Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5 VERSLAG

Vastgesteld 1 oktober 2021

De vaste commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, belast met
het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit
te brengen van haar bevindingen. Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde
vragen en de gemaakte opmerkingen afdoende zal hebben geantwoord, acht de commissie
de openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

De fungerend voorzitter van de commissie, De Roon

De adjunct-griffier van de commissie, Prenger

Inhoudsopgave

blz.

Algemeen

2

Inleiding

2

Hoofdlijnen van de herziene verordening

4

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

6

Uitvoering en handhaving

6

Artikelsgewijs

7

Algemeen

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de wijziging van
de Wet strategische diensten voor de uitvoering van de Verordening (EU) 2021/821.
Deze leden hebben nog enkele vragen aan de regering.

De leden van de CDA-fractie hebben met instemming kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel aangaande herziening Verordening producten voor tweeërlei gebruik. Deze
leden verzoeken de regering op enkele punten een toelichting te geven.

De leden van de SP-fractie hebben met verwondering kennisgenomen van het spoedwetsvoorstel
Uitvoeringswet herziening Verordening producten voor tweeërlei gebruik en komen zo
tot de volgende vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de
recent ingevoerde wetswijzigingen omtrent de Uitvoeringswet herziening Verordening
producten voor tweeërlei gebruik. De leden van de GroenLinks-fractie zijn positief
gestemd over het feit dat de regering cybersurveillancetechnologie heeft opgenomen
in de vernieuwing van de verordening. Zij hebben hier echter nog wel enkele vragen
en opmerkingen over.

De leden van de Volt-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de Wijziging
van de Wet strategische diensten m.b.t. de Uitvoeringswet herziening Verordening producten
voor tweeërlei gebruik. Zij onderschrijven het belang van de aanpassing van de Verordening
met het oog op de veranderende technologische samenleving, specifiek op de toenemende
dreiging van cyberspionage en digitale oorlogvoering en het gebruik van Europese technologieën
voor mensenrechtenschendingen. De leden van de Volt-fractie vragen zich echter wel
af of er voldoende garanties zijn dat de dual-use verordening alleen wordt ingezet
voor industrieën waar dit serieus op van toepassing is en willen ervoor oppassen dat
het gebruikt kan worden als een instrument voor economisch gewin. De leden van de
Volt-fractie hebben over het wetsvoorstel daarom nog de volgende vragen.

Inleiding

De leden van de SP-fractie constateren dat er een aantal positieve zaken in dit voorstel
zitten zoals de vergrote transparantie en samenwerking, als wel het verplicht stellen
van een eindgebruikersverklaring en een «internal compliance program» bij bepaalde
vergunningen. De leden van de SP-fractie zien echter ook met lede ogen dat er sprake
is van het verlagen van de controle op diverse onderdelen. Dit geldt allereerst voor
ad hoc zaken tussen lidstaten onderling, zoals een vergunningsplicht in het kader
van openbare veiligheid. Ook geldt de versoepeling voor «transacties die weinig risico
opleveren» en voor het verlengen van de looptijd van een vergunning zonder dat hier
tussentijds nog op wordt gecontroleerd. Al met al zien de leden van de SP-fractie
daarom dat deze versoepelingen ervoor kunnen zorgen dat er juist sprake kan zijn van
minder controle en transparantie en dat wapenexporteurs zo veel makkelijker tewerk
kunnen gaan met het exporteren van destructieve middelen richting het buitenland.

De leden van de SP-fractie vinden het positief dat cybersurveillancetechnologie een
ad hoc-vergunningplicht opgelegd kan krijgen. Aangezien dit hele punt vooral door
Nederland aan de orde is gesteld, kunnen de leden van de SP-fractie er ook van uitgaan
dat Nederland dit strikt gaat toepassen en voor alle cybersurveillancetechnologie
een vergunningplicht oplegt? Wat is de beoogde coördinatie hierop met andere EU-landen?
Hoe gaat voorkomen worden dat voor exporten naar landen buiten de EU routes gezocht
gaan worden via andere EU-landen die niet geneigd zijn een ad hoc-vergunningplicht
op te leggen?

De nieuwe EU-verordening geeft landen de ruimte om een ad hoc-vergunningplicht op
te leggen wanneer het gaat om «non-listed items» in geval van onder andere mensenrechtenoverwegingen.
Is het kabinet van plan om deze nieuwe bevoegdheid ruimhartig te gebruiken?

De leden van de Volt-fractie hebben recentelijk kennisgenomen van het feit dat het
mandaat voor producten voor tweeërlei gebruik van de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking overgeplaatst is naar de Minister van Buitenlandse Zaken.
Gezien het feit dat de export van producten voor tweeërlei gebruik in eerste instantie
een handelskwestie is en op Europees niveau ook valt onder de gemeenschappelijke handelspolitiek,
wat waren de beweegredenen achter deze keuze? Blijft deze keuze? Welke invloed heeft
dit op de onderhandelingen op EU-niveau voor zover deze nog plaatsvinden?

In december 2018 was er geen mogelijkheid tot overeenstemming in de Raad van de Europese
Unie over de herziening van de dual-use verordening, ondanks druk van Nederlandse
zijde. Voldoet het huidige akkoord aan de visie van Nederland voor de herziening van
de Verordening? Op welke punten voldoet de herziening niet aan de Nederlandse inzet
in de onderhandelingen? Welke landen hebben hier niet mee ingestemd? Wat is de evaluatie
van de regering met betrekking tot de herziening zoals deze momenteel voorligt? Ziet
de regering een toegevoegde waarde in de herziene Verordening, zoals deze nu voorligt?
Is er een risico dat de herziene Verordening in haar huidige vorm gebruikt wordt voor
economische doeleinden onder het mom van nationale veiligheid?

In de Kamerbrief van 29 augustus 2018 over de inzet van Nederland bij de herziening
EG Verordening 428/2009 over exportcontrole van goederen voor tweeërlei gebruik, schreef
de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking dat Nederland haar
inzet bepaalde op basis van drie pilaren, zijnde 1) werken op basis van een controlelijst;
2) een vangnet van de ad-hoc vergunningplicht en; 3) exportcontrole als maatschappelijk
verantwoord ondernemen door de betrokken producenten en exporteurs.1 Kan de regering een evaluatie geven van de inclusie van deze drie punten in de huidige
herziening en het bereik van de Nederlandse inzet?

Welk orgaan controleert hoe dual-use wordt toegepast zowel in Nederland als Europees-breed?
Hoe wordt het gebruik van de term opgevolgd? Op basis waarvan wordt deze keuze gemaakt?
Is deze keuze toekomstbestendig? Met andere woorden, zijn er bepaalde risico’s aan
het gebruik van deze term, bijvoorbeeld gebruik voor dual-use uit economische overwegingen,
en hoe worden die meegenomen in de evaluatie van de term dual-use?

Wat is de meerwaarde van een nationale implementatie van de herziene Verordening ten
opzichte van Europees-brede implementatie? Is de regering het met de leden van de
Volt-fractie eens dat Europees-brede implementatie voor bedrijven juist regeldruk
vermindert en een gelijker en voorspelbaarder speelveld creëert? Welke drempels waren
er al en/of zijn er om de Verordening Europees-breed en niet nationaal te implementeren?

De Verordening is al op 9 september 2021 in werking getreden. In mei 2021 werd de
tekst door de Raad van de Europese Unie al geaccordeerd. Waardoor wordt de herziening
van de Verordening producten voor tweeërlei gebruik pas na de inwerkingtreding van
de Verordening (30 september) aan de Kamer voorgelegd? Is de Kamer over dit wetsvoorstel
wel geconsulteerd voor de aanvang van de triloogonderhandelingen in Brussel? Zo ja,
op welk moment? Zo nee, waarom niet?

De Europese Commissie heeft dit voorstel gedaan met het oog op de «veranderende technologische,
economische en politieke omstandigheden». Met het oog op welke veranderende omstandigheden
is deze Verordening aangepast? Welke technologische, economische en politieke consequenties
verbindt de regering aan de herziening van deze Verordening? Kunnen deze consequenties
al worden waargenomen sinds het in werking treden van de Verordening?

Hoofdlijnen van de herziene verordening

De leden van de D66-fractie lezen dat het doen van transacties die weinig risico opleveren
wordt vereenvoudigd voor bedrijven door middel van een Uniale algemene vergunning
voor groepsinterne uitvoer en voor de uitvoer van bepaalde cryptogoederen. Kan de
regering in simpele taal uitleggen om wat voor goederen het hier gaat en waarom er
besloten is deze goederen als laagrisico aan te merken? Wanneer wordt er in deze wetswijziging
gesproken van «weinig risico» en hoe wordt dat precies vastgesteld? In welke gevallen
is het voor EU lidstaten mogelijk om de looptijd voor bepaalde vergunningen te verlengen?
Wat zijn de voor- en nadelen van langere vergunningsduur?

De leden van de D66-fractie lezen dat de kern van EU Verordening 429/2009 een samengestelde
controlelijst is gecombineerd uit vier internationale exportcontrole regimes: het
Wassenaar Arrangement, de Nuclear suppliers group, de Australia Group en het Missile technology Control Regime. De leden van de D66-fractie vragen zich of deze wetswijziging op enige manier een
voortvloeisel is van de Toulouse verklaring tussen Duitsland en Frankrijk van eind
2019? Zo ja, op welke manier reflecteert deze wijziging die verklaring?

De leden van de D66-fractie lezen dat cybersurveillancetechnologie is toegevoegd aan
de verordening met het oog op de bescherming van mensenrechten. Kan de regering uitleggen
hoe dit daaraan bijdraagt? Wat zijn de risico’s van cybersurveillancetechnnologie
voor de mensenrechten? Zijn er naast privacy nog andere mensenrechten die daarbij
in het geding zijn?

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe de aanpassingen
die gedaan worden bijdragen aan een gelijk speelveld op mondiaal niveau. Deze leden
vragen de regering of derde landen de regelgeving overnemen of dat hiaten in de bestaande
regelgeving leiden tot oneerlijke concurrentie in het mondiale speelveld.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering of het klopt dat er sanctiemaatregelen
zijn verbonden aan de verordening en er nieuwe sanctie mogelijkheden worden toegevoegd
door de aanpassingen en wat deze sancties dan zijn en hoe deze in werking kunnen worden
gesteld. Tevens vragen deze leden of er tot dit moment al sancties zijn ingesteld
als gevolg van schending van deze verordening.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering specifiek kan uitleggen wat
wordt verstaan onder cybersurveillancetechnologie, en welke vormen van cybersurveillancetechnologie
worden geschaard onder mensenrechtenschendingen? Daarnaast onderschrijven de leden
van de GroenLinks-fractie het belang van Europese samenwerking omtrent het overnemen
van vergunningsplichten in het kader van openbare veiligheid en mensenrechtenoverwegingen.
Zij vragen zich echter wel af of de regering kan toelichten welke handelingen en bureaucratische
procedure hiermee gemoeid gaan? Zo vragen zij welke uitvoeringsorganen hierbij zijn
betrokken die voor een voorspoedig verloop van deze procedure kunnen zorgen?

Het is de leden van de GroenLinks-fractie opgevallen dat EU-lidstaten de mogelijkheid
om de looptijd van bepaalde vergunningen te verlengen wordt toegekend, zodat exporteurs
minder vaak een nieuwe vergunning hoeven aan te vragen. Hoewel de leden onderschrijven
dat dergelijke versoepelingen van regels omtrent vergunningen de samenwerking tussen
lidstaten zal bevorderen, maken de leden van de GroenLinks-fractie zich zorgen over
wat dit specifiek betekent voor de strikte toetsing van mensenrechtencriteria voor
het verlenen van vergunningen. Zij vragen de regering een appreciatie hiervan, en
vragen de regering hoe wordt bepaald welke transacties in aanmerking komen voor versoepelde
toekenning? Zij vragen zich tevens af wie als toezichthouder, autoriteit of lidstaat
hier eindverantwoordelijk voor is? Klopt het dat er unanimiteit voor nodig is om een
exportvergunning af te geven als er serieuze twijfels zijn over mensenrechtenschendingen
en internationaal humanitair recht? Is de regering het met de leden van de GroenLinks-fractie
eens dat dit gezien de veelheid aan EU-lidstaten en onderlinge verschillen betreffende
buitenland beleid een onwenselijk proces is? Zo nee, waarom niet?

De leden van de Volt-fractie lezen dat naast het beogen van een positief effect op
het gebied van veiligheid en de preventie van mensenrechten, deze verordening ook
beoogt de vermindering van de storing van de concurrentiepositie m.b.t. een gelijk
speelveld op mondiaal niveau. Is de regering van plan deze Verordening in te zetten
voor economische doeleinden teneinde de concurrentiepositie van Nederland op het mondiale
speelveld te verbeteren? Hoe ziet Nederland de verhoudingen met de Verenigde Staten
(VS), China en Japan, zeker met het oog op de toenemende druk van de VS voor een exportban
van ASML machines naar China?

Welke garanties zijn ingebouwd in de herziene Verordening om te voorkomen dat arbitraire
keuzes worden gemaakt met betrekking tot het gebruik van de Verordening van tweeërlei
voor economische doeleinden, bijvoorbeeld gebruik van de term voor economische doeleinden?
Welke stappen zal de regering ondernemen, eventueel in samenwerking met de Europese
Commissie en andere lidstaten, om te voorkomen dat andere EU-lidstaten dit doen?

De leden van de Volt-fractie waarderen de expliciete inclusie van cybersurveillance
technologieën in de herziene tekst, alsook de mogelijkheid om deze ad hoc onder exportcontrole
te brengen bij zorgen omtrent mensenrechtenschendingen. Tegelijkertijd wordt echter
de samengestelde controlelijst bij deze herziening niet gewijzigd. Hoe verklaart de
regering dit? Voor welke producten voorziet de regering dat zij onder de herziene
Verordening zullen vallen?

Is de regering van mening dat de definitie van cybersurveillance voldoende dekkend
is om producten die gebruikt worden door derden voor mensenrechtenschendingen te signaleren
en exporteren?

Amnesty rapporteerde dat bijna alle Europese lidstaten, waaronder Nederland digitale
surveillancesystemen en spyware verkochten aan totalitaire regimes, die vervolgens
gebruikt werden voor massasurveillance. Aangezien er effectief unanimiteit nodig is
in de Raad om deze producten op de lijst van producten voor tweeërlei gebruik te plaatsen,
zal de regering stappen ondernemen om ervoor te zorgen dat deze technologieën, zowel
vanuit Nederland als andere Europese landen, niet langer geëxporteerd kunnen worden
naar landen met totalitaire regimes in lijn de herziening van deze Verordening?

Hoe voorziet de herziening van de Verordening in de informatie-uitwisseling tussen
lidstaten bij het aanmerken van producten voor tweeërlei gebruik? Op welke manier
zal deze informatie-uitwisseling plaatsvinden? Welke kanalen worden daarvoor gebruikt?
Is er controle over de kwaliteit van de informatie-uitwisseling?

Hoe voorkomt de herziene Verordening dat producten die in de ene lidstaat aangemerkt
worden als product voor tweeërlei gebruik, door een andere lidstaat alsnog geëxporteerd
kunnen worden? Met andere woorden, is deze herziening voldoende voor het vergroten
en garanderen van een gelijk speelveld in de EU? Is de overname door lidstaten van
de producten die aangemerkt zijn als product voor tweeërlei gebruik vrijwillig? Zo
ja, hoe wordt dan een gelijk speelveld gegarandeerd? Zo nee, wat is de procedure voor
overname? Kunnen lidstaten hierover ook ter verantwoording worden geroepen? Op welke
wijze?

Is de regering van mening dat het instellen van een eindgebruikersverklaring voldoende
is om te garanderen dat producten die gebruikt worden voor cybersurveillance niet
gebruikt worden ter schending van de mensenrechten? Hou verhoudt deze eindgebruikersverklaring
zich tot de opkomende wetgeving omtrent Internationaal Maatschappelijk Verantwoord
Ondernemen, sustainable corporate governance en due diligence? Voorziet de regering
knelpunten in deze verhouding?

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

De leden van de GroenLinks-fractie moedigen de strengere wetgeving omtrent dual-use
goederen van harte aan. Tegelijkertijd vinden deze leden dat de waarborging van mensenrechten
nog beter verankerd kan worden in de voorgestelde wet, aangezien cybersurveillance
technologie in de handen van een autoritair regime vergaande gevolgen heeft voor het
schenden van mensenrechten. De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering
naar de mogelijkheden scherpere randvoorwaarden te formuleren in de wet met betrekking
tot het gebruik van cybersurveillance, zoals de toevoeging van systemen die gebruik
maken van biometrische identificatie aan het Wassenaar Arrangement om strenger toezicht
te garanderen. Kan de regering toelichten welke gevolgen deze nieuwe wet heeft voor
het Wassenaar Arrangement en welke nieuwe technologie er als gevolg van deze wet wordt
toegevoegd hieraan?

In de memorie van toelichting schrijft de regering dat de belangrijkste keuzes op
Europees of internationaal niveau gemaakt worden, onder meer onder het Wassenaar Arrangement,
waardoor er weinig ruimte is voor nationale beleidskeuzes. Nederland kan echter ofwel
nationaal, ofwel via een EU-alliantie initiatief nemen voor het toevoegen van technologieën
in de Wassenaar Arrangement. De leden van de Volt-fractie vragen of de regering van
plan is om tot een internationaal akkoord te komen over het toevoegen van dual-use
producten, waaronder producten voor cybersurveillance technologieën, om zo internationaal
iedereen aan dezelfde standaarden te kunnen houden door middel van harmonisering van
standaarden wereldwijd.

Uitvoering en handhaving

Het Nederlands bedrijfsleven geeft aan dat de informatievoorziening van het ministerie,
met name als het gaat om de handboeken, zoals het «Handboek strategische goederen
en diensten», niet op orde zijn. Het ministerie voldoet weliswaar aan haar informatieplicht
door de informatie via de website van de rijksoverheid beschikbaar te stellen, maar
dit moet ook worden vertaald naar de bijbehorende documenten zodat de overheid consistent
en consequent is in haar informatievoorziening. Het is volgens de leden van de VVD-fractie
belangrijk dat deze wetswijziging goed verwerkt en uitgelegd wordt in alle handboeken,
zodat het bedrijfsleven toegang heeft tot de juiste informatie. Daarom de volgende
vragen:

hoe gaat de regering ervoor zorgen dat het bedrijfsleven op de hoogte is van de implementatie
van deze wet? Hoe voorkomt de regering de rondgang van verouderde informatie? Wat
is de huidige status voor het updaten van de handboeken, zodat alle actuele informatie
hierin wordt voorzien?

De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe de controle
op de uitvoering van de verordening via de Wet strategische diensten (WSD) en de Algemene
douanewet praktisch wordt uitgevoerd, door welke instantie en wat de methode is wanneer
er in strijd met de verordening wordt gehandeld.

De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat in de nieuwe wet wordt onderstreept
dat transparantie en de onderlinge samenwerking worden vergroot op het thema exportcontrole.
Deze leden vragen de regering hoe een handhavings-coördinatiemechanisme eruit komt
te zien en vanuit welk orgaan die wordt aangestuurd? Daarnaast zijn dezelfde leden
benieuwd hoeveel geld er wordt vrijgemaakt voor dit uitvoeringsorgaan en in welke
vorm er doorzettingsmacht ligt bij dit orgaan mochten er toch fouten worden gemaakt
omtrent de exportcontrole?

De nader uit te werken beleidsmatige keuzes, specifiek met betrekking tot het uitwerken
van het ad hoc onder exportcontrole brengen van cybersurveillancetechnologie valt
niet onder dit wetsvoorstel, maar is wel onderdeel van de herziene Verordening. De
leden van de Volt-fractie vragen wanneer de regering een voorstel zal doen voor dit
deel van de herziene Verordening en aan de Kamer doen toekomen. Verwacht de regering
hierbij een verzwaring van lasten voor het bedrijfsleven?

Artikelsgewijs

Artikel III (inwerkingtreding)

De wet is op 9 september 2021 in werking getreden en is nu met een tijdelijk uitvoeringsvoorstel
van kracht en door middel van een AMvB kan de Minister vergunningen verlenen. Wel
met de opdracht om dit zo spoedig mogelijk in een wetsvoorstel onder te brengen zoals
dat nu gebeurt. Er wordt ook gezegd dat er geen sprake is van terugwerkende kracht
omdat de essentie hetzelfde is gebleven. Wat is de juridische basis voor deze procedure,
zo vragen de leden van de SP-fractie.