.000,– en € 800.000,– bedragen, uitgaande van 800 bestuurlijke boetes
met een gemiddelde hoogte van € 750 – € 1.000. Verder zal de toepassing van de bestuurlijke
boete betekenen dat minder herstelsancties worden opgelegd. Deze besparingen zijn naar verwachting bescheiden en moeilijk
in te schatten. Op basis van ervaring bij andere boetestelsels is de verwachting dat
het aantal bezwaar- en beroepszaken de eerste circa vijf jaar zal aanhouden en daarna
kan gaan afnemen. De beroepsprocedures betekenen een verzwaring van de werklast van
de rechtbanken. De Raad voor de rechtspraak geeft in het hierna te bespreken advies
aan te verwachten dat bij volledige invoering de extra lasten oplopen tot circa € 600.000
per jaar. Tot die tijd zijn de kosten beperkt tot circa € 300.000 per jaar.
Om ervaring op te doen met het instrument van de bestuurlijke boete bij de handhaving
van visserijregelgeving en de uitvoeringskosten te beperken, zal gewerkt worden met
een zogenoemd ingroeimodel. Dit houdt in dat de invoering wordt gespreid over een
periode van vijf jaar. In lagere regelgeving zal stapsgewijs worden uitgebreid voor
welke overtredingen een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Hierdoor zijn de kosten
gemoeid met invoering van dit wetsvoorstel in de eerste jaren lager; te weten circa
€ 300.000 in het eerste jaar, € 450.000 in het tweede jaar, € 800.000 in het derde
jaar en € 1,1 miljoen in het vierde jaar, om in het vijfde jaar uit te komen op de
eerder genoemde € 1,4 miljoen. Hierbij is geen rekening gehouden met een besparing
op herstelsancties. Deze zijn naar verwachting van bescheiden omvang en afhankelijk
van de in de lagere regelgeving te maken keuzes.
Vijf jaar na de inwerkingtreding zal artikel 54c van de Visserijwet 1963 worden geëvalueerd.
Er zal in het bijzonder gelet worden op de vraag of de invoering van de bestuurlijke
boete in de Visserijwet 1963 heeft geleid tot een betere naleving van de visserijregelgeving.
8. Advisering en consultatie17
8.1 Advies Raad voor de rechtspraak
Het ontwerp van het wetsvoorstel is op 13 juli 2020 voor advies aangeboden aan de
Raad voor de rechtspraak. De Raad heeft haar advies uitgebracht op 23 september 2020.
Hierna worden de onderwerpen besproken die in het advies van de Raad centraal staan:
de voorgenomen concentratie van rechtspraak in eerste aanleg bij de rechtbank Rotterdam
(paragraaf 8.1.1), de rechtsgang voor hoger beroep bij het College van Beroep voor
het bedrijfsleven (CBb; paragraaf 8.1.2) en de werklast voor de rechtspraak (paragraaf
8.1.3). Het wetsvoorstel is aangepast naar aanleiding van het advies.
8.1.1 Concentratie rechtspraak bij rechtbank Rotterdam
In het ter advisering aangeboden wetsvoorstel werd voorgesteld om de rechtbank Rotterdam
exclusief bevoegd te verklaren om kennis te nemen van beroepen tegen boetebesluiten.
De aanleiding daarvoor was dat de rechtbank Rotterdam specifiek belast is met het
behandelen van beroepen tegen besluiten op het terrein van het economische bestuursrecht
en landbouwrecht, dat de aard en omvang van de visserijregelgeving een bijzondere
rechterlijke expertise vereisen en dat aansluiting met ketenpartners, met name de
NVWA, gewenst is. De Raad heeft negatief geadviseerd over de voorgenomen concentratie,
omdat de hiervoor in paragraaf 7 vermelde schattingen van het te verwachten aantal
rechtszaken impliceren dat uitgegaan moet worden van 180 zaken per jaar. Dat aantal
is hoger dan het in het Toetsingskader wettelijke concentratie18 genoemde aantal, zodat concentratie volgens de Raad niet wenselijk is. Naar aanleiding
van het advies wordt afgezien van exclusieve bevoegdheid van de rechtbank Rotterdam
en is het wetsvoorstel aangepast. Gevolg is dat de algemene bevoegdheidsregels van
afdeling 8.1.1 van de Awb van toepassing zullen zijn op beroepen in eerste aanleg.
8.1.2 Hoger beroep bij CBb
In het wetsvoorstel werd aanvankelijk voorgesteld om hoger beroep open te stellen
bij het CBb, dat de hoogste bestuursrechter is op het terrein van het sociaaleconomisch
bestuursrecht. De Raad heeft opgemerkt dat een rechtsgang die eindigt bij het CBb
overtuigend is, maar heeft daarbij opgemerkt dat deze rechtsgang afwijkt van de rechtsgang
die geldt bij andere besluiten op grond van de Visserijwet 1963. Voor de last onder
dwangsom of bestuursdwang (artikel 54b van de Visserijwet 1963) of de intrekking van
een vergunning functioneert de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
(ABRvS) als de rechter in de hoogste instantie. Het is onwenselijk dat de rechtsgang
voor de bestuurlijke boete zou afwijken, gezien het (wetgevings)beginsel dat wordt
gestreefd naar zoveel mogelijk uniformiteit in de rechtsbescherming binnen één wetgevingscomplex,
aldus de Raad. Naar aanleiding hiervan is het wetsvoorstel aangepast. Anders dan de
Raad in haar advies voorstelt, wordt er echter niet voor gekozen om het CBb bevoegd
te maken voor alle zaken met betrekking tot de Visserijwet 1963. Op grond van titel
8.5, in het bijzonder artikel 8:105, eerste lid, van de Awb zal hoger beroep kunnen
worden ingesteld bij de ABRvS. Daarmee sluit de rechtsgang in hoger beroep tegen bestuurlijke
boetes aan bij de bestaande rechtsgang voor andere besluiten op grond van de Visserijwet
1963.
8.1.3 Werklast van de rechtspraak
De beroepsprocedures betekenen een verzwaring van de werklast van de rechtbanken.
De Raad voor de rechtspraak geeft aan te verwachten dat de extra lasten het eerste
jaar circa € 300.000 bedragen, omdat het eerste half jaar na invoering van de wet
er geen beroepszaken worden verwacht. Er moet namelijk eerst een bezwaarprocedure
worden doorlopen. Daarna zullen de extra lasten bij volledige invoering structureel
oplopen tot circa € 600.000 per jaar. Deze financiële gevolgen voor de rechtspraak
worden gedekt binnen de begroting van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
8.2 Consultatie Openbaar Ministerie
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Openbaar Ministerie. Het Openbaar Ministerie
heeft in samenspraak met het Ministerie van Justitie en Veiligheid meegewerkt aan
de vormgeving van de afzonderlijke bepalingen in het wetsvoorstel, in het bijzonder
waar het de rol van de officier van justitie betreft (zie hiervoor paragraaf 4 van
deze memorie van toelichting). De door het Openbaar Ministerie gedane voorstellen
zijn opgevolgd.
8.3 Internetconsultatie
Het ontwerp van het wetsvoorstel is bekendgemaakt via de website www.internetconsultatie.nl. Van 2 januari 2020 tot en met 13 februari 2020 kon worden gereageerd. Er zijn vier
reacties ontvangen: van belangenorganisaties van beroepsvissers, van een bedrijf dat
passagiersvaart en veerdiensten verzorgt en van een advocatenkantoor. Geen van de
respondenten heeft aangegeven principieel bezwaar te hebben tegen de invoering van
een bestuurlijke boete.
Op de ontvangen reacties wordt per onderwerp ingegaan. De onderwerpen hebben in belangrijke
mate te maken met het feit dat een punitieve sanctie wordt geïntroduceerd in de bestuursrechtelijke
handhaving. Centraal staan daarbij enerzijds (paragraaf 8.2.1) dat sprake zal zijn
van een duaal stelsel, waarbij bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties naast
elkaar bestaan en anderzijds (paragraaf 8.2.2) dat de bestuursrechtelijke punitieve
handhaving in het wetsvoorstel onvoldoende uitgewerkt zou zijn en onvoldoende waarborgen
voor de (vermeende) overtreder zou kennen. Deze twee onderwerpen kennen ook enige
samenhang. Daarnaast zal worden ingegaan op enkele losse onderwerpen (paragraaf 8.2.3).
8.3.1 Duaal stelsel
De reacties hebben in belangrijke mate betrekking op het feit dat met het wetsvoorstel
een duaal stelsel van punitieve maatregelen wordt gecreëerd, waarbij zowel strafrechtelijk
als bestuursrechtelijk punitieve sancties tot het instrumentarium behoren.
