Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
35 908 Wijziging van de Wet op het financieel toezicht en de Faillissementswet ter implementatie van de richtlijn tot wijziging van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen (Implementatiewet verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van banken en beleggingsondernemingen)
Nr. 5 VERSLAG
Vastgesteld 14 oktober 2021
De vaste commissie voor Financiën, belast met het voorbereidend onderzoek van bovenstaand
wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen tijdig en genoegzaam zal
hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.
De fungerend voorzitter van de commissie, Tielen
De adjunct-griffier van de commissie, Schukkink
INLEIDING
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de Implementatiewet verliesabsorptie-
en herkapitalisatiecapaciteit van banken en beleggingsondernemingen (35 908) en hebben nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van Implementatiewet
verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van banken en beleggingsondernemingen.
Deze leden hebben daar nog enkele vragen bij.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het ingediende
wetsvoorstel. Versterking van de bankenunie en het zo ver mogelijk terugdringen van
het risico dat belastingbetalers moeten opdraaien voor een (mogelijk) faillissement
van een bank is een van de belangrijkste lessen die geleerd is uit de financiële crisis.
Deze leden menen dat versterking dan ook welkom is. Wel signaleren de leden van de
CDA-fractie dat de Europese regelgeving rondom banken en financiële markten in brede
zin niet uitblinkt in eenvoud. Zij vragen de regering of de immer complexer wordende
regelgeving wenselijk is of dat er bij nieuwe wet- en regelgeving ook gekeken moet
gaan worden hoe de regelgeving van onderop eenvoudiger en overzichtelijker gemaakt
kan worden. De leden van de CDA-fractie vragen wat deze complexiteit doet voor de
uitvoerbaarheid en kenbaarheid van de regelgeving. Tevens hebben de leden van de CDA-fractie
nog andere vragen over het ingediende wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van deze Implementatiewet en maken
zich zorgen of dit bail-in-ontwerp het «too big too fail»-probleem wel oplost. Deze
leden vragen de regering waarom deze regeling de risico's in de EU-banksector verder
zou verminderen. Deze leden vragen de regering voorts waarom beide regelingen, verliesabsorptie-
en herkapitalisatiecapaciteit, moeten worden geharmoniseerd nu geen garantie wordt
gegeven dat banken niet failliet gaan.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de Implementatiewet en
hebben hier een aantal kritische vragen over.
ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie steunen het doel van de herziening van de Bank Recovery
and Resolution Directive (BRRD II) om de achterstellingseisen een wettelijke basis
te geven en zo de kwaliteit van de bail-inbare buffer te vergroten, met als ultieme
doel te voorkomen dat in het geval van een (dreigend) faillissement de belastingbetaler
als eerste zou moeten bijspringen.
Kan de regering in algemene zin aangeven of het onderliggende voorstel ertoe leidt
dat de bail-in-regels in Europees verband strikter worden toegepast? Zo nee, welke
aanscherpingen acht de regering daarvoor dan noodzakelijk? Is het na implementatie
bijvoorbeeld nog mogelijk dat lidstaten ervoor kunnen kiezen om eventuele resolutie
van financiële instellingen binnen nationale wetgeving af te wikkelen en zo de Europese
bail-in-regels te omzeilen?
De leden van de D66-fractie lezen dat het ingediende wetsvoorstel bijdraagt aan een
vermindering van het risico dat de belastingbetaler moet bijspringen wanneer banken
omvallen. Deze leden vragen of het ingediende wetsvoorstel ook bijdraagt aan een vermindering
van het risico dat de belastingbetaler in de rol als consument alsnog moet bijspringen
wanneer banken omvallen, in het bijzonder als banken in andere landen omvallen. Kan
de regering deze effecten kwantificeren?
De leden van de CDA-fractie vragen naar de implementatiedeadline van 28 december 2020
en het flink overschrijden van deze termijn, gelet op het feit dat de implementatiewet
nu pas door de Kamer behandeld kan worden. De leden van de CDA-fractie vragen naar
de redenen voor deze overschrijding. Ook vragen deze leden of andere landen ook dermate
laat zijn met hun implementatiewetgeving en welke landen al wel de wet- en regelgeving
geheel hebben geïmplementeerd. De leden van de CDA-fractie vragen of het overschrijden
van de implementatietermijn ook gevolgen heeft voor de implementatietermijnen voor
instellingen. Wordt deze laatstgenoemde termijnen ook opgeschoven? Zo nee, is dat
wel redelijk?
