Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Doel en inhoud van het wetsvoorstel

Met dit wetsvoorstel worden wijzigingen doorgevoerd in de Faillissementswet (Fw) om
te zorgen voor een betere aansluiting tussen het gemeentelijk schuldhulpverleningstraject
en de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen (Wsnp). De voorgestelde
wijzigingen betreffen een aanpassing van de in artikel 288 Fw opgenomen criteria waaraan
de rechter een verzoek tot toelating tot de Wsnp moet toetsen.

Het in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) geregelde gemeentelijk schuldhulpverleningstraject
en de Wsnp zijn verschillende regelingen om schuldenaren te helpen problematische
schulden op te lossen. Problematische schulden zijn in essentie schulden die redelijkerwijs
– dat wil zeggen naar objectieve maatstaven gemeten – niet (langer) kunnen worden
afbetaald. Binnen een gemeentelijk schuldhulpverleningstraject kan onder meer een
poging worden gedaan om een minnelijke schuldregeling te treffen met de schuldeisers.
De Wsnp fungeert daarbij als een stok achter de deur. Als het namelijk niet lukt om
een minnelijke schuldregeling tot stand te brengen omdat een aantal schuldeisers weigert
om hieraan mee te werken, kan de schuldenaar vanuit het gemeentelijk schuldhulpverleningstraject
door de gemeentelijke schuldhulpverlener worden doorgeleid naar de Wsnp. De schuldenaar
kan de rechter bij zijn verzoek om toegelaten te worden tot de Wsnp dan eerst vragen
om de schuldregeling dwingend op te leggen aan de weigerachtige schuldeisers (artikel 287a
Fw). Er zijn ook gevallen waarin het hoe dan ook niet lukt om een schuldregeling tot
stand te brengen. De Wsnp biedt de schuldenaar dan de mogelijkheid om na een schuldsaneringstraject
van in beginsel drie jaar verlost te worden van zijn schulden. Voordat een schuldenaar
wordt toegelaten tot de Wsnp moet altijd eerst worden geprobeerd om in een gemeentelijk
schuldhulpverleningstraject tot een schuldoplossing te komen.

Het gemeentelijk schuldhulpverleningstraject en de Wsnp zijn vooral bedoeld om te
voorkomen dat schuldenaren met problematische schulden in een uitzichtloze schuldensituatie
terechtkomen. De regelingen worden daar nu niet ten volle voor benut. Een aantal voorwaarden
om van een gemeentelijk schuldhulpverleningstraject te kunnen doorstromen naar de
Wsnp blijkt in de praktijk te streng. Daarom worden de volgende aanpassingen doorgevoerd
in de voorwaarden waaronder een schuldenaar kan worden toegelaten tot de Wsnp:

– Nu geldt ingevolge artikel 288, eerste lid, onderdeel b, Fw dat een schuldenaar in
de vijf jaar voorafgaand aan de indiening van zijn toelatingsverzoek te goeder trouw
moet zijn geweest ten aanzien van het ontstaan en onbetaald laten van zijn schulden
(«goede trouw-toets»). De termijn van deze «goede trouw-toets» wordt teruggebracht
naar drie jaar.

– Ook geldt op basis van artikel 288, tweede lid, onderdeel d, Fw dat een toelatingsverzoek
van een schuldenaar automatisch wordt afgewezen als hij in de voorgaande tien jaar
al eens eerder tot de Wsnp is toegelaten. Er wordt in een nieuw vierde lid een uitzondering
geïntroduceerd op deze bepaling, zodat de rechter in schrijnende gevallen toch de
mogelijkheid krijgt om een schuldenaar toe te laten.

Deze maatregelen leiden ertoe dat schuldenaren voor wie de Wsnp is bedoeld, niet onnodig
in een gemeentelijk schuldhulpverleningstraject blijven hangen of zonder oplossing
uit een dergelijk traject verdwijnen, maar als zij daaraan toe zijn, sneller doorstromen
naar de Wsnp. Daarbij blijft het doel van de criteria overeind; een schuldenaar die
zich niet aan de uit een Wsnp-traject voorvloeiende verplichtingen (d.w.z. inspanningsplicht,
informatieplicht, geen nieuwe schulden maken, aan de boedel afdragen) kan of wil houden of waarvoor uit eerdere ervaringen blijkt dat een Wsnp-traject geen blijvende
schuldoplossing kan bieden, krijgt nog steeds geen toegang tot de Wsnp.

Hierna schetst paragraaf 2 de context van het wetsvoorstel. Paragraaf 3 gaat in op
de uitgangspunten van de Wsnp en de problematiek bij de doorstroming van de gemeentelijke
schuldhulpverlening naar de Wsnp. Paragraaf 4 geeft een korte beschrijving van de
inhoud van de regeling en paragraaf 5 benoemt de regeldruk en financiële gevolgen
voor de rijksbegroting. Paragraaf 6 geeft de belangrijkste reacties uit de consultatie
weer. Daarna volgt het artikelsgewijze deel waarin de wetsartikelen zijn toegelicht.

2. Context

Er is sinds 2012 een onverminderd grote schuldenproblematiek onder schuldenaren die
naar verwachting nog verergerd zal worden door de uitbraak van het coronavirus. De
impact van de schuldenproblematiek is niet alleen groot voor de schuldenaar, maar
ook voor schuldeisers én de maatschappij. Problematische schulden vormen voor de schuldenaar
een belemmering bij het vinden van werk of bij het behouden van werk. Schuldeisers
kunnen zelf ook in financiële problemen raken als schuldenaren hun rekeningen niet
meer kunnen betalen. Verder blijkt uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau
en het CBS dat schuldenaren met problematische schulden veel vaker in aanraking komen
met Justitie.1 Als schuldenaren om wat voor redenen dan ook, problematische schulden krijgen, is
het belangrijk dat zij goed geholpen worden vanuit maatschappelijk maar ook economisch
oogpunt. Het is voor de schuldenaar zelf, maar ook voor de maatschappij als geheel
belangrijk dat schuldenaren kunnen blijven werken en uitgaven kunnen blijven doen.
Het kost bedrijven en de maatschappij uiteindelijk meer als problematische schulden
eindeloos blijven bestaan en toenemen en schuldenaren daardoor minder actief (kunnen)
gaan participeren.