Zo is het van belang is dat er een evenwichtig, efficiënt en effectief handhavingsstelsel
is. Voor sommige, met name de zeer ernstige, overtredingen, kan de afschrikwekkendheid
van de sanctie vooral gezocht worden in de zwaarte van die sanctie. Bij andere overtredingen,
kan juist het lik-op-stuk beleid bijdragen aan die afschrikwekkendheid. Met het onderhavige
wetsvoorstel wordt met name voorzien in dat laatste.
In twee reacties wordt aandacht gevraagd voor de afstemming dan wel het omslagpunt
tussen de twee stelsels, wat in het wetsvoorstel onvoldoende zou zijn uitgewerkt.
Zoals hiervoor in paragraaf 4 uiteengezet, zal een overtreding in beginsel met een
bestuurlijke boete worden afgedaan, maar kunnen verzwarende omstandigheden reden zijn
om tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. Bij ernstige inbreuken geldt strafrechtelijke
vervolging als uitgangspunt. Daarnaast zijn als relevant vermeld het uit de overtreding
verkregen voordeel, het feit dat financiële sanctionering niet toereikend wordt geacht,
dat ingrijpende opsporingsbevoegdheden of dwangmiddelen moeten worden ingezet, of
dat sprake is van recidive. Het kabinet meent dat dit als toelichting bij dit wetsvoorstel
voldoende is uitgewerkt. Aangekondigd is ook dat het Openbaar Ministerie en de NVWA
afspraken zullen maken en hun beleid zullen afstemmen.
Naar aanleiding van de hierboven besproken reacties is paragraaf 4 van de toelichting
aangevuld.
8.3.2 Uitwerking en waarborgen
Enkele respondenten voeren aan dat het wetsvoorstel onvoldoende waarborgen ter bescherming
van de (vermeende) overtreder zou kennen, dat een beoordeling hierover in de toelichting
ontbreekt dan wel dat er een verschil in de waarborgen/gevolgen is met het strafrechtelijke
systeem. Deze opmerkingen hebben aanleiding gegeven tot het opnemen van een nieuwe
paragraaf 5 van de toelichting.
Daarnaast is er kritiek geuit dat het wetsvoorstel in een aantal opzichten onvoldoende
bepaald zou zijn en dat nadere uitwerking daarvan in lagere regelgeving onjuist is.
In reactie hierop zij het volgende opgemerkt. Artikel 5:46 van de Awb maakt onderscheid
tussen boetestelsels die nader worden ingevuld door beleidsregels en wettelijk gefixeerde
stelsels. Het kabinet meent dat juist de complexiteit van de visserijregelgeving en
-sector aanleiding vormen om voor het tweede te kiezen. Die aanpak biedt goede mogelijkheden
om passende sancties vast te stellen die zo veel mogelijk aansluiten bij de concrete
overtreding en omstandigheden. Daarnaast geeft het de handhaver een handzaam instrument
om bestuurlijke boeten op te leggen, zonder dat de hoogte van de boete in elke afzonderlijke
casus bij voorbaat gemotiveerd hoeft te worden.
Ook zou onvoldoende duidelijk zijn voor wie de bestuurlijke boete zal gelden. In het
wetsvoorstel zou onvoldoende rekening zijn gehouden met het feit dat er uiteenlopende
soorten vissers zijn, die (wat betreft beroepsmatige vissers) grofweg te onderscheiden
zijn in zelfstandige vissers, vissers in maatschapsverband en vissers die een dienstverband
hebben met een rederij. Daarnaast zou bij een deel van de wettelijke voorschriften
waarvoor de bestuurlijke boete zal worden geïntroduceerd, geen duidelijke overtreder
worden aangemerkt. Hoewel bij veel boetebepalingen wel duidelijk is tot wie deze zich
richt, onderkent het kabinet dat op sommige punten nadere uitwerking wenselijk is.
De vraag of een wettelijk voorschrift zich richt tot bijvoorbeeld de onderneming,
kapitein of de individuele visser, kan ook een rol spelen bij de mate van verwijtbaarheid,
de ernst van de overtreding en het behaalde voordeel. Om die reden zal hieraan aandacht
worden besteed bij de uitwerking van (de hoogte van) de bestuurlijke boetes in de
lagere regelgeving.