2. Achtergrond van de BRRD
De leden van de D66-fractie begrijpen dat het de sterke voorkeur verdient dat het
faillissement van sommige banken wordt voorkomen en onderschrijven die stellingname.
Gaat het hierbij enkel om banken die te groot zijn om te falen of zijn er nog andere
banken (zoals met een specifieke rol) die de regering niet failliet wil laten gaan?
Wordt de overheid gecompenseerd voor deze impliciete garantie en hoe kijkt de regering
naar een premie voor deze garantie?
De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom de regering niet met definitieve
maatregelen komt nu de regering zich zorgen blijft maken over de financiële stabiliteit.
Deze leden vragen de regering of de regering zelf wel gelooft dat dit bankenstelsel
werkt nu de regelgeving steeds complexer wordt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering kan schetsen wat de procesmatige
en inhoudelijke samenhang is tussen de BRRD II-implementatie en de BRRD-herziening
waarvan het proces op dit moment reeds in gang is gezet.
De leden van de GroenLinks-fractie uiten hun zorgen over de asymmetrie die ontstaan
is tussen het afwikkel- en resolutiemechanisme enerzijds (BRRD) en het staatssteunkader
anderzijds. Deze leden wijzen erop dat in de overgrote meerderheid van de gevallen
waarbij er de afgelopen jaren banken in de problemen zijn gekomen (onder andere met
verschillende banken in Italië), de bail-in-regels omzeild zijn (met Banco Popular
als enige uitzondering). Deze leden vragen de regering of zij deze asymmetrie herkent,
en of de regering het eens is met de leden van de GroenLinks-fractie dat het onwenselijk
is dat hierdoor alsnog in de meerderheid van de gevallen makkelijk belastinggeld ingezet
kan worden om banken te redden, terwijl de BRRD dit juist probeert te voorkomen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen op welke wijze de regering zich de afgelopen
jaren heeft ingezet om de asymmetrie tussen het bail-in-kader (BRRD) en de staatssteunregels
(die bailout mogelijk maken) te herstellen en op welke manier dit belangrijke uitgangspunt
onderdeel zal zijn van de inzet van de regering ten aanzien van de aanstaande BRRD-herziening.
3. Doel herziening van de BRRD
De leden van de SP-fractie vragen de regering of het hoofddoel van de herziening wel
gehaald kan worden nu slechts de kwaal en niet de oorzaak wordt aangepakt. Deze leden
vragen de regering of met het verbeteren van de bail-in-buffer de kwaliteit van de
buffer wel wordt vergroot.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen op welke wijze de Implementatiewet de asymmetrie
tussen staatssteunregels en het bail-in-kader aan de orde stelt, gegeven het feit
dat de BRRD-herziening in essentie vooral lijkt te zien op de vereisten en behandeling
van de minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL)
en niet de mogelijkheden («loopholes») die er zijn in de BRRD en het staatssteunkader
om een bailout uit te voeren en het bail-in-kader te omzeilen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering of de regering het eens is met
de stelling dat er in de BRRD geen helder afgebakende definitie is van «financiële
stabiliteit», terwijl dit een centrale rol speelt in de vraag of het publieke belang
in het geding is, en dus of een bank in een resolutietraject belandt of niet. Zij
wijzen hierbij onder andere op de casussen Banco Popolare di Vicenza en Veneto Banca.
De Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (SRB) zag daarbij geen significant gevaar voor
de financiële stabiliteit, maar de Italiaanse overheid wel, hetgeen leidde tot steun
met belastinggeld. Op welke manier zorgt de ingediende Implementatiewet dat de definitie
van financiële stabiliteit wordt aangescherpt?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering het met hen eens is dat een
definitie van «solvent» en «serious economic disturbance» ontbreekt, hetgeen ervoor
kan zorgen dat overgegaan wordt tot preventieve herkapitalisatie, terwijl de desbetreffende
bank misschien niet langer solvent is. Deze leden wijzen hierbij onder andere op de
casus van Banca Monte dei Paschi di Siena, en het gegeven dat de Europese Centrale
Bank (ECB) in zijn striktere methodologie op dit punt nog steeds afhankelijk is van
een analyse van toekomstige ontwikkelingen, hetgeen de bestaande ambiguïteit in stand
houdt. Deze leden vragen de regering of kan worden onderbouwd op welke manier BRRD
II deze tekortkoming aan de orde stelt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering naar het proces waarin een bank
faalt of waarschijnlijk gaat falen («failing or likely to fail»). Nadat dit door de
toezichthouder is vastgesteld, is het aan de SRB of De Nederlandsche Bank (DNB) om
te bepalen of deze bank via een normale procedure afgewikkeld kan worden of dat deze
in resolutie gaat. Deze leden wijzen erop dat ook de norm voor wanneer er sprake is
van «failing or likely to fail» veel ambiguïteit oproept – zoals onder andere duidelijk
werd in de casus van de Duitse NordLB. Deze leden vragen op welke wijze de onderhavige
Implementatiewet deze tekortkoming aanpakt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen op welke manier, in zoverre BRRD II de door
deze leden eerdergenoemde ambiguïteiten niet adequaat aanpakt, het aanpakken van deze
ambiguïteiten onderdeel wordt van de Nederlandse inzet voor de aanstaande BRRD-herziening.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering van mening is dat de Gemeenschappelijk
Afwikkelingsfonds (SRF)-reserves voor een bail-in-procedure van voldoende omvang zijn
(70 miljard euro eind 2023). Zij vragen dit omdat uit ECB-analyses blijkt dat de liquiditeitsgaten
bij resolutie kunnen oplopen tot meer dan 180 miljard euro bij sommige systeemrelevante
banken en meer dan 300 miljard euro bij een systemische crisis. Is het niet wenselijk
in te zetten op een veel aanzienlijkere reserve, als het doel om afwikkeling en resolutie
echt met bail-ins aan te pakken, serieus wordt genomen?
4. Systematiek BRRD voor berekening van de hoogte en kwaliteit van de MREL
Het raamwerk kent naast een hoogte-eis ook een achterstellingseis, omdat niet alle
instrumenten even gemakkelijk aan bail-in kunnen worden onderworpen, zo lezen de leden
van de VVD-fractie. Instrumenten die in de faillissementsrangorde zijn achtergesteld,
zijn volgens de regering makkelijker aan bail-in te onderwerpen. De eis van achterstelling
zou derhalve de effectiviteit van bail-in verhogen. Volgens de Raad van State betreft
de rangorde tussen achtergestelde vorderingen een verdergaande regeling dan de richtlijn
vergt. Waarom zit deze rangorderegeling niet in de richtlijn? Heeft de regering daarvoor
wel gepleit? Welke andere landen hebben een soortgelijke regeling in een implementatiewet
opgenomen?
De leden van de D66-fractie vragen de regering of de bevoegdheid voor afwikkelingsautoriteiten
om de invulling van de MREL-eis op twee manieren te bepalen ertoe kan leiden dat er
ongewenste verschillen ontstaan in de behandeling van banken in verschillende landen.
De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom ze denkt dat het falen van top-tier-banken
(balanstotaal vanaf 100 miljard euro) minder ingrijpend is. De leden vragen de regering
dit toe te lichten aan de hand van een voorbeeld. De leden vragen de regering of het
niet veel beter is banken te laten krimpen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de regering vindt van het gegeven dat,
hoewel de systeemrelevante instellingen in Europa (G-SIB’s) tot eind 2023 hebben om
hun MREL-doelstellingen te halen, alle 16 Europese systeemrelevante banken deze doelstelling
nog niet hebben gehaald. En dat hoewel sommige banken dichtbij deze doelstelling zitten,
verschillende van deze banken nog een lange weg te gaan hebben. Heeft de regering
dit op haar radar? Wat vindt de regering hiervan? En is de regering hierover in gesprek
met DNB?
5. Moratorium
Opschorting van verplichtingen ten aanzien van het voor het depositogarantiestelsel
in aanmerking komende deposito’s is een vergaande maatregel, zo zijn de leden van
de fractie van D66 van mening. Deze leden vertrouwen erop dat deze maatregel niet
over een nacht ijs genomen wordt, maar vragen in welke situatie er dusdanige gepastheid
zou zijn dat de deposito’s die onder het depositogarantiestelsel vallen, worden opgeschort.
Hoe reflecteert de regering op de garantie die het depositogarantiestelsel te allen
tijde moet bieden in combinatie met deze bevoegdheid?