In het regeerakkoord heeft het kabinet-Rutte III onder meer ingezet op het terugdringen
van het aantal problematische schulden en het effectiever helpen van mensen bij het
oplossen van hun schulden. In dat kader is de Brede Schuldenaanpak2 en het bijbehorende Actieplan Brede Schuldenaanpak in gang gezet. Met dat plan werkt
het kabinet – kort gezegd – aan het voorkomen, ontzorgen en ondersteunen van schuldenaren
met problematische schulden en aan zorgvuldige en maatschappelijk verantwoorde incasso
door (rijks)overheidsorganisaties. Het kabinet zoekt bij de aanpak van de schuldenproblematiek
naar een balans tussen de belangen van de schuldenaar en die van de schuldeisers en
natuurlijk ook het maatschappelijk belang. Daarbij staat het uitgangspunt voorop dat
mensen zelf verantwoordelijk zijn voor het nakomen van hun financiële verplichtingen
en het aflossen van eventuele schulden, maar dat er hulp geboden wordt als dat niet
lukt. Het onderhavige wetsvoorstel is onderdeel van de Brede Schuldenaanpak en ziet
erop om de gemeentelijke schuldhulpverlening beter te laten aansluiten op de Wsnp.3 Dat die aansluiting verbetering behoeft, blijkt uit de stagnerende doorstroom naar
de Wsnp.4

Om de doorstroom van het gemeentelijke schuldhulpverleningstraject naar de Wsnp te
verbeteren wordt, zoals eerder toegelicht, een aantal voorwaarden waaronder een schuldenaar
kan worden toegelaten tot de Wsnp gewijzigd. Deze maatregelen sluiten aan bij suggesties
die zijn gedaan door de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), het Bureau Wsnp van de raad
voor de rechtsbijstand en de Nationale ombudsman (NO).5 Zowel de Rvdr als de NO constateren dat de voorwaarden om toegang te krijgen tot
de Wsnp te strikt zijn en dat dit de reden is dat de doorstroom van het gemeentelijk
schuldhulpverleningstraject naar de Wsnp stagneert. Door de Rvdr zijn verbetervoorstellen
gedaan, die met het onderhavige wetsvoorstel worden opgevolgd. Met dit wetsvoorstel
wordt tevens tegemoet gekomen aan moties van de Tweede Kamer van de leden Weyenberg
en Raemakers6 en van het lid Jetten c.s.7 over de toegankelijkheid van de Wsnp. Daarbij sluit het wetsvoorstel ook aan bij
de motie Van der Graaf en Van den Berge8 over debiteurvriendelijke maatregelen in de Wsnp.

3. Uitgangspunten Wsnp en problematiek

3.1 Huidige situatie

In de Fw is in titel III een insolventieprocedure opgenomen die toegepast kan worden
wanneer een natuurlijke persoon niet meer in staat is zijn schulden te voldoen: de
wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen. De Wsnp is een alternatief
voor het faillissement. Belangrijk verschil tussen de Wsnp en het faillissement is
dat de Wsnp – bij goede naleving van de procedure – uitmondt in een schone lei.

De Wsnp dient een drieledig doel:

1) Natuurlijke personen de mogelijkheid bieden om uit een uitzichtloze schuldenpositie
te geraken en weer met een «schone lei» te beginnen

De Wsnp biedt de schuldenaar zicht op een «schone lei». De «schone lei» is de benaming
voor het rechtsgevolg dat openstaande (rest)vorderingen niet langer afdwingbaar zijn
(artikel 358, eerste lid, Fw). Dit rechtsgevolg is een ingrijpende algemene uitzondering
op het beginsel uit het civiele recht dat degene die vermogensrechtelijke verplichtingen
aangaat, gebonden is om deze na te komen. Daarom wordt tijdens een Wsnp-traject van
de schuldenaar een zo groot mogelijke inspanning verwacht om gedurende een termijn
van in beginsel drie jaar zoveel mogelijk geld in de boedel te brengen om de schuldeisers
– als dat mogelijk is – nog enige uitkering op hun vordering te kunnen geven; zijn
besteedbare inkomen wordt tot een minimum beperkt en zijn vermogen wordt tot op zekere
hoogte geliquideerd (artikelen 295 en 349a Fw). Voordat een schuldenaar wordt toegelaten
tot de Wsnp toetst de rechter dan ook of de schuldenaar in staat is om zich drie jaar
te houden aan de uit een Wsnp-traject voortvloeiende verplichtingen (d.w.z. inspanningsplicht,
informatieplicht, geen nieuwe schulden maken, aan de boedel afdragen) (artikel 288,
eerste lid, onderdeel c, Fw). Om hierop toe te zien is er gedurende het Wsnp-traject
sprake van toezicht op de schuldenaar door een door de rechter aangestelde Wsnp-bewindvoerder
die tevens zo goed mogelijk de boedel moet beheren voor de schuldeisers (artikelen 314
en 316 Fw).

2) Faillissementen van natuurlijke personen zoveel mogelijk terugdringen9

In het algemeen brengt het faillissement van een natuurlijke persoon voor niemand
een oplossing. Het faillissement levert vrijwel altijd te weinig op om alle schulden
af te lossen. De na een opheffing of beëindiging van een faillissement resterende
schulden zijn weer invorderbaar totdat eventueel verjaring is ingetreden. Het vermogen
van de schuldenaar is in het faillissement echter volledig te gelde gemaakt en gebruikt
om de schulden zoveel mogelijk af te lossen. Daardoor resteert er na een faillissement
vrijwel niets voor de schuldeisers om zich op te verhalen.

3) De totstandkoming van minnelijke schuldregelingen bevorderen, zodat geen beroep hoeft
te worden gedaan op de rechter

Het «stok achter de deur - effect». Als de schuldenaar wordt toegelaten tot de Wsnp,
kan de uitkering voor schuldeisers langer op zich laten wachten en kan deze lager
zijn dan bij een minnelijke schuldregeling. Dit komt omdat met het Wsnp-traject tijdsverloop
en kosten – o.a. het salaris van de Wsnp-bewindvoerder – gemoeid zijn. Dit vooruitzicht
kan schuldeisers over de streep trekken om akkoord te gaan met een minnelijke schuldregeling.

De Wsnp omvat – kort gezegd – twee scenario’s om de drie genoemde doelen te bereiken:

– een akkoordregeling waarbij de rechter één of meer schuldeisers die op onredelijke gronden weigeren mee
te werken aan een minnelijke schuldregeling, alsnog aan deze regeling kan binden (dwangakkoord;
artikel 287a Fw);

– een schuldsaneringsregeling die bij juiste naleving (inspanningsplicht, informatieplicht, geen nieuwe schulden
maken, aan de boedel afdragen) na drie jaar10 uitmondt in een «schone lei» voor de schuldenaar (hierna: Wsnp-traject).

Uit de opeenvolgende jaarlijkse Monitor rapporten blijkt telkens weer cijfermatig
onderbouwd dat er in de praktijk steun is voor de Wsnp.11 Dit geldt ook voor schuldeisers, waaronder veel bedrijven. Zij hebben groot vertrouwen
in de Wsnp vanwege de duidelijke procedure waarbij sprake is van een evenwicht tussen
de belangen van schuldeisers en schuldenaren («fairness») en de nodige voorzieningen om dat evenwicht te borgen. Dit is niet alleen terug te
zien in het rechterlijk toezicht en de betrokkenheid van Wsnp-bewindvoerders, maar
ook in de voorwaarden waaraan een schuldenaar moet voldoen om toegelaten te worden
en waaraan hij zich moet houden om uiteindelijk een «schone lei» te krijgen. De Wsnp
is bedoeld voor de bonafide schuldenaar die in staat en bereid is om zich in te spannen
om uit de problematische schulden te komen. De regeling kan worden gekenschetst als:
voor wat hoort wat. Dit alles heeft ertoe geleid dat schuldeisers de Wsnp – ondanks
de mogelijke schone lei op termijn – als een goede waarborg voor hun belangen zijn
gaan zien. Niet alleen vanuit het perspectief van de schuldenaren, voor wie minnelijke
trajecten die te lang duren schuldophogend werken, maar ook vanuit het perspectief
van de schuldeisers, die duidelijkheid en waarborgen wensen, moet de Wsnp bereikbaar
blijven als een minnelijke oplossing niet mogelijk is. De Wsnp gaat uit van een balans
tussen de belangen van schuldeisers en die van de schuldenaar. Enerzijds ziet de Wsnp-bewindvoerder
erop toe dat de schuldenaar zijn verplichtingen nakomt en er – waar mogelijk – zoveel
mogelijk opbrengst voor de schuldeisers overblijft, anderzijds kunnen er door de rechter-commissaris
ook voorzieningen worden getroffen als het regime te strikt is en er meer maatwerk
nodig is. Gedacht kan dan worden aan meer leefgeld of een minder streng regime ten
aanzien van het vergaren van inkomsten, maar dan wel een langere duur van het Wsnp-traject
bijvoorbeeld om de schuldenaar de kans te geven eerst een opleiding af te maken.