Voorts zou de bestaande regelgeving met betrekking tot de visserij zeer complex zijn.
Het kabinet onderkent dat het geheel aan Europese en nationale visserijregelgeving
uitgebreid en complex is. De complexiteit wordt door het onderhavige wetsvoorstel
niet versterkt. Dat deze regelgeving complex is, ontslaat bovendien een visser niet
van de verplichting zich aan de regelgeving te houden.
8.3.3 Diverse onderwerpen
Betrokkenheid sector bij wetsvoorstel
De belangenorganisaties hebben aangegeven dat zij vooraf niet zijn betrokken bij of
geïnformeerd over het onderhavige wetsvoorstel, maar ervan hebben vernomen via de
internetconsultatie. Het wetsvoorstel is ambtelijk voorbereid. Vanwege de brede reikwijdte
van het voorstel is gekozen voor een internetconsultatie. Via de internetconsultatie
kunnen alle partijen die worden geraakt door het wetsvoorstel, hun zienswijze geven.
In Visserijnieuws en RVO Informatiebulletin is aandacht gevraagd voor het wetsvoorstel
en de internetconsultatie. Overigens zal de voortgang van het wetsvoorstel en de lagere
regelgeving regelmatig besproken worden in het reguliere ketenoverleg met de visserijsector.
Zelfregulering sector garnalenvisserij
Er wordt in een reactie op gewezen dat er op dit moment een gesprek gaande is tussen
de sector garnalenvisserij en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
over het realiseren van privaat toezicht. Het kabinet moedigt zelfregulering door
de sector van harte aan. Deze zelfregulering treedt echter niet in de plaats van controle
door RVO en NVWA.
Schriftelijke waarschuwing
Een respondent verzoekt om te onderzoeken of en in welke mate tevens wettelijk kan
worden voorzien in een voorafgaande schriftelijke waarschuwing voor bepaalde wettelijke
voorschriften. Het kabinet acht een dergelijke voorziening niet nodig. Zoals hiervoor
opgemerkt in paragraaf 2, hebben de instanties die belast zijn met de uitvoering en
handhaving van de visserijregelgeving – de RVO en de NVWA – al de mogelijkheid een
(schriftelijke) waarschuwing te geven. Nadere uitwerking of vastlegging van die mogelijkheid
voor bepaalde wettelijke voorschriften is dan ook niet aan de orde.
II. ARTIKELEN
Artikel I, onderdelen A en C, en artikel II
In artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel wordt voorgesteld om in artikel 17,
derde lid, te verduidelijken dat een schriftelijke toestemming niet geldig is, indien
de daar genoemde gegevens niet duidelijk leesbaar en in niet uit te wissen schrift
op de schriftelijke toestemming zijn vermeld. Deze bepaling wordt in overeenstemming
gebracht met de artikelen 8, eerste lid en 23, eerste lid, van de Visserijwet 1963,
die eveneens de geldigheid van de schriftelijke toestemming regelen. Zonder in het
bezit te zijn van een geldige schriftelijke toestemming van de rechthebbende op het
visrecht is het ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Visserijwet 1963 verboden
vis uit te zetten in een binnenwater.
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om de verwijzingen naar de artikelen te preciseren
ter zake waarvan een overtreding bestuursrechtelijk of strafrechtelijk kan worden
gesanctioneerd. Bij elk artikel dat strafrechtelijk gesanctioneerd kan worden, is
nagegaan in welk lid een voorschrift is opgenomen dat overtreden kan worden, of de
bevoegdheid tot het vaststellen van dergelijke voorschriften regelt. In dit kader
wordt voorgesteld in 56, eerste lid, van de Visserijwet 1963 te preciseren dat het
gaat om artikel 2b, eerste lid, en artikel 17, eerste lid. Dit gebeurt in onderdeel
C, onder 1. In artikel II worden vergelijkbare aanpassingen gedaan in de strafbaarstelling
in de Wet op de economische delicten. Deze aanpassingen brengen geen inhoudelijke
wijziging teweeg.
Verder wordt in artikel I, onderdeel C, van het wetsvoorstel voorgesteld om in artikel
56 dat de strafbaarstelling bevat de verwijzing naar artikel 22, eerste lid, van de
Visserijwet 1963 te schrappen. In deze bepaling wordt geregeld dat de schriftelijke
toestemming voor het vissen in de binnenwateren, slechts mag worden verleend met goedkeuring
van de Kamer voor de Binnenvisserij. Voor de geldigheid van de schriftelijke toestemming
is vereist dat het stuk waarop de schriftelijke toestemming is gesteld, door of vanwege
de Kamer voor de Binnenvisserij is gewaarmerkt. Voor de waarmerking van een schriftelijke
toestemming is de goedkeuring van de Kamer voor de Binnenvisserij voor de uitreiking
van dat document noodzakelijk (artikel 23, derde lid, van de Visserijwet 1963). Zonder
deze waarmerking is de schriftelijke toestemming niet geldig en is het – behoudens
de overige uitzonderingsgronden genoemd in artikel 21, tweede lid, Visserijwet 1963
– verboden in de binnenwateren te vissen voor zover een ander rechthebbende is op
het visrecht van dat water (artikel 21, eerste lid, van de Visserijwet 1963). Hieruit
volgt dat het afdoende is om enkel voor overtreding van het bepaalde bij artikel 21,
eerste lid, van de Visserijwet 1963 de mogelijkheid te creëren tot bestuursrechtelijke
dan wel strafrechtelijke sanctionering.
Voorts is artikel 35 van de Visserijwet 1963 toegevoegd aan artikel 56, tweede lid,
van de Visserijwet 1963, en daarom eveneens aan het voorgestelde artikel 54c van de
Visserijwet 1963. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Minister)
kan op grond van dit artikel bepalen dat verhuur van het visrecht uitsluitend kan
geschieden aan en vervolgens door een openbaar lichaam. Dit artikel strekt ertoe zogenaamde
versnipperde visrechten in één hand te brengen. In artikel 54c en 56, tweede lid,
van de Visserijwet 1963 is de sanctionering van overtreding van dit artikel toegevoegd,
omdat het niet langer toegestaan is om op een andere wijze het visrecht te verhuren
indien de Minister van de grondslag in artikel 35 gebruik heeft gemaakt. Ten behoeve
van de uniformiteit wordt voorgesteld om de voornoemde preciseringen en aanpassingen
in de desbetreffende artikelen zowel in de Visserijwet 1963 als de Wet op de economische
delicten door te voeren (artikel II van het wetsvoorstel).
Tot slot wordt het woord «vergunning» in artikel 56, eerste lid, van de Visserijwet
1963 geschrapt; de vergunningplicht die was opgenomen in artikel 17 van de Visserijwet
1963, is namelijk vervallen bij de wetswijziging van 28 juni 2012.19
Artikel I, onderdeel B
Artikel 54c
Eerste lid
In artikel 54c, eerste lid, van de Visserijwet 1963 wordt de bevoegdheid gecreëerd
voor de Minister om een bestuurlijke boete op te leggen.
Tweede lid
In het tweede lid wordt de bevoegdheid om de hoogte van de bestuurlijke boete voor
een overtreding of voor een categorie overtredingen vast te stellen, gedelegeerd naar
lagere regelgeving. Net als bij de Wet dieren is gekozen voor een systematiek waarbij
in de algemene maatregel van bestuur afhankelijk van de ernst van de overtreding,
categorieën van overtredingen worden vastgesteld waaraan een vast boetebedrag wordt
gekoppeld. Bij ministeriële regeling wordt vervolgens per specifieke overtreding bepaald
in welke categorie deze valt. Voor deze systematiek van doordelegeren is gekozen vanwege
de grote hoeveelheid overtredingen waarvoor de bestuurlijke boete zal kunnen worden
opgelegd en het feit dat hier veelvuldig wijzigingen in optreden. Het betreft zowel
overtredingen van nationale regelgeving als van Europese verordeningen.
Op deze manier ontstaat een gefixeerd boetestelsel waarbij het handhavende bestuursorgaan
niet per overtreding de hoogte van de boete hoeft te motiveren. Op grond van artikel
5:46, derde lid, van de Awb kan niettemin een lagere bestuurlijke boete worden opgelegd
indien de overtreder aannemelijk maakt dat de wettelijk gefixeerde boete wegens bijzondere
omstandigheden te hoog is. Daarmee is de hoogte van de boete voldoende afschrikkend
om een effectieve naleving te kunnen waarborgen, maar blijft ook ruimte voor maatwerk
in specifieke omstandigheden.
