Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het antwoord op de vragen van het lid Gijs van Dijk over het bericht dat de rechtbank opnieuw bevestigt dat Deliveroo-bezorgers gewoon werknemers zijn

Nr. 1075
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 15 september 2021

De vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de
brief van 18 mei 2021 over het bericht dat de rechtbank opnieuw bevestigt dat Deliveroo-bezorgers
gewoon werknemers zijn.

De vragen en opmerkingen zijn op 23 juni 2021 aan de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid voorgelegd. Bij brief van 10 september 2021 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Peters

Adjunct-griffier van de commissie, Blom

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de minister

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

2

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

6

Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie

8

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

13

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

VVD 1

De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het antwoord op
de vragen van het lid Gijs van Dijk over het bericht dat de rechtbank opnieuw bevestigt
dat Deliveroo-bezorgers gewoon werknemers zijn (Aanhangsel Handelingen II 2020/21,
nr. 2789), zij hebben hierover nog een aantal vragen en opmerkingen. Allereerst is er inmiddels
sprake van twee rechterlijke uitspraken rondom bezorgers van bezorgplatformen. Eén,
zoals aangehaald door de heer Gijs van Dijk, waar Deliveroo-bezorgers in zijn totaliteit
als werknemers worden gezien, en een tweede over een individuele bezorger die daarentegen
wel als ondernemer werd aangemerkt en aan wie geen vast arbeidscontract moest worden
aangeboden. Hoe duidt de Minister deze twee uitspraken?

Is de Minister op de hoogte van het feit dat er ook veel zelfstandige bezorgers zijn
die juist geen vast arbeidscontract willen, en deze bezorgdiensten als flexibele bijbaan
inzetten?

Het is mij inderdaad bekend dat er enerzijds (maaltijd)bezorgers zijn die eraan hechten
een vaste arbeidsovereenkomst te hebben en dat er anderzijds bezorgers zijn die veel
vrijheid en flexibiliteit wensen. Als de tussen partijen overeengekomen rechten en
verplichtingen, zoals de organisatie en uitvoering van de werkzaamheden, echter de
kenmerken van een arbeidsovereenkomst heeft, dan is er sprake van een arbeidsovereenkomst
(zie verder hieronder). Overigens kan ook in een arbeidsovereenkomst worden afgesproken
dat het contract tijdelijk is of dat er een zeer beperkt of flexibel aantal uren per
week wordt gewerkt. Ook binnen een arbeidsovereenkomst kan dus een grote mate van
flexibiliteit worden afgesproken.

Het is in principe niet aan de Minister van SZW om te verklaren waaruit verschillen
in uitspraken ontstaan. Voor wat betreft de duiding van de Deliveroo-uitspraken waar
u in uw vraag aan refereert, wil ik wel het volgende aangeven. De feitelijke omstandigheden
waarover in deze zaken1 is geoordeeld zijn niet hetzelfde. Daarnaast zou het kunnen zijn dat de twee bedoelde
uitspraken van elkaar verschillen door het feit dat in de tussentijd door de Hoge
Raad op 6 november 2020 arrest gewezen is in de zaak gemeente Amsterdam/X (ECLI:NL:HR:2020:1746).
De Hoge Raad heeft hierin aangegeven dat bepalend voor de kwalificatievraag is of
de overeengekomen rechten en plichten aansluiten bij de wettelijke omschrijving van
de arbeidsovereenkomst, oftewel arbeid, loon en gezagsverhouding. Als aan deze kenmerken
is voldaan, is sprake van een arbeidsovereenkomst, ongeacht de intentie van partijen
en ongeacht de naam die partijen aan het contract gegeven hebben.

De uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam (d.d. 16 februari 2021) is op dit moment
de meest recente uitspraak. Tegen deze uitspraak zou – voor zover bekend – door Deliveroo
wel beroep in cassatie zijn ingesteld, wat tot gevolg heeft dat de Hoge Raad hierover
ook nog zal oordelen.

VVD2

Daarnaast vragen deze leden zich af aan welke voorwaarden een zelfstandige zonder
personeel (zzp’er) zou moeten voldoen om wel als zelfstandig bezorger te kunnen werken.
Welke vrijheden moeten mensen hebben om zelfstandig te kunnen werken? Op welk moment
worden deze vrijheden beperkt?

Binnen het Nederlandse stelsel speelt de dwingendrechtelijke werking van het arbeidsrecht
voor de kwalificatie van de arbeidsrelatie een belangrijke rol. Dit betekent dat de
wet voorschrijft dat als er sprake is van een verplichting om persoonlijke arbeid
te verrichten voor loon en in ondergeschiktheid (onder gezag) van een ander er op
basis van een arbeidsovereenkomst wordt gewerkt.2 Deze dwingendrechtelijke werking is overigens geen uniek kenmerk van het Nederlandse
arbeidsrecht, maar geldt – op grond van het Europese werknemersbegrip – ook in de
rest van de Europese Unie. Dit betekent dat een werkende alleen buiten dienstbetrekking3 kan werken als de afspraken en de feitelijke werkzaamheden niet voldoen aan de wettelijke
definitie van de arbeidsovereenkomst. Een van de voorwaarden hiervoor is, zowel in
de Nederlandse als Europese context, dat geen sprake is van werken onder gezag. Door
de jurisprudentie is deze open norm verder ingevuld. Daarnaast kan nog sprake zijn
van een fictieve dienstbetrekking. In het geval van een fictieve dienstbetrekking
is een werkende volgens de wet een werknemer ondanks dat zij niet voldoen aan bovengenoemde
criteria voor de arbeidsovereenkomst. Per 1 januari 2019 is een uitgebreide toelichting
toegevoegd aan het Handboek Loonheffingen waarin wordt beschreven welke indicaties
– in het kader van het inhouden en afdragen van loonheffingen – wijzen op de aanwezigheid
van gezag en een dienstbetrekking, welke indicaties juist wijzen op werk dat buiten
dienstbetrekking kan worden gedaan vanwege de afwezigheid van gezag en wanneer er
sprake is van een fictieve dienstbetrekking. Als er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst
of een fictieve dienstbetrekking heeft een werkende de vrijheid om buiten dienstbetrekking
te werken. Deze vrijheid wordt niet beperkt.

VVD3

Daarnaast hebben de leden van de VVD-fractie ook nog vragen naar aanleiding van de
situatie in het Verenigd Koninkrijk waar, naast werknemers en zelfstandig ondernemers,
sprake is van een derde categorie. Hoe kijkt de Minister naar deze derde categorie?
Is er gekeken om een soortgelijke categorie in Nederland te creëren? Zo nee, waarom
niet? Deelt de Minister de mening dat er op een moderne arbeidsmarkt ook ruimte moet
zijn om modern te werken, ook als dat niet direct in de categorie werknemer of zelfstandig
ondernemer valt?

Ik deel de mening dat er op een moderne arbeidsmarkt ruimte moet zijn om modern te
werken. De vraag is evenwel of daarvoor, naast de verschillende contractvormen die
er momenteel al zijn, nog nieuwe contractvormen nodig zijn om dat te accommoderen.
Specifiek voor de vraag of een derde categorie voor werkenden, toegevoegde waarde
zou kunnen hebben, geldt dat de Commissie Regulering van werk in haar rapport ook
aandacht besteed aan de mogelijkheid van een zogenoemde «tussencategorie».4 De Commissie is evenwel van oordeel dat zo’n categorie in de praktijk leidt tot (extra)
grensdiscussies en onhelderheid over het wettelijk kader en eveneens de mogelijkheden
tot oneigenlijk gebruik vergroot5, bijvoorbeeld doordat werkenden met een economisch afhankelijke positie in deze categorie
gedwongen worden. Het is uiteindelijk aan een nieuw kabinet om tot besluitvorming
over te gaan naar aanleiding van het rapport van de Commissie Regulering van Werk.

VVD4

De leden van de VVD-fractie waarderen de aankondiging van de Minister om te komen
tot een uitwerking van een rechtsvermoeden van het bestaan van een arbeidsovereenkomst
voor platformwerkers. Zij zijn benieuwd op welke termijn de Minister een concept daarvan
kan delen met de Kamer.

In de kabinetsreactie op de adviezen van de Commissie Regulering van werk6 en de WRR van november 20207 is inderdaad aangekondigd dat het kabinet een start zal maken met de uitwerking van
de vraag of en hoe een rechtsvermoeden bij platformwerk geoperationaliseerd kan worden.
Daarbij is tegelijkertijd aangegeven dat het huidige, inmiddels demissionaire, kabinet
de eventuele implementatie van een dergelijke maatregel niet ter hand zal nemen. Het
antwoord op de vraag of en hoe een rechtsvermoeden de positie van platformwerkers
in de praktijk daadwerkelijk kan versterken, strekt er dan ook toe een toekomstig
kabinet in staat te stellen geïnformeerd een afweging te kunnen maken over een dergelijke
maatregel.

In dit kader is een aantal maanden geleden gestart met een onderzoek naar hoe een
maatregel die platforms in beginsel aanmerkt als werkgever – mits er voldoende indicaties
van gezagsuitoefening over de platformwerker zijn – vormgegeven zou kunnen worden.
Indien sprake is van voldoende indicaties van gezag geldt voor het platformbedrijf
in een concrete arbeidsrelatie het uitgangspunt «werkgever, tenzij». Bij het vormgeven
van een dergelijke maatregel is het van belang specifieke en toetsbare criteria te
hanteren, zodat platforms, werkenden en uitvoering een inschatting kunnen maken of
in een concrete situatie al dan niet sprake is van een platform en al dan niet van
voldoende indicaties van gezag. Bij een weerlegbaar rechtsvermoeden geldt ook dat
het platform in rechte het werkgeverschap succesvol kan betwisten als het aantoont
dat in een concrete casus niet op basis van een arbeidsovereenkomst met de platformwerker
wordt gewerkt. Bij de inventarisatie of een dergelijke maatregel behulpzaam zou kunnen
zijn, wordt uiteraard aandacht besteed aan de vraag in hoeverre een dergelijke maatregel
effectief de positie van platformwerkers in de praktijk kan versterken of het zodanig
vorm te geven is dat publieke toezichthouders hier ook effectief een beroep op zouden
kunnen doen.

Over zowel de eventuele vormgeving van een dergelijke maatregel als over de te verwachten
effectiviteit is inmiddels met een aantal relevante partijen gesproken (experts en
stakeholders, waaronder onder meer ook platformbedrijven). Daarnaast is op ambtelijk
niveau gesproken met de Europese Commissie over een mogelijke platformmaatregel, onder
meer over de Europeesrechtelijke houdbaarheid ervan. Daarbij is interessant dat in
de Europese context intussen ook gedachtevorming plaatsvindt over een rechtsvermoeden
bij platformwerk.

Zowel de ambtelijke inventarisatie van de mogelijkheden en onmogelijkheden rondom
een eventuele platformmaatregel als de gesprekken met experts, stakeholders en de
Europese Commissie, hebben geleid tot veel relevante informatie en beter zicht op
de (on)mogelijkheden van een «werkgever, tenzij» benadering bij platformwerk. Vooralsnog
is er echter geen sprake van een volledig uitgewerkte concrete concept-maatregel die
«op de plank ligt». Dit onder meer vanwege de nog openstaande vraag langs welke wegen
een dergelijke maatregel het meest effectief geoperationaliseerd kan worden. Het opnemen
van een wettelijk uitgangspunt van werkgeverschap bij (bepaalde vormen van) platformwerk
versterkt weliswaar de rechtspositie van de platformwerker, maar tegelijkertijd geldt
dat platformwerkers erg terughoudend kunnen zijn om hun rechtspositie ook daadwerkelijk
te claimen, juist vanwege hun soms kwetsbare positie. De effectiviteit van de maatregel
zou daarom worden vergroot als publieke toezichthouders hier effectief een beroep
op kunnen doen. Het is evenwel nog de vraag of en hoe het (juridisch) mogelijk is
het rechtsvermoeden zodanig vorm te geven dat publieke toezichthouders hier effectief
een beroep op zouden kunnen doen. Gelet op onder meer deze uitdagingen wordt momenteel
nog bezien of en op welke manier de effectiviteit van de platformmaatregel kan worden
vergroot.

VVD5

De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd hoeveel Deliveroo-bezorgers en andere platformwerkers
op basis van de uitspraak van het Hof een arbeidsovereenkomst opeisen en wat er met
deze eisen in de praktijk gebeurt. Is de Minister bereid om deze informatie te verzamelen
en gebundeld aan de Kamer te doen toekomen, zodat de Kamer dit mee kan nemen in de
wegingen rondom het voorstel van de Minister?

De rechtspraak en andere casuïstiek uit de (rechts)praktijk wordt in principe altijd
gemonitord en bezien op eventueel relevante aspecten voor de beleidsvorming. Ik zal
dan ook volgen hoe er in de rechtspraktijk gereageerd wordt op de uitspraak van het
Hof en in hoeverre werkenden inderdaad een arbeidsovereenkomst opeisen. Deze informatie
wordt meegenomen bij de ontwikkeling en vormgeving van een eventuele platformmaatregel.
Relevante beslisinformatie zal uiteraard gedeeld worden met de Kamer zou een toekomstig
kabinet een dergelijke maatregel voorstellen.

VVD6

De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd of de Minister in de beoordeling en handhaving
bij de kwalificatie van de arbeidsrelatie ook een rol ziet voor de Inspectie SZW.
Kan de Minister zijn wegingen daarbij meenemen in de aangekondigde uitwerking? En
kan hij aangeven welke toetsingskaders de Inspectie SZW daarvoor nodig heeft en hoe
deze tot stand komen? Is de Minister het eens dat daarvoor specifieke en uitvoerbare
criteria nodig zijn, dus niet zozeer een bepaald uurtarief (wat onuitvoerbaar is gebleken),
maar dat door het platform opgelegde afspraken rondom bereikbaarheid, beschikbaarheid,
werkroosters etc. onderdeel moeten zijn van dergelijke toetsingskaders?

De Inspectie SZW houdt risicogericht en programmatisch toezicht op de naleving van
de arbeidswetten zoals de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml), de Wet
arbeid vreemdelingen en de Arbeidstijdenwet (Atw). Wanneer het toezicht op de arbeidswetgeving
dat noodzakelijk maakt wordt onderzoek gedaan naar mogelijke schijnzelfstandigheid.
Schijnzelfstandigheid is geen zelfstandig beboetbaar feit. Bij een onderzoek naar
naleving van de arbeidswetgeving worden alle relevante feiten en omstandigheden in
ogenschouw genomen. Het arbeidsrechtelijk normenkader inzake eerlijk, gezond en veilig
werk is hierbij leidend.

Thans wordt nader onderzocht hoe het «werkgever, tenzij»-uitgangspunt voor platformen
kan worden vormgegeven. Onder verwijzing naar het antwoord op VVD4 geldt inderdaad
dat een wettelijke platformmaatregel logischerwijs waar mogelijk criteria bevat die
zo specifiek en toetsbaar mogelijk zijn, zodat platforms, platformwerkers een inschatting
kunnen maken of zij onder de werking van de maatregel vallen. Daarnaast geldt dat
de criteria voor uitvoeringsorganisaties handhaafbaar moeten zijn. Ik ben het met
de leden van de fractie van de VVD eens dat afspraken over bereikbaarheid en beschikbaarheid
etc., die – ook in het Europees recht – wijzen op een gezagsrelatie onderdeel van
de criteria zouden kunnen uitmaken.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de D66-fractie hebben nog enkele aanvullende vragen bij de beantwoording
van vragen over het bericht dat de rechtbank opnieuw bevestigt dat Deliveroo-bezorgers
werknemers zijn.

D66 1

De leden van de D66-fractie vragen wat de stand van zaken is rond het uitwerken van
het rechtsvermoeden rondom platformwerk. Deze leden vragen wat de overwegingen waren
om toch te besluiten dat het van toepassing verklaren van de Wet allocatie arbeidskrachten
door intermediairs (Waadi) op bepaalde vormen van platformwerk niet haalbaar bleek.
Deze leden vragen of een groot deel van het platformwerk niet als driehoeksrelatie
kan worden gezien, als het algoritme van het platform bepalend is voor welke werkzaamheden
kunnen worden uitgevoerd. Deze leden vragen ook of de Minister nader toe kan lichten
dat als het werk door particulieren wordt gedaan, gelijkstelling van arbeidsvoorwaarden
geen verbetering vormt.