Toe- en afwijzingsgronden en een hardheidsclausule

De borging van het evenwicht tussen de belangen van de schuldeisers en het belang
van de schuldenaar blijkt, zoals hiervoor toegelicht, uit de voorwaarden waaraan een
schuldenaar moet voldoen om te kunnen worden toegelaten tot de Wsnp. Deze voorwaarden
bestaan uit toe- en afwijzingsgronden die een rechter moet toepassen bij de beoordeling
van een verzoek tot toelating tot de Wsnp. Deze luiden als volgt:

Toewijzingsgronden (artikel 288, eerste lid, Fw)

De schuldenaar:

a. zal niet kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden;

b. is vijf jaar voorafgaand aan het verzoek te goeder trouw geweest ten aanzien van het
ontstaan of onbetaald laten van zijn schulden (hierna: «goede trouw-toets»);

c. zal zijn verplichtingen, die voortvloeien uit het Wsnp-traject, naar behoren nakomen.

Afwijzingsgronden (artikel 288, tweede lid, Fw)

a. de Wsnp is al van toepassing op de schuldenaar;

b. een poging tot een minnelijke schuldregeling, voorafgaand aan het verzoek, heeft niet
plaatsgevonden;

c. de schulden van de schuldenaar vloeien voort uit een onherroepelijke veroordeling
betreffende een misdrijf, ontstaan in de vijf jaar voorafgaand aan het verzoek;

d. de Wsnp is in de voorgaande tien jaar al van toepassing geweest op de schuldenaar,
tenzij de schuldsanering is beëindigd omdat de schuldeisers waren voldaan of om redenen
die niet zijn toe te rekenen aan de schuldenaar.12

Hardheidsclausule (artikel 288, derde lid, Fw)

De schuldenaar kan in principe alleen worden toegelaten als voldaan is aan de genoemde
toewijzingsgronden en er geen sprake is van de genoemde afwijzingsgronden. De rechter
kan in bepaalde gevallen echter een hardheidsclausule toepassen:

als niet voldaan is aan de genoemde «goede trouw-toets» kan «het verzoek toch worden toegewezen als voldoende aannemelijk is dat de schuldenaar
de omstandigheden die bepalend zijn geweest voor het ontstaan of onbetaald laten van
zijn schulden, onder controle heeft gekregen».

De beslissing op de vraag of en wanneer er aanleiding is om de hardheidsclausule toe
te passen, behoort tot de discretionaire bevoegdheid van de rechter.

Het doel van de genoemde imperatieve toe- en afwijzingsgronden is om:

– er voor te zorgen dat alleen schuldenaren die in staat en bereid zijn om zich te houden
aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Wsnp, tot die regeling worden toegelaten,
en

– misbruik van de Wsnp tegen te gaan (malafide schuldenaren moeten niet in een Wsnp-traject
terecht kunnen komen).

Dit betekent dat de rechter bij de beoordeling van een verzoek tot toelating tot de
Wsnp eerst moet toetsen aan de toelatingsgronden en vervolgens de afwijzingsgronden. Bij de toepassing
van de toe- en afwijzingsgronden heeft de rechter op dit moment zeer beperkte beslis-
en beoordelingsruimte. Het doel van de hardheidsclausule is om schuldenaren die in
de regel niet voldoen aan de goede trouw-toets toch toe te kunnen laten tot de regeling.
Daarbij gaat het vooral om de vraag of de schuldenaar zijn gedrag wezenlijk heeft
veranderd en of hij daardoor inmiddels in een situatie verkeert die heel anders is
dan de situatie waarin hij zich bevond op het moment dat hij niet te goeder trouw
handelde bij het aangaan of onbetaald laten van schulden. Er moet bovendien sprake
zijn van een stabiele situatie. Anders zal een toelatingsverzoek al gauw alsnog afstuiten
op het feit dat niet voldaan wordt aan artikel 288, eerste lid, onderdeel c, Fw. Er
is dan immers onvoldoende zekerheid dat de schuldenaar de verplichtingen die voortvloeien
uit het Wsnp-traject zal nakomen. Denkbaar is dat er schulden niet te goeder trouw
zijn aangegaan of onbetaald zijn gebleven door verslavingsproblematiek. Inmiddels
heeft de schuldenaar die verslavingsproblemen (door inschakeling van professionele
hulp) weliswaar nog geen vijf jaar, maar wel al langere tijd onder controle. De schulden
blijken niet te goeder trouw aangegaan of onbetaald gelaten, maar de omstandigheden
die hebben geleid tot deze schulden zijn verdwenen. De rechter kan dan besluiten om
de schuldenaar op basis van de hardheidsclausule toe te laten tot de Wsnp.13

3.2 Problematiek

De in 2012 ingezette voortdurende daling van de instroom in het Wsnp-traject14, staat op gespannen voet met de onverminderd grote schuldenproblematiek. Geconstateerd
is dat dit deels komt omdat twee voorwaarden waaraan een schuldenaar moet voldoen
om toegelaten te kunnen worden tot de Wsnp, te knellend werken.

Knelpunt: vijf jaar voorafgaand aan het verzoek te goeder trouw geweest ten aanzien
van het ontstaan of onbetaald laten van zijn schulden («goede trouw-toets»)

Zoals hierboven beschreven kan een schuldenaar op basis van artikel 288, eerste lid,
onderdeel b, Fw in principe niet worden toegelaten als hij in de vijf jaar15 voorafgaand aan zijn toelatingsverzoek niet te goeder trouw is geweest bij het aangaan
of onbetaald laten van schulden (bijvoorbeeld schulden die onbetaald zijn gebleven
doordat de schuldenaar volledig in beslag werd genomen door een verslaving of schulden
die zijn ontstaan uit boetes of overmatige consumptie). Het is de bedoeling dat de
rechter het begrip «te goeder trouw» breed interpreteert als gedragsmaatstaf waarbij
niet alleen gedragingen in de financiële sfeer van belang zijn, maar ook maatschappelijke
gedragingen (bijvoorbeeld verslavingen). Daarbij kan de rechter rekening houden met
alle omstandigheden die hij belangrijk acht, zoals de aard en omvang van de schulden,
wanneer de schulden zijn ontstaan, het gedrag dat de schuldenaar heeft vertoond bij
het aangaan van de schulden en de mate waarin hij juist heeft geprobeerd die te voorkomen,
alsmede de inspanningen die hij heeft geleverd in het minnelijk traject.16

Zoals eveneens hiervoor is opgemerkt, kan de rechter een schuldenaar die in de voorgaande
vijf jaar niet altijd te goeder trouw is geweest toch toelaten door de hardheidsclausule
toe te passen die is opgenomen in artikel 288, derde lid, Fw. Over de manier waarop
de rechter op dit moment de hardheidsclausule dan toepast, bestaat in de praktijk
veel onzekerheid. Dit komt grotendeels doordat rechters hierbij over de nodige vrije
beslis- en beoordelingsruimte beschikken (discretionaire bevoegdheid). De beslissingen
die de rechters nemen zijn naar hun aard erg casuïstisch. In de praktijk leeft de
perceptie dat de rechter de goede trouw-toets zeer strikt toepast en nauwelijks gebruik
maakt van de hardheidsclausule. Uit onderzoek – in opdracht van de voormalig Staatssecretaris
van SZW – blijkt dat bij gemeentelijke schuldhulpverleners het idee leeft dat als
sprake is van bepaalde schulden de schuldenaar hoe dan ook niet wordt toegelaten tot
een Wsnp-traject.17 Dit betreft onder meer belasting- en alimentatieschulden en schulden die mede voortkomen
uit recente (tot vijf jaar terug) consumptieve uitgaven waarvan een schuldenaar had
moeten weten dat hij die niet zou kunnen dragen of schulden die samenhangen met een
afwezige of incomplete boekhouding bij (kleine) bedrijven. Gevolg is dat schuldenaren
die te maken hebben met dit type schulden, blijven hangen in een gemeentelijk schuldhulpverleningstraject
ook als een positieve uitkomst van dat traject niet meer verwacht wordt, dan wel uit
een dergelijk traject verdwijnen zonder dat de schulden zijn opgelost. Zij stromen
niet door naar een Wsnp-traject. Doel van de verlenging van het gemeentelijke schuldhulpverleningstraject
is dan alleen om te wachten tot de vijfjaartermijn die geldt bij de goede trouw-toets,
voorbij is. Dit is voor de schuldenaar en de schuldeisers een ongewenste situatie,
omdat een oplossing voor de schuldenproblematiek zonder goede grond wordt uitgesteld.
Dit uitstel kan er bovendien toe leiden dat schulden alleen nog maar meer oplopen.
Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld jongeren (onder de 25 jaar) die een relatief beperkte
schuldenlast hebben opgebouwd, die voor hen problematisch is, maar welke schulden,
gezien hun leeftijd, vrijwel allemaal in de vijfjaarstermijn vallen terwijl het ontstaan
of onbetaald laten van schulden veelal niet geheel te goeder trouw kan worden beschouwd.
De jongeren moeten dan wachten met het indienen van een verzoek tot toelating tot
de Wsnp tot zij ouder zijn, waarbij hun schuldenlast zonder twijfel hoger is geworden
en hun problemen groter. Meer flexibiliteit en meer menselijke maat is dan gewenst.

Knelpunt: de Wsnp is in de voorgaande tien jaar al van toepassing geweest

Een schuldenaar kan op grond van de huidige regeling ook niet doorstromen naar een
Wsnp-traject als hij in de tien jaar voorafgaand aan zijn toelatingsverzoek al eens
eerder gebruik heeft gemaakt van de regeling (al dan niet met een schone lei als eindresultaat)
(artikel 288, tweede lid, onderdeel d, Fw).

Een schuldenaar die het Wsnp-traject met een schone lei heeft afgesloten, kan door
allerlei omstandigheden buiten zijn schuld opnieuw in de problemen komen. Er kan bijvoorbeeld
sprake zijn van een echtscheiding, waarbij de woning met een verlies verkocht moet
worden, of het verlies van een baan. Als een Wsnp-traject tussentijds zonder schone
lei wordt beëindigd, is evident dat de schuldenaar direct na de beëindiging van de
regeling weer in een problematische schuldensituatie komt te zitten. Er kunnen allerlei
redenen zijn waarom een Wsnp-traject zonder schone lei wordt beëindigd. Een gokverslaving
die onder controle leek, speelt bijvoorbeeld weer op waardoor het de schuldenaar niet
lukt om de verplichtingen die voortvloeien uit het Wsnp-traject na te komen. Hoewel
het niet nakomen van de verplichtingen dan op dat moment verwijtbaar is (waardoor
de regeling zonder schone lei wordt beëindigd) kan er binnen tien jaar tijd zoveel
veranderen, waardoor er aanleiding kan zijn om iemand alsnog toe te laten. Op dit
moment is dit echter niet mogelijk zolang er nog geen tien jaar is verstreken.18 De strikte toepassing van deze regel leidt daarmee tot onnodige vertraging in de
oplossing van de schuldenproblematiek. Ook hier is meer flexibiliteit en meer menselijke
maat wenselijk.

4. Korte beschrijving van de voorgestelde maatregelen

Om de hiervoor in paragraaf 3.2 genoemde knelpunten weg te nemen, wordt voorgesteld
om:

– de termijn van de «goede trouw-toets» te verkorten van vijf naar drie jaar, en

– de regel dat een Wsnp-traject binnen tien jaar niet weer kan worden toegepast, iets
te versoepelen door de rechter de mogelijkheid te geven om een schuldenaar in schrijnende
gevallen toch opnieuw tot dit traject toe te laten.

Maatregel: aanpassen termijn toelatingsgrond «goede-trouw-toets» van vijf naar drie
jaar

Voorgesteld wordt een verkorting van de termijn van de «goede trouw-toets» (artikel 288,
eerste lid, onderdeel b, Fw) van vijf naar drie jaar, met handhaving van de hardheidsclausule
(artikel 288, derde lid, Fw). Daarbij zal uitgangspunt zijn dat de hardheidsclausule
in beginsel niet zal worden toegepast. Om alsnog toegelaten te kunnen worden op basis
van de hardheidsclausule, zal de schuldenaar moeten aantonen dat het hem in minder
dan drie jaar gelukt is om zijn gedrag wezenlijk te veranderen en om voor zichzelf
een stabiele situatie te creëren die heel anders is dan de situatie waarin hij zich
bevond op het moment dat hij niet te goeder trouw handelde bij het aangaan of onbetaald
laten van schulden. Een dergelijke verandering is moeilijk te realiseren binnen zo
een korte periode. Daarom zal de hardheidsclausule ook alleen in duidelijke uitzonderingsgevallen
worden toegepast.