Derde lid
In het derde lid wordt bepaald welk boetebedrag ten hoogste kan worden opgelegd. Hierbij
wordt geen onderscheid gemaakt tussen natuurlijke personen en rechtspersonen. In verschillende
andere wetten wordt voor de maximale hoogte van de bestuurlijke boete wel een onderscheid
gemaakt tussen natuurlijke personen en rechtspersonen. Er wordt daarbij van uitgegaan
dat bij een rechtspersoon een grotere financiële prikkel nodig is om een boete voldoende
afschrikwekkend te laten zijn. In de visserijsector, en met name in de kust- en binnenvisserij,
wordt de beroepsmatige visserij veelal uitgeoefend door ondernemers, wiens onderneming
geen rechtspersoonlijkheid heeft. Er kan vaak geen onderscheid worden gemaakt tussen
de categorie ondernemingen met dan wel zonder rechtspersoonlijkheid voor wat betreft
de omvang van de onderneming of het type activiteiten dat wordt uitgevoerd. Een onderscheid
in de maximale boetehoogte tussen natuurlijke personen en rechtspersonen zou enigszins
kunstmatig, en derhalve onwenselijk, zijn.
In het derde lid wordt voorgesteld dat ten hoogste een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd die gelijk is aan het maximum van de boetecategorie die in het strafrecht
geldt voor overtreding van hetzelfde voorschrift. De strafrechtelijke boetecategorieën
zijn bepaald in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Zoals hiervoor
in paragraaf 2.1 is toegelicht, wordt overtreding van in artikel 56, eerste lid, van
de Visserijwet 1963 genoemde voorschriften bestraft met de geldboete van de tweede
categorie. Overtreding van de in artikel 56, tweede lid, genoemde voorschriften wordt
bestraft met een geldboete van de eerste categorie.
In artikel 1a van de Wet op de economische delicten zijn overtredingen van voorschriften
uit de Visserijwet 1963 als economisch delict aangemerkt. De relevante voorschriften
uit de Visserijwet 1963 zijn in artikel 1a, onder 1° respectievelijk 3°, van de Wet
economische delicten opgenomen. Daarbij zijn verschillende sanctieregimes van toepassing.
Voor nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 2.1, tweede en derde alinea,
van deze memorie van toelichting.
Op het maximale boetebedrag kan op grond van de Wet op de economische delicten slechts
een uitzondering worden gemaakt in de gevallen waarin de waarde van de goederen waarmee
of met betrekking tot welke het misdrijf is begaan of die geheel of gedeeltelijk door
het economisch delict zijn verkregen, hoger is dan het vierde gedeelte van het maximum
van de geldboete van de vijfde categorie. Op grond van artikel 6, eerste lid, laatste
volzin, van de Wet op de economische delicten kan in dat geval namelijk een geldboete
worden opgelegd van de zesde categorie.
Artikel 54d
Dit artikel bevat een evaluatiebepaling. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar
paragraaf 7 van deze memorie van toelichting.
Artikel I, onderdeel D
In artikel 59 van de Visserijwet 1963 is geregeld dat ambtenaren van de Belastingdienst,
bevoegd inzake douane, en de door de Minister aangewezen ambtenaren belast zijn met
het opsporen van de feiten, strafbaar gesteld in de daar genoemde artikelen. Een van
de desbetreffende artikelen is artikel 55, tweede lid, van de Visserijwet 1963. In
2012 is een nieuwe bepaling ingevoegd in artikel 55 en daarbij is het tweede lid van
dat artikel vernummerd tot het derde lid.20 De verwijzing in artikel 59 naar artikel 55, tweede lid, is abusievelijk niet aangepast.
Door middel van deze wijziging wordt deze omissie hersteld. Voorts is van de gelegenheid
gebruik gemaakt om de benaming van de Belastingdienst aan te passen aan de huidige
benaming.
Artikel III
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Daarbij
zal rekening gehouden worden met het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten
voor de regelgeving, zoals opgenomen in aanwijzing 4.17 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving. Dit beleid houdt in dat een algemene maatregel van bestuur met ingang
van 1 januari of 1 juli in werking treedt en minimaal twee maanden voorafgaand aan
de inwerkingtreding daarvan gepubliceerd dient te worden.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
C.J. Schouten, minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.