In de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie Regulering van Werk is opgemerkt
dat het van toepassing verklaren van de Waadi op (bepaalde vormen van) platformwerk
niet voor de hand ligt.8 Aan deze conclusie liggen meerdere overwegingen ten grondslag. Ten eerste zijn er
bij platformwerk weliswaar vaak drie of zelfs vier partijen te identificeren – namelijk
(het algoritme van) het platform, de werkende, de consument, en soms een leverancier
zoals een restaurant – maar is er niet altijd een arbeidsrelatie tussen de werkende
en de consument of de leverancier. Als iemand via een platform producten bezorgt,
zijn de consument en de leverancier bijvoorbeeld vaak zo beperkt bij de uitvoering
van het werk betrokken dat de arbeidsrelatie feitelijk vaak uit slechts twee partijen
bestaat: het platform en de bezorger. Ook jurisprudentie wijst in die richting9. Aangezien de Waadi gericht is op het reguleren van arbeidsrelaties met drie partijen,
past het instrumentarium van de Waadi niet goed bij arbeidsrelaties met twee partijen.

De tweede overweging is dat in sommige gevallen waarbij platformwerk in een driehoeksrelatie
wordt verricht, de derde partij – oftewel de partij die de arbeid afneemt – een particulier
is. Vaak wordt dan de regeling dienstverlening aan huis toegepast. De Waadi, die voor
een belangrijk deel gericht is op het waarborgen van gelijke beloning van werkenden
ten opzichte van werkenden bij de inlenende partij, biedt dan weinig meerwaarde. Er
is dan immers geen cao-beloning die kan worden toegepast of ander personeel waarmee
de beloning kan worden vergeleken. Ook in die situaties biedt de Waadi slechts beperkte
meerwaarde.

De derde overweging is dat de Waadi, zelfs in die gevallen waarin het Waadi-instrumentarium
volledig tot zijn recht zou komen, geen oplossingen biedt voor enkele veelgenoemde
knelpunten bij platformwerk. Weliswaar gelden dan onder andere de loonverhoudingsnorm,
het belemmeringsverbod en het verbod op tegenprestatie van de arbeidskracht, maar
daarmee geldt nog geen arbeidsrechtelijke bescherming en geen verzekering tegen werkloosheid,
ziekte en arbeidsongeschiktheid.

Tot slot is het niet onwaarschijnlijk dat juist in die gevallen waarin het Waadi-instrumentarium
meerwaarde zou hebben, de Waadi soms al van toepassing is. In die gevallen kunnen
werkenden zich daar al op beroepen en kunnen zij, indien zij zelf of sociale partners
daar om verzoeken, zich daar reeds in laten ondersteunen door onderzoek van de Inspectie
SZW.

D66 2

De leden van de D66-fractie vragen hoe het staat met de uitwerking van het rechtsvermoeden
voor platformwerkers, en of er al een gesprek met de Europese Commissie heeft plaatsgevonden
over de Europese houdbaarheid daarvan.

Zie hiervoor de beantwoording van VVD4.

D66 3

De leden van D66-fractie vragen of de Minister nader kan ingaan op de consultatie
van de Europese Commissie over collectief onderhandelen en het mededingingsrecht.
De Minister verwees eerder in het debat over de Formele Raad Werkgelegenheid en Sociaal
Beleid van 14 juni (Kamerstuk

21 501–31, nr. 619
) naar verschillen tussen Directoraat- generaal Competition en Directoraat- generaal
Employment. In de impact assessment worden verschillende groepen zzp’ers onderscheiden
die mogelijk extra bescherming nodig hebben op de arbeidsmarkt: alleen de zelfstandigen
die via een digitaal platform werk verrichten, of ook een deel van de zzp’ers die
aan bedrijven (met enige omvang) hun diensten leveren, eventueel bepaalde vrije beroepen
uitgezonderd. Deze leden vragen in dat kader of de Minister zou kunnen reflecteren
op dit onderscheid en of dit behulpzaam kan zijn bij het onderscheiden van (schijn)zelfstandigen,
niet alleen binnen het mededingingsrecht.

Het maken van onderscheid tussen verschillende – groepen – zelfstandigen is iets waar
bij het maken van beleid oog voor moet zijn. Dé zzp’er bestaat immers niet. Ook wordt
in het bijzonder gekeken naar zelfstandigen die via een digitaal platform werk verrichten,
waarbij bekeken wordt of een dergelijk onderscheid behulpzaam kan zijn voor deze specifieke
groep.

Tegelijkertijd brengt het maken van extra onderscheid binnen zzp’ers voor het maken
van beleid risico’s met zich mee. Hierdoor worden immers nieuwe grenzen gecreëerd
en daarmee wordt strategisch gedrag in de hand gewerkt. Ook leidt dit tot extra administratieve
lasten en tot nieuwe complexiteit in het toezicht en de handhaving. Tot slot kan bij
het maken van onderscheid niet voorbij worden gegaan aan het gezagscriterium, dat
ook Europeesrechtelijk van belang is. Ook wanneer langs de in vraag beschreven lijnen
onderscheid gemaakt wordt tussen verschillende groepen zzp’ers blijft gelden dat het
gezagscriterium doorgaans de doorslag geeft bij het kwalificeren van een arbeidsrelatie.

D66 4

Tot slot vragen de leden van de D66-fractie of de Minister zou willen reageren op
het voorstel van verschillende platforms aan de formatietafel over platformwerk, waar
onder andere in wordt aangekaart dat de maatschappelijke discussie over de positie
van platformwerkers vaak weinig mét platformwerkers wordt gevoerd.

Gelet op het feit dat dit voorstel van verschillende platformbedrijven gericht is
aan de formatietafel, past mij terughoudendheid om hier al te concreet op in te gaan.
In zijn algemeenheid is de constatering van platformbedrijven dat het huidige wettelijk
kader onvoldoende voorziet in de behoeften van de veranderende arbeidsmarkt en onvoldoende
een balans treft tussen flexibiliteit en bescherming in lijn met onder meer de rapporten
van de Commissie Regulering van Werk en de WRR als ook met het MLT-advies van de SER.
Het is echter aan een nieuw kabinet om dat wettelijk kader desgewenst aan te passen
en eventueel een nieuwe balans te treffen.

In zijn algemeenheid kan ik daarbij het belang onderschrijven om bij het tot stand
brengen van nieuwe regels rondom werk ook oog en oor te hebben voor het perspectief
en verhaal van diegenen die met de (nieuwe) regels zullen moeten werken, dit geldt
zowel voor werkgever als werkenden.

Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie

De leden van de PvdA-fractie constateren uit de beantwoording van schriftelijke vragen
over het bericht «dat de rechtbank opnieuw bevestigt dat Deliveroo-bezorgers gewoon
werknemers zijn» (Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 1950) dat de Minister weinig urgentie voelt om kwaadwillende bedrijven, zoals Deliveroo,
Uber Eats en Temper die overduidelijk met schijnzelfstandigen werken, aan te pakken.
Deze leden lezen in de beantwoording dat de maaltijdbezorgers, die als schijnzelfstandigen
worden ingezet, het zelf mogen uitzoeken en dat zij, als kwetsbare werknemers, zelf
hun recht moeten opeisen.

PVDA 1

Is de Minister het eens dat kwetsbare werknemers, als zij hun stem laten horen, het
risico lopen hun werk en inkomen daardoor te verliezen? Hoe reëel vindt de Minister
het dat werknemers zelf hun recht kunnen opeisen? Laten bovendien de vertragende tactieken,
wraken van raadsheer etc., van Deliveroo in de rechtszaal niet zien dat het voor werknemers,
zelfs met een vakbond achter zich, heel lastig is om hun recht op te eisen? Is de
Minister het daarom eens dat deze werknemers steun vanuit een overheid nodig hebben
en dat maaltijdbezorgbedrijven die met schijnzelfstandigen werken door de overheid
moet worden aangepakt?

Ik ben het met u eens dat het voor werkenden met een kwetsbare positie in de praktijk
moeilijk kan zijn om hun rechten op te eisen. Inderdaad kunnen zij hierbij belemmerd
worden door risico’s die zij eventueel lopen wanneer zij die rechten opeisen. Dit
geldt overigens niet alleen voor platformwerkers maar kan zich voordoen in gevallen
waarin er sprake is van een geschil tussen partijen met een verschillende economische
machtspositie.

Wel geldt dat werkenden kunnen worden ondersteund door een vakbond of advocaat (mogelijk
via gesubsidieerde rechtsbijstand of rechtsbijstandsverzekeraar) om hun rechten op
te eisen. Daarnaast kunnen ze gebruik maken van het Juridisch Loket die gratis juridisch
advies aanbiedt. Het is daarnaast inderdaad van belang dat de overheid steun biedt
en schijnzelfstandigheid tegengaat. Daarom is er ook van overheidswege toezicht op
de naleving van fiscale, socialezekerheids- en arbeidswetgeving.

Verder is het kabinet, vanwege de specifieke kwetsbaarheden van platformwerkers, gestart
met de uitwerking van de platformmaatregel mocht een toekomstig kabinet in de context
van platformwerk (wettelijke) maatregelen overwegen. Zie voor de stand van zaken hiervan
en de uitdagingen hierbij het antwoord op VVD4. Ten slotte wordt ten behoeve van een
komend kabinet gekeken naar opties om het opeisen van het recht door werknemers te
bevorderen die onder andere zijn voorgesteld in verkiezingsprogramma’s, het eindrapport
van de Commissie Regulering van Werk10 en door het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten11.

PVDA 2

Is de Minister het verder eens met dat het feit dat deze zaak onder de civiele rechter
ligt, niet hoeft te betekenen dat alles onder het fiscale en sociale zekerheidsrecht
stil moet komen te vallen? Gaat de Minister het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV) en de Belastingdienst aansporen op te treden tegen Deliveroo op fiscaal en sociaal
zekerheidsterrein om zodoende duizenden euro’s aan misgelopen belastingen en premies
te kunnen innen? Zo nee, vindt de Minister dan niet dat hij een enorm slecht signaal
geeft aan goede en fatsoenlijke werkgevers die wel gewoon belasting en premies betalen?

Inderdaad hoeft een procedure bij de civiele rechter niet te betekenen dat toezicht
op de naleving van het socialezekerheidsrecht en fiscaliteit stilvalt. Ook bij civiele
procedures over concrete casussen, die eventueel van invloed kunnen zijn op de beoordeling
van arbeidsrelaties, blijft er van overheidswege toezicht op de naleving van fiscale,
socialezekerheids- en arbeidswetgeving. Bij de beantwoording van vraag 4 op de oorspronkelijke
vragen van het lid Gijs van Dijk over het bericht dat de rechtbank opnieuw bevestigt
dat Deliveroo-bezorgers gewoon werknemers zijn, ben ik hierop ingegaan. Ik heb daarbij
de stappen toegelicht die Belastingdienst en Inspectie SZW in het algemeen nemen bij
hun toezicht, ook waar het gaat om de platformbedrijven. De Belastingdienst kan onder
het handhavingsmoratorium «misgelopen belastingen en premies» met terugwerkende kracht
innen indien er sprake is van kwaadwillendheid. Als er sprake is van een pleitbaar
standpunt, kan er geen sprake zijn van kwaadwillendheid. Zie hiervoor ook het antwoord
op vraag PVDA4. Handhaving naar aanleiding van een aanwijzing die niet binnen de gestelde
termijn is opgevolgd, kan met terugwerkende kracht tot het moment dat de betreffende
aanwijzing is gegeven.

UWV heeft als werknemersloket geen rol bij het optreden tegen werkgevers of opdrachtgevers.
Een werkende kan bij UWV een uitkeringsaanvraag of aanvraag voor het vaststellen van
de verzekeringsplicht indienen. UWV beoordeelt of deze persoon verzekerd is voor de
werknemersverzekeringen en vraagt daarbij informatie op bij de werkgever over onder
welke feiten en omstandigheden volgens de werkgever wordt gewerkt. Vervolgens zal
UWV (als aan de eisen is voldaan) een uitkering verstrekken of een besluit over de
verzekeringsplicht afgeven. Een besluit over de verzekeringsplicht wordt ook met de
Belastingdienst gedeeld.

PVDA 3

Deze leden vragen de Minister om dieper in te gaan op de passage: «De Belastingdienst
kan niet automatisch afgaan op een gerechtelijke uitspraak waarbij de Staat der Nederlanden
geen procespartij is». Waarom zou dit volgens de Minister niet kunnen? Betekent dit
dan dat de Belastingdienst enkel kijkt naar gerechtelijke uitspraken waar zij zelf
bij betrokken is? Stelt de Minister hiermee dat jurisprudentie van de rechter, waar
de overheid niet bij betrokken is, dus geen invloed meer gaat hebben op wetgeving?
Geeft de Minister hiermee dus ook aan dat de Belastingdienst, immers geen procespartij,
het Groen/Schoevers-arrest12 niet meer volgt? Kan de Minister begrijpen dat de leden van de PvdA-fractie verbaasd
zijn over deze passage en kan de Minister weerleggen dat hij wel degelijk rekening
houdt met rechterlijke uitspraken, dus ook die over Deliveroo, over de praktische
uitwerking van wetgeving?

Rechterlijke uitspraken zijn van belang voor zowel de uitleg van bestaande regelgeving
als het toezicht op de naleving van wetgeving door publieke toezichthouders. Dit betekent
dat ook de Belastingdienst zich rekenschap geeft van deze rechtelijke uitspraken bij
de uitwerking van wetgeving in de praktijk.

De passage: «de Belastingdienst kan niet automatisch afgaan op een gerechtelijke uitspraak
waarbij de Staat der Nederlanden geen procespartij is», doelt er enkel op dat de Belastingdienst
een individuele toetsing doet van alle feiten en omstandigheden van het geval om een
eigen standpunt in te nemen. Indien een bestuursorgaan een gerechtelijke uitspraak
zou volgen in een specifieke casus, zonder exact te weten welke feiten en omstandigheden
zijn ingebracht en getoetst, zou geen sprake zijn van een eigenstandig gemaakte zorgvuldige
afweging.

PVDA 4

Verder lezen de leden van de PvdA-fractie dat «gelet op de interpretatieverschillen
in beoordeling die op grond van de huidige wet- en regelgeving mogelijk zijn, kan
een opdrachtgever in een geschil met de inspecteur een pleitbaar standpunt hebben
dat geen sprake is van een dienstbetrekking». Is de Minister het eens dat hiermee
de door de Minister bedachte term «kwaadwillendheid» een wassen neus is? Indien dit
zo is, gaat u de definitie van kwaadwillendheid aanpassen, waardoor bedrijven in de
maaltijdbezorging geen gebruik meer kunnen maken van schijnzelfstandigen? En indien
u niet bereid bent dit te doen, hoe denkt u dan invulling te geven aan de eerder aangenomen
moties van het lid Palland (Kamerstuk 29 544, nr. 935) en van het lid Pieter Heerma c.s. (Kamerstuk 34 775 XV, nr. 47), waarin expliciet wordt verzocht om maximaal te handhaven in de maaltijdbezorging
en in de «tussentijd de mogelijkheden tot handhaven bij kwaadwillendheid wil aanscherpen»?

Het toezicht op arbeidsrelaties is, zoals aangegeven in de laatste voortgangsrapportage
toezicht arbeidsrelaties, een complexe en bewerkelijke aangelegenheid. Dit houdt met
name verband met wetgeving rondom de kwalificatie van de arbeidsrelatie waarbij sprake
is van open normen en een zogenoemde holistische benadering: alle feiten en omstandigheden
van het geval moeten in onderlinge samenhang worden beoordeeld om de aard van de arbeidsrelatie
vast te kunnen stellen. Kwaadwillenden zijn opdrachtgevers die opzettelijk een situatie
van evidente schijnzelfstandigheid laten ontstaan of voortbestaan. Dit betekent dat
de Belastingdienst kan handhaven, indien hij de volgende drie criteria alle drie kan
bewijzen:

– Er is sprake van een (fictieve) dienstbetrekking;

– Er is sprake van evidente schijnzelfstandigheid;

– Er is sprake van opzettelijke schijnzelfstandigheid.

Mede op verzoek van uw Kamer is de mogelijkheid tot handhaving reeds verruimd zodanig
dat handhaving inmiddels niet meer alleen kan plaatsvinden wanneer er sprake is van
kwaadwillendheid, maar daarnaast ook wanneer aanwijzingen van de Belastingdienst niet
zijn opgevolgd binnen de gegeven redelijke termijn. Aanwijzingen kunnen gegeven worden
in gevallen waarin de arbeidsrelatie onjuist is gekwalificeerd, zonder dat bewezen
hoeft te worden dat sprake is van evidente en opzettelijke schijnzelfstandigheid.

Voor kwaadwillendheid geldt dat er een zware bewijslast bij de Belastingdienst ligt.
Gelet op de interpretatieverschillen in beoordeling die op grond van de huidige wet-
en regelgeving en jurisprudentie mogelijk zijn, heeft de inhoudingsplichtige in een
geschil met de inspecteur meestal een «pleitbaar standpunt» dat geen sprake is van
een dienstbetrekking. In dat geval kan geen sprake zijn van evidente en opzettelijke
schijnzelfstandigheid, en dus geen kwaadwillendheid, ook al kan de arbeidsrelatie
op zich onjuist gekwalificeerd zijn.

Ten aanzien van de moties van de leden Pieter Heerma en Palland geldt dat wanneer
de Belastingdienst kan bewijzen dat sprake is van kwaadwillendheid er zal worden gehandhaafd,
ook bij bedrijven in de maaltijdbezorging. Ten aanzien van het verzoek van de motie
van het lid Palland om de Kamer te rapporteren over de uitvoering van het toezicht
op arbeidsrelaties kan ik aangeven dat de Kamer aansluitend bij de zevende voortgangsbrief
«werken als zelfstandige», de voortgangsrapportage toezicht arbeidsrelaties ontvangt.

PVDA 5

De leden van de PvdA-fractie vragen de Minister verder een uiteenzetting, in algemene
zin, te geven welke acties er afgelopen jaren door de Belastingdienst zijn ondernomen
in de maaltijdbezorging. Hoe vaak en wanneer is de Belastingdienst bij bedrijven in
de maaltijdbezorging langs geweest? Hoeveel individuele toetsingen zijn er geweest
en wanneer zijn deze gestart? Hoe ziet zo’n individuele toetsing eruit? Is deze alleen
administratief of wordt er ook gekeken naar de feitelijke omstandigheden en wordt
er dus ook in de praktijk gecontroleerd? Hoeveel onderzoeken zijn er door de Belastingdienst
gestart? Hoeveel aanwijzingen zijn er richting bedrijven in de maaltijdbezorging geweest?
Hoeveel capaciteit is er bij de Belastingdienst om te handhaven op kwaadwillendheid?
Deze leden zien graag een uitsplitsing tussen administratieve handhaving en inspecties
die ook in de praktijk handhaven (en zo alle omstandigheden kunnen bekijken) tegemoet.
Kan de Minister aangeven of er voldoende capaciteit bij de Belastingdienst is, of
dient deze te worden uitgebreid? Hebben deze inspecties ook tijdens de coronaperiode
plaatsgevonden? Zo nee, vinden deze nu wel al weer plaats?

Toezicht en handhaving

De «maaltijdbezorging» bestaat aan de ene kant uit enkele grotere platformbedrijven
en aan de andere kant uit een aantal kleinere maaltijdketens en zelfstandige restaurants.
Voor de grotere platformbedrijven in de maaltijdbezorging geldt dat de Belastingdienst
(individueel) toezicht houdt. Voor de tweede categorie heeft de Belastingdienst geen
specifieke acties/projecten in de maaltijdbezorging gedaan, maar deze vallen onder
het reguliere toezicht van de Belastingdienst waarbij de wijze van toezicht wordt
afgestemd op de relevante risico’s en het bijbehorende gedrag van een belastingplichtige.
De maaltijdbezorging is geen aparte (deel)sector, waardoor zij voor de Belastingdienst
niet zichtbaar is in de systemen. Om deze reden is het niet mogelijk om aan te geven
hoe vaak en wanneer de Belastingdienst bij bedrijven die maaltijden bezorgen is langs
geweest.

Beoordelingen door de Belastingdienst vinden op verschillende wijzen plaats. Er vindt
een (administratieve) beoordeling vooraf plaats op basis van de gepresenteerde feiten
en feitelijke omstandigheden bij het voorleggen van een modelovereenkomst, bij regulier
vooroverleg (BFB) en bij verzoeken beschikking verzekeringsplicht. Het verkrijgen
van een beeld in de praktijk gebeurt in de vorm van een bedrijfsbezoek.

Daarnaast wordt in de praktijk door middel van boekenonderzoeken de kwalificatie van
de arbeidsrelaties gecontroleerd. Het boekenonderzoek is hierbij gericht op het kunnen
doen van uitspraken over de aanvaardbaarheid van de aangiften loonheffingen van de
onderneming. Over de aantallen bedrijfsbezoeken en boekenonderzoeken wordt gerapporteerd
in de voortgangsrapportage toezicht arbeidsrelaties. Daarbij is, zoals hierboven aangegeven,
geen uitsplitsing mogelijk naar specifieke aantallen voor de maaltijdbezorging. De
volgende voortgangsrapportage toezicht arbeidsrelaties zal aansluitend bij de zevende
voortgangsbrief «werken als zelfstandige» in het najaar aan de Kamer worden aangeboden.
Overigens konden er vanwege de coronamaatregelen nauwelijks bedrijfs- en boekenonderzoeken
op locatie plaatsvinden. Het toezicht vond waar mogelijk wel digitaal en op afstand
plaats. Vanaf 1 juli wordt het toezicht ook weer op locatie uitgevoerd als dat in
het belang is van de rechtshandhaving.

Capaciteit

Voor vooroverleg en de beoordeling van (model)overeenkomsten bestaat een structurele
formatie van 30 fte. Medio 2019 en in 2020 is om het toezicht en de handhaving op
de kwalificatie van de arbeidsrelatie te kunnen intensiveren 50 fte, respectievelijk
30 fte en 20 fte, additionele formatie toegekend voor controlespecialisten die bedrijfsbezoeken
doen en boekenonderzoeken verrichten. Een deel van die 50 medewerkers is nog in opleiding
zodat er op dit moment 30 fte controlespecialisten beschikbaar zijn. Vanaf het moment
dat de nieuw geworven medewerkers allemaal zijn opgeleid (naar verwachting april 2022)
is voor het toezicht op de kwalificatie van arbeidsrelaties voor de loonheffingen
80 fte beschikbaar. Voor deze intensivering is incidentele financiering van € 5 miljoen
euro beschikbaar gesteld. Nederland kent rond de 650.000 inhoudingsplichtigen en bij
alle inhoudingsplichtigen (en ook bij niet inhoudingsplichtigen) kan de kwalificatieproblematiek
spelen. Dit betekent dat, ongeacht de beschikbare capaciteit voor toezicht, er altijd
gerichte keuzes in de mix van instrumenten (van communicatie tot handhaving) zullen
moeten worden gemaakt.

PVDA 6

Met betrekking tot de naleving van de arbeidswetgeving door de Inspectie SZW vragen
deze leden hoe vaak er een bestuurlijke boete is uitgedeeld aan bedrijven in de maaltijdbezorging.
Waarvoor zijn deze boetes uitgedeeld? Wordt er bovendien ook gehandhaafd in het kader
van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav)?

De Inspectie SZW werkt risicogericht en programmatisch ter bevordering van eerlijk,
gezond en veilig werk. Vanwege de aard en omvang van de arbeidsrisico’s, zoals arbeid
door minderjarigen, onderbetaling, arbeidstijden en llegale tewerkstelling is de afgelopen
jaren binnen het sectorprogramma Horeca en Detailhandel een speciaal project ingericht
om de naleving van arbeidswetten in de maaltijdbezorging te bevorderen. In 2020 zijn
controles uitgevoerd bij 22 verschillende werkgevers. Bij elk van deze werkgevers
is één of meerdere overtredingen van de arbeidswetgeving geconstateerd. Naar aanleiding
hiervan zijn 11 waarschuwingen gegeven en zijn 22 boeterapporten opgemaakt voor één
of meerdere overtredingen van de Arbeidstijdenwet, de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
en de Wet arbeid vreemdelingen. Mede met het oog op de in 2020 geconstateerde overtredingen
investeert de Inspectie SZW in 2021 extra op naleving van de arbeidswetten in de maaltijdbezorging.

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de
antwoorden van de Minister op de vragen van het lid Gijs van Dijk, en hebben nog een
aantal vervolgvragen.

GL 1

De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoeveel zzp’ers er op dit moment in Nederland
zijn. Zij vragen de Minister naar zijn inschatting van het aandeel zzp’ers dat volgens
het arbeidsrecht eigenlijk als werknemer zou moeten worden aangemerkt, en of dit ook
de groep is die de Minister aan zou merken als schijnzelfstandigen. Voorts vragen
deze leden hoe groot de groep is bij wie dat nu al direct problematisch is, omdat
het gebeurt om de arbeidskosten te drukken, waardoor zij zich niet kunnen verzekeren
of pensioen kunnen opbouwen.

In 2019 waren er 1,6 miljoen mensen met inkomen uit werk als zzp’er. Voor circa 971
duizend mensen vormde dit inkomen uit werk als zzp’er de voornaamste bron van inkomen.13 Op basis van de huidige gegevens is het niet mogelijk om, binnen die groep, aan te
geven wat het aantal zzp’ers is dat volgens het arbeidsrecht eigenlijk als werknemers
zou moeten worden aangemerkt. Dit komt met name omdat de beoordeling afhangt van de
weging van feiten en omstandigheden van een concrete casus. Het CBS houdt het aantal
schijnzelfstandigen in Nederland niet bij.

Wanneer ondanks het ontbreken van harde data, toch een inschatting wordt gemaakt,
zijn een aantal elementen van belang. Binnen de zzp’ers kan onderscheid worden gemaakt
tussen de zzp’er die producten of grondstoffen verkoopt aan klanten en de zzp’er die
eigen arbeid of diensten aanbieden aan bedrijven en/of particulieren. Bij zzp’ers
die puur producten verkopen kan in principe geen sprake zijn van schijnzelfstandigheid;
er kan immers geen arbeidsovereenkomst ontstaan wanneer er geen sprake is van «arbeid»
voor een ander. Deze groep vormde in 2019 circa 19% van de zzp’ers.

De groep zzp’ers die arbeid of diensten aanbiedt (81%)_kan vervolgens onderverdeeld
worden in zzp’ers die vooral voor zakelijke opdrachtgevers werken en degene die vooral
voor particuliere opdrachtgevers werken. Schijnzelfstandigheid zal doorgaans sneller
aan de orde kunnen zijn bij zakelijke opdrachtgevers en minder bij particuliere opdrachtgevers.
Dit staat overigens los van de vraag of de werkende economische kwetsbaar is, dat
kan evenzeer spelen bij zzp’ers met particuliere werkgevers.

Een indicatie van het aantal zzp’ers dat vooral voor zakelijke opdrachtgevers werkt,
wordt gegeven in een SEO-onderzoek naar de karakteristieken en tarieven van zzp’ers
waarin aan zzp’ers wordt gevraagd of de laatste afgeronde opdracht bij een particulieren
opdrachtgever of een zakelijk opdrachtgever was. Circa 61% had de laatste afgeronde
opdracht uitgevoerd voor een zakelijke opdrachtgever. Hierbij moet worden benadrukt
dat niet gevraagd is naar opdrachten in het algemeen, maar enkel de laatst afgeronde
opdracht.14 Dit leidt tot schatting van ongeveer 480.000 zzp’ers15 die eigen arbeid of diensten aanbieden aan zakelijke opdrachtgevers waarbij dit de
voornaamste bron van inkomen is. Daarbij moet aangetekend worden dat het onderzoek
uit 2017 stamt, en de gegevens daarmee intussen wel verouderd zijn.

De webmodule richt zich op die groep en kan een indicatie geven van het aantal schijnzelfstandigen.
In de testfase van de webmodule kon in ongeveer een kwart van de gevallen de opdrachtgever
een opdrachtgeversverklaring krijgen voor de in te huren zzp’er. In ruim een kwart
van de opdrachten kon geen uitsluitsel gegeven worden. Bijvoorbeeld omdat experts
het niet met elkaar eens zijn over de kwalificatie van de arbeidsrelatie of omdat
een sector te veel maatwerk vraagt waar de webmodule geen rekening mee kan houden.
In bijna de helft van de opdrachten gaf de webmodule de indicatie dienstbetrekking,
wat inhoudt dat er waarschijnlijk een arbeidsovereenkomst nodig is.16 De uitkomsten van de pilot webmodule suggereren overigens dat dit percentage lager
ligt dan uit de resultaten van de testfase naar voren leek te komen. Uw kamer wordt
over de uitkomsten van de pilot webmodule geïnformeerd in de zevende voortgangsbrief
«werken als zelfstandige».

Bij een inschatting kan daarnaast gebruik gemaakt worden van de antwoorden van de
Zelfstandige Enquête Arbeid 2019 waarin onder andere startmotieven en tevredenheid
van zzp’ers wordt onderzocht. Het antwoord op de vraag waarom zij als zelfstandige
zijn gaan werken geeft een eerste heel ruwe indicatie. 2% van de zelfstandigen gaf
aan dat hun werkgever wilde dat zij als zelfstandige gingen werken. Niet uitgesloten
kan worden dat arbeidskosten een rol speelden bij de motieven «kon geen geschikte
baan vinden als werknemer» (10%), «anders» (11%) en «kon meer verdienen als zelfstandige»
(14%). De meest genoemde motieven voor het werken als zelfstandige lijken overigens
los te staan van (de als te hoog gepercipieerde) arbeidskosten als werknemer. De meestgenoemde
motieven zijn: «zocht een nieuwe uitdaging» (37%), «zelf bepalen hoeveel en wanneer
ik werk» (32%) en «wilde niet (meer) voor een ander werken» (24%).17 Tegelijkertijd zeggen de motieven waarom men als zelfstandige werkt niet alles, dat
men zelf van oordeel is als zelfstandige te werken, betekent niet dat daarvan volgens
het wettelijk kader ook sprake van is.

De reikwijdte van de bovenstaande inschattingen laten zien hoe ingewikkeld het is
om een scherpe inschatting te maken van het aantal schijnzelfstandigen. Daarbij is
het tevens van belang om te melden dat schijnzelfstandigheid verdeeld is over de gehele
spreiding van inkomens en zich dus niet alleen voordoet bij economisch kwetsbaardere
groepen.

GL 2

De leden van de GroenLinks-fractie hebben ook een aantal aanvullende vragen over de
handhaving. Zij vragen of de Minister kan aangeven hoeveel fulltime equivalent (fte)
beschikbaar is bij het themaprogramma schijnconstructies bij de Inspectie SZW. Wordt
de beschikbare capaciteit ook volledig voor dit doel ingezet? Zijn er nog mensen in
opleiding om deze capaciteit uit te breiden?

In het regeerakkoord 2017–2021 (Kamerstuk 34 700, nr. 34) van het huidige demissionaire kabinet is 50 miljoen euro vrijgemaakt voor versterking
van de handhavingsketen van het Ministerie van SZW conform het Inspectie Control Framework
(ICF). Vanwege het hierbij overeengekomen ingroeipad komt de volledige 50 miljoen
euro vanaf 2022 structureel beschikbaar. Een van de ICF-doelen is een verdubbeling
van de inspectiedekking op eerlijk werk. De programmatische aanpak van schijnconstructies
maakt hier deel van uit. Eind 2022 is de voorziene formatie voor de Inspectie SZW
1570 fte.18. Structureel 50% is bestemd voor eerlijk werk19. Op grond van de meerjarenprogrammering 2019–202220 en huidige risico-inschatting is circa 130 fte voor activiteiten van het programma
Schijnconstructies, cao-naleving en fraude. Daarbij is rekening gehouden met de relatieve
verhouding tussen de verschillende disciplines en functiegroepen binnen de Inspectie
SZW21. Andere programma’s zoals Transport en Logistiek en Uitzendbureaus en distributiecentra
richten zich ook deels op de aanpak van schijnconstructies. Alle programma’s die gericht
zijn op de bestrijding van oneerlijk werk en schijnconstructies worden tot 2023 verder
uitgebreid. De beschikbare middelen worden volledig ingezet voor het opleiden en inwerken
van nieuwe inspecteurs en rechercheurs en daarnaast ook voor extra specialisten, projectleiders,
ondersteuners, risicoanalisten etc. Gezamenlijk dragen zij bij aan de resultaten en
effecten van de inspectieprogramma’s waarin naast inspecties ook andere instrumenten
worden ingezet zoals communicatie, druk zetten op de keten, branchebeinvloeding en
samenwerking met andere private en publieke instanties. De uitbreiding van de Inspectie
SZW conform ICF loopt door tot in 2022. Gelet op de doorlooptijd van opleiden en de
inwerktijd is de vuistregel dat inspecteurs en rechercheurs die in jaar n zijn geworven
in jaar n + 1 operationeel inzetbaar zijn. Een deel van hen is momenteel in opleiding.
De Inspectie SZW heeft een wervingsmodel opgesteld waardoor de capaciteitsinzet de
komende jaren groeit naar de gewenste inzet op de verschillende domeinen in 2023.

GL 3

Voorts vragen deze leden of de Minister kan aangeven hoeveel fte op dit moment beschikbaar
is en is opgeleid om te handhaven bij de Belastingdienst om te controleren of wel
op de juiste manier loonheffing en sociale premies wordt afgedragen. Wordt de beschikbare
capaciteit op dit moment ook volledig voor deze handhaving ingezet en zijn er nog
mensen in opleiding om deze capaciteit uit te breiden? Door hoeveel fte wordt er op
dit moment gehandhaafd op kwaadwillendheid? Is daar extra capaciteit van de Landelijke
Stuurgroep Interventieteams (LSI) voor beschikbaar?

Voor de antwoorden op de vragen over de beschikbare capaciteit voor DBA wordt naar
het antwoord op vraag 5 van de PvdA verwezen. Binnen LSI is hiervoor op voorhand geen
extra capaciteit gereserveerd. Indien zich situaties voordoen zal hier wel prioriteit
aan worden verbonden.

GL 4

De Minister schrijft over de sectorspecifieke benadering bij de implementatie van
de webmodule. Kan de Minister aangeven hoeveel fte op dit moment beschikbaar en opgeleid
is voor deze sectorspecifieke benadering? Kan de Minister dit uitsplitsen per sector?

De sectorspecifieke benadering betreft een nieuw instrument in het brede palet van
toezichtinstrumenten van de Belastingdienst. Het gaat hier niet om onderzoek naar
individuele belastingplichtigen in een bepaalde sector, maar om het maken van bestuurlijke
afspraken tussen de Belastingdienst en vertegenwoordigers van een bepaalde sector.
Net voor de coronacrisis is aan uw Kamer bericht dat gestart zou worden met de (deel)sectoren
«ziekenhuizen/zelfstandige klinieken» en «grote bouwprojecten». Als gevolg van de
coronacrisis heeft overleg met deze sectoren vertraging opgelopen, maar dit is inmiddels
weer opgestart. Binnen de Belastingdienst houden zich enkele medewerkers hiermee bezig.

GL 5

De leden van de GroenLinks-fractie zijn benieuwd wat de opbrengsten zijn geweest van
de capaciteit voor handhaving van de verschillende diensten in de afgelopen vier jaar.
Kan de Minister dit nader toelichten?

Belastingdienst

De Tweede Kamer is de afgelopen jaren verschillende malen geïnformeerd over de resultaten
van het toezicht en de handhaving van de Belastingdienst. Na afschaffing van de VAR
en de instelling van het handhavingsmoratorium heeft de Belastingdienst zich in eerste
instantie sterk gericht op het inrichten van het systeem voor de beoordeling van modelovereenkomsten.
Dit betrof de beoordeling van vele duizenden modelovereenkomsten.

De introductie van de modelovereenkomsten heeft voor meer duidelijkheid en (voorwaardelijke)
zekerheid bij opdrachtgevers en opdrachtnemers gezorgd. Vervolgens heeft de Belastingdienst
in 2018 een toezichtplan arbeidsrelaties uitgevoerd waarover uw Kamer in 2019 (Kamerstukken
31 066 en 29 544, nr. 515) is geïnformeerd. In vervolg daarop heeft de Belastingdienst een toezichtstrategie
ontworpen, uitmondend in een nieuw toezichtplan dat in de jaren 2020 en 2021 wordt
uitgevoerd. Over de resultaten hiervan bent u voor het eerst geïnformeerd in november
2020 (Kamerstukken 31 066 en 29 544, nr. 793). In het najaar ontvangt u, aansluitend bij de zevende voortgangsbrief «werken als
zelfstandige», wederom een voortgangsrapportage toezicht arbeidsrelaties. Het doel
van de uitvoering van de toezichtplannen is dat de naleving wordt bevorderd en meer
inzicht wordt verkregen in de nalevings- én handhavingsproblematiek.

Inspectie SZW

Het programma Schijnconstructies, cao-naleving en fraude van de Inspectie SZW besteedt
bijzondere aandacht aan schijnconstructies waaronder de aanpak van oneerlijk werk
bij platforms. De afgelopen jaren zijn diverse onderzoeken uitgevoerd bij digitale
platforms onder meer in de maaltijdbezorging, de distributie van pakketten en de verlening
van diensten in diverse branches zoals detailhandel en de land- en tuinbouw. Daarnaast
richt het programma Horeca en Detailhandel zich op de aanpak van oneerlijk, ongezond
en onveilig werk in de maaltijdbezorging. In 2020 zijn bij 22 werkgevers in de maaltijdbezorging
één of meerdere overtredingen geconstateerd en zijn waarschuwingen gegeven en boetes
opgelegd. De Inspectie SZW zet in de diverse programma’s een mix van instrumenten
in waaronder voorlichting, controles, druk zetten op de keten, waarschuwingen, boetes.
Zo nodig wordt het opsporingsinstrumentarium ingezet. Met als doel om een zo groot
mogelijk maatschappelijk effect te creëren en de naleving van de wet- en regelgeving
te vergroten. In onder meer het Jaarplan 2021 en onlangs nog in het Jaarverslag 2020
bent u geinformeerd over de resultaten en effecten van de Inspectie SZW en van de
diverse programma’s.

GL 6

Voorts vragen deze leden wat er zou gebeuren als het handhavingsmoratorium per direct
zou worden opgeheven. Wat zou dat betekenen voor de inzet van handhaving?

Deze leden vragen de Minister het vroegst mogelijke pad te schetsen voor het (gedeeltelijk)
afbouwen van het handhavingsmoratorium. Voorts vragen deze leden of het klopt dat
met het opheffen van het handhavingsmoratorium vooral zal worden gehandhaafd op het
juist afdragen van sociale premies en loonheffing.

Het toezicht op arbeidsrelaties door de Belastingdienst heeft betrekking op de juiste
afdracht van de verschuldigde loonheffingen (loonbelasting en sociale premies). Het
opheffen van het handhavingsmoratorium betekent dat de Belastingdienst bij de handhaving
van de kwalificatie van de arbeidsrelatie eventuele correcties, naheffingen en boetes
ook kan opleggen zonder voorafgaande aanwijzingen te hebben gegeven. De handhaving
van de kwalificatie van de arbeidsrelatie blijft, zolang er althans geen nieuwe regelgeving
is, even complex en arbeidsintenstief vanwege de holistische benadering en de zware
bewijslast.

Mogelijk dat opdrachtgevers door het opheffen van het moratorium zich uit eigen beweging
meer compliant zullen gedragen, maar dat is op voorhand niet met zekerheid te zeggen.
De bestaande grote verschillen tussen zelfstandigen en werknemers (sociale zekerheid
en fiscaal) blijven namelijk een belangrijke prikkel vormen om buiten dienstbetrekking
te willen werken, zowel voor opdrachtgevers als opdrachtnemers. Het opheffen van het
moratorium kan in de markt en maatschappij de nodige onrust veroorzaken zolang er
veel onduidelijkheid blijft bestaan over de uitleg van de geldende wet- en regelgeving.
Opdrachtgevers kunnen terughoudend en onzeker worden in het verstrekken van opdrachten.
Die onrust en onzekerheid kunnen zich ook vertalen in een stroom van vragen en verzoeken
van opdrachtgevers en opdrachtnemers aan de Belastingdienst op zoek naar zekerheid.

Indien het nieuwe kabinet als onderdeel van een pakket arbeidsmarktmaatregelen het
handhavingsmoratorium stapsgewijs wil afschaffen, zal de Belastingdienst de uitvoeringsgevolgen
daarvan, inclusief de benodigde capaciteit, door middel van uitvoeringstoetsen in
kaart brengen. Voor een effectieve handhaving is zoals de Commissie Regulering van
Werk in haar rapport heeft geadviseerd wijziging van wet- en regelgeving nodig. Meer
concreet betekent dit het verkleinen van de verschillen tussen werknemers en zelfstandigen
(voor het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en fiscaliteit) en het geven van meer
duidelijkheid over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Besluitvorming hierover
is aan een nieuw kabinet. Dat geldt ook voor het verder (gefaseerd) afbouwen van het
handhavingsmoratorium. In de vorige (zesde) voortgangsbrief «werken als zelfstandige»22 is aangekondigd dat besluitvorming in elk geval niet voor 1 oktober 2021 zou plaatsvinden,
inmiddels is duidelijk dat besluitvorming hierover aan een nieuw kabinet zal worden
overgelaten.

GL 7

Verwacht de Minister ook een effect van de webmodule op de wijze waarop mensen werken
binnen het arbeidsrecht?

De beoogde webmodule is erop gericht duidelijkheid en voor zover mogelijk zekerheid
te geven over de kwalificatie van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen. De webmodule
kan opdrachtgevers aan het denken zetten over een juiste invulling van de arbeidsrelatie.
Wordt een indicatie dienstbetrekking afgegeven dan heeft dit geen rechtsgevolgen.
Echter, de kans dat daadwerkelijk sprake is van een dienstbetrekking is reëel en de
opdrachtgever doet er dan ook verstandig aan om bij een indicatie dienstbetrekking
te bezien of de wijze waarop de arbeidsverhouding is vormgegeven, moet worden herzien.
Dit kan er ook toe leiden dat hij ervoor kiest de opdrachtnemer/werknemer in dienst
te nemen. Als hij geen actie onderneemt, is de kans aannemelijk dat hij in strijd
met de wet handelt en dat bij een reguliere controle of bij een gang naar de civiele
rechter door bijvoorbeeld de opdrachtnemer/werknemer wordt vastgesteld dat sprake
is van een dienstbetrekking, met alle gevolgen van dien. Het kabinet is zich ervan
bewust dat een gang naar de rechter voor alle partijen een bezwaarlijk perspectief
is. De webmodule kan juist daarom behulpzaam zijn bij het op juiste wijze vormgeven
van de arbeidsrelatie.

GL 8

Wat zijn de randvoorwaarden om handhaving weer volledig op te kunnen starten in termen
van capaciteit bij de verschillende diensten? Hoeveel tijd is nodig om aan deze randvoorwaarden
te voldoen? Hoeveel extra fte is bij de Belastingdienst en de Inspectie SZW nodig
om weer volledig te handhaven, op zowel kwaadwillendheid en schijnconstructies, als
op loonheffing en de inning van sociale premies? Bij welke uitkomst van de pilot van
de webmodule is het wat u betreft niet mogelijk om te starten met handhaving? Wat
gebeurt er in dat geval?

Als onderdeel van een pakket aan arbeidsmarktmaatregelen zou het handhavingsmoratorium
stapsgewijs volledig kunnen worden opgeheven. Voor een effectieve handhaving is, zoals
de Commissie Regulering van Werk in haar rapport heeft geadviseerd, wijziging van
wet- en regelgeving nodig. Meer concreet betekent dit het verkleinen van de verschillen
tussen werknemers en zelfstandigen (voor het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en
fiscaliteit) en het geven van meer duidelijkheid over de kwalificatie van de arbeidsrelatie.
Beide helpen om toezicht en handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelatie minder
complex en arbeidsintensief, en beter hanteerbaar te maken. Besluitvorming hierover
is aan een nieuw kabinet. Dat geldt ook voor het verder (gefaseerd) afbouwen van het
handhavingsmoratorium. Om de markt aan de ruimere handhavingsmogelijkheden te laten
wennen zou handhaving bijvoorbeeld in eerste instantie zonder terugwerkende kracht
kunnen plaatsvinden. De Inspectie SZW hanteert geen handhavingsmoratorium. Voor de
beantwoording van de vragen over de capaciteit wordt verwezen naar de antwoorden op
de vragen van PvdA5.

Voor wat betreft de webmodule: de pilot met de Webmodule beoordeling arbeidsrelatie
wordt momenteel geëvalueerd. Over de uitkomsten hiervan wordt u in de zevende voortgangsbrief
«werken als zelfstandige» geïnformeerd. Een belangrijk criterium daarbij is of de
webmodule bijdraagt aan meer duidelijkheid over de bestaande wet- en regelgeving inzake
de kwalificatie van de arbeidsrelatie. De evaluatie van het instrument staat daarmee
in beginsel los van het handhavingsmoratorium zelf, maar kan wel een indicatie geven
van de nog bestaande onduidelijkheid onder opdrachtgevers en opdrachtnemers. Zoals
hierboven aangegeven is duidelijkere en uitvoerbare wet- en regelgeving wel een randvoorwaarde
voor het kunnen afschaffen van het handhavingsmoratorium voor de Belastingdienst.

GL 9

Ten slotte zijn de leden van de GroenLinks-fractie van mening dat de arbeidsombudsman
een belangrijke rol kan spelen bij het opeisen van de rechten van werkenden. Deelt
de Minister deze mening, en kan hij aangeven wat de oprichting van een dergelijke
ombudsman zou kosten en op welke termijn zo’n ombudsman het vroegst mogelijk zou kunnen
zijn ingesteld?

Zowel het rapport van de Commissie Regulering van werk als de aanbevelingen van het
Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten hebben laten zien dat het van belang is dat
werknemers beter in staat worden gesteld hun rechten te effectueren. Hiertoe zijn
er verschillende varianten mogelijk, waarbij bijvoorbeeld de Commissie Regulering
van werk een arbeidsombudsman noemt, en het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten
over een geschillencommissie spreekt. Al eerder heeft het kabinet in de kabinetsreactie23op het rapport van Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten erkend dat bijvoorbeeld
een geschillencommissie positief kan bijdragen aan de mogelijkheden voor arbeidsmigranten
en andere werknemers om hun rechten op te eisen. De verschillende varianten worden
momenteel ambtelijk uitgewerkt. De kosten van de verschillende uit te werken varianten
kunnen verschillen en hangen af van het bereik en de taken die een dergelijke instantie
zou krijgen. Ook het tijdspad waarin een dergelijke instantie tot stand gebracht zou
kunnen worden, is afhankelijk van de variant die gekozen zou worden. Te voorzien is
dat minimaal 18 tot 24 maanden nodig zijn voor een wettelijke grondslag. Een eventuele
oprichting van een publieke organisatie zou daarbovenop nog 6 tot 12 maanden in beslag
nemen. Een besluit over de oprichting van een dergelijke organisatie is, gezien de
financiële en organisatorische consequenties, aan een volgend kabinet.