De leden van de CDA-fractie constateren dat onder meer is geregeld dat lidstaten een
nieuwe bevoegdheid tot opschorting van bepaalde verplichtingen krijgen in aanvulling
op de bevoegdheid om betalingen op te schorten vanaf het moment waarop wordt vastgesteld
dat de instelling faalt of zal falen. De leden van de CDA-fractie vragen hoe wordt
vastgesteld dat een entiteit zal falen, wie beoordeelt of er nog alternatieve maatregelen
mogelijk zijn en wie oordeelt of de uitoefening van bevoegdheid noodzakelijk wordt
geacht.
De leden van de SP-fractie vragen de regering of hier niet sprake is van uitstel van
executie. De leden willen weten of een bevriezing de uitstroom van passiva kan remmen.
De leden vragen de regering of het moratorium niet een verkapte vorm van bailout is
en vragen om een toelichting. De leden vragen de regering voorts of de schending van
het NCWO-beginsel (No Creditor Worse Off) niet per definitie speelt bij een bail-in.
De leden vragen de regering tot slot of de achterstellingseis wel zal voldoen om dit
NCWO-beginsel te handhaven en vragen om een onderbouwing.
6. Contractuele erkenning van onder andere bail-in
De leden van de VVD-fractie constateren dat BRRD I in artikel 55 reeds de verplichting
kende voor een entiteit om in een overeenkomst te bedingen dat de wederpartij de mogelijkheid
van bail-in erkent voor het geval de overeenkomst wordt beheerst door het recht van
een andere staat dan een lidstaat. Deze leden constateren dat de BRRD II deze regeling
aanvult met regels voor het geval de entiteit van oordeel is dat het onuitvoerbaar
is om dat te bedingen. Wanneer zich dat voordoet, «kan» de entiteit de afwikkelingsautoriteit
daarvan in kennis stellen. Waarom is hier niet gekozen voor een meer verplichtend
karakter van de inkennisstelling? In de toelichting lezen de leden dat indien de afwikkelingsautoriteit
het met het oordeel van de entiteit niet eens is, de afwikkelingsautoriteit kan eisen
dat alsnog een dergelijk beding in de overeenkomst wordt opgenomen. Betekent dit dat
er ook een mogelijkheid voor de afwikkelingsautoriteit is om dit niet te eisen? In
welk geval zal de afwikkelingsautoriteit daartoe (niet) besluiten?
De leden van de CDA-fractie constateren dat BRRD I reeds de verplichting kent voor
een entiteit om in een overeenkomst te bedingen dat de wederpartij de mogelijkheid
van een bail-in erkent voor het geval de overeenkomst wordt beheerst door het recht
van een andere staat dan een lidstaat. Tevens lezen deze leden dat BRRD II deze regeling
aanvult met regels voor het geval de entiteit van oordeel is dat het onuitvoerbaar
is om dat te bedingen. De leden van de CDA-fractie vragen de regering of een entiteit
verplicht is om de afwikkelingsautoriteit daarvan in kennis te stellen, of dat dit
een «kan-bepaling» is. In het laatste geval vragen de leden van de CDA-fractie of
het niet wenselijker is om dit wel te verplichten aan entiteiten. Ook vragen de leden
van de CDA-fractie of de regering voorbeelden kan geven wanneer het bedingen van een
erkenning van bail-in in praktijk onuitvoerbaar blijkt te zijn.
Het valt de leden van de GroenLinks-fractie op dat de memorie van toelichting stelt
dat, in het geval van een contractuele wederpartij die de bail-in niet wil erkennen,
het aan de financiële instelling zelf gelaten wordt de bevoegde toezichthouder in
kennis te stellen. Klopt het dat dit inderdaad een keuze is voor de financiële instelling,
of is dit een verplichting? En waarom is voor de desbetreffende optie gekozen?
8. Contractuele erkenning van bevoegdheden
De leden van de D66-fractie zien dat het wetsvoorstel van een entiteit vraagt dat
het bedingt dat de wederpartij erkent dat de overeenkomst kan worden onderworpen aan
de uitoefening van bevoegdheden door DNB. Deze leden vragen naar de gevolgen als de
bevoegdheden van DNB niet worden erkend door de wederpartij, bijvoorbeeld door conflicterende
regelgeving.
11. Regeldruk
Het is nodig om een specificatie te maken van de doelgroep om de regeldrukeffecten
die de richtlijn met zich meebrengt te beschrijven, zo lezen de leden van de fractie
van D66. Deze leden vragen of hierbij ook de gevolgen voor consumenten en bedrijven
worden betrokken indien de toegang tot financiële diensten beperkt zou kunnen worden
als gevolg van deze richtlijn.
12. Uitvoering
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering ook over implementatie van
de open normen ten aanzien van de bevoegdheid van de nationale afwikkelingsautoriteit
afstemming heeft gezocht met de Europese Commissie. Zo nee, waarom niet? Zo ja, heeft
de Europese Commissie in tegenstelling tot de Raad van State geadviseerd deze open
normen in de implementatiewet ongemoeid te laten?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of andere EU-lidstaten er wel voor gekozen
hebben de open normen ten aanzien van de bevoegdheden van afwikkelautoriteiten verder
te beperken. Welke overwegingen spelen hierbij voor deze landen een rol?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen in hoeverre Nederlandse instellingen in
staat worden geacht voor aanvang van 2024 aan de nieuwe eisen te voldoen. Zij vragen
bovendien op welke wijze de regering voortgang op dit punt van de instellingen zal
monitoren.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waar de regering haar verwachting op baseert
dat de te late implementatie van de richtlijn geen effecten gaat hebben.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de waarschijnlijkheid is van het scenario
waarin DNB op grond van de richtlijn handhavend moet optreden, maar dat nog niet kan.
Als dit het geval is, wat heeft dit voor consequenties? Kan dit toegelicht worden
met een hypothetisch voorbeeld?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen ten slotte of ook andere lidstaten te maken
hebben met overschrijding van de implementatiedeadline. Zo ja, welke zijn dit? Zijn
er ook landen die de implementatiedeadline wel gehaald hebben? Waarom zij wel en Nederland
niet?
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel C
De leden van de D66-fractie begrijpen dat DNB van een EU-moederholding kan eisen dat een bepaling wordt opgenomen in een door haar dochter gesloten
overeenkomst. Omdat het ook denkbaar is dat er een niet-EU-moederholding is met een
dochter in de Europese Unie en een andere dochteronderneming in een derde land, vragen
deze leden de regering of DNB in dat geval ook van de moederholding kan eisen dat
een dergelijke bepaling wordt opgenomen in een overeenkomst. Zo nee, hoe kijkt de
regering naar de gevolgen van dit voorstel op het gebied van rechtsgelijkheid?
OVERIG
Ter implementatie van de wijzigingsrichtlijn worden aan DNB verschillende (ruime)
bevoegdheden toegekend, zo constateren de leden van de VVD-fractie. In de wijzigingsrichtlijn
worden, veelal in relatie tot deze bevoegdheden van DNB in de functie van nationale
afwikkelingsautoriteit, verschillende vage en zeer open criteria gebruikt zoals «passend»
en «redelijk». De Raad van State merkt op dat in het voorstel deze termen zijn overgenomen
zonder dat deze worden verduidelijkt in de wettekst of de toelichting. De regering
stelt daarop dat het belangrijk is dat bij de implementatie van de wijzigingsrichtlijn
in alle lidstaten zo nauw mogelijk wordt aangesloten bij de formuleringen in die richtlijn,
teneinde een uniforme toepassing van het afwikkelingskader te bewerkstelligen. Deelt
de regering de mening dat juist open normen ertoe kunnen leiden dat er geen uniforme
toepassing zal plaatsvinden? Er is immers meer interpretatieruimte voor de lidstaten.
Wat is de inzet geweest van de regering bij de totstandkoming van deze open normen?
Is de regering van plan alsnog tot nadere (Europese) inkadering te komen ten aanzien
van deze normen? Wat was het standpunt van de Europese Commissie ten aanzien van deze
open normen? Zijn er lidstaten die besloten hebben om deze open normen in te kaderen
in een implementatiewet?
De leden van de CDA-fractie vragen naar het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State over het ingediende wetsvoorstel. Deze leden merken op dat de kritiek
van de Raad van State wat betreft de open normen in de implementatie opvalt. In hoeverre
kan de regering onderbouwen dat deze open normen daadwerkelijk in lijn zijn met hoe
de wetgeving in andere landen is geïmplementeerd? In het verlengde daarvan vragen
deze leden of andere lidstaten de normen wel hebben ingevuld, en zo ja, op welke wijze.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
J.Z.C.M. Tielen, voorzitter van de vaste commissie voor Financiën -
Mede ondertekenaar
M. Schukkink, adjunct-griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.