Voor deze aanpassing van artikel 288, eerste lid, onderdeel b, Fw is aansluiting gezocht
bij het visiedocument van de rechtspraak. Daarin werd voor de «goede-trouw-toets»
een termijn voorgesteld van twee jaar, met handhaving van de hardheidsclausule.19 De Rvdr refereert in haar advies over het voorontwerp aan het visiedocument van de
rechtspraak, maar geeft ook aan dat het aan de wetgever is om te bepalen welke termijn
passend is. Daarbij geeft de Rvdr een langere termijn dan twee jaar in overweging
voor de categorie schuldenaren die evident te kwader trouw heeft gehandeld. Bij de
afweging welke termijn passend is, is daarmee rekening gehouden. Verondersteld kan
worden dat het van belang is dat de rechter bij de behandeling van een toelatingsverzoek
over voldoende informatie kan beschikken om te kunnen bepalen of verwacht mag worden
dat een schuldenaar de verplichtingen die samenhangen met een Wsnp-traject zal nakomen
(d.w.z. inspanningsplicht, informatieplicht, geen nieuwe schulden maken, aan de boedel
afdragen). Het gedrag van de schuldenaar in het verleden en of dit te goeder trouw
was, is daarbij een belangrijke graatmeter. Aanvankelijk is in het voorontwerp voor
de «goede-trouw-toets» een termijn van twee jaar opgenomen. Uit de consultatie bleek
echter dat veel respondenten vrezen dat deze termijn te kort is om de rechter over
voldoende relevante informatie te kunnen laten beschikken over de schuldenaar om te
kunnen beoordelen of hij kan worden toegelaten tot het Wsnp-traject. Daarom is er
na de consultatie voor gekozen om de termijn te stellen op drie jaar. Dit is ook in
het belang van de schuldenaar. Als een schuldenaar wordt toegelaten tot een Wsnp-traject
terwijl hij daar nog niet aan toe is en hij daardoor verzaakt om de eerder genoemde
verplichtingen na te leven, kan dit reden zijn om een Wsnp-traject tussentijds te
beëindigen (artikel 350, eerste lid, onderdeel f, Fw). Dit heeft dan in principe ook
als consequentie dat de schuldenaar gedurende tien jaar niet meer in een Wsnp-traject
kan terugkeren (artikel 288, tweede lid, onderdeel d, Fw). Dit kan voorkomen worden
als de schuldenaar alleen wordt toegelaten als hij er ook daadwerkelijk aan toe is.
De rechter moet over voldoende informatie kunnen beschikken om die beoordeling te
kunnen maken en een termijn van drie jaar voor de «goede-trouw-toets» lijkt in dit
kader dan passend. Daarbij blijft overigens ook een hardheidsclausule van kracht:
de rechter kan een schuldenaar eerder toelaten als hij vindt dat hij over voldoende
informatie beschikt en concludeert dat de schuldenaar eraan toe is om toegelaten te
worden.

Deze maatregel zal ertoe leiden dat schuldenaren niet onnodig in een minnelijk traject
blijven hangen of zonder oplossing uit een dergelijk traject verdwijnen, maar sneller
doorstromen naar een Wsnp-traject.

Maatregel: introductie uitzondering op afwijzingsgrond tienjaartermijn

Voorgesteld wordt om een uitzonderingsmogelijkheid te introduceren op de afwijzingsgrond
betreffende de tienjaartermijn. Op basis van een nieuw vierde lid kan het verzoek
om toegelaten te worden tot een Wsnp-traject in afwijking van artikel 288, tweede
lid, onderdeel d, Fw toch door de rechter worden toegewezen indien een afwijzing van
het verzoek in de gegeven omstandigheden – waaronder de manier waarop het eerdere
Wsnp-traject is geëindigd, de wijze waarop de nieuwe schulden zijn ontstaan of onbetaald
gelaten en de mate waarin dit aan de schuldenaar is toe te rekenen – leidt tot een
schrijnende situatie (of anders gezegd: «een onbillijkheid van overwegende aard»).

Schrijnende situaties waaraan gedacht kan worden zijn bijvoorbeeld een schuldenaar
die – na afronding van het Wsnp-traject – buiten zijn schuld (bijvoorbeeld door een
economische crisis, een lockdown zoals afgekondigd in het kader van de uitbraak van
het COVID-19 virus, ziekte of niet verwijtbaar ontslag) opnieuw in financiële problemen
komt. Of een schuldenaar die een eerder Wsnp-traject niet heeft kunnen afmaken, maar
daartoe nu wel in staat wordt geacht. Dit kan bijvoorbeeld gaan om een schuldenaar
die tijdens het eerdere Wsnp-traject is geconfronteerd met het overlijden van een
naast familielid en als gevolg daarvan mentale problemen heeft gekregen, waardoor
hij niet langer in staat was het traject naar behoren te doorlopen. Als de schuldenaar
deze mentale problemen inmiddels heeft weten te overwinnen, zou hij de kans moeten
krijgen om opnieuw toegelaten te worden tot het Wsnp-traject.

In voornoemde gevallen heeft de rechter de mogelijkheid om de tienjaartermijn te doorbreken
en zo schuldenaren die al eens zijn toegelaten tot een Wsnp-traject, eerder dan pas
weer na tien jaar toegang te verlenen. De rechter gaat hiertoe niet over als hij oordeelt
dat er sprake is van ernstige verwijtbaarheid. Het is dan niet onbillijk om een verzoek
van de schuldenaar om opnieuw toegelaten te worden tot een wsnp-traject af te wijzen.
Bij dat laatste kan gedacht worden aan de situatie waarin de schuldenaar verhaalsacties
van schuldeisers heeft gefrustreerd of gepoogd heeft zulks te doen. Of een schuldenaar
die luxe goederen is blijven aanschaffen terwijl hij wist dat hij deze niet kon betalen
(«overconsumptie»). Een weldenkende gemiddelde consument zal dat niet doen. Ook het
tijdstip waarop en de frequentie waarin de schulden zijn gemaakt, het betalingsgedrag
van de schuldenaar nadien en eventuele pogingen van de schuldenaar om zijn schulden
te doen verminderen, zullen bij de oordeelsvorming van de rechter een rol kunnen spelen.
De rechter maakt derhalve op grond van artikel 288, vierde lid, Fw (nieuw) een individuele
belangenafweging. De rechtspraak zal door middel van jurisprudentie verder invulling
moeten geven aan de vraag wanneer sprake is van «een onbillijkheid van overwegende
aard».

Deze maatregel zorgt ervoor dat schuldenaren niet per definitie worden afgewezen als
zij binnen tien jaar opnieuw een toelatingsverzoek indienen. Het gaat dan om schuldenaren
die buiten hun schuld binnen tien jaar opnieuw in de financiële problemen komen of
schuldenaren die het eerdere traject niet hebben kunnen afmaken, maar daartoe nu wel
in staat worden geacht. Een strikte toepassing van de tienjaartermijn zal er in deze
situaties toe leiden dat een schuldenaar, die wel heel graag wil en kan werken aan een oplossing daartoe niet de mogelijkheid krijgt. De schuldenaar heeft
hierdoor geen enkel toekomstperspectief, want hij zal nog heel lang in financiële
problemen blijven verkeren. De voorgestelde maatregel beoogt dit te voorkomen.

Doel toelatings- en afwijzingscriteria blijft overeind

Zoals eerder is opgemerkt, blijft – ook na bovengenoemde wijziging van artikel 288,
eerste lid, onderdeel b, en introductie van een nieuw vierde lid op basis waarvan
kan worden afgeweken van het tweede lid, onderdeel d, Fw – het doel van de toelatings-
en afwijzingscriteria overeind; een schuldenaar die zich niet aan de uit een Wsnp-traject
voorvloeiende verplichtingen (d.w.z. inspanningsplicht, informatieplicht, geen nieuwe
schulden maken, aan de boedel afdragen) kan of wil houden of waarvoor uit eerdere ervaringen blijkt dat een Wsnp-traject geen blijvende
schuldoplossing kan bieden, krijgt nog steeds geen toegang tot de Wsnp. In dit verband
is van belang dat het toelatingscriterium dat is opgenomen in artikel 288, eerste
lid, onderdeel c, Fw onverkort van toepassing blijft. Een schuldenaar moet de verplichtingen,
die voortvloeien uit het Wsnp-traject, naar behoren willen en kunnen nakomen. Ditzelfde
geldt ook voor de afwijzingsgrond die is opgenomen in artikel 288, tweede lid, onderdeel
c, Fw. Het toelatingsverzoek van de schuldenaar wordt afgewezen als hij schulden heeft
die voortvloeien uit een onherroepelijke veroordeling betreffende een misdrijf, ontstaan
in de vijf jaar voorafgaand aan de indiening van het verzoek. Op grond van artikel 358,
vierde lid, Fw is de schone lei niet van toepassing op vorderingen die voortvloeien
uit een strafrechtelijke veroordeling.

5. Gevolgen voor bedrijfsleven en schuldenaren en voor de rijksbegroting

Het navolgende beschrijft wat de verwachte regeldruk gevolgen voor het bedrijfsleven
en schuldenaren zijn en vervolgens de verwachte financiële gevolgen voor de rijksbegroting.

5.1 Regeldruk

Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk voor schuldenaren. De nalevingskosten
voor het bedrijfsleven kunnen worden uitgesplitst in administratieve lasten en inhoudelijke
nalevingskosten. Administratieve lasten zijn de kosten die het bedrijfsleven moet
maken om te voldoen aan informatieverplichtingen jegens de overheid, die voortvloeien
uit wet- en regelgeving. Het wetsvoorstel brengt geen administratieve lasten met zich.
De inhoudelijke nalevingskosten bestaan uit andere kosten die het bedrijfsleven moet
maken om aan de verplichtingen te voldoen die nieuwe wet- en regelgeving stelt. Het
wetsvoorstel bevat geen inhoudelijke nalevingskosten, omdat de gevolgen van het voorstel
buiten de definitie van nalevingskosten vallen.20 Het is overigens de verwachting dat ondernemers de regeling als lastenverlichting
zullen ervaren, omdat schuldenaren sneller kunnen doorstromen in de Wsnp.

5.2 Financiële gevolgen

Het wetsvoorstel leidt tot een zekere toename van de instroom in de Wsnp.

Als gevolg van de introductie van de mogelijkheid om een uitzondering te maken op
de afwijzingsgrond betreffende de tienjaartermijn wordt in eerste instantie een extra
toestroom verwacht. Dit komt omdat er nu waarschijnlijk een aantal schuldenaren zal
zijn die wachten tot voor hen de tienjaartermijn voorbij is. Er zal hier sprake zijn
van een inhaaleffect. Daarna wordt verwacht dat het effect minder groot zal zijn.
Uit onderzoek in de Monitor Wsnp blijkt dat de herhaling laag is voor schuldenaren
die de Wsnp hebben doorlopen. De economische gevolgen van de uitbraak van het coronavirus
kunnen er nu echter wel toe leiden dat mensen die eerder gebruik hebben gemaakt van
een Wsnp-traject, opnieuw in de financiële problemen komen. In die zin is sprake van
een exceptionele situatie.

Uitgaande van deze verwachtingen zal de wetswijziging tot enkele honderden extra toelatingen
in de Wsnp leiden. Schuldenaren die worden toegelaten tot een Wsnp-traject moeten
worden bijgestaan door een Wsnp-bewindvoerder. De hiermee gemoeide kosten bedragen
ongeveer € 0,35 mln. per jaar. Binnen de middelen voor de Wsnp op de begroting van
het Ministerie van Justitie en Veiligheid is hiervoor in dekking voorzien.

Een verbetering van de doorstroom van het gemeentelijke schuldhulpverleningstraject
naar de Wsnp heeft ook consequenties voor de werklast van de rechterlijke macht:

a. er zullen vanuit de schuldhulpverlening meer verzoeken worden ingediend tot toelating
tot de Wsnp;

b. de verwachting is ook dat meer van die verzoeken gehonoreerd kunnen worden en dus
dat er ook meer Wsnp-trajecten zullen gaan lopen in het kader waarvan een rechter-commissaris
toezicht zal houden.

De hiermee gemoeide kosten bij de rechtspraak bedragen ongeveer € 0,86 mln. per jaar
en ook hiervoor is op de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid in
dekking voorzien.

6. Consultatie21

Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is van 2 december 2020 tot 11 februari 2021 in
internetconsultatie gegeven.22 Daarop zijn 16 reacties ontvangen, waaronder van de Koninklijke Beroepsorganisatie
van Gerechtsdeurwaarders (KBvG), de Vereniging voor Insolventierecht Advocaten (Insolad),
de Vereniging voor Jonge Insolventierecht Advocaten (Jira), de Nederlandse orde van
advocaten (NOvA), de Beroepsvereniging Bewindvoerders Wsnp (BBW), de Nederlandse Beroepsvereniging
Professionele Bewindvoerders (NBPB), de Nederlandse vereniging van Banken (NVB) en
enkele wetenschappers en particulieren. Buiten de internetconsultatie zijn reacties
ontvangen van de Rvdr, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Nederlandse
vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK), het Bureau Wsnp van
de raad voor rechtsbijstand en de NO. Het voorstel is daarnaast besproken in de Commissie
insolventierecht dat heeft geleid tot een officieel advies.23 Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) is om advies gevraagd, maar heeft geen
advies uitgebracht omdat er geen substantiële gevolgen zijn voor de regeldruk.

Het belang van een betere doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar
de Wsnp wordt door alle respondenten onderschreven. Er was echter wel verschil van
mening over de vraag of de in het voorontwerp voorgestelde wetswijzigingen allemaal
nodig waren om dit doel te bereiken. Zo waren er respondenten die vonden dat de voorgestelde
regeling te ver strekte, maar ook respondenten die juist vonden dat de regeling moest
worden uitgebreid. Aan de hand van de volgende thema’s wordt ingegaan op de meest
in het oog springende reacties:

I. Verkorting termijn toelatingsgrond goede trouw-toets;

II. Introductie uitzondering op afwijzingsgrond tienjaartermijn;

III. Introductie van een hoger beroepsmogelijkheid voor schuldeisers;

IV. Overgangsrecht;

V. Aanvullende maatregelen.

I. Verkorting termijn toelatingsgrond goede trouw-toets

Ten aanzien van het voorstel tot verkorting van de termijn van de goede trouw-toets
is enerzijds door onder andere de Insolad, de Jira, en de NVvR ingebracht dat door
de inperking van de termijn naar aanvankelijk twee jaar, de rechtspraktijk over minder
relevante informatie over de schuldenaar zou kunnen beschikken. Dat is nadelig voor
de toetsing of de situatie van de schuldenaar ten goede is gekeerd en de schuldenaar
tot de Wsnp moet worden toegelaten. Deze organisaties gaven daarom in overweging om
de «goede trouw»-termijn minder fors te beperken. De Commissie insolventierecht vond
de huidige termijn van vijf jaar te lang en steunde een verkorting van die termijn.
De Commissie sprak zich niet expliciet uit over hoe lang de termijn dan wel zou moeten
zijn, maar merkte, net als de NOvA, wel op dat bij een verkorting van de termijn het
precaire evenwicht tussen de belangen van de schuldeisers en die van de schuldenaar
niet uit het oog moest raken. Anderzijds meenden andere respondenten, waaronder de
Rvdr, de NVB en de NVVK dat met een juiste toepassing van de hardheidsclausule een
aanpassing van de wet niet nodig was en met betrokken partijen (gemeentelijke schuldhulpverleners,
rechters en Wsnp-bewindvoerders) overleg zou kunnen plaatsvinden over de invulling
en toepassing van de goede trouw-toets en de hardheidsclausule zodat helderheid zou
worden gecreëerd over de vraag in welke gevallen een schuldenaar wel tot de Wsnp kan
worden toegelaten en in welke niet.

In reactie op deze opmerkingen wordt het volgende opgemerkt. De hardheidsclausule
is in artikel 288, derde lid, FW opgenomen voor echte uitzonderingsgevallen op de
hoofdregel. Indien het verzoek van de schuldenaar zou moeten worden afgewezen wegens
het ontbreken van vijf jaar goede trouw (de hoofdregel), kan de schuldenaar in uitzonderingssituaties
tóch worden toegelaten. Van zo’n situatie kan bijvoorbeeld sprake zijn als een schuldenaar
wegens psychosociale problemen of verslaving in de schulden is geraakt, maar hij deze
problemen inmiddels heeft overwonnen en de situatie zodanig stabiel is dat de nakoming
van de schuldsaneringsverplichtingen is gewaarborgd. Dit laatste kan bijvoorbeeld
blijken uit de omstandigheid dat de schuldenaar zich onder deskundige begeleiding
van bijvoorbeeld verslavingszorg of budgetbegeleiding heeft gesteld die ook tijdens
de toepassing van de schuldsaneringsregeling gehandhaafd zal blijven zolang dat nodig
is. De hardheidsclausule in artikel 288, derde lid, Fw geeft de rechter dan de mogelijkheid maar niet de verplichting om schuldenaren tot de Wsnp toe te laten. Zoals eerder
is opgemerkt is het de bedoeling om de doorstroom van het gemeentelijk schuldhulpverleningstraject
naar de Wsnp te verbeteren. In dit verband is de hoofdregel op basis waarvan na een
«niet-te-goeder-trouw handelen» in principe vijf jaar afgewacht moet worden, niet
langer passend. Door deze termijn in te korten tot drie jaar, wordt tot uitdrukking
gebracht dat het niet langer een uitzondering maar juist de regel is dat een schuldenaar
na drie jaar te goeder trouw te hebben gehandeld, in aanmerking moet kunnen komen
om toegelaten te worden tot het wsnp-traject. Over de duur van de termijn kan verschillend
worden gedacht. Omdat veel respondenten vrezen dat in een periode van twee jaar onvoldoende
relevante informatie over de schuldenaar beschikbaar is voor de rechter om te kunnen
beoordelen of een schuldenaar toegelaten kan worden tot het Wsnp-traject, is er voor
gekozen om de termijn op drie jaar te stellen in plaats van twee jaar zoals in het
voorontwerp stond. Binnen die termijn is het veel reëler dat die informatie wel voldoende
beschikbaar is.

II. Introductie uitzondering op afwijzingsgrond tienjaartermijn

Het voorstel om een toelatingsverzoek van een schuldenaar niet langer automatisch
af te wijzen als hij in de voorgaande tien jaar al eens eerder tot de Wsnp is toegelaten,
werd door alle respondenten ondersteund. Over de technische vormgeving van deze wijziging
werd wel verschillend gedacht. Zo adviseerden enkele respondenten, waaronder de Commissie
insolventierecht en de Rvdr, om in de toelichting aan de hand van concrete voorbeelden
beter te duiden in welke situaties een schuldenaar binnen tien jaar opnieuw toegelaten
zou moeten kunnen worden, omdat anders vooral voor de schuldenaar een onbillijke situatie
zal ontstaan. Andere respondenten, waaronder de NO en NVvR, suggereerden daarentegen
om de tienjaartermijn van artikel 288, tweede lid, onderdeel d, Fw te verkorten. Het
BBW gaf aan dat de tienjaartermijn ook in het geheel zou mogen vervallen zodat de
toegang tot de Wsnp alleen in uitzonderlijke situaties is uitgesloten.

Naar aanleiding hiervan wordt het volgende opgemerkt. De omstandigheid dat een persoon
al eerder gebruik heeft gemaakt van de kans op een schone lei die de schuldsaneringsprocedure
biedt, is van meet af aan een wettelijke afwijzingsgrond geweest. In dit verband wordt
er grote waarde aan gehecht om de tienjaartermijn te behouden en uitzonderingen daar
op toe te laten. Een termijn van tien jaar blijft hoofdregel om zo een voldoende ontmoediging
voor het lichtzinnig afbreken van een Wsnp-traject door de schuldenaar in stand te
houden. Een aaneenschakeling van schuldsaneringen of opvolgende schuldsaneringen is
niet gewenst, maar door de voorgestelde doorbrekingsgrond in artikel 288, vierde lid,
Fw ook niet uitgesloten. Het doel van de doorbrekingsgrond is om de rechter de mogelijkheid
te geven om te toetsen of de betreffende schuldenaar bij het opnieuw vervallen in
problematische schulden gelet op de omstandigheden van het geval toch binnen tien
jaar opnieuw zou moeten worden toegelaten tot een schuldsaneringstraject. Een eerder
Wsnp-traject vormt geen categorisch beletsel. De rechter laat een schuldenaar nogmaals
– binnen tien jaar – toe tot de Wsnp als hij van oordeel is dat een onbillijke situatie
zal ontstaan, gelet op het belang van de schuldenaar bij toelating tot de schuldsaneringsregeling.
Bij zijn beslissing om de schuldenaar toch toe te laten, kan de rechter alle relevante
omstandigheden betrekken. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de omvang van de nieuwe
schulden, hoe deze zijn ontstaan en de mate waarin de schuldenaar hiervoor een verwijt
gemaakt kan worden. Als de schuldenaar dan allemaal fraudeschulden heeft, zal de uitkomst
van de beoordeling anders zijn dan bij ondernemingsschulden die zijn ontstaan omdat
zijn horecagelegenheid dicht moest vanwege de coronamaatregelen. Alleen in het laatste
geval kan een schuldenaar nogmaals worden toegelaten. Zoals eerder is opgemerkt in
paragraaf 4 zal ook relevant zijn hoe het eerdere Wsnp-traject is verlopen en of het
traject toen tussentijds is beëindigd of niet. Paragraaf 4 is aangevuld met voorbeelden.

III. Introductie van een hoger beroepsmogelijkheid voor schuldeisers

Het voorontwerp van het wetsvoorstel dat in consultatie is gebracht omvatte ook nog
het voorstel om schuldeisers de mogelijkheid te bieden hoger beroep in te stellen
tegen een positieve beslissing van de rechter op het toelatingsverzoek van de schuldenaar.
Hoewel er respondenten waren die dit voorstel steunden – onder andere de KBvG, de
NOvA, de NVB en de Jira – leidde het ook tot een belangrijk punt van kritiek. Verschillende
respondenten, waaronder de NVVK, de RvdR, de NVvR, de NBPB, de Insolad, de BBW en
het Bureau Wsnp, wezen erop dat de introductie van deze mogelijkheid van hoger beroep
de Wsnp-procedure aanzienlijk zou compliceren. Daarmee zou deze maatregel uiteindelijk
indruisen tegen de doelstelling van het wetsvoorstel om mensen met problematische
schulden vanuit de gemeentelijke schuldhulpverlening sneller te laten doorstromen
tot de Wsnp. Ook de Commissie insolventierecht was geen voorstander van het invoeren
van een mogelijkheid van hoger beroep en adviseerde om dit onderdeel van het wetsvoorstel
te laten vervallen.

Deze reacties hebben aanleiding gegeven de hoger beroepsmogelijkheid te schrappen.
Dat neemt niet weg dat het schuldeisers vrij staat hun eventuele bezwaren voorafgaand
aan de toelating tot de Wsnp kenbaar te maken bij de rechtbank. De Hoge Raad heeft
in 2000 bepaald dat de rechter bij een beslissing op een Wsnp-verzoek acht mag slaan
op een brief of andere stukken die door of namens een schuldeiser worden overgelegd.24 Voorts zijn er voldoende waarborgen in het systeem van de Wsnp voor schuldeisers
om hun belang alsnog naar voren te brengen en te voorkomen dat een schuldenaar onterecht
een schone lei verkrijgt. Op grond van artikel 350, eerste lid, onderdeel f, Fw kan
een schuldeiser de tussentijdse beëindiging van de Wsnp (zonder schone lei) vragen
als blijkt van een weigeringsgrond die bij de beoordeling van het Wsnp-verzoek (destijds)
reden zou zijn geweest het verzoek af te wijzen.

IV. Overgangsrecht

Het voorontwerp van het wetsvoorstel dat in consultatie is gebracht bevatte een overgangsbepaling
waarin was bepaald dat de gewijzigde bepalingen van toepassing zijn op verzoekschriften
die vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet worden ingediend. De Rvdr merkte
terecht op dat het doel van het wetsvoorstel om de doorstroom tot de Wsnp te bevorderen,
beter gediend is bij onmiddellijke werking van de voorgestelde wetswijzigingen. In
het wetsvoorstel is daarom gekozen voor onmiddellijke toepassing van de nieuwe wetgeving.
De overgangsbepaling is aangepast (ten opzichte van het voorontwerp) en regelt nu
dat de gewijzigde bepalingen ook van toepassing zijn op toelatingsverzoeken die al
voor de inwerkingtreding van de wet zijn ingediend bij de rechtbank en waarop nog
niet is beslist. Zo wordt voorkomen dat schuldenaren op zitting komen wiens verzoek
moet worden afgewezen omdat voor hen nog de oude criteria gelden, terwijl een nieuw
verzoek op grond van de dan geldende wet voor toewijzing in aanmerking zou kunnen
komen.

V. Aanvullende maatregelen

De consultatie leverde ook verschillende voorstellen voor aanvullende maatregelen
op, waaronder de suggesties tot:

– verbeteren van de doorstroming van het schuldenbewind (beschermingsbewind wegens problematische
schulden) naar de Wsnp;

– verkorten van de Wsnp-saneringstermijn25;

– herinvoeren van de voorlopige toelatingsmogelijkheid tot de Wsnp26;

– verduidelijken van het wettelijke toelatingsvereiste van de buitengerechtelijke verklaring
dat een poging tot een minnelijke schuldregeling is mislukt;

– een sterkere inzet op gedragsverandering van de schuldenaar tijdens de looptijd van
zijn Wsnp-traject.

Deze maatregelen vallen echter buiten het bestek van dit wetsvoorstel dat ziet op
het bevorderen van de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de
Wsnp. Desalniettemin zitten er wel goede voorstellen bij die verder zullen worden
overwogen in het kader van de Brede Schuldenaanpak.27

II. ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I

Een belangrijke grond voor toelating tot de Wsnp is dat aannemelijk is dat de schuldenaar
in de vijf jaar voor de indiening van het verzoek te goeder trouw was ten aanzien
van het ontstaan en onbetaald laten van zijn schulden (artikel 288, eerste lid, onderdeel
b, Fw). Deze toets wordt verkort van vijf naar drie jaar. Daarbij blijft de hardheidsclausule
gehandhaafd (artikel 288, derde lid, Fw). Door een beroep te doen op de hardheidsclausule
wordt schuldenaren de mogelijkheid geboden om toch toegelaten te worden tot de Wsnp
als ze kunnen aantonen dat er in de afgelopen drie jaar sprake is van «een wending
ten goede», waarbij zij de oorzaak van hun schulden onder controle hebben gekregen.
Door een wijziging van de termijn van vijf naar drie jaar zal de hardheidsclausule
naar verwachting minder vaak – alleen in duidelijke uitzonderingsgevallen – worden
toegepast.

Daarnaast wordt een uitzonderingsmogelijkheid geïntroduceerd op de tienjaartermijn
(artikel 288, vierde lid, (nieuw) Fw). De rechter kan in afwijking van artikel 288,
tweede lid, onderdeel d, Fw het verzoek toch toewijzen als minder dan tien jaar voorafgaand
aan de dag waarop het verzoek is ingediend, ten aanzien van de schuldenaar de schuldsaneringsregeling
van toepassing is geweest. De rechter kan hiertoe besluiten als een afwijzing van
het verzoek zou leiden tot een schrijnende situatie (of anders gezegd «een onbillijkheid
van overwegende aard»). Voor de terminologie van de bepaling «een onbillijkheid van
overwegende aard» is aansluiting gezocht bij de formuleringen van de artikelen 127a,
derde lid, 237, vijfde lid en 282a, vierde lid, Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
Met het gebruik van het criterium «een onbillijkheid van overwegende aard» wordt benadrukt
dat de rechter slechts in uitzonderingsgevallen de tienjaartermijn kan doorbreken.
Bij de beoordeling of er redenen zijn om een uitzondering te maken op de tienjaarstermijn,
houdt de rechter rekening met:

– de manier waarop de eerder ten aanzien van de schuldenaar toegepaste schuldsaneringsregeling
is geëindigd;

– de wijze waarop de nieuwe schulden zijn ontstaan of onbetaald gelaten;

– de mate waarin het ontstaan en onbetaald laten van de schulden aan de schuldeiser
is toe te rekenen.

Artikel II

Artikel II regelt het overgangsrecht. De gewijzigde bepalingen hebben onmiddellijke
werking. Dit betekent dat de bepalingen ook van toepassing zijn op toelatingsverzoeken
die al voor de inwerkingtreding van de wet zijn ingediend bij de rechtbank en waarop
nog niet is beslist.

Artikel III

Artikel III betreft de inwerkingtredingsbepaling en regelt dat het moment van inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel bij koninklijk besluit gebeurt. Daarbij zal de hand worden gehouden
aan de vaste verandermomenten.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker