Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Op 12 maart 2019 heeft de Grote Kamer van het Hof van Justitie van de Europese Unie
(hierna: het Hof) arrest gewezen in zaak C-221/17 (hierna: het arrest).1 In dit arrest lag de vraag voor of een tweetal bepalingen uit de RWN, op grond waarvan
het Nederlanderschap van rechtswege verloren kan gaan, in overeenstemming is met het
Unierecht.

Uit dit arrest blijkt dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat een lidstaat
ervan uitgaat dat nationaliteit een uitdrukking vormt van een effectieve band tussen
onderdaan en lidstaat, en dat het ontbreken of eindigen van die band tot van rechtswege
verlies van nationaliteit kan leiden. Daarom is het in overeenstemming met het Unierecht
dat een lidstaat voorziet in een regeling op grond waarvan nationaliteit onder bepaalde
omstandigheden van rechtswege verloren gaat, ook als daarmee tevens het Unieburgerschap
verloren gaat. Wel moet het mogelijk zijn om per individueel geval te toetsen of het
verlies van nationaliteit, indien dit leidt tot verlies van het Unieburgerschap, in
overeenstemming is met het door het Unierecht erkende evenredigheidsbeginsel. In geval
van gebleken onevenredigheid moet de verloren nationaliteit, en daarmee het Unieburgerschap,
met terugwerkende kracht kunnen worden herkregen.

De huidige RWN voorziet niet in een grondslag om na van rechtswege verlies van het
Nederlanderschap in concrete gevallen aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen, noch
in een grondslag waarmee het Nederlanderschap met terugwerkende kracht kan worden
herkregen. Met dit wetsvoorstel wordt hierin voorzien.2 Aan artikel 6, eerste lid, RWN wordt een nieuw optierecht toegevoegd waarmee een
persoon wiens Nederlanderschap van rechtswege verloren is gegaan, dat Nederlanderschap
onder bepaalde omstandigheden met terugwerkende kracht kan herkrijgen. Na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel biedt dit optierecht een exclusieve procedure om de in het arrest
bedoelde toetsing aan het evenredigheidsbeginsel te verrichten, en het Nederlanderschap
zo nodig met terugwerkende kracht te herkrijgen.3

Dit wetsvoorstel voorziet tevens in een verlenging van de in artikel 15, eerste lid,
aanhef en onder c, opgenomen termijn voor verlies, van tien naar dertien jaar.

2. Reikwijdte optierecht

In de zaken die tot het arrest hebben geleid was het verlies van het Nederlanderschap
ingetreden op grond van de artikelen 15, eerste lid, aanhef en onder c, en 16, eerste
lid, aanhef en onder d, RWN. Uit de overwegingen van het Hof volgt echter dat zijn
oordeel bredere werking heeft en van toepassing is op elke wettelijke bepaling uit
de RWN op grond waarvan het Nederlanderschap van rechtswege verloren gaat, indien
met dat verlies tevens het Unieburgerschap verloren gaat. Het arrest heeft daarom
ook gevolgen voor personen wier Nederlanderschap verloren is gegaan op grond van artikel
14, zesde lid, artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a,4 of artikel 16, eerste lid, onder a of c, RWN.

Omdat het Hof de werking van zijn arrest niet in tijd heeft beperkt, heeft het arrest
ook gevolgen voor situaties waarin het Nederlanderschap in het verleden van rechtswege
verloren is gegaan, voor zover daarmee het Unieburgerschap verloren ging. Het Unieburgerschap
is ingevoerd met het Verdrag van Maastricht, dat in werking trad op 1 november 1993.
Dat betekent dat van rechtswege verlies van het Nederlanderschap op of na die datum
geraakt kan worden door het arrest. In dat verband wordt onder meer gewezen op artikel
15, aanhef en onder c, en artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b en c, zoals deze
bepalingen luidden voor 1 april 2003.

Daarom staat een beroep op het nieuwe optierecht open voor eenieder wier Nederlanderschap
van rechtswege verloren is gegaan, mits dat verlies ook leidde tot verlies van het
Unieburgerschap.

Bij andere verliesbepalingen in de RWN is geen sprake van verlies van rechtswege.
Dergelijke bepalingen vallen buiten de reikwijdte van het arrest, en daarmee het nieuwe
optierecht. Het gaat dan onder meer om verlies van het Nederlanderschap als gevolg
van een daartoe strekkend besluit (artikel 14, eerste tot en met vierde lid, en artikel
15, eerste lid, aanhef en onder d en e) of om verlies van het Nederlanderschap als
gevolg van een verklaring van afstand (artikel 15, eerste lid, onder b). Overigens
werd in deze gevallen al aan het evenredigheidsbeginsel getoetst.5

3. Beoordeling optieverklaring

Het nieuwe optierecht maakt het mogelijk dat een persoon die het Nederlanderschap
van rechtswege heeft verloren dat Nederlanderschap herkrijgt, indien met dat verlies
het Unieburgerschap verloren ging en dit verlies onevenredig was, gelet op de doelstelling
van de desbetreffende verliesbepaling.

Inhoud en omvang evenredigheidstoets

De autoriteit die de optieverklaring in ontvangst neemt verricht een toetsing aan
het door het Unierecht erkende evenredigheidsbeginsel. Bij die toetsing staat centraal
of het verlies van het Nederlanderschap, als dit tevens leidde tot verlies van het
Unieburgerschap, gevolgen heeft gehad die de normale ontwikkeling van het gezins-
en beroepsleven uit het oogpunt van het Unierecht aantasten op een wijze die onevenredig
is aan de doelstelling die wordt nagestreefd door de RWN.

Voor een succesvol beroep op het evenredigheidsbeginsel is vereist dat een betrokkene
concrete en aantoonbare gevolgen heeft ondervonden die in de sfeer van het Unierecht
liggen. Niet direct op het Unierecht betrekking hebbende omstandigheden blijven buiten
beschouwing.6 Als toetsingsmoment geldt het moment waarop het Nederlanderschap verloren ging, met
dien verstande dat niet alleen de gevolgen van het verlies van het Unieburgerschap
die zich op dat moment reeds hadden gemanifesteerd worden betrokken, maar ook gevolgen
die op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar waren. Daarbij gaat het in bijzonder
om aan het burgerschap van de Unie gerelateerde rechten, en de door het Handvest van
de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrechten (hierna: het Handvest).
Dit betreft onder meer de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op
het grondgebied van de lidstaten en de mogelijkheid daar beroepsactiviteiten te verrichten
en te verblijven, het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven, gelezen
in samenhang met het in artikel 24, tweede lid, van het Handvest neergelegde belang
van het kind, en de omstandigheid dat de betrokkene op het grondgebied van de derde
staat waar hij verblijft, niet langer de consulaire bescherming op grond van artikel
20, tweede lid, aanhef en onder c, van het VWEU kan genieten. Voorts is relevant of
een betrokkene al dan niet afstand kon doen van de nationaliteit van een derde staat
en om die reden binnen de werkingssfeer van een verliesbepaling valt.7 Ook kan gedacht worden aan de omstandigheid dat een minderjarige deelt in het verlies
van nationaliteit van een ouder, terwijl redelijkerwijs aannemelijk en voorzienbaar
is dat deze minderjarige zou gaan studeren in één van de lidstaten van de Europese
Unie.8 Deze opsomming van omstandigheden is niet limitatief: de te verrichten toetsing aan
het evenredigheidsbeginsel moet alle relevante omstandigheden van het geval omvatten,
voor zover deze zijn te relateren aan het Unierecht.9

Het is aan betrokkene om het bestaan van relevante omstandigheden te vermelden en
aannemelijk te maken. Vanzelfsprekend geldt natuurlijk wel, net als bij elk ander
besluit, dat van het betrokken bestuursorgaan mag worden verwacht dat het de optant
zoveel mogelijk begeleidt en deze voldoende informatie verschaft, bijvoorbeeld over
de wijze waarop het bestuursorgaan zijn beoordeling verricht en de omstandigheden
die daarbij van belang zijn.10 Het ligt mede daarom in de rede dat de bevoegde autoriteit daarover beleidsregels
vaststelt als bedoeld in titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb),
of anderszins kenbaar beleid voert. Daarmee wordt een eenduidige uitvoering van het
optierecht bevorderd, en is voor een optant op voorhand duidelijk welke omstandigheden
en bewijsstukken relevant (kunnen) zijn bij de beoordeling van zijn verklaring.

Procedurele aspecten

Indien naar het oordeel van de autoriteit op het moment van verlies van het Nederlanderschap
sprake was van (redelijkerwijs te voorziene) onevenredige gevolgen, wordt de verklaring
bevestigd en het Nederlanderschap met terugwerkende kracht herkregen tot het moment
waarop dat verloren ging. Gelet op artikel 2, eerste lid, RWN bevat het optierecht
een uitdrukkelijke grondslag voor deze herkrijging met terugwerkende kracht. Indien
naar het oordeel van de autoriteit geen sprake is van onevenredige gevolgen, wordt
de bevestiging geweigerd. In dat geval wordt het Nederlanderschap niet herkregen.

Voor het overige zijn op de beoordeling van de optieverklaring vrijwel alle gebruikelijke
procedurele aspecten van de reguliere optieprocedure uit de RWN van toepassing. Wel
wordt afgeweken van het in artikel 6, tweede en achtste lid neergelegde vereiste dat
een verklaring van verbondenheid wordt afgelegd voordat het besluit tot bevestiging
wordt bekendgemaakt. Tegen een beslissing op een optieverklaring staat bezwaar, beroep
en ten slotte hoger beroep open. Voor de overige procedurele aspecten van de optieprocedure
wordt verwezen naar de in hoofdstuk 3 van de RWN en de in hoofdstuk II van het Besluit
verkrijging en verlies Nederlanderschap neergelegde regeling.

Er zijn verschillende autoriteiten bevoegd tot het in ontvangst nemen en beoordelen
van optieverklaringen tot verkrijging van het Nederlanderschap. Gewezen wordt op de
bevoegdheidsregeling in hoofdstuk II van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
(hierna: BVVN).11 Omdat verschillende autoriteiten bevoegd kunnen zijn, wordt een eenduidige toetsing
aan het evenredigheidsbeginsel wordt op twee manieren bevorderd:

– Ten eerste wordt een aantal omstandigheden dat in ieder geval bij die toetsing moet
worden betrokken, neergelegd in de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003.
Dit betreft in ieder geval de door het Hof in het arrest genoemde omstandigheden,
alsmede een nadere uitwerking daarvan;

– Ten tweede wordt voorzien in een adviesfunctie: alvorens te besluiten op een verklaring
als bedoeld in het nieuwe onderdeel p, vraagt de autoriteit die de verklaring in ontvangst
neemt advies aan de Minister van Justitie en Veiligheid, in diens hoedanigheid van
Minister van het Koninkrijk. In de praktijk wordt dit advies uitgebracht door de Immigratie-
en Naturalisatiedienst (hierna: IND). Het door de IND gegeven advies ziet op de vraag
of het verlies van het Unieburgerschap onevenredig is geweest. Dit advies is niet
bindend, maar bevordert wel dat de verschillende bevoegde autoriteiten een eenduidige
beoordeling hanteren inzake de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.

4. Persoonsgegevens

Voor het in behandeling nemen en beoordelen van een optieverklaring is het noodzakelijk
dat persoonsgegevens worden verwerkt, zoals naam- en adresgegevens en gegevens over
geslacht en nationaliteit. De aan de bevoegde autoriteiten opgedragen wettelijke taak
om optieverklaringen in ontvangst te nemen en daarop te beslissen, vormt tevens de
grondslag voor de verwerking van deze persoonsgegevens (zie hoofdstuk II, paragraaf
2 tot en met 5, BVVN gelezen in samenhang met artikel I, onderdeel A, subonderdeel
1 van dit wetsvoorstel). Het voormelde geldt ook indien de bevoegde autoriteit gegevens
verstrekt aan de IND ten behoeve van een uit te brengen advies en deze door de IND
ten behoeve van dit advies worden verwerkt (zie artikel I, onderdeel A, subonderdeel
2 van dit wetsvoorstel).

Gelet op artikel 36, vierde lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming is
het wetsvoorstel voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens. De Autoriteit Persoonsgegevens
heeft geen opmerkingen bij het concept.

5. Verlenging termijn voor verlies

Dit wetsvoorstel voorziet tevens in een verlenging van de in artikel 15, eerste lid,
aanhef en onder c, opgenomen termijn voor verlies, van tien naar dertien jaar.

Bij de inwerkingtreding van het huidige artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c,
RWN is bij het bepalen van de termijn voor verlies verwezen naar de destijds geldende
geldigheidsduur van een paspoort. Daarover is toentertijd opgemerkt:

«Aan de hand van de datum van afgifte van het paspoort kan voor betrokkene geen twijfel
bestaan over het moment van verlies. Een Nederlands paspoort verliest zijn geldigheid
na 5 jaar. Zelfs als na beëindiging van deze geldigheidsduur onduidelijkheid zou bestaan
over het Nederlanderschap van de houder van het paspoort, mag er van worden uitgegaan
dat die onduidelijkheid binnen de resterende termijn van 5 jaar opgelost kan worden.»12

Sinds 9 maart 2014 zijn paspoorten niet langer vijf, maar tien jaar geldig. Het ligt
voor de hand dat deze wijziging van de geldigheidsduur gevolgen heeft voor de termijn
genoemd in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, en vierde lid. Deze termijn
wordt daarom met drie jaar verlengd, zodat de nieuwe termijn voor verlies dertien
jaar bedraagt. Dit is geregeld in het voorgestelde artikel I, onderdeel B. Ongewijzigd
blijft dat deze termijn wordt gestuit indien tijdig (na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel:
elke dertien jaar) een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel
een reisdocument, Nederlandse identiteitskaart of vervangende Nederlandse identiteitskaart
in de zin van de Paspoortwet wordt verkregen (artikel 15, vierde lid, RWN).13

6. Financiële gevolgen en regeldruk

Er zijn geen exacte gegevens beschikbaar over het aantal personen dat het Nederlanderschap
van rechtswege is verloren. Gelet op het aantal paspoortaanvragen dat jaarlijks buiten
behandeling wordt gesteld omdat het Nederlanderschap van de aanvrager van rechtswege
verloren is gegaan, wordt uitgegaan van een maximum van 2.000 optieverklaringen per
jaar. Omdat het optierecht ook open staat voor personen die het Nederlanderschap in
het verleden van rechtswege zijn verloren, wordt verwacht dat het aantal optieverklaringen
in de periode kort na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel aanzienlijk hoger zal
zijn. In dat kader wordt uitgegaan van een maximale eenmalige toename van 23.500 optieverklaringen.
Voor beide aantallen geldt dat niet is vast te stellen welk deel hiervan zich daadwerkelijk
op het nieuwe optierecht zal beroepen.

Er wordt echter niet verwacht dat deze maximale aantallen ook daadwerkelijk worden
gehaald. Naar verwachting is het daadwerkelijke aantal aanvragen zelfs aanzienlijk
lager, bijvoorbeeld omdat niet iedere voormalig Nederlander zich zal melden of omdat
op voorhand duidelijk is dat niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Dat blijkt ook
uit de praktijk: sinds het verschijnen van het arrest in 2019 is bij de Minister van
Buitenlandse Zaken in enkele honderden zaken een beroep op het arrest gedaan. Dit
strookt met de verwachting van de Raad voor de Rechtspraak, die in zijn advies opmerkt
dat het aantal beroepszaken beperkt zal zijn.

Financiële gevolgen

Het ligt in de lijn der verwachting dat een aanzienlijk deel van de optieverklaringen
wordt ingediend door personen die hoofdverblijf hebben buiten het Koninkrijk. De Minister
van Buitenlandse Zaken neemt deze optieverklaringen in ontvangst op de diplomatieke
of consulaire post in het ressort waar de optant zijn hoofdverblijf heeft. Het in
ontvangst nemen en beoordelen van optieverklaringen is een reguliere, bestaande taak
voor de Minister van Buitenlandse Zaken. Er worden daarom door de Minister van Buitenlandse
Zaken geen nieuwe werkzaamheden voorzien. Voor het in ontvangst nemen en beoordelen
van een enkelvoudige optieverklaring is in 2020 een bedrag van € 191,– verschuldigd
(artikel 2 jo. artikel 5, vierde lid, van het Besluit Optie- en Naturalisatiegelden
2002; hierna: het BON). Dit bedrag is kostendekkend.

De IND krijgt een aanvullende taak, te weten het uitbrengen van een advies als bedoeld
in artikel 6, derde lid, RWN (nieuw). Deze adviestaak brengt zowel incidentele als
structurele kosten met zich. Bij 2.000 zaken per jaar betreft dit ongeveer € 800.000,–
aan directe personeelskosten en € 200.000,– aan indirecte kosten, berekend conform
de Handleiding Overheidstarieven 2019. De directe personeelskosten betreffen de kosten
voor het primair proces, het behandelen van de adviesaanvraag en het uitbrengen van
advies, en worden geraamd op 10 fte. De indirecte kosten betreffen een vergoeding
voor onder meer huisvesting en digitale infrastructuur.

Naar verwachting zal het aantal optieverklaringen dat wordt ingediend bij (grens)gemeenten,
bij de Gouverneur van Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel bij de Minister van Justitie
en Veiligheid beperkt zijn. Het van rechtswege verlies van het Nederlanderschap treedt
immers in de regel op bij meerderjarige personen woonachtig buiten het Koninkrijk
en hun eventuele minderjarige kinderen. Een van rechtswege verlies van het Nederlanderschap
van een persoon die in het Koninkrijk verblijft zal zich daarom slechts in zeer uitzonderlijke
omstandigheden voordoen. Voor zover dat wel het geval is en jegens deze bestuursorganen
een beroep wordt gedaan op het nieuwe optierecht, wordt ook dan optiegeld geheven
(artikel 2 BON). Ook voor deze bestuursorganen is het in ontvangst nemen en beoordelen
van optieverklaringen een bestaande taak, die met dit optiegeld kostendekkend kan
worden verricht.

Regeldruk

Het onderhavige voorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk. Het wetsvoorstel is
ter toetsing voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk, dat deze conclusie
heeft onderschreven.

7. Ontvangen adviezen

Het wetsvoorstel is in consultatie gebracht en op www.internetconsultatie.nl geplaatst. Er zijn adviezen ontvangen van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA),
de Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ) en de Raad voor de Rechtspraak (RvdR)14. Verder zijn onder meer adviezen ontvangen van de Stichting Nederlanders buiten Nederland
(SNBN), Nederlanders in den Vreemde (NIDV), het Institute on Statelessness and Inclusion
(ISI) en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB). Ook door particulieren
is op het wetsvoorstel gereageerd. De regering is iedereen erkentelijk voor de ontvangen
adviezen.

De noodzaak tot aanpassing van de RWN wordt in de adviezen breed onderschreven. Het
nieuwe optierecht en de daaraan gerelateerde aanpassingen zijn door veel adviesorganen,
zoals de NOvA, ACVZ en RvdR, positief ontvangen. Wel zijn er suggesties gedaan over
de inhoud en omvang van de evenredigheidstoets. Door belangenorganisaties en burgers
is het wetsvoorstel minder goed ontvangen. Zij stellen dat het wetsvoorstel tekortschiet,
omdat meervoudige nationaliteit niet ruimer mogelijk wordt gemaakt.

Hierna wordt op alle ontvangen adviezen en reacties ingegaan. Deze worden zo mogelijk
thematisch behandeld. Allereerst wordt ingegaan op de relatie tussen het onderhavige
wetsvoorstel en meervoudige nationaliteit.

Relatie tot meervoudige nationaliteit

Een aantal belangenorganisaties en particulieren heeft dit wetsvoorstel aangegrepen
om te pleiten voor een brede herziening van het Nederlandse nationaliteitsrecht. Zij
bepleiten dat het arrest een opmaat zou moeten zijn om de uitgangspunten van de RWN
te herzien en meervoudige nationaliteit ruimer mogelijk te maken.

De regering heeft kennisgenomen van de door deze organisaties en particulieren geuite
oproep om meervoudige nationaliteit ruimer mogelijk te maken. Met dit wetsvoorstel
is echter niet beoogd om te voorzien in een herziening van het Nederlandse nationaliteitsrecht.
Dit wetsvoorstel strekt er slechts toe uitvoering te geven aan het arrest, zodat de
RWN op korte termijn (weer) in overeenstemming is met het Unierecht. Dit wetsvoorstel
is dan ook niet bedoeld ter uitvoering van de regeerakkoordafspraak tot modernisering
van het nationaliteitsrecht. Het betreft hier twee afzonderlijke trajecten, met twee
afzonderlijke doelstellingen.

Een aantal respondenten heeft gevraagd naar de status van het op 16 december 2016
ingediende initiatiefvoorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap
teneinde het nationaliteitsrecht te moderniseren.15 Dit betreft een initiatiefvoorstel van rijkswet van enkele leden van de Tweede Kamer.
Het is daarom niet aan de regering om hier informatie over te verstrekken.

Evenredigheidstoets

Er zijn verschillende suggesties gedaan over het moment, inhoud en omvang van de evenredigheidstoets.

Een aantal organisaties en particulieren betoogt dat juist vóór het moment van verlies
aan het evenredigheidsbeginsel moet worden getoetst, zodat verlies kan worden voorkomen.
Hiervoor wordt niet gekozen. Uit het arrest blijkt dat een regeling op grond waarvan
nationaliteit onder bepaalde omstandigheden van rechtswege verloren gaat in overeenstemming
is met het Unierecht, mits het mogelijk is om in individuele gevallen aan het door
het Unierecht erkende evenredigheidsbeginsel te toetsen en, afhankelijk van de uitkomst
van die toetsing, de verloren nationaliteit met terugwerkende kracht te herkrijgen.
Uit deze overwegingen blijkt dat deze toets niet vooraf hoeft plaats te vinden, maar
ook achteraf kan gebeuren.16 Met het voorgestelde optierecht wordt daaraan voldaan. Een regeling waarbij verlies
van nationaliteit slechts intreedt na voorafgaande toetsing stuit bovendien op praktische
uitvoeringsproblemen. Een dergelijke regeling vergt dat de Nederlandse overheid in
contact staat met elke buiten het Koninkrijk woonachtige Nederlander om zo tijdig
een toetsing te kunnen verrichten. Dat is niet het geval. Er is bijvoorbeeld geen
verplichting voor Nederlanders in het buitenland om zich als zodanig bij de Nederlandse
overheid te registreren. Een groot deel daarvan heeft dat dan ook niet gedaan. Er
is evenmin een centrale (paspoort)registratie waarin gegevens zoals de verloopdatum
met betrekking tot in omloop zijnde reisdocumenten zijn opgenomen. In de situatie
bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, RWN wordt de termijn overigens
zonder meer gestuit door het verkrijgen van een Nederlands paspoort of één van de
andere in artikel 15, vierde lid, RWN genoemde documenten. Daarvoor is geen evenredigheidstoets
vereist.

Door onder meer ISI is geadviseerd om het in artikel 6, vierde lid, RWN neergelegde
openbare orde-criterium buiten toepassing te laten. Het huidige artikel 6, vierde
lid, bepaalt reeds dat de daarin opgenomen toets niet wordt tegengeworpen als volkenrechtelijke
verplichtingen zich daartegen verzetten. Hieronder moet ook worden verstaan bepalingen
uit het Unierecht. Dat maakt het mogelijk om deze bepaling in overeenstemming met
het Unierecht toe te passen en, als de rechtsontwikkeling daartoe noopt, buiten toepassing
te laten.

Een aantal organisaties heeft opmerkingen gemaakt over de omstandigheden die bij de
evenredigheidstoets moeten worden betrokken. In reactie hierop wordt benadrukt dat
de in deze toelichting gegeven opsomming van omstandigheden niet limitatief is: de
toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moet alle relevante omstandigheden van het
geval omvatten, voor zover deze zijn te relateren aan het Unierecht. Ook omstandigheden
die in deze toelichting niet zijn genoemd moeten derhalve worden betrokken. In navolging
van enkele adviezen, onder meer van de NOvA en Everaert advocaten, is aan de opsomming
toegevoegd dat ook belang moet worden toegekend aan de omstandigheid dat een betrokkene
niet langer de consulaire bescherming op grond van artikel 20, tweede lid, onder c,
VWEU kan genieten. Ook de suggestie om ter verduidelijking te verwijzen naar de (reeds
in voetnoot 3) genoemde uitspraak van de Hoge Raad van 4 april 2020 is opgevolgd.

Het advies van een aantal organisaties om in de evenredigheidstoets ook rekening te
houden met omstandigheden die niet zijn te relateren aan het Unierecht, wordt niet
gevolgd. Uit het arrest blijkt dat bij deze evenredigheidstoets slechts omstandigheden
worden betrokken die zijn te relateren aan het Unierecht. Dit is bevestigd in de rechtspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak en de Hoge Raad.17 Het is immers niet het verlies van het Nederlanderschap dat ter beoordeling voor
ligt, maar het verlies van het Unieburgerschap. Hieruit volgt dat bij de evenredigheidstoets
geen rekening wordt gehouden met omstandigheden die niet tot het Unierecht zijn te
herleiden. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe de RWN in overeenstemming te
brengen met het Unierecht. Overwegingen die raken aan het (breder) mogelijk maken
van meervoudige nationaliteit gaan het bestek van dit wetsvoorstel daarom te buiten.
Het voorgaande geldt evenzeer voor de suggestie van de NOvA dat ook mogelijk gewekt
vertrouwen zou moeten worden toegevoegd aan de belangenafweging. Zoals hiervoor toegelicht,
is dit geen omstandigheid die is te relateren aan het Unierecht. Het is bovendien
vaste rechtspraak dat het Nederlanderschap niet door de werking van enig beginsel
van behoorlijk bestuur kan worden verkregen of behouden.18

Door onder meer SNBN en een aantal burgers is betoogd dat de burger niet zou hoeven
aantonen dat het verlies van het Unieburgerschap onevenredig is, maar dat de overheid
zou moeten aantonen dat het verlies evenredig is. De huidige bewijslastverdeling is
in lijn met de algemene bestuursrechtelijke uitgangspunt dat het aan de aanvrager
is om zijn aanvraag te onderbouwen. Dat uitgangspunt geldt ook in het onderhavige
geval: de optant is immers de meest gerede partij om bewijs aan te dragen over zijn
persoonlijke situatie. Ook uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt
dat het aan de betrokkene is om concreet te onderbouwen dat hij op het moment van
het verlies van het Nederlanderschap zijn met het Unieburgerschap gepaard gaande rechten
of verplichtingen uitoefende, of redelijkerwijs voorzienbaar was dat hij dit zou gaan
doen.

Beslistermijn

Door de NVVB is voorgesteld om de termijn waarbinnen op de verklaring moet zijn beslist
te verlengen. Hier is van afgezien. Ingevolge artikel 6, vijfde lid, RWN wordt binnen
13 weken na inontvangstneming van de verklaring beslist. Deze termijn kan éénmaal
met 13 weken worden verlengd. Deze totale beslistermijn van 26 weken wordt afdoende
geacht. Daarbij wordt betrokken dat de Minister van Justitie en Veiligheid binnen
een redelijke termijn advies zal uitbrengen en dat het ter zake bevoegde bestuursorgaan
ter motivering van zijn besluit naar dit advies kan verwijzen (artikel 3:49 van de
Awb). Het is ook in het belang van de optant dat binnen een redelijk tijdbestek wordt
beslist.

Positionering

De NVVB betoogt dat ook bij een inschrijving in de BRP aan het evenredigheidsbeginsel
moet worden getoetst, zodat het ook in die procedure mogelijk moet zijn advies te
vragen aan de Minister van Justitie en Veiligheid. Dit advies wordt niet opgevolgd.
Uit het arrest noch uit de Wet basisregistratie personen volgt dat in het kader van
(een verzoek tot) inschrijving in de BRP aan het evenredigheidsbeginsel moet worden
getoetst. Uit het arrest blijkt dat het aan de bevoegde nationale autoriteiten is
om de vereiste evenredigheidstoets uit te voeren.19 Daaruit volgt dat de evenredigheidstoets moet worden uitgevoerd volgens de procedurele
regels van het nationale recht en door een volgens het nationale recht bevoegd orgaan.
De Wet BRP strekt tot registratie, en niet tot verkrijging of verlening van het Nederlanderschap.
De Wet basisregistratie personen biedt dan ook geen grondslag voor toetsing aan het
Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel en een herkrijging van het Nederlanderschap.
Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel biedt het voorgestelde optierecht een exclusieve
procedure om de in het arrest bedoelde toetsing aan het evenredigheidsbeginsel te
verrichten, en het Nederlanderschap zo nodig met terugwerkende kracht te herkrijgen.

Door de NidV is opgemerkt dat de evenredigheidstoets zou moeten worden opgenomen in
de naturalisatieprocedure. In reactie hierop wordt opgemerkt dat dit is overwogen,
maar dat hier niet voor wordt gekozen. De optieprocedure is inderdaad bedoeld voor
situaties waarin op basis van objectief verifieerbare gegevens het Nederlanderschap
wordt verkregen. De in het optierecht opgenomen evenredigheidstoets wijkt hier in
zoverre van af dat in het onderhavige geval sprake is van een afweging. Voor de onderhavige
procedure geldt echter, anders dan bij naturalisatie, niet als hoofdvereiste dat de
betrokkene meerderjarig is en als ingeburgerd kan worden beschouwd. Bovendien wordt
bij naturalisatie het Nederlanderschap verkregen bij koninklijk besluit, terwijl dat
binnen de optieprocedure gebeurt door een besluit van de burgemeester of een ander
bestuursorgaan. Daardoor is de optieprocedure zowel inhoudelijk als procedureel beter
toegesneden voor de uitvoering van de vereiste evenredigheidstoets, dan de naturalisatieprocedure.

Reikwijdte

De NVVB wijst erop dat het voorgestelde optierecht openstaat voor eenieder wier Nederlanderschap
van rechtswege verloren is gegaan, terwijl het arrest louter betrekking heeft op verlies
ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, RWN. In reactie hierop wordt
opgemerkt dat het oordeel van het Hof inderdaad bredere werking heeft. Het arrest
is daarom niet alleen van toepassing bij verlies op grond van artikel 15, eerste lid,
aanhef en onder c, RWN (en artikel 16, eerste lid, aanhef en onder d), maar ook op
andere situaties waarin het Nederlanderschap van rechtswege verloren is gegaan, als
daarmee tevens het Unieburgerschap verloren ging. Het nieuwe optierecht is daarom
toepasselijk op verlies van het Nederlanderschap op of na 1 november 1993. Het wordt
niet noodzakelijk geacht dit in het nieuwe onderdeel p expliciet tot uitdrukking te
brengen: uit de tekst van het nieuwe onderdeel p blijkt reeds dat dit van toepassing
is bij verlies van het Nederlanderschap dat tevens leidde tot verlies van het Unieburgerschap,
en dus op verlies van het Nederlanderschap op of na 1 november 1993.

Uit het voormelde volgt eveneens, zoals door enkele belangenorganisaties is opgemerkt,
dat het nieuwe optierecht niet van toepassing is als het verlies van het Nederlanderschap
niet tevens tot verlies van het Unieburgerschap heeft geleid. In dat geval mist het
arrest toepassing. Anders dan door deze belangenorganisaties is betoogd, is dit onderscheid
niet discriminatoir, reeds omdat in de ene situatie het burgerschap van de Unie verloren
gaat en in de andere niet. Daardoor is geen sprake van gelijke gevallen. Hieruit volgt
evenzeer dat het nieuwe optierecht niet van toepassing is op een minderjarige wiens
vader of moeder het Nederlanderschap voor diens geboorte heeft verloren. Ook in deze
situatie mist het arrest toepassing, omdat een dergelijke minderjarige het Nederlanderschap
en daarmee het Unieburgerschap nooit heeft verkregen, en dus ook niet heeft verloren.

Spijtoptantenregeling

Een aantal organisaties pleit voor een spijtoptantenregeling waarmee het mogelijk
wordt het Nederlanderschap te herkrijgen, ongeacht de oorzaak of gevolgen van het
verlies. De regering neemt dit pleidooi niet over. De RWN kent verschillende bepalingen
op grond waarvan het Nederlanderschap van rechtswege verloren kan gaan. Deze bepalingen
zouden zinledig worden als het mogelijk zou zijn het Nederlanderschap na verlies zonder
meer te herkrijgen. Een dergelijke regeling zou een afwijking zijn van de huidige
uitgangspunten van de RWN. Een dergelijke fundamentele wijziging van het nationaliteitsrecht
gaat de strekking van het onderhavige wetsvoorstel te buiten.

Kosten

De NVVB wijst erop dat ook bij een inschrijving in de BRP een beroep op het arrest
kan worden gedaan, en stelt dat de beoogde financiële dekking daarin niet voorziet.
Zoals hiervoor is uiteengezet, is het in de BRP-procedure niet mogelijk om aan het
evenredigheidsbeginsel te toetsen. Ook overigens zal een beroep op het nieuwe optierecht
ten overstaan van de burgemeester zich niet vaak voordoen. Gelet op artikel 7, eerste
lid, van het BVVN, zal dat slechts het geval kunnen zijn bij een persoon die het Nederlanderschap
van rechtswege is verloren, maar wel over een vreemdelingrechtelijke verblijfstitel
in Nederland beschikt.

De suggestie van de ACVZ om bij de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel rekening
te houden met een (éénmalige) toename van optieverklaringen direct na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel, is opgevolgd. Hiervoor is op de begroting van JenV ruimte gereserveerd.

Ten slotte is de suggestie van enkele belangenorganisaties om af te zien van het heffen
van optiegeld, niet opgevolgd. Het gevraagde optiegeld is kostendekkend, niet onevenredig
hoog en vormt geen belemmering voor de uitoefening van de door het Unierecht toegekende
rechten. Bovendien is het ook in andere situaties niet gebruikelijk dat het inwilligen
van een aanvraag leidt tot restitutie van betaalde leges.

Verlenging termijn van verlies

Hoewel de voorgestelde verlenging van de verliestermijn positief is ontvangen, is
door een aantal organisaties en burgers gevraagd waarom niet is gekozen voor een verlenging
met vijf jaar. In reactie hierop wordt opgemerkt dat de gekozen termijn van drie jaar
voldoende wordt geacht. Door deze verlenging gaat het Nederlanderschap pas van rechtswege
verloren na een verblijf van dertien jaar buiten het grondgebied van het Koninkrijk
en de gebieden waarop het VWEU van toepassing is, tenzij binnen deze termijn een verklaring
omtrent het bezit van het Nederlanderschap, een reisdocument of een (vervangende)
Nederlandse identiteitskaart wordt verkregen. Een verdere verlenging wordt niet noodzakelijk
geacht.

De suggestie van de NVVB om te voorzien in overgangsrecht acht de regering niet noodzakelijk.
Zoals in de artikelsgewijze toelichting is toegelicht heeft de verlenging van deze
termijn onmiddellijke werking. Dat betekent dat alle termijnen die op het moment van
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog niet zijn volgelopen, met drie jaar worden
verlengd.

Overig

Door een aantal burgers, SIS en Everaert advocaten is betoogd dat het in artikel 15,
eerste lid, aanhef en onder c, RWN opgenomen criterium in strijd is met artikel 7
van het EVN. Dit is niet het geval. Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder e, van
het EVN staat verlies van rechtswege toe als een effectieve band tussen de verdragsstaat
en een onderdaan die zijn gewone verblijf in het buitenland heeft, ontbreekt. In artikel
15, eerste lid, aanhef en onder c, RWN is dit aldus uitgewerkt dat hiervan sprake
is indien een bipatride Nederlander in het bezit van beide nationaliteiten onafgebroken
tien jaar (na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel: dertien jaar) buiten het grondgebied
van het Koninkrijk en de gebieden waarop het VWEU van toepassing is verblijft, en
die persoon niet gedurende die periode één van de documenten in artikel 15, vierde
lid, RWN verkrijgt. Zoals ook uit het arrest blijkt acht het Hof deze invulling, mede
gelet op voormelde bepaling uit het EVN, verenigbaar met het Unierecht.20 Het Explanatory Report maakt dit niet anders, reeds omdat de daarin opgenomen opsomming
niet limitatief is.21

De RvdR adviseert in de toelichting nog in te gaan op de gevolgen van artikel 21 VWEU.
Het verlies en de herkrijging van het Unieburgerschap is gegrond op artikel 20 VWEU;
aan artikel 21 VWEU komt in dit verband derhalve geen betekenis toe.22

Het SIS heeft er nog op gewezen dat van deze gelegenheid gebruik zou moeten worden
gemaakt om te voorzien in een mogelijkheid voor staatloos in Nederland geboren kinderen
het Nederlanderschap te verkrijgen, ook als deze kinderen niet over rechtmatig verblijf
beschikken. Dit betreft een ander vraagstuk. Verwezen wordt naar het op 18 december
2020 bij de Tweede Kamer ingediende voorstel van rijkswet tot wijziging van de Rijkswet
op het Nederlanderschap en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij
het Verdrag betreffende de status van staatlozen in verband met de vaststelling van
staatloosheid.23

Artikelsgewijs deel

Artikel I, onderdeel A, subonderdeel 1 (nieuw optierecht)

Anders dan in het bestaande artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, kan op het nieuwe
onderdeel p ook een beroep worden gedaan door een persoon die hoofdverblijf heeft
buiten het Koninkrijk. In veel gevallen zal van rechtswege verlies van het Nederlanderschap
immers het gevolg zijn van langdurig hoofdverblijf buiten het Koninkrijk en het grondgebied
van de Europese Unie. De bestaande optiegrond in artikel 6, eerste lid, aanhef en
onder f, RWN blijft evenwel toepassing vinden, bijvoorbeeld in gevallen waarin het
Nederlanderschap niet van rechtswege verloren is gegaan of indien dat verlies niet
tevens heeft geleid tot verlies van het Unieburgerschap. In die gevallen wordt het
Nederlanderschap echter opnieuw verkregen en – anders dan bij toepassing van het nieuwe
onderdeel p – niet met terugwerkende kracht herkregen.

Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar het algemeen deel van deze toelichting.

Artikel I, onderdeel A, subonderdeel 2 (advies)

Dit advies wordt op gelijke wijze behandeld als de in artikel 6a, vierde lid, RWN
opgenomen adviesplicht. Het advies van de IND is niet bindend voor de adviesvragende
autoriteit. Het advies is geen besluit, zodat er geen afzonderlijke rechtsmiddelen
tegen open staan. In het Nederlandse deel van het Koninkrijk is dit een advies als
bedoeld in afdeling 3.3 Awb. Dat betekent dat de autoriteit het advies van de Minister
aan het besluit ten grondslag kan leggen, en daar ter motivering van dit besluit mee
kan volstaan (artikel 3:49 Awb). Indien de autoriteit van het advies afwijkt, wordt
dit in het besluit gemotiveerd (artikel 3:50 Awb).

Artikel I, onderdeel A, subonderdeel 3 (medeopteren minderjarigen)

Deze wijziging van artikel 6, achtste lid, maakt het mogelijk dat een minderjarig
kind kan meedelen in de herkrijging van diens ouder, en dus niet zelfstandig hoeft
te opteren. Dit is van belang voor het minderjarige kind dat als Nederlander was geboren
voor het verlies van het Nederlanderschap door de ouder en heeft meegedeeld in het
verlies van de ouder, maar ook voor het minderjarige kind dat is geboren nadat de
ouder het Nederlanderschap verloor en daarom nooit Nederlander is geweest. Ook dit
laatste kind wordt door de optiebevestiging geacht vanaf zijn geboorte Nederlander
te zijn geweest. Gelet op het arrest is ook in deze gevallen voorzien in een uitzondering
op het uitgangspunt van de RWN dat het Nederlanderschap niet met terugwerkende kracht
wordt verkregen (zie artikel 2, eerste lid, RWN).

Door minderjarige kinderen die niet op de optieverklaring worden vermeld wordt het
Nederlanderschap, gelet op artikel 2, eerste lid, RWN, niet herkregen. Gelet op de
reikwijdte van artikel 6, achtste lid, wordt het Nederlanderschap evenmin herkregen
door een kind dat ten tijde van de optie inmiddels meerderjarig is. Voor beide groepen
staat natuurlijk wel de mogelijkheid open om zelfstandig een optieverklaring op grond
van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder p, RWN (nieuw) af te leggen, mits zij het
Nederlanderschap en daarmee het burgerschap van de Unie van rechtswege zijn verloren.

Artikel I, onderdeel A, subonderdeel 4 (opnieuw opteren)

Het is niet uitgesloten dat een vreemdeling die het Nederlanderschap eerder door optie
heeft verkregen, dat Nederlanderschap van rechtswege is verloren en met een beroep
op het nieuwe artikel 6, eerste lid, aanhef en onder p, RWN wil herkrijgen. Deze wijziging
maakt dat mogelijk.

Artikel I, onderdeel B (verlenging termijn voor verlies)

Het moment van verstrekking van het reisdocument, Nederlandse identiteitskaart of
vervangende Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet blijft bepalend
voor de vraag of de termijn van verlies tijdig is gestuit.

Er is niet voorzien in overgangsrecht. De verlenging van deze termijn heeft derhalve
onmiddellijke werking en geldt ook voor lopende, nog niet verstreken termijnen. De
verlenging heeft geen gevolgen voor gevallen waarin het Nederlanderschap voor inwerkingtreding
van deze wet reeds verloren is gegaan.

In het vierde lid wordt geregeld dat de termijn, genoemd in artikel 15, eerste lid,
aanhef en onder c, begint te lopen vanaf de dag dat de optieverklaring is bevestigd
en de optant hoofdverblijf heeft buiten het Koninkrijk en de gebieden waarop het verdrag
betreffende de Europese Unie van toepassing is.

Artikel II (samenloopbepaling)

Het bij koninklijke boodschap van 18 december 2020 ingediende voorstel van rijkswet
tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Paspoortwet alsmede intrekking
van voorbehouden bij het Verdrag betreffende de status van staatlozen in verband met
de vaststelling van staatloosheid (35 688 (R2151)) introduceert eveneens een nieuw onderdeel in artikel 6, eerste lid, RWN.
Dit artikel voorziet in de benodigde samenloopbepaling.

Artikel III (inwerkingtreding)

Omwille van de voor de praktijk gewenste duidelijkheid en rechtszekerheid treedt deze
rijkswet zo spoedig mogelijk in werking. Indien noodzakelijk wordt afgeweken van het
kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten voor regelgeving.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol