Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 426 Regels inzake instelling van een Mobiliteitsfonds (Wet Mobiliteitsfonds)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetvoorstel strekt ertoe het Infrastructuurfonds om te vormen tot een Mobiliteitsfonds
en daartoe de Wet Infrastructuurfonds te vervangen door de Wet Mobiliteitsfonds.
2. Aanleiding
Het huidige Infrastructuurfonds bestaat sinds 1994. Door de uitgaven voor infrastructuur
in één fonds samen te brengen is destijds een impuls gegeven aan het in onderlinge
samenhang afstemmen, afwegen en prioriteren van infrastructuuruitgaven. Daarmee is
ook de doelmatige besteding van de beschikbare middelen bevorderd. Ten slotte heeft
het Infrastructuurfonds bijgedragen aan de continuïteit bij het beschikbaar komen
van middelen voor infrastructuur.
Het Infrastructuurfonds en de daaruit gedane investeringen hebben de afgelopen decennia
bijgedragen aan het op een hoger peil brengen van de bereikbaarheid, de economische
ontwikkeling van Nederland en aan de versterking van de internationale concurrentiepositie.
Nederland staat wereldwijd bekend om de goede staat van haar infrastructuur.
Trends en ontwikkelingen geven aanleiding voor veranderingen in het mobiliteitsbeleid.
Het gaat om onder meer het volgende:
• het areaal aan bestaande infrastructuur neemt toe en wordt complexer van aard. Dit
heeft impact op de benodigde middelen voor beheer, onderhoud, vervanging en renovatie;
• de groei van de mobiliteit zet verder door. De verwachting is dat het huidige mobiliteitssysteem
op termijn tegen de grenzen van zijn capaciteit aanloopt.1 Vooral in en rond de steden staat door de economische en demografische groei het
mobiliteitssysteem en de hieraan gerelateerde (verkeers)veiligheid en leefomgevingskwaliteit
(waaronder luchtkwaliteit, geluidniveaus, barrièrewerking) onder druk. De aanleg van
meer infrastructuur is daarbij niet altijd de meest effectieve oplossing;
• de opgaven in meer landelijke gebieden zijn andersoortig. Waar sprake kan zijn van
een stagnerende demografische ontwikkeling, neemt het (openbaar) vervoeraanbod en
de nabijheid van voorzieningen af;
• door toename van het verkeer, het aantal kwetsbare verkeersdeelnemers, zoals fietsers
en ouderen, en de diversiteit van vervoermiddelen en door technologische ontwikkelingen,
zoals het gebruik van de mobiele telefoon in het verkeer, staat de verkeersveiligheid
onder druk;
• onder invloed van internationale ontwikkelingen als globalisering en toenemende samenwerking
binnen de Europese Unie neemt het goederenvervoer van, naar en tussen de mainports
en op de achterlandverbindingen toe;
• technologische ontwikkelingen op het gebied van mobiliteit volgen elkaar in een steeds
sneller tempo op. Het gaat onder meer om mobiliteitsconcepten en maatregelen waarbij
gebruik wordt gemaakt van data en nieuwe technologieën (Smart Mobility). Evenals bij
klassieke infrastructurele maatregelen zijn hiervoor vaak meerjarige investeringen
nodig. Voorbeelden hiervan zijn navigatiesystemen, informatiediensten en Mobility
as a Service (MaaS)2, waarbij reizigers de mogelijkheid hebben om multimodale ketenreizen te maken waarbij
zowel kan worden gepland, geboekt als betaald. Daarnaast zijn andere vervoervormen,
zoals de elektrische fiets en de elektrische auto gangbaar geworden en zijn zich autonoom
voortbewegende vervoermiddelen, zoals de zelfrijdende auto, in opkomst. Deze ontwikkelingen
zorgen er mede voor dat het mobiliteitsgedrag verandert en dat andere eisen worden
gesteld aan de infrastructuur en bijbehorende voorzieningen. Dit vraagt regelmatig
om een combinatie van infrastructurele en niet-infrastructurele maatregelen;
• ontwikkelingen als klimaatverandering, energietransitie en het borgen van de lucht-
en omgevingskwaliteit vragen een omslag in het denken en handelen met betrekking tot
mobiliteit.
De afgelopen jaren zijn verschillende stappen gezet om het mobiliteitsbeleid beter
te laten aansluiten op deze trends en ontwikkelingen. Daarbij wordt ingezet op het
breed, gebiedsgericht en programmatisch oppakken en afwegen van de mobiliteitsopgaven,
mede in relatie tot andere thema’s zoals economie, verstedelijking, ruimte en duurzaamheid,
in nauwe samenwerking met de omgeving. In toenemende mate wordt ingezet op een mix
van maatregelen, waarbij aanleg of verbetering van infrastructuur wordt gecombineerd
met bijvoorbeeld benuttingsmaatregelen.3 Dit bevordert het doelmatig gebruik van infrastructuur.
De omschreven trends en ontwikkelingen maken het noodzakelijk om het mobiliteitsbeleid
en het hiermee samenhangende instrumentarium verder te vernieuwen of te wijzigen.
Het Infrastructuurfonds is onvoldoende geschikt om alle trends en ontwikkelingen in
samenhang met het vernieuwde mobiliteitsbeleid te faciliteren. Het IBO Flexibiliteit in Infrastructurele Planning4 constateert namelijk dat het Infrastructuurfonds de flexibiliteit voor oplossingsrichtingen
beperkt, doordat de wettelijke reikwijdte van het Infrastructuurfonds vooral infrastructuurinvesteringen
als uitgangspunt heeft. Alternatieve oplossingen die doelmatig gebruik van infrastructuur
vergroten en waarvoor gebruikgemaakt wordt van data en nieuwe technologieën of gedragsbeïnvloeding,
kunnen niet rechtstreeks uit het Infrastructuurfonds worden bekostigd. Dit vormt mede
de aanleiding om het Infrastructuurfonds om te vormen tot een Mobiliteitsfonds. In
het Regeerakkoord 2017–2021 is dit voornemen aangekondigd: «Kern van het fonds is
dat niet langer de modaliteit maar de mobiliteit centraal staat.»5
3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Op grond van artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet 2016 kan een begrotingsfonds worden
ingesteld ten behoeve van het afzonderlijk beheren van ontvangsten en uitgaven van
het Rijk die voor een specifiek doel zijn bestemd. Het kabinet stelt voor om het Mobiliteitsfonds
in te richten als een zodanig begrotingsfonds, zoals het Infrastructuurfonds dit ook
is. Het instellen van een begrotingsfonds geschiedt bij wet. In het onderhavige wetsvoorstel
wordt het Mobiliteitsfonds ingesteld en worden de doelen, de aard van de uitgaven
en de voeding van het Mobiliteitsfonds vastgelegd.6 Het wetsvoorstel wordt mede namens de Minister van Financiën uitgebracht.7
In het Infrastructuurfonds is de bekostiging van aanleg, beheer en onderhoud en bediening
van infrastructuur het hoofddoel. In het Mobiliteitsfonds wordt het faciliteren van
mobiliteit als uitgangspunt genomen voor het bepalen van de doelen. Onder mobiliteit
wordt in dit verband verstaan het zich kunnen verplaatsen van personen en het kunnen
verplaatsen van goederen. Het kabinet geeft hier invulling aan door de reikwijdte
van het Mobiliteitsfonds ten opzichte van het Infrastructuurfonds te verbreden.
Het kabinet stelt voor om uit het Mobiliteitsfonds behalve bekostiging van infrastructuur,
ook bekostiging mogelijk te maken van maatregelen waarmee wordt beoogd het doelmatig
gebruik van de infrastructuur te vergroten. Voorts wordt voorgesteld om bekostiging
mogelijk te maken van onderzoek ter voorbereiding van infrastructurele maatregelen
en van maatregelen die doelmatig gebruik vergroten, en proefprojecten en experimenten
die gericht zijn op dergelijke maatregelen. Zee- en luchthavens worden niet bekostigd
uit het Mobiliteitsfonds, evenmin als dit nu gebeurt uit het Infrastructuurfonds.8
De verbreding van het Mobiliteitsfonds ten opzichte van het Infrastructuurfonds draagt
bij aan een verdere verbetering van de doelmatigheid van uitgaven. Maatregelen die
bijdragen aan betere benutting van infrastructuur, kunnen bijvoorbeeld investeringen
in aanleg van nieuwe infrastructuur uitstellen of onnodig maken. Reeds gedane investeringen
in infrastructuur kunnen door optimaal gebruik beter renderen. Indien investeringsuitgaven
voor dergelijke maatregelen niet uit het fonds bekostigd kunnen worden, zal eerder
voor een investering in infrastructuur worden gekozen, omdat binnen de reguliere begrotingssystematiek
na vijf jaar geen geld wordt geraamd en binnen het Mobiliteitsfonds wel. Vooral bij
opgaven en projecten met een langere looptijd dan vijf jaar, zal bekostiging uit het
fonds voor een efficiëntere afweging zorgen.
Een andere reden om niet-infrastructurele maatregelen die doelmatig gebruik van infrastructuur
vergroten, uit het Mobiliteitsfonds te bekostigen is dat de aanpak van een mobiliteitsopgave
steeds vaker bestaat uit een combinatie van harde infrastructuurmaatregelen, beïnvloedingsmaatregelen
en andere niet-infrastructurele maatregelen. Zo vindt de aanleg van een fietssnelweg
of P+R-terrein vaak plaats samen met een pakket van maatregelen om het gebruik van
de snelweg of het P+R-terrein te bevorderen, bijvoorbeeld door voorlichting te geven
en afspraken te maken met werkgevers en andere potentiële gebruikers. Een ander voorbeeld
is de renovatie van een sluis, waarbij om de doorstroom te bevorderen de hardware
en software van de sluis worden aangepast en een app wordt ontwikkeld die schippers
inzicht geeft in de exacte tijden waarop de sluis opengaat, zodat zij hun snelheid
kunnen aanpassen. Om het gebruik van de app te stimuleren wordt daarnaast voorlichting
gegeven aan de schippers. Voor de transparantie van de begroting is het belangrijk
dat de kosten van deze nauw samenhangende infrastructurele en niet-infrastructurele
maatregelen niet worden opgesplitst, maar op één plek worden verantwoord.
Nieuwe technologieën leveren een steeds grotere bijdrage aan het oplossen van mobiliteitsvraagstukken.
Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld iVRI’s – intelligente verkeersregelinstallaties
die niet alleen data uitzenden, maar ook ontvangen en daarop regelingen aanpassen
– of aan logistieke projecten, zoals logistieke transportcorridors, die bijdragen
aan de reductie van het aantal vrachtbewegingen en daarmee aan een betere doorstroming.
Deze voorzieningen vergen een kwalitatief hoogwaardige productie en beschikbaarstelling van data en uitwisselingsmechanismen om
die data geautomatiseerd en gecontroleerd te verwerken.
Dit maakt het gewenst dat uitgaven voor de daarvoor noodzakelijke, langjarige investeringen
ten laste van het fonds kunnen komen. Hierdoor is het fonds tevens beter toegerust
voor de toekomst.
De kosten van maatregelen die doelmatiger gebruik van bestaande infrastructuur bevorderen,
zijn ten opzichte van die van infrastructuur zowel in relatieve als in absolute zin
beperkt. Daarmee blijft de essentie van een investeringsfonds met het Mobiliteitsfonds
behouden. Het fonds heeft een meerjarig karakter en zorgt hiermee voor stabiliteit.
Het biedt vooral door de integrale bekostiging een kader voor een samenhangende, inhoudelijke
en financiële prioritaire doelstelling, waarmee het doelmatige besteding van middelen
bevordert. Het integraal kunnen afwegen van prioriteiten en het behoud van de continuïteit
van middelen zijn, evenals indertijd bij de instelling van het Infrastructuurfonds
de primaire beweegredenen voor het voorstel om een Mobiliteitsfonds in te stellen.
Het voorstel omvat ook het behoud van de relatie tussen de begrotingen van het fonds
en het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT).9
Het Mobiliteitsfonds is één van de instrumenten waarmee we de ambities van het mobiliteitsbeleid
willen realiseren.10 Het wetsvoorstel vormt onderdeel van het gereedmaken van het mobiliteitsbeleid en
het bijbehorend instrumentarium voor de toekomst, rekening houdend met de ontwikkelingen
en trends die zich voordoen zoals beschreven in paragraaf 2. Onderdeel daarvan is
ook het introduceren dan wel actualiseren van werkwijzen, spelregels en afweeginstrumenten
waarmee een integrale afweging verder wordt bevorderd, voor zowel nieuwe mobiliteitsopgaven
als instandhouding van de bestaande infrastructuur. Hierbij stelt het kabinet niet
langer de modaliteit, maar mobiliteit centraal. Zo verdeelt het kabinet niet langer
op voorhand gelden volgens de huidige vaste verdeelsleutel over de afzonderlijke modaliteiten.
Uitgangspunt wordt dat de afweging opgavegericht zal plaatsvinden.
Samenhang Deltafonds
De afbakening ten opzichte van het Deltafonds wijzigt niet. De financiering en bekostiging
van het beheer van vaarwegen, die thans plaatsvinden vanuit het Infrastructuurfonds,
zullen straks ten laste komen van het Mobiliteitsfonds. Het betreft immers infrastructuur
voor verkeer en vervoer. De bestedingen dienen wel betrekking te hebben op de verkeersfunctie
van de vaarwegen. Kosten van maatregelen voor verbetering van de waterkwaliteit, zoals
sanering van een vervuilde waterbodem en kosten voor waterkwantiteitsbeheer, blijven
ten laste komen van het Deltafonds. Vindt de sanering echter plaats in het kader van
het uitdiepen van een vaargeul ten behoeve van het scheepvaartverkeer, dan zal de
bekostiging plaatsvinden uit het Mobiliteitsfonds.11
4. Reikwijdte van het Mobiliteitsfonds
In het onderhavige wetsvoorstel staat, in lijn met het Regeerakkoord 2017–2021, de
mobiliteit centraal. We bewaken de samenhang tussen verschillende mobiliteitsmaatregelen.
Daarnaast worden mobiliteitsopgaven in samenhang met andere opgaven in de omgeving
bezien.12
Voor elk van de voorgestelde en hieronder toegelichte doelen van het fonds geldt dat
dit wetsvoorstel de bekostiging mogelijk maakt, maar niet dat er een directe verplichting
tot bekostiging ontstaat.13
Aanleg, verbetering, beheer, onderhoud en bediening van Rijksinfrastructuur en overige
infrastructuur
Het Rijk heeft de hoofdverantwoordelijkheid voor de nationale infrastructuur. Het
merendeel van de middelen zal beschikbaar blijven voor deze infrastructuur, mede gelet
op de grote (financiële) opgaven op het vlak van beheer, onderhoud, vervanging en
renovatie. Op deze wijze wordt de beschikbaarheid en de veiligheid van onze infrastructuur
geborgd. Tot infrastructuur worden ook gerekend de daarbij behorende voorzieningen
ten behoeve van de verkeersveiligheid, verkeersmanagement en bescherming van het milieu.14 Uit het fonds kunnen eveneens bijdragen worden verstrekt aan andere overheden en
private rechtspersonen voor infrastructuur waarvoor het Rijk niet primair verantwoordelijk
is, als dit bijdraagt aan het faciliteren van mobiliteit op het hoofdnetwerk of aan
een ander achterliggend doel15, bijvoorbeeld het voorkomen van toekomstige investeringen in het hoofdnetwerk.
Maatregelen waarmee beoogd wordt doelmatig gebruik van infrastructuur te vergroten
In het programma en vervolgprogramma Beter Benutten werkten Rijk, regio en bedrijfsleven vanaf 2011 samen om de bereikbaarheid in de
drukste regio's over weg, water en spoor te verbeteren. Het programma en vervolgprogramma
hebben laten zien dat maatregelen als zijn toegepast in deze programma’s, een groot
effect kunnen hebben.16 Zowel vanwege deze resultaten als naar aanleiding van het eerder genoemde IBO Flexibiliteit in Infrastructurele Planning17 wordt voorgesteld de mogelijkheid te creëren tot bekostiging van dergelijke maatregelen
uit het Mobiliteitsfonds. Bedoeld zijn maatregelen of voorzieningen waarmee wordt
beoogd het gebruik van de capaciteit van bestaande verkeers- en vervoerinfrastructuur
te verbeteren.18 Hierdoor wordt de bijdrage van de bestaande infrastructuur aan de bereikbaarheid
vergroot en de mobiliteit gefaciliteerd en kunnen mogelijk nieuwe infrastructuurinvesteringen
worden voorkomen of uitgesteld. Door de vaak lange looptijd van dergelijke projecten
is het niet goed mogelijk om de kosten daarvan te ramen binnen een reguliere begroting,
waardoor een integrale afweging wordt verstoord. Als bekostiging mogelijk is uit het
Mobiliteitsfonds is dit niet meer het geval.
Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn gedragsbeïnvloedingsmaatregelen, zoals
het stimuleren van spitsmijden, het gebruik van alternatieve vervoermiddelen, bijvoorbeeld
de fiets en het openbaar vervoer, en het verhogen van de gemiddelde bezettingsgraad
van vervoermiddelen. Andere maatregelen die voldoen aan de gegeven omschrijving, zijn
maatregelen gericht op Smart Mobility19, MaaS20 (waaronder vraaggestuurde mobiliteit) en infrastructurele maatregelen ten behoeve
van nieuwe of aangepaste, bestaande vervoermiddelen, die bijdragen aan doelmatiger
gebruik van het infrastructuurnetwerk. Als voorbeelden kunnen eveneens vermeld worden
het realiseren van mobiliteitshubs en interfaces, het verbeteren van logistieke routes
en inzet op het delen van data in logistieke ketens en tussen modaliteiten. Al deze
maatregelen leiden ertoe dat beter gebruik wordt gemaakt van de capaciteit van bestaande
infrastructuur. Maatregelen of voorzieningen die niet direct gerelateerd zijn aan
infrastructuur of niet als doel hebben het vergroten van doelmatig gebruik van infrastructuur,
voldoen niet aan de hierboven voorgestelde omschrijving en zullen om die reden niet
uit het fonds bekostigd kunnen worden. Voorbeelden hiervan zijn het ontwikkelen, produceren
en aanschaffen van een nieuw type vervoermiddel of bekostiging van woningbouw. Infrastructuur
ter ontsluiting van een nieuwe woonwijk en inpassingsmaatregelen kunnen uiteraard
wel bekostigd worden uit het fonds.
Uitgaven voor maatregelen waarmee wordt beoogd het gebruik van de capaciteit van infrastructuur
te vergroten vallen niet binnen de reikwijdte van het huidige Infrastructuurfonds.
Om die reden worden Beter Benutten-maatregelen sinds 2011 geraamd op het Infrastructuurfonds en betaald via terugboeking
naar de departementale begrotingshoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat. Met het
mogelijk maken van bekostiging uit het Mobiliteitsfonds wordt beoogd de uitgaven transparanter
te maken en de bedoelde maatregelen integraal naast infrastructurele maatregelen te
kunnen afwegen.
Basisinformatie
Evenals in de Wet Infrastructuurfonds wordt in dit wetsvoorstel het bekostigen van
het inwinnen, bewerken en verspreiden van basisinformatie als een van de nevendoelen
van het fonds aangemerkt. Met basisinformatie wordt bedoeld gegevens die nodig zijn
voor het beschrijven van verkeer, bijvoorbeeld van verkeer te water.21 Het achterliggende doel is het tijdig onderkennen van trends en trendbreuken in factoren
die relevant zijn voor de onderbouwing van beleidsbeslissingen. Basisinformatie wordt
primair verzameld ten behoeve van de besluitvorming over aanleg, verbetering, beheer
en onderhoud en bediening van infrastructuur die in het beheer is van het Rijk. Daarnaast
kunnen de aldus vergaarde gegevens, andere doelen dienen, bijvoorbeeld om de belasting
van verkeer en vervoer op het milieu of de verkeersveiligheid in kaart te brengen.
Deze zijn echter ondergeschikt aan het hoofddoel: het dienen als basis voor het nemen
van besluiten over infrastructuur. De bekostiging uit het Infrastructuurfonds is mogelijk
gemaakt om een vollediger beeld te kunnen presenteren aan het parlement van de kosten
die samenhangen met het hebben, handhaven en bedienen van infrastructuur. Om dezelfde
reden wordt voorgesteld bekostiging uit het Mobiliteitsfonds mogelijk te maken.
Onderzoek ter voorbereiding van maatregelen
Studies in het kader van het MIRT, zoals onderzoeken en verkenningen, zijn evenals
«basisinformatie», een integraal onderdeel van de producten die worden bekostigd uit
het Infrastructuurfonds.22 Voorgesteld wordt dergelijke onderzoeken expliciet op te nemen in de reikwijdte van
het Mobiliteitsfonds, zodat buiten twijfel is dat deze producten uit het Mobiliteitsfonds
bekostigd kunnen worden.23 De onderzoeken kunnen plaatsvinden ter voorbereiding van bijvoorbeeld aanleg of verbetering
van infrastructuur of van maatregelen waarmee wordt beoogd doelmatig gebruik van de
infrastructuur te vergroten.24
Proefprojecten en experimenten
Het voorstel om proefprojecten en experimenten op te nemen als doel van het fonds
hangt mede samen met het voorstel om bekostiging mogelijk te maken van maatregelen
waarmee wordt beoogd het doelmatig gebruik van infrastructuur te vergroten. Proefprojecten
kunnen bijdragen aan het versnellen en stimuleren van de inzet van dit soort maatregelen,
die op hun beurt een omslag naar een toekomstbestendig mobiliteitssysteem kunnen versnellen.
De effecten van dergelijke maatregelen en bijvoorbeeld de mogelijkheden voor opschaling
zijn in een beginfase vaak onzeker. Om de effectiviteit te kunnen onderzoeken wordt
bekostiging van proefprojecten en experimenten mogelijk gemaakt. Denk aan proefprojecten
zoals de huidige MaaS-pilots25 of de praktijkproef Amsterdam.26 Proefprojecten kunnen ook worden ingezet voor aanleg, verbetering, beheer en onderhoud
of bediening van infrastructuur. Denk hierbij aan het toepassen van innovatieve geluidsschermen
in een aanlegproject, een proef met infrastructuur ten behoeve van een nieuwe modaliteit
of een experiment met camera’s ten behoeve van de verkeersveiligheid. Praktische toepasbaarheid
bij specifieke publieke opgaven en opschaalbaarheid zijn hierbij belangrijke criteria.
Buisleidingen
Buisleidingen zijn in de Wet Infrastructuurfonds uitgezonderd van bekostiging uit
het fonds omdat ze vanouds eigendom zijn van private partijen en geen onderdeel vormden
van het mobiliteitsbeleid van het Rijk.27 Buisleidingen kunnen echter gezien worden als onderdeel van het mobiliteitssysteem,
omdat vervoer per buisleiding een bijdrage kan leveren aan het oplossen van knelpunten
in het wegen-, vaarwegen- of spoorwegennet.28 In beginsel worden buisleidingen niet bekostigd door het Rijk. Niettemin wordt voorgesteld
om buisleidingen niet uit te zonderen van (mogelijke) bekostiging uit het Mobiliteitsfonds.
In specifieke gevallen kan, indien buisleidingen bijdragen aan doelmatiger gebruik
van het mobiliteitssysteem en een maatschappelijk rendabeler alternatief vormen voor
andere mobiliteitsinfrastructuur, vanuit het fonds worden bijgedragen aan de cofinanciering
van buisleidingen. Hierbij zal nadrukkelijk worden gewogen in hoeverre een taak voor
de rijksoverheid is weggelegd.29 Transport via buisleidingen kan bijdragen aan het ontlasten van zwaarbelaste transportnetwerken
of het reduceren van risico’s door een alternatief te bieden voor vervoer van milieubelastende
of gevaarlijke stoffen die nu nog via het water, spoor of de weg, worden vervoerd.
Het kan hierbij gaan om aspecten van bereikbaarheid, externe veiligheid of de kwaliteit
van de leefomgeving.
Zee- en luchthaveninfrastructuur
In de Wet Infrastructuurfonds zijn zee- en luchthavens met de bijbehorende infrastructuur
bij de totstandkoming van de wet uitgezonderd van bekostiging uit het fonds. Als redenen
werden destijds genoemd dat het voornamelijk private investeringen betreft en dat
sprake is van een zeer gevarieerd en verbrokkeld patroon van financiële stromen vanuit
het Rijk.30 Dergelijke uitgaven en ontvangsten – voor zover zij plaatsvinden – lopen daarom via
begrotingshoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat. Er wordt voorgesteld deze situatie
te handhaven voor het Mobiliteitsfonds.31 Zee- en luchthavens en de bijbehorende vervoerstromen zullen wel onderdeel zijn van
de integrale afwegingen in het mobiliteitsbeleid, in samenhang met hun omgeving.32
De Wet Infrastructuurfonds maakt het wel mogelijk om zee- en luchthaveninfrastructuur
ten behoeve van zogenoemd intermodaal vervoer uit het fonds te bekostigen.33 Deze infrastructuur is binnen de reikwijdte van het Infrastructuurfonds gebracht
om vervoer van goederen met gebruikmaking van verschillende vervoermodaliteiten te
stimuleren. De uitzondering maakt bekostiging van infrastructurele voorzieningen zowel
binnen als buiten een zee- of luchthaven mogelijk. Bij infrastructurele voorzieningen
voor intermodaal vervoer gaat het vooral om verbindingspunten tussen netwerken voor
verschillende vervoermodaliteiten. Voortbouwend op het uitgangpunt van het Infrastructuurfonds
wordt voorgesteld om bekostiging van alle infrastructuur binnen een zee- of luchthaven
die van belang is voor de (landzijdige) ontsluiting van de zee- of luchthaven, vanuit
het Mobiliteitsfonds mogelijk te maken.34 Voor infrastructuur buiten een zee- of luchthaven is dit al mogelijk op basis van
de hoofddoelen van het Mobiliteitsfonds. Evenals bij andere bijdragen van overheden
aan ondernemingen geldt uiteraard als voorwaarde dat de verstrekking daarvan in overeenstemming
moet zijn met het EU-staatsteunbeleid.
Mobiliteitshubs en interfaces en andere maatregelen waarmee wordt beoogd de doelmatigheid
van een ontsluiting te vergroten, kunnen op basis van het derde lid, onderdeel a,
bekostigd worden uit het Mobiliteitsfonds.
Militaire en culturele doeleinden
Uitgaven en subsidies voor infrastructuur voor militaire en culturele doeleinden komen
ten laste van de begrotingen van andere ministeries of van derden en zijn om die reden
in het wetsvoorstel uitgezonderd.35 Bij infrastructuur voor een cultureel doeleinde kan worden gedacht aan bijvoorbeeld
een museumspoorlijn waarop met historische spoortreinen wordt gereden. Uitgaven en
subsidies voor militaire en culturele doeleinden zijn eveneens uitgezonderd van bekostiging uit het Infrastructuurfonds.
Geografische reikwijdte Mobiliteitsfonds
Het Mobiliteitsfonds is hoofdzakelijk gericht op investeringen in het Europese deel
van Nederland. Er wordt vanuit het Rijk ook geïnvesteerd in de infrastructuur in Caribisch
Nederland. Infrastructuurprojecten op Bonaire, Sint-Eustatius en Saba hebben echter
niet het complexe en langjarige karakter dat projecten in Europees Nederland kenmerkt.
Er vindt evenmin integrale afweging plaats tussen infrastructuur in Europees Nederland
en projecten in Caribisch Nederland. Om die reden wordt voorgesteld infrastructuurprojecten
in Caribisch Nederland niet binnen de reikwijdte van het Mobiliteitsfonds te brengen,
maar op begrotingshoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat te verantwoorden. Er
wordt voorgesteld wel mogelijk te maken ten laste van het Mobiliteitsfonds te investeren
in aanleg, verbetering of beheer en onderhoud van infrastructuur in Europa voor grensoverschrijdend
verkeer of vervoer van en naar het Europese deel van Nederland, zoals dit ook mogelijk
is ten laste van het Infrastructuurfonds.36
5. Juridische vormgeving
Om het Infrastructuurfonds om te kunnen vormen tot een Mobiliteitsfonds is het noodzakelijk
de Wet Infrastructuurfonds te vervangen door een nieuwe wet. Vanwege de beoogde wijziging
van de naam van het fonds en de daarmee samenhangende wijziging van de naam van de
wet kan niet worden volstaan met een wijziging van de Wet Infrastructuurfonds. Het
onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe een nieuwe wet, genaamd Wet Mobiliteitsfonds,
tot stand te brengen en de Wet Infrastructuurfonds in te trekken.
Hoewel het wetsvoorstel grotendeels de indeling van de Wet Infrastructuurfonds volgt,
is een deel van de artikelen komen te vervallen en zijn veel andere artikelen gewijzigd.
Een belangrijke reden is dat de Wet Infrastructuurfonds inmiddels meer dan een kwart
eeuw oud is en veel bepalingen verouderd zijn of zijn uitgewerkt. Om dezelfde reden
is het wenselijk een aantal wetstechnische moderniseringen door te voeren.
6. Beleidscontext
Zoals hierboven is vermeld, is het Mobiliteitsfonds een van de beleidsinstrumenten
waarmee vorm gegeven wordt aan het vernieuwde mobiliteitsbeleid, waarin het mobiliteitssysteem
integraal wordt benaderd. Het vernieuwde mobiliteitsbeleid wordt beschreven in de
Schets Mobiliteit naar 204037, die in het voorjaar van 2019 is verstuurd naar de Tweede Kamer. Uiteraard wordt
in het mobiliteitsbeleid rekening gehouden met de verschillende Rijksvisies op het
brede beleidsterrein van de fysieke leefomgeving, zoals de Nationale Omgevingsvisie (NOVI).38 Met de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) geeft het Rijk een langetermijnvisie op de
toekomst en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in Nederland. In deze paragraaf worden het nieuwe mobiliteitsbeleid, de rol van het Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) en het afweeginstrumentarium toegelicht.
Schets Mobiliteit naar 2040
De Schets Mobiliteit naar 204039 beschrijft de ambitie voor de ontwikkeling van het mobiliteitssysteem op weg naar
2040: veilig, robuust en duurzaam, waarbij de gebruiker en diens deur-tot-deur-reis
centraal staat en de impact op de leefomgeving minimaal is. De Schets Mobiliteit naar 2040, die bedoeld is als startpunt van een gezamenlijk proces met medeoverheden en andere
partijen, beschrijft in samenhang de mobiliteitsambities van de afzonderlijke beleidsnota’s,
waaronder de Contouren Toekomstbeeld OV 204040, de Goederenvervoeragenda41, het Strategisch Plan Verkeersveiligheid 203042 en de Luchtvaartnota.43 Behalve het Mobiliteitsfonds zet het kabinet ook andere middelen in om invulling
te geven aan het mobiliteitsbeleid, zoals fiscale maatregelen waarmee de vergroening
van het Nederlandse wagenpark wordt gestimuleerd en wet- en regelgeving ten behoeve
van de verkeersveiligheid. Verder wordt er samengewerkt met medeoverheden en private
partijen om de ambities te behalen. Hierbij draagt iedereen zijn eigen verantwoordelijkheid.
Rijk en medeoverheden werken steeds intensiever met elkaar samen aan de gezamenlijke
opgaven, onder meer sinds 2018 in de zogenaamde gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s.
In deze programma’s worden de bereikbaarheidsopgaven, waar dit relevant is, aangepakt
in samenhang met de ruimtelijke opgaven in het gebied. Sinds 2016 is duurzaamheid
onderdeel van MIRT-onderzoeken, -verkenningen en -planuitwerkingen. Er wordt breed
gekeken naar mogelijke oplossingen en naar mogelijkheden voor Rijk, medeoverheden
en bedrijfsleven om hierbij op te trekken in een gelijkwaardige samenwerking. De samenwerking
geldt niet alleen voor de te nemen maatregelen, maar ook voor de bekostiging en financiering
daarvan. Dit gebeurt behalve in gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s ook bij
specifieke beleidsthema’s, zoals bij verkeersveiligheid middels het Strategische Plan
Verkeersveiligheid.
Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport
Het MIRT is het integrerende programma binnen het Rijk voor de ruimtelijk fysieke
leefomgeving. Het is ontstaan uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport
(MIT). Met het MIRT wordt concrete invulling gegeven aan het mobiliteitsbeleid door
middel van investeringen die aansluiten bij de doelen van het fonds. Een belangrijk
doel van het MIRT is te komen tot een zo doelmatig mogelijke besteding van de beschikbare
financiële middelen binnen het Infrastructuurfonds (en het Deltafonds), door samenhang
op de inhoud en samenwerking tussen partijen.44 Na de omvorming van het Infrastructuurfonds blijft het MIRT deze functie vervullen
voor het Mobiliteitsfonds. In dit wetsvoorstel wordt in artikel 4, waarin de relatie
tussen de begrotingen en het MIRT beschreven wordt, uitgegaan van de staande praktijk
en van de huidige functies van het MIRT.
Het MIRT heeft in de loop der jaren de volgende functies en rollen gekregen:
• het MIRT Overzicht geeft inzicht in en transparantie over de achtergrond, de stand
van zaken en de planning van rijksprojecten en rijksprogramma’s in het kader van het
MIRT. Het is daarmee niet alleen een bijlage bij de begroting, maar ook een informatief
naslagwerk;
• het MIRT gaat uit van een intensieve samenwerking tussen het Rijk, decentrale overheden
(provincies, gemeenten, vervoerregio’s, waterschappen), maatschappelijke organisaties
en het bedrijfsleven. Waar opgaven elkaar raken, worden deze gezamenlijk opgepakt.
Om dit bestuurlijk te faciliteren is er elk najaar een Bestuurlijk Overleg MIRT (BO
MIRT) in ieder van de huidige vijf MIRT-gebieden (Noord, Oost, Zuid, Zuidwest en Noordwest)
en voor het programma goederenvervoercorridors. In de huidige situatie vinden in het
voorjaar Strategische Bestuurlijke Overleggen MIRT (SBO MIRT) plaats, waarin het gesprek
over de opgaven in het MIRT-gebied centraal staat. De Tweede Kamer wordt per brief
geïnformeerd over de uitkomsten van de Bestuurlijke Overleggen MIRT. Met de Tweede
Kamer vindt twee keer per jaar regulier overleg plaats over het MIRT;
• in de MIRT-gebiedsagenda’s worden nationale en regionale opgaven in een MIRT-gebied
aan elkaar gekoppeld. De agenda’s vormen de basis voor het bespreken van onderwerpen
in de Bestuurlijke Overleggen MIRT. In de NOVI zullen de MIRT-gebiedsagenda’s worden
vervangen door Omgevingsagenda’s. Omgevingsagenda’s zijn gebiedsgerichte uitwerkingen
van de NOVI en daarmee qua thematiek breder dan de MIRT-gebiedsagenda’s;
• de spelregels van het MIRT45 beschrijven de rollen en taken van partijen en de besluitvormingsvereisten voor het
Rijk om te komen tot een beslissing over een eventuele financiële rijksbijdrage aan
een MIRT-maatregel, -project of -projectpakket, zoals de huidige bereikbaarheidsprogramma’s.
Ze schetsen het proces dat moet worden doorlopen van MIRT-onderzoek, via MIRT-verkenning
en planuitwerking tot en met realisatie, inclusief de bijbehorende beslismomenten.
Afweeginstrumentarium en brede integrale afweging
Op basis van de beleidsambities zoals verwoord in de Schets Mobiliteit naar 2040 en andere beleidsdocumenten, zoals de NOVI, worden nieuwe mobiliteitsopgaven geïdentificeerd
en maatregelen gekozen. Daarnaast wil het kabinet zorgen voor beheer, onderhoud, vervanging
en renovatie van de huidige infrastructuur. Zowel bij nieuwe mobiliteitsopgaven als
instandhouding van de huidige infrastructuur wordt een brede en integrale benadering
gehanteerd.
De brede en integrale benadering houdt in dat bij nieuwe mobiliteitsopgaven het gehele
mobiliteitssysteem wordt bezien in samenhang met zijn omgeving en wordt verbonden
met andere urgente opgaven zoals verstedelijking en duurzaamheid, leefbaarheid, verkeersveiligheid,
economische ontwikkeling en kansen om deel te nemen aan de samenleving in zowel stedelijke
als landelijke gebieden. Daarbij is ook aandacht voor grensoverschrijdende mobiliteit.
Bij het identificeren van opgaven en het kiezen van maatregelen wordt samengewerkt
met de relevante partijen, waarbij er voldoende ruimte is voor maatwerk om aansluiting
mogelijk te maken bij de specifieke opgaven in een regio. Denk hierbij bijvoorbeeld
aan afwegingen met betrekking tot het reserveren van ruimte voor wonen of luchtvaart.
Daarnaast wordt ingezet op meer flexibiliteit in de te kiezen oplossingsrichtingen
voor mobiliteitsopgaven. Oplossingsrichtingen worden verkend binnen een bredere context,
in samenhang met bijvoorbeeld maatregelen op het terrein van ruimtelijk beleid, beleid
van lokale overheden en overig mobiliteitsbeleid, die overigens niet uit het Mobiliteitsfonds
bekostigd kunnen worden.
Bij het signaleren van oplossingsrichtingen en het selecteren van maatregelen wordt
gebruikgemaakt van objectieve beslisinformatie. Voorbeelden hiervan zijn analyses
met behulp van verkeers- en vervoermodellen en maatschappelijke kosten-batenanalyses
(MKBA), die continu verbeterd worden. Het is noodzakelijk dat de afweeginstrumenten
toegesneden zijn op de ambitie om integraal en opgavegericht te werken. Deze instrumenten
worden ambtelijk tussen de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Financiën
afgestemd. Zo nodig worden deze instrumenten in samenspraak met de betrokken partijen
aangepast zodat zij aansluiten bij de in paragraaf 7 omschreven randvoorwaarden en
uitgangspunten. Verder dienen de afweeginstrumenten afgestemd te zijn op de diverse
beslismomenten in het MIRT-proces. Prognoses van het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) voor onder meer economische groei, bevolkingsontwikkeling
en geografische spreiding vormen belangrijk uitgangspunten voor de afweeginstrumenten.
De brede en integrale benadering wordt tevens bevorderd door investeringsmiddelen
niet meer op voorhand toe te wijzen aan wegen, vaarwegen en spoorwegen.
Tot slot wil het kabinet ook bij beheer, onderhoud, vervanging en renovatie van de
huidige infrastructuur een meer integrale werkwijze te hanteren. Om dit te bewerkstelligen,
worden de begrippen, onderhoudsreeksen en afwegingskaders bij instandhoudingsopgaven
zoveel mogelijk geüniformeerd. Dit voornemen is in 2019 aangekondigd.46 Op deze wijze kan ook een modaliteitoverstijgende afweging plaatsvinden van de beheer-,
onderhoud-, vervangings-, en renovatieopgaven. Uiteraard wordt daarbij de samenhang
met andere opgaven bewaakt.
7. Randvoorwaarden en uitgangspunten voor investeringsbeslissingen uit het fonds
Randvoorwaarden voor het nemen van beslissingen over investeringen en maatregelen
die doelmatiger gebruik van infrastructuur bevorderen ten laste van het fonds zijn:
• de maatregel draagt bij aan de publieke taken en mobiliteitsdoelen van het Rijk;
• de maatregel sluit aan bij het investeringskarakter van het fonds of is gericht op
het beter benutten van investeringen;
• met de realisatie van de maatregel worden geen (budgettaire) verantwoordelijkheden
van andere overheden of private partijen overgenomen;
• er wordt toegezien op zorgvuldige en doelmatige besteding van publieke middelen, met
als uitgangspunt een integrale afweging van opgaven en maatregelen;
• er wordt gezorgd voor de continuïteit en beschikbaarheid van middelen ten aanzien
van langlopende verplichtingen;
• uitgaven zijn in overeenstemming met het EU-staatsteunbeleid.
Overige uitgangspunten
Overige uitgangspunten bij het afwegen van infrastructurele en niet-infrastructurele
mobiliteitsmaatregelen ten laste van het fonds, naast de bovengenoemde randvoorwaarden,
zijn47:
• alle investeringen uit het fonds worden getoetst op doeltreffendheid en doelmatigheid;
• in de afweging om te komen tot investeringsbeslissingen wordt, naast het hoofddoel
van bereikbaarheid, o.a. de impact van mobiliteitsoplossingen op (verkeers)veiligheid,
robuustheid en duurzaamheid (inclusief kwaliteit van de leefomgeving en klimaatbestendigheid)
meegewogen. Mobiliteit faciliteert economische activiteit, geeft mensen de mogelijkheid
om deel te nemen aan de maatschappij en is van belang voor de locatiekeuzes van mensen
en bedrijven. Mobiliteit heeft echter ook neveneffecten, zoals ruimtebeslag, geluidshinder
en luchtverontreiniging Deze neveneffecten worden niet uit het oog verloren;
• voorafgaand aan besluitvorming over mobiliteitsmaatregelen, vindt – ondersteund door
het MIRT-proces – een integrale afweging plaats van mogelijke oplossingen, waarbij
ook oplossingen binnen andere ruimtelijke domeinen door andere partijen in de afweging
worden betrokken. Door bijvoorbeeld wonen, werken en voorzieningen nabij bestaande
en nieuwe knooppunten in het mobiliteitsnetwerk te concentreren, wordt efficiënter
met het bestaande netwerk en investeringen daarin omgegaan. In het MIRT-proces worden
met de betrokken partijen afspraken gemaakt over wie welke maatregelen neemt en wie
wat betaalt, uitgaande van ieders eigen verantwoordelijkheid;
• inzet van middelen uit het fonds is niet het beginpunt, maar het sluitstuk van de
discussie over opgaven en maatregelen. Er zijn andere financierings- en bekostigingsbronnen
naast het fonds, waaronder inzet van middelen van decentrale overheden en alternatieve
bekostiging;
• bij reserveringen binnen het Mobiliteitsfonds speelt flexibiliteit een belangrijke
rol. Dit betekent dat bij reserveringen ruimte wordt gelaten voor concurrentie tussen
potentiële investeringen of nadere besluitvorming over dezelfde opgave (adaptiviteit).
De concrete prioriteitsstelling vindt plaats bij het opstellen van de jaarlijkse bij
wet vast te stellen begroting van het fonds. Uit de ontwerpbegroting blijken de uitgewerkte
beleidsvoornemens van het kabinet.
8. Begroting Mobiliteitsfonds
In het Mobiliteitsfonds worden belangrijke eigenschappen van het Infrastructuurfonds
overgenomen. Deze eigenschappen zijn van belang om het investeringskarakter en financiële
informatie en verantwoording te waarborgen. De betreffende eigenschappen worden hieronder
beschreven.
Begrotingseigenschappen Mobiliteitsfonds
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat bekostigt langjarige en complexe infrastructuurinvesteringen.
Gezien de karakteristieken van deze investeringen, biedt een begrotingsfonds een aantal
voordelen. De geoormerkte budgetten van een begrotingsfonds blijven meerjarig beschikbaar
voor de vastgestelde doelen. Hierdoor kunnen bij een dergelijk fonds niet-bestede
gelden onbeperkt worden meegenomen naar het daaropvolgende begrotingsjaar. Omgekeerd
geldt dat een overschrijding van het beschikbare budget in mindering wordt gebracht op de begroting
van het daaropvolgende jaar.48 Vertragingen van projecten leiden hierdoor niet tot budgettaire knelpunten. Daarnaast
mogen meevallers – nadat deze zijn benut voor het opvangen van tegenvallers – worden
ingezet voor nieuwe investeringen.
Het kabinet stelt voor om in aanvulling op de hierboven beschreven eigenschappen van
een begrotingsfonds de onderstaande uitgangspunten te hanteren bij het Mobiliteitsfonds.
Deze uitgangspunten sluiten goed aan bij meerjarige en complexe investeringen.
• Het Mobiliteitsfonds heeft evenals het huidige Infrastructuurfonds en het Deltafonds
een planhorizon van veertien jaar. Deze planhorizon schuift jaarlijks met één jaar
op. Bij de begroting 2022 van het Mobiliteitsfonds zal bijvoorbeeld sprake zijn van
een planhorizon tot en met 2035 en bij de begroting van 2023 van een planhorizon tot
en met 2036. De lange planhorizon van het Mobiliteitsfonds past bij het meerjarige
karakter van de investeringen die vanuit het fonds worden bekostigd. Dit betekent
dat er verplichtingen worden aangegaan die de looptijd van een reguliere beleidsbegroting
van vijf jaar overstijgen. De lange looptijd van het begrotingsfonds past bovendien
bij de toegepaste systematiek van life cycle costing (LCC), waarbij gestuurd wordt op de kosten van een object over de gehele levensloop.
Ook niet-infrastructurele mobiliteitsmaatregelen kunnen bijdragen aan de economische
waarde van investeringen over de levensduur van een object; deze afwegingen worden
meerjarig meegenomen. Tot slot zorgt de lange looptijd van het Mobiliteitsfonds ervoor
dat deze verplichtingen zichtbaar zijn voor het parlement en kunnen worden afgewogen
binnen een financieel kader.
• In het Mobiliteitsfonds wordt, evenals in het Infrastructuurfonds, gewerkt met het
instrument overprogrammering. Dit zorgt ervoor dat de door het parlement geautoriseerde
budgetten zoveel mogelijk tot besteding komen in de jaren waarin deze beschikbaar
worden gesteld. Infrastructuurinvesteringen kunnen vanwege het complexe karakter vertragen.
Anticiperend hierop zijn de eerste zes jaar van de looptijd van het Mobiliteitsfonds
meer programma-uitgaven geraamd dan er budget beschikbaar is (overprogrammering).
In de jaren daarna, tot aan het einde van de looptijd, is sprake van de omgekeerde
situatie (onderprogrammering). Hierdoor leiden vertragingen bij individuele projecten
niet automatisch tot onderuitputting van het beschikbare budget. Over de gehele looptijd
van het Mobiliteitsfonds is het investeringsprogramma altijd volledig budgettair gedekt.
Er worden dus niet meer verplichtingen aangegaan dan aan budget beschikbaar is.
• In het Mobiliteitsfonds wordt, evenals in het Infrastructuurfonds, gewerkt met planflexibiliteit.
Dit is in overeenstemming met de rijksbegrotingsvoorschriften. Budgetten zijn planflexibel
als er nog geen definitief besluit over de voorkeursbeslissing is genomen. Deze budgetten
zijn nog te betrekken bij nieuwe planvorming. De planflexibiliteit van het Mobiliteitsfonds
wordt inzichtelijk gemaakt met de flexnorm. De flexnorm is een percentage dat aangeeft
welk aandeel van de aanlegbudgetten (inclusief investeringsruimte) flexibel is, dus
nog kan worden betrokken bij nieuwe planvorming. Hiermee wordt meer inzicht gegeven
in de bestuurlijke verplichtingen met betrekking tot de budgetten en de mogelijkheden
van een nieuwe aanwending.
Begrotingsinrichting
De rijksbegroting wordt opgesteld conform de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften.
Belangrijke uitgangspunten daarvan zijn een duidelijke omschrijving van de rol en
verantwoordelijkheid van de Minister en het goed inzicht bieden in budgetten voor
apparaatskosten. Bij bestedingen uit het Mobiliteitsfonds zal de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat voornamelijk een uitvoerende rol vervullen.49 Bij het faciliteren van mobiliteit gaat het immers om een overheidstaak waarbij de
Minister in veel gevallen uitvoerder of opdrachtgever is. Hierbij wordt gebruikgemaakt
van project- en prestatiesturing. Daarom stelt het kabinet voor om de begroting van
het Mobiliteitsfonds in te richten als productbegroting, zoals dat bij het Infrastructuurfonds
en het Deltafonds thans ook het geval is.
Een productbegroting is een outputbegroting waarin een verband wordt gelegd tussen
de middelen en de geleverde producten (output), alsmede, waar mogelijk, de daarmee
te bereiken effecten. Omdat de output bestaat uit producten, moeten in de begroting
de productieprocessen herkenbaar zijn. Dit houdt in dat in de begroting van het Mobiliteitsfonds
producten worden gedefinieerd, die vervolgens ingedeeld worden naar modaliteiten,
werksoorten en projecten. Dit leidt ertoe dat de scheiding tussen beleidsvorming –
via begrotingshoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat – en uitvoering – via het
Mobiliteitsfonds – in stand blijft. De weergave van de wijze waarop de beschikbare
middelen worden aangewend voor het realiseren van beleidsdoelstellingen blijft daarmee
ongewijzigd. Dit betekent dat de effecten van het beleid op hoofdlijnen eveneens in
begrotingshoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat worden gepresenteerd. In het
Mobiliteitsfonds wordt verantwoording afgelegd over de output van de producten.
De afzonderlijke modaliteiten zullen herkenbaar zijn in de begroting van het Mobiliteitsfonds.
Dit zorgt ervoor dat de financiële informatie goed toegankelijk is en recht wordt
gedaan aan de specifieke eigenschappen van de modaliteiten. Tevens wordt daarmee,
evenals in de begroting van het Infrastructuurfonds, een koppeling tot stand gebracht
met de artikelen «OV en Spoor», «Wegen en Verkeersveiligheid», «Scheepvaart en havens»
in begrotingshoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat. Om de integrale afweging
van opgaven en maatregelen te bevorderen zal het huidige productartikel 20 «Verkenningen,
reserveringen en investeringsruimte» ook opgenomen worden in de begrotingen van het
Mobiliteitsfonds. Indien nieuwe mobiliteitsconcepten in de toekomst daartoe aanleiding
geven, kan een nieuw begrotingsartikel worden aangemaakt.
Voor de verdere indeling van de artikelen zijn de producten leidend en worden deze
zoveel mogelijk als artikelonderdeel inzichtelijk gemaakt.
9. Uitgaven en subsidies ten laste van het Mobiliteitsfonds
De Kaderwet subsidies I en M biedt een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking
op de beleidsterreinen van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. De wet geeft
de bevoegdheid om in een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling nader
te regelen voor welke activiteiten subsidies verstrekt kunnen worden en onder welke
voorwaarden en welke procedurele regels op de subsidieverstrekking en verantwoording
van toepassing zijn. De Wet Infrastructuurfonds dateert van voor de totstandkoming
van de Kaderwet subsidies I en M en bevat eigen regels met betrekking tot subsidieverstrekking.50 Omwille van duidelijkheid en eenvoud stelt het kabinet voor om op subsidies ten laste
van het Mobiliteitsfonds de Kaderwet subsidies I en M van toepassing te verklaren.51
Subsidieverstrekking ten laste van het Infrastructuurfonds vindt plaats op basis van
het Besluit Infrastructuurfonds. De Wet Infrastructuurfonds bepaalt dat een wijziging
van dit besluit niet eerder in werking treedt dan twee maanden nadat van de wijziging
mededeling is gedaan aan de Eerste en Tweede Kamer (voorhang).52 Om het parlement niet te belasten met kleine wijzigingen, wordt voorgesteld bij subsidies
ten laste van het Mobiliteitsfonds de parlementaire betrokkenheid voorafgaande aan
de totstandkoming van een subsidieregeling of een wijziging daarvan te beperken tot
gevallen waarin het jaarlijkse subsidieplafond van de regeling ten minste € 10 miljoen
bedraagt.53 Deze grens is gekozen met het oog op Beter Benutten-maatregelen.54 Daarmee zijn doorgaans veel kleine bedragen gemoeid. Het betekent niet dat subsidieregelingen
waarbij het jaarlijkse budget niet meer dan € 10 miljoen is, buiten het zicht van
de Kamer blijven. Artikel 4.10, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2016 schrijft
namelijk voor dat subsidieregelingen een vervaldatum moeten bevatten, die in beginsel
niet later mag liggen dan vijf jaren na de inwerkingtreding van de regeling. Wordt
voor een langere werking gekozen dan vijf jaar, maar niet langer dan tien jaar, of
wordt een regeling die vervalt, verlengd, dan dient de regeling – ongeacht de hoogte
van het subsidieplafond – voordat deze kan worden vastgesteld te worden voorgelegd
aan de Tweede Kamer.55
Voorgesteld wordt om op voorhang van een regeling die subsidieverstrekking mogelijk
maakt ten laste van het Mobiliteitsfonds dezelfde procedure van toepassing te verklaren
als is voorgeschreven in de artikel 4.10 van de Comptabiliteitswet 2016.56 Dit voorkomt dat bij gelijktijdige verlenging en inhoudelijke wijziging van een subsidieregeling
verschillende procedures van toepassing zijn.
Het kabinet stelt voor om vanuit het Mobiliteitsfonds subsidieverstrekking mogelijk
te maken voor aanleg en verbetering van lokale en regionale infrastructuur en voor
maatregelen waarmee wordt beoogd de doelmatigheid van het gebruik van deze infrastructuur
te vergroten. De verdere uitwerking volgt in lagere regelgeving.
Het wetsvoorstel maakt een onderscheid tussen uitgaven en subsidies.57 Met subsidie wordt bedoeld een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Subsidie is een verzamelbegrip voor bijdragen
van, in dit geval, het Rijk aan derden om hen financieel in staat te stellen activiteiten
uit te voeren of maatregelen te nemen waarvan het Rijk het wenselijk vindt dat deze
plaatsvinden. Onder uitgaven worden in dit verband verstaan bestedingen voor maatregelen
of voorzieningen ten behoeve van infrastructuur die door het Rijk wordt beheerd. Het
maken van het onderscheid tussen uitgaven en subsidies is nodig om duidelijk te kunnen
maken onder welke voorwaarden een subsidie kan worden verstrekt aan derden en wie
die derden zijn. Het onderscheid is ook nodig om te kunnen regelen welke regelgeving
van toepassing is op bijdragen aan verschillende groepen derden (de Kaderwet subsidies
I en M, Financiële-verhoudingswet of de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) en
om in het wetsvoorstel de voorhang van subsidieregelingen te kunnen regelen.
De Regeling rijksbegrotingsvoorschriften onderscheidt diverse financiële instrumenten,
zoals subsidies, bijdragen aan medeoverheden, bijdragen aan ZBO’s/RWT’s en bijdragen
aan derden. Bij de keuze van een financieel instrument zijn doelmatigheid en efficiënte
uitvoering doorslaggevend.
Het wetsvoorstel voorziet binnen het Awb-begrip subsidie in drie subcategorieën, te
weten:
1. specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies voor infrastructuurprojecten, zoals
de Rotterdamsebaan en de ombouw van de Amstelveenlijn. In de begroting worden zij
als «bijdragen aan medeoverheden» verantwoord;
2. bijdragen via de begroting aan ZBO’s en RWT’s voor de uitvoering van wettelijke taken.
Het zal hierbij met name gaan om bijdragen aan ProRail voor het beheer en de vernieuwing
van het spoor, als ProRail is omgevormd tot een ZBO met rechtspersoonlijkheid. In
de begroting zullen zij als «bijdragen aan ZBO’s» worden verantwoord;
3. bijdragen aan derden voor maatregelen ten behoeve van doelmatiger gebruik van infrastructuur,
zoals dit ook in het verleden in het kader van het programma Beter Benutten is gebeurd.
Deze bijdragen zullen als «bijdragen aan medeoverheden» dan wel «subsidies» worden
verantwoord. Hierbij is bepalend of de bijdrage bestemd is voor een medeoverheid dan
wel een partij buiten de overheid. Deze laatste categorie zal een beperkt deel van
het fonds beslaan.
10. Gevolgen van het wetsvoorstel
Financiële gevolgen
Het onderhavige wetsvoorstel leidt niet tot extra financiële uitgaven bij de rijksoverheid
of bij decentrale overheden. De beoogde wetswijziging betreft uitsluitend de omvorming
van het Infrastructuurfonds tot een Mobiliteitsfonds en heeft daarmee alleen gevolgen
voor de inrichting van de rijksbegroting. De beoogde wetswijziging brengt geen wijziging
aan in de rechten of verplichtingen van burgers of bedrijven. Bestaande bestuurlijke
afspraken en ook de taakverdeling tussen het Rijk en de decentrale overheden veranderen
door de wetswijziging niet. Het wetsvoorstel heeft daarmee geen gevolgen voor de bestuurlijke
en financiële verhoudingen als bedoeld in artikel 2 Financiële-verhoudingswet.
Regeldrukeffecten
Het onderhavige wetsvoorstel heeft geen directe gevolgen voor de regeldruk voor burgers,
bedrijven/instellingen en decentrale overheden. Zoals vermeld, veranderen bestaande
bestuurlijke afspraken en de taakverdeling met de decentrale overheden niet door de
voorgestelde wetswijziging. De eenmalige kosten die verbonden zijn aan het kennis
nemen van de wetswijziging zijn verwaarloosbaar te achten. Het gaat hier om een doelgroep
die zeer beperkt is in omvang en via de bestaande reguliere contacten adequaat is
en zal worden geïnformeerd over de voorgestelde wijzigingen. Om deze redenen is er
geen MKB-toets uitgevoerd. Een concept van het onderhavige voorstel is voorgelegd
aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). ATR heeft laten weten de analyse te
delen dat er geen regeldrukeffecten optreden als gevolg van het voorstel en heeft
om deze reden geen formeel advies uitgebracht over het wetsvoorstel.
11. Advies en consultatie
Het wetsvoorstel is voorbereid door een projectteam van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat in nauwe samenwerking met medeoverheden en andere relevante partners.
In de zomer van 2019 is een concept van het wetsvoorstel toegezonden aan de betrokken
koepelorganisaties: het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), de Unie van Waterschappen en de twee vervoersregio’s Metropoolregio Amsterdam en Metropoolregio Rotterdam Den Haag. De bestuurlijke
discussiepunten zijn in september 2019 op hoofdlijnen besproken tijdens het Bestuurlijk Overleg Mobiliteit. Daarnaast hebben de bestuurders
van de koepelorganisaties IPO, VNG en de vervoerregio’s gezamenlijk een schriftelijke
reactie op het conceptwetsvoorstel gegeven58. Deze reactie is op hoofdlijnen instemmend: de provincies, gemeenten en vervoerregio’s
verwelkomen het Mobiliteitsfonds en de hierbij gegeven doelstellingen, zoals meer
flexibiliteit in de te kiezen oplossingsrichting en qua systematiek aansluiten bij
het opgavegericht werken. Wel wordt een aantal thema’s geagendeerd. Hieronder wordt
aangegeven op welke wijze rekening is gehouden met de belangrijkste onderdelen van
de reactie.
De koepelorganisaties benadrukken dat mobiliteitsopgaven verbonden moeten worden met
andere urgente opgaven en dat de bijdrage van mobiliteit aan deze bredere nationale
belangen aan de orde zou moeten komen in de memorie van toelichting. Ook wordt opgemerkt
dat de instrumenten die worden gebruikt bij het maken van afwegingen, moeten aansluiten
bij de beoogde werkwijze. Het kabinet deelt deze standpunten. De memorie van toelichting
is naar aanleiding hiervan verduidelijkt.
Een aantal opmerkingen in de consultatiereactie heeft geleid tot kleine aanpassingen
of verduidelijkingen van de memorie van toelichting, zoals het benadrukken van maatwerk,
de kansen voor grensregio’s en de samenhang tussen instandhoudingsopgaven en nieuwe
opgaven.
Daarnaast wordt er aandacht gevraagd voor de actualisatie van de (financiële) spelregels
rond het MIRT. Met name op de spelregels dat er voor het starten van een verkenning
zicht moet zijn op 75% bekostiging en dat de subsidiedrempel voor rijksbijdragen aan
projecten € 225 miljoen dan wel € 112,5 miljoen is, is de reactie van de koepelorganisaties
dat dit niet meer past bij de transitie naar opgavegericht werken in gebiedsgerichte
programma’s. Deze spelregels maken echter geen deel uit van het wetsvoorstel. Zij
zullen nader worden onderzocht, onder meer in het kader van de voorbereiding van de
op het wetsvoorstel gebaseerde lagere regelgeving en de evaluatie van de spelregels
van het MIRT.
De memorie van toelichting vermeldt dat het wetsvoorstel niet tot extra financiële
uitgaven bij decentrale overheden leidt. De koepelorganisaties verzoeken het kabinet
nader te onderzoeken wat de gevolgen voor decentrale overheden kunnen zijn. Het kabinet
heeft aandacht voor mogelijke risico’s. Het wetsvoorstel als zodanig leidt evenwel
niet tot financiële gevolgen. Om deze reden heeft het verzoek niet geleid tot aanpassing
van het wetsvoorstel of de memorie van toelichting.
II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1 Begripsbepalingen
Basisinformatie en bediening
Onder basisinformatie wordt verstaan de informatie die nodig is voor het beschrijven van het verkeer of
vervoer van personen of goederen over bijvoorbeeld wegen, vaarwegen of per spoor.
Het gaat bijvoorbeeld om verplaatsingsgedrag, registratie van verkeersongevallen,
informatiesystemen voor ontwerp, constructie en beheer en onderhoud van weginfrastructuur,
alsmede voor verkeersgeleiding en -beheersing. Bij vaarwegen gaat het om bijvoorbeeld
meerjarige reeksen van basisgegevens waarmee de toestand van de vaarwegen en de kust
integraal wordt vastgelegd. De basisinformatie kan betrekking hebben op allerlei verkeers-
of vervoermodaliteiten.
Met bediening wordt gedoeld op handelingen ten behoeve van verkeersbeheersing en -begeleiding in
verkeerscentrales en handelingen die nodig zijn om verkeerdeelnemers in staat te stellen
gebruik te maken van infrastructuur. Voorbeelden zijn bediening en controle van tunnels
en bruggen in (spoor)wegen en de bediening van objecten in vaarwegen, zoals bruggen
en sluizen.
Basisinformatie en bediening hebben in dit wetsvoorstel dezelfde betekenis als in de Wet Infrastructuurfonds.
Wel zijn de begripsomschrijvingen om wetstechnische redenen enigszins aangepast.
Fonds
Voor uitleg over het begrip fonds wordt verwezen naar paragraaf 8 van deze memorie
van toelichting en naar de toelichting bij artikel 3.
Infrastructuur
De omschrijving van het begrip infrastructuur is inhoudelijk grotendeels identiek
aan die in de Wet Infrastructuurfonds, met dien verstande dat voor de duidelijkheid
bij de bijbehorende voorzieningen ook die ten behoeve van verkeersmanagement expliciet
worden genoemd.
Onder onroerende zaken worden verstaan onroerende zaken als bedoeld in het Burgerlijk
Wetboek, dat wil zeggen voor menselijke beheersing vatbare stoffelijke objecten die
duurzaam met de grond verenigd zijn, hetzij direct, hetzij door vereniging met andere
werken of gebouwen. Onder onroerende zaken ten behoeve van verkeer en vervoer van
personen of goederen vallen in de eerste plaats primaire infrastructuur, zoals wegen
– met inbegrip van fiets- en voetpaden – vaarwegen en spoorwegen, inclusief bermen
en groenvoorzieningen, bovenleidingen en elektriciteitsvoorzieningen en bijbehorende
kunstwerken en inrichtingswerken, zoals bruggen, viaducten en tunnels. Infrastructuur
voor het in-, uit- en overstappen van personen of het laden en lossen en de overslag
van goederen en allerlei parkeervoorzieningen zijn er eveneens toe te rekenen. Voorbeelden
zijn: een station of halte, een aanlegplaats voor een veerdienst, een transferium,
een steiger of kade, een op- en afrit naar bijvoorbeeld een tankstation, een parkeerplaats,
een ligplaats en een fietsenstalling.
Onder infrastructuur worden eveneens begrepen voorzieningen ten behoeve van de verkeersveiligheid.
Bekende voorbeelden van voorzieningen die zijn gericht op vergroting van de verkeersveiligheid
zijn verkeersborden, vangrails, waarschuwingssystemen, ATB-beveiliging en ERTMS. Maar
ook bijzondere voorzieningen, bijvoorbeeld ten behoeve van het vervoer van gevaarlijke
stoffen, zoals voorzieningen in tunnels, voorzieningen voor routering, etc. vallen
eronder.
Hoewel dit niet tot uiting komt in de wettekst, worden voorzieningen ten behoeve van
verkeersmanagement in de Wet Infrastructuurfonds als onderdeel van infrastructuur
beschouwd. Om die reden wordt voorgesteld ze in dit wetsvoorstel expliciet te vermelden
in de begripsomschrijving van infrastructuur. Het gaat bij voorzieningen ten behoeve
verkeersmanagement niet alleen om bijvoorbeeld wegmarkeringen en betonning, bewegwijzering,
verkeersregelsystemen, verkeerssignalering en walradarsystemen, maar ook om de ICT
die nodig is om deze systemen te kunnen laten functioneren, zodat verkeersdeelnemers
tijdig, accuraat en veilig worden geïnformeerd over maximumsnelheden, parkeer- of
aanlegverboden, wegwerkzaamheden etc.
Evenals in de Wet Infrastructuurfonds worden bij infrastructuur behorende voorzieningen
ten behoeve van de bescherming van het milieu tot die infrastructuur gerekend. Bij
«milieu» moet worden gedacht aan uitwendige omstandigheden die van invloed zijn op
de leefomstandigheden van mensen, dieren en planten, zoals de toestand van water,
bodem, lucht, het niveau van omgevingsgeluiden en de klimatologische omstandigheden.
Voorbeelden van voorzieningen ten behoeve van bescherming van het milieu zijn voorzieningen
om activiteiten die het milieu belasten, te mitigeren of te compenseren, zoals geluidswallen
en -schermen, woningisolatie, faunapassages, wildtunnels en voorzieningen ter bescherming
van de biodiversiteit. Voorzieningen die tot doel hebben de uitstoot van broeikasgassen
of andere schadelijke stoffen te beperken zijn er eveneens toe te rekenen, evenals
voorzieningen die tot doel hebben om verlies van natuurwaarden te compenseren.
Voorzieningen om de diverse vormen van infrastructuur te laten functioneren, zoals
een werk- of opslagplaats ten behoeve van (scheepvaart)wegonderhoud, reserve-onderdelen,
incidentmanagement of gladheidsbestrijding, worden zelf ook tot de infrastructuur
gerekend.
Alle begripsomschrijvingen in dit artikel zullen ook gelden voor toekomstige gedelegeerde
regelgeving.
Artikel 2 Doelen van het fonds
Eerste lid
Een begrotingsfonds wordt ingesteld bij wet.59 Het eerste lid van het onderhavige artikel regelt de instelling van het Mobiliteitsfonds.
Zie voor een nadere toelichting paragraaf 2 van het algemene deel.
Tweede lid
Zoals is vermeld in paragraaf 3 van het algemene deel van deze toelichting wordt in
dit wetsvoorstel onder mobiliteit verstaan het zich kunnen verplaatsen van personen
en het kunnen verplaatsen van goederen.
Onderdelen a en b
De in de onderdelen a en b omschreven doelen zijn de hoofddoelen van het Infrastructuurfonds.60 Het voorstel om bekostiging en financiering van infrastructuur ook als doel van het
Mobiliteitsfonds aan te merken is toegelicht in paragraaf 3 van het algemene deel
van deze memorie van toelichting.
De onderdelen a en b maken ten laste van het fonds financiering en bekostiging mogelijk
van zowel infrastructuur van het Rijk als van provincies, gemeenten, waterschappen
en andere publiekrechtelijke rechtspersonen en private partijen. Of er geld beschikbaar
wordt gesteld voor subsidies voor infrastructuur die niet in beheer is bij het Rijk,
en, zo ja, hoeveel en onder welke voorwaarden wordt bepaald in de begrotingen van
het fonds en in een op basis van artikel 6, tweede lid, vast te stellen subsidieregeling.
Anders dan in de Wet Infrastructuurfonds is in dit wetsvoorstel geen begripsomschrijving
van aanleg opgenomen. In de Wet infrastructuurfonds wordt onder aanleg ook verbetering van bestaande
infrastructuur begrepen, terwijl aanleg in eigenlijke zin in de begripsomschrijving
niet wordt verduidelijkt. Onder aanleg van infrastructuur wordt in dit wetvoorstel
verstaan het tot stand brengen van infrastructuur die er nog niet is, zoals een nieuw
wegtraject, een nieuwe tunnel of infrastructuur ten behoeve van een nieuwe modaliteit.
Omdat dit overeenkomt met de gangbare betekenis van aanleg, is afgezien van een begripsomschrijving.
Voor de duidelijkheid is er voor gekozen om verbetering van infrastructuur afzonderlijk
te noemen als een van de doelen van het fonds.
Onder verbetering worden verstaan een wijziging die een vergroting van de effectieve capaciteit of
een verhoging van de kwaliteit van bestaande infrastructuur met zich meebrengt. Wordt
bijvoorbeeld een bestaande weg verbreed, dan is sprake van verbetering. Ook een aanpassing
van infrastructuur ten behoeve van de verkeersveiligheid, verkeersmanagement of ter
bescherming van het milieu, valt onder verbetering. Hetzelfde geldt voor aanpassingen
van bij infrastructuur behorende voorzieningen ten behoeve van een van deze doeleinden.
Dit volgt uit de definitie van infrastructuur in artikel 1. Omdat verbetering hier
niet wordt gebruikt in een van het spraakgebruik afwijkende betekenis, wordt nadere
definiëring niet nodig geacht.
Onder beheer en onderhoud wordt conform het gewone spraakgebruik verstaan: werkzaamheden voor het in stand
houden van de bestaande functionaliteit van infrastructuur. Beheer omvat ook vergunningverlening
en toezicht op de naleving van de regelgeving die nodig is voor de instandhouding
van de infrastructuur.
Voor de begrippen basisinformatie en bediening wordt verwezen naar de toelichting
bij artikel 1. De redenen om basisinformatie en bediening van infrastructuur uit het
fonds te bekostigen, zijn toegelicht in paragraaf 4 van het algemene deel.
Onderdeel c
In onderdeel c wordt met het vergroten van de doelmatigheid van het gebruik van infrastructuur
bedoeld: het verbeteren van het gebruik van de capaciteit van bestaande verkeers-
en vervoerinfrastructuur, waardoor de bijdrage daarvan aan de bereikbaarheid wordt
vergroot en de mobiliteit wordt gefaciliteerd. Dit kan bijvoorbeeld worden bereikt
door maatregelen die stimuleren op een ander tijdstip te reizen, een andere route
of een andere vervoermodaliteit te kiezen of niet te reizen.
Met de maatregelen moet doelmatig gebruik zijn beoogd. Is doelmatiger gebruik van
infrastructuur bijkomend effect van een maatregel met een ander primair doel, bijvoorbeeld
de verplaatsing van bedrijfsactiviteiten naar een andere locatie om capaciteitsuitbreiding
te kunnen realiseren, waardoor ook de verkeersdrukte rondom de oude locatie afneemt,
dan valt de maatregel niet onder onderdeel c.
Voorbeelden van maatregelen als bedoeld in onderdeel c, zijn zogenoemde Beter Benutten-maatregelen,
maatregelen gericht op het stimuleren van intelligente transportsystemen (ITS) en
Mobility as a Service (MaaS).
Het voorstel om deze maatregelen ten laste te laten komen van het fonds is toegelicht
in de paragrafen 3 en 4 van deze toelichting.
Onderdeel d
Bij het inwinnen, bewerken en verspreiden van basisinformatie, gaat het om het verzamelen,
bewerken en beschikbaar stellen van data die de basis vormen voor het opstellen van
de programma’s voor aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur van het Rijk. Het
inwinnen, bewerken en verspreiden van deze gegevens wordt, voor zover het infrastructuur
van het Rijk betreft, nu ook al uit het Infrastructuurfonds bekostigd.
Onderdeel d vermeldt verder onderzoek ter voorbereiding van infrastructurele maatregelen
en voorzieningen en maatregelen die de doelmatigheid van het gebruik van infrastructuur
verbeteren. Bedoeld zijn MIRT-studiekosten in het kader van onder andere onderzoeken,
verkenningen en planuitwerkingen. In de Wet Infrastructuurfonds worden financiering
en bekostiging van dit onderzoek niet expliciet als doel genoemd, terwijl de kosten
in de praktijk wel ten laste van het fonds worden gebracht. Voor de duidelijkheid
worden daarom financiering en bekostiging van deze studies in onderdeel d als nevendoel
van het fonds vermeld. Een dergelijke MIRT-studie kan ook betrekking hebben of mede
betrekking hebben op maatregelen die de doelmatigheid van het gebruik van infrastructuur
beogen te verbeteren.
Onderdeel d maakt tevens proefprojecten en experimenten ten laste van het fonds mogelijk.
Het kan daarbij gaan om bijvoorbeeld verbetering of beheer en onderhoud van infrastructuur,
maar ook om maatregelen of voorzieningen die doelmatig gebruik van infrastructuur
zouden kunnen vergroten. Omdat een proefproject of experiment zelf niet altijd in
een direct toepasbare maatregel of voorziening resulteert, is het nodig de financiering
en bekostiging expliciet als doel van het fonds te noemen.61
Artikel 3 Beheer van het fonds
Het eerste lid bepaalt dat het Mobiliteitsfonds een begrotingsfonds is als bedoeld
in artikel 2.11, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016. Daarmee zijn op het fonds
de bepalingen van die wet met betrekking tot de inrichting van de begroting, het indienen
en wijzigen van de begroting en het afleggen van verantwoording over de bestedingen
van toepassing.
Op grond van artikel 2.11, derde lid, onderdeel b, van de Comptabiliteitswet 2016
dient de wet waarbij een begrotingsfonds wordt ingesteld, te bepalen welke Minister
met het beheer van het fonds wordt belast. Aan dit voorschrift wordt voldaan door
in het tweede lid van het onderhavige artikel de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
aan te wijzen als beheerder van het Mobiliteitsfonds.
Artikel 4 Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport
Voor artikel 4 is de huidige tekst van artikel 4 van de Wet Infrastructuurfonds als
uitgangspunt genomen. Die tekst is vervolgens aangepast met het oog op de omvorming
van het Infrastructuurfonds tot Mobiliteitsfonds en uitgaande van de bestaande praktijk
en de huidige functies van het Meerjarenprogramma, Infrastructuur, Ruimte en Transport
(MIRT).62
Het eerste, tweede en derde lid beschrijven de relatie tussen het Mobiliteitsfonds,
de jaarlijkse begroting van dit fonds en het MIRT. Het derde lid bepaalt verder dat
in het MIRT verband moet worden gelegd tussen de uitgaven via het fonds en de daaruit
voortvloeiende uitgaven via met name hoofdstuk XII van de rijksbegroting zodat een
integraal beeld van de kosten voor het Rijk ontstaat. Op grond van het vierde lid
bevat het MIRT tevens een overzicht van de stand van zaken met betrekking tot projecten
en projectpakketten.
Artikel 5 Ontvangsten van het fonds
In overeenstemming met artikel 2.11, derde lid, onderdeel a, van de Comptabiliteitswet
2016 worden in artikel 5 de ontvangsten van het Mobiliteitsfonds gespecificeerd.
Het Mobiliteitsfonds zal in de eerste plaats worden gevoed met een bijdrage uit hoofdstuk
XII van de rijksbegroting, de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
(onderdeel a). Voeding door middel van bijdragen uit andere departementale begrotingen
of fondsbegrotingen is eveneens mogelijk (onderdeel b). Ook kan er sprake zijn van
bijdragen van derden (onderdeel c). Hierbij kan worden gedacht aan bijdragen van bijvoorbeeld
de Europese Unie, medeoverheden of private partijen. Voorbeelden zijn de concessievergoedingen
voor het gebruik van het hoofdrailnet en de hogesnelheidslijn.
Onderdeel d betreft ontvangsten die wel passen binnen de doelstellingen van het Mobiliteitsfonds,
maar niet gekwalificeerd kunnen worden als ontvangsten als bedoeld in de onderdelen
a tot en met c. Het gaat derhalve om een restcategorie.
Anders dan in de Wet Infrastructuurfonds worden garantieprovisies niet afzonderlijk
in artikel 5 vermeld. Een belangrijke reden is dat het weinig voorkomt dat door de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat garanties afgegeven worden. Mocht het zich
voordoen, dan kunnen de garantieprovisies worden gekwalificeerd als andere ontvangsten
in het kader van het bereiken van de doelen van het fonds (onderdeel d).
Ook inkomsten van de verkoop van onroerende zaken worden niet meer onder de ontvangsten
genoemd. De kosten van de aankoop van onroerende zaken, zoals grond, ten behoeve van
aanleg of verbetering van infrastructuur zijn kosten van die aanleg of verbetering
en komen dus ten laste van het fonds. Vanuit dit perspectief ligt het voor de hand
inkomsten uit verkoop van onroerende zaken die verband houden met infrastructuur,
ten bate komen van het fonds. Zij kunnen dan opnieuw ingezet worden ten behoeve van
de doelen van het fonds. Deze inkomsten kunnen in dat geval worden aangemerkt als
«andere ontvangsten in het kader van het bereiken van de doelen van het fonds» als
bedoeld in onderdeel d. Om die reden is het afzonderlijk vermelden van deze inkomsten
in artikel 5 niet nodig.
Artikel 6 Uitgaven en subsidies ten laste van het fonds
Op grond van artikel 2.11, derde lid, onderdeel a, van de Comptabiliteitswet 2016
dient de wet tot instelling van een begrotingsfonds de aard van de uitgaven van het
fonds te bepalen. Aan dit voorschrift wordt gevolg gegeven in het onderhavige artikel
van het wetsvoorstel.
Eerste lid
Het eerste lid vermeldt de uitgaven die ten laste komen van het fonds. Met uitgaven
zijn in dit verband bedoeld bestedingen voor maatregelen of voorzieningen ten behoeve
van infrastructuur die door Rijk wordt beheerd. Voor de begrippen infrastuctuur en
basisinformatie wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1 en
voor de begrippen aanleg, verbetering, beheer en onderhoud en bediening naar de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 2. Zie voor het in onderdeel c bedoelde onderzoek de toelichting
bij artikel 2, tweede lid, onderdeel d.
Tweede lid
Het tweede lid maakt het mogelijk ten laste van het fonds subsidies te verstrekken.
Onder subsidie wordt verstaan een subsidie in de zin van artikel 4:21 van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb), dat wil zeggen een aanspraak op financiële middelen, door
een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager,
anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
In dit wetsvoorstel gaat het om financiële bijdragen verstrekt door de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat aan derden, zoals decentrale overheden, voor maatregelen
die passen binnen de reikwijdte van het fonds.
Tot de mogelijke subsidiënten behoren in de eerste plaats provincies en gemeenten
en waterschappen. Ook andere publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals openbare lichamen
die zijn ingesteld op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen en op basis van
die wet rechtspersoonlijkheid hebben, kunnen subsidies ontvangen ten laste van het
fonds. Dit geldt eveneens voor privaