Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 31 januari 2020 en het nader rapport d.d. 25 maart 2020, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Minister van Financiën.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 15 november 2019, no. 2019002418, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Minister
van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende regels inzake instelling van een Mobiliteitsfonds
(Wet Mobiliteitsfonds), met memorie van toelichting.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 november 2019, nr. 2019002418,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 31 januari 2020, nr. W17.19.0362/IV, bied ik U hierbij aan.

Het wetsvoorstel strekt ertoe het Infrastructuurfonds, dat een begrotingsfonds is
in de zin van artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet 2016, om te vormen tot het Mobiliteitsfonds.
Voorgesteld wordt om de reikwijdte van het Mobiliteitsfonds ten opzichte van het Infrastructuurfonds
te verbreden. Naast de aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur zullen ook andere
maatregelen, voorzieningen, onderzoek, proefprojecten en experimenten gericht op het
doelmatig gebruik van infrastructuur uit het fonds worden bekostigd.2 Volgens de regering draagt dit bij aan verbetering van de doelmatigheid van uitgaven
en een verbetering van de transparantie en verantwoording van de rijksuitgaven aan
mobiliteit.3

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de doelstelling van het
mobiliteitsbeleid om de samenhang tussen verschillende mobiliteitsmaatregelen te bewaken
en om mobiliteitsopgaven in samenhang met andere opgaven in de omgeving te bezien.4 De voorgestelde verruiming van de reikwijdte van uit het Mobiliteitsfonds te bekostigen
uitgaven betekent evenwel dat ook uitgaven van een heel andere aard dan klassieke
infrastructuuruitgaven hieruit worden bekostigd. Daarvoor gaan de redenen om deze
in een begrotingsfonds op te nemen veel minder op. Uit de toelichting blijkt onvoldoende
welke overwegingen hieraan ten grondslag liggen. In verband met deze opmerking is
aanpassing van de toelichting wenselijk.

Een begrotingsfonds betekent dat ontvangsten en uitgaven afzonderlijk worden beheerd
en doorbreekt daarmee de eenheid van de begroting. Daarom moet er een bijzondere reden
zijn voor het instellen van een begrotingsfonds. In het geval van investeringen in
de fysieke infrastructuur op het terrein van spoor, weg en water is die bijzondere
reden vooral gelegen in de omstandigheid dat er gedurende een langere periode voldoende
middelen beschikbaar moeten zijn voor de uitvoering van projecten met een in begrotingstermen
grote omvang ten opzichte van de reguliere begroting en met een horizon die per definitie
jaargrenzen overstijgt. Het langjarige kader leidt ertoe dat de kosten van hoge incidentele
uitgaven over een langere periode worden uitgesmeerd. De reguliere begroting biedt
hiervoor een onvoldoende geschikt kader nu deze toch in hoge mate aan jaargrenzen
gebonden is.5

Voor de niet-infrastructurele uitgaven die nu worden toegevoegd aan de uit het Mobiliteitsfonds
te bekostigen maatregelen, gaat het om maatregelen die beleidsmatig samenhangen met
de infrastructuurmaatregelen waar het Infrastructuurfonds op ziet. De redenen om deze
apart in een begrotingsfonds onder te brengen gaan hiervoor echter veel minder op,
zowel wat betreft de omvang van de uitgaven, als het tijdpad ervan.

De voorgestelde ruime doelomschrijving voor het fonds brengt bovendien mee dat minder
duidelijk is voor welke doelen middelen meerjarig bijeen worden gebracht, en welke
uitgaven ten laste van het fonds kunnen worden gebracht.

Op voorhand valt niet in te zien waarom de reguliere begrotingskaders voor de voor
toevoeging aan het fonds gesuggereerde uitgavencategorieën niet zouden volstaan, zeker
gelet op de mogelijkheden tot flexibele inzet van middelen die in dat verband bestaan.
Zo kan worden gewezen op de mogelijkheid om middelen gedurende meerdere jaren beschikbaar
te houden voor een specifiek doel door de vorming van een meerjarige begrotingsreserve
alsmede op de eindejaarsmargesystematiek.

Voorts wijst de Afdeling erop dat bekostiging uit het Mobiliteitsfonds evenmin een
noodzakelijke voorwaarde is voor een integraal mobiliteitsbeleid of voor een integrale
afweging van verschillende mobiliteitsmaatregelen. Integrale (beleidsmatige onderscheidenlijk
politieke) afwegingen vinden plaats in de fase van de begrotingsvoorbereiding. Zoals
in de toelichting wordt onderkend, zijn hiervoor verder van belang de «werkwijzen,
spelregels en afweeginstrumenten» waarmee een integrale afweging wordt bevorderd.6

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de voorgestelde verruiming van het Infrastructuurfonds
in de toelichting nader te motiveren.

De huidige Wet op het Infrastructuurfonds is opgesteld in een tijd dat het accent
van het Rijksbeleid voor infrastructuur, veel meer dan nu, op traditionele capaciteitsuitbreidingen
lag. Door veranderende technologieën en ontwikkelingen in de samenleving en op het
gebied van het mobiliteitsbeleid is in de laatste jaren echter steeds meer aandacht
gekomen voor niet-infrastructurele maatregelen die doelmatig gebruik van het huidige
areaal beogen te verbeteren. Het kan gaan om maatregelen die erop gericht zijn verkeersdeelnemers
te stimuleren om bijvoorbeeld op een ander tijdstip te reizen of een andere vervoermodaliteit
te kiezen, maar ook om andersoortige maatregelen, zoals het gebruik van nieuwe technologieën.
De inzet van dergelijke maatregelen heeft primair als doel om het maatschappelijk
nut (of het rendement) van (eerder gedane) investeringen in infrastructuur te bevorderen.

Het kabinet acht het om verschillende redenen wenselijk uit het Mobiliteitsfonds ook
bekostiging van deze niet-infrastructurele maatregelen mogelijk te maken. Ten eerste
draagt dit bij aan transparantie van de begroting. Een geïntegreerd mobiliteitssysteem
vereist onder andere dat vraag en aanbod op elkaar worden afgestemd. Dit brengt met
zich mee dat de aanpak van een mobiliteitsopgave steeds vaker bestaat uit een combinatie
van harde infrastructuurmaatregelen, beïnvloedingsmaatregelen of andere niet-infrastructurele
maatregelen. Een voorbeeld is de renovatie van een sluis, waarbij om de doorstroom
te bevorderen de hardware en software van de sluis worden aangepast en een app wordt
ontwikkeld die schippers inzicht geeft in de exacte tijden waarop de sluis opengaat,
zodat zij hun snelheid kunnen aanpassen. Om het gebruik van de app te stimuleren wordt
daarnaast voorlichting gegeven aan de schippers. Voor de transparantie van de begroting
is het van belang om deze nauw samenhangende maatregelen uit één bron te bekostigen,
in plaats van daarin een knip aan te moeten brengen en de kosten in verschillende
begrotingen op te nemen.

Een andere belangrijke reden om maatregelen die gericht zijn op het vergroting van
doelmatig gebruik van infrastructuur, in de reikwijdte van het fonds op te nemen is
dat nieuwe technologieën een steeds grotere bijdrage leveren aan het oplossen van
mobiliteitsvraagstukken. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld iVRI’s – intelligente
verkeersregelinstallaties die niet alleen data uitzenden, maar ook ontvangen en daarop
regelingen aanpassen – of aan logistieke projecten, zoals logistieke transportcorridors,
die bijdragen aan de reductie van het aantal vrachtbewegingen en daarmee aan een betere
doorstroming. Deze voorzieningen vergen een kwalitatief hoogwaardige productie en
beschikbaarstelling van data en uitwisselingsmechanismen om die data geautomatiseerd
en gecontroleerd te verwerken. Dit maakt het gewenst uitgaven voor de daarvoor noodzakelijke,
langjarige investeringen ten laste van het fonds te kunnen brengen. Door dit mogelijk
te maken is het fonds tevens beter toegerust voor de toekomst.

Dat door de verruiming van de doelomschrijving van het fonds minder duidelijk is voor
welke doelen middelen meerjarig bijeen worden gebracht en welke uitgaven ten laste
van het fonds kunnen worden gebracht, onderschrijft het kabinet niet. De verbreding
betreft uitsluitend maatregelen en voorzieningen die erop gericht zijn het gebruik
van bestaande infrastructuur voor vervoer van personen en goederen te optimaliseren
en op directe toepassing gericht onderzoek om de effectiviteit van een zodanige maatregel
of voorziening te testen. In de begroting en het MIRT wordt omschreven voor welke
concrete mobiliteitsopgaven financiële middelen worden gereserveerd. Daarbij wordt
ook toegelicht voor welk deel van de opgave een niet-infrastructuur oplossing is voorzien.

Zoals de Afdeling advisering van de Raad van State opmerkt, is bekostiging uit het
Mobiliteitsfonds van de genoemde maatregelen geen noodzakelijke voorwaarde voor een
integraal mobiliteitsbeleid of een integrale afweging van verschillende mobiliteitsmaatregelen.
Niettemin is het wenselijk dat ook de financiële systematiek kan bijdragen aan het
bevorderen van de integrale afweging. Vooral bij opgaven en projecten met een langere
looptijd is dit van belang, omdat binnen de reguliere begrotingssystematiek na vijf
jaar geen geld wordt geraamd en binnen het Mobiliteitsfonds wel. Indien uitgaven voor
niet-infrastructurele maatregelen niet uit het fonds bekostigd kunnen worden, kan
de situatie ontstaan dat er voor infrastructuur wordt gekozen in plaats van voor een
meer doelmatige niet-infrastructurele maatregel, om de eenvoudige reden dat er voor
de eerstgenoemde maatregel na vijf jaar wel geld beschikbaar is en voor de laatstgenoemde
niet.

Tot slot kan worden opgemerkt dat de kosten van maatregelen die doelmatiger gebruik
van bestaande infrastructuur bevorderen, ten opzichte van die van infrastructuur zowel
in relatieve als in absolute zin beperkt zijn. Daarmee blijft de essentie van een
investeringsfonds met het Mobiliteitsfonds behouden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U mede namens mijn ambtgenoot van Financiën, verzoeken het hierbij gevoegde
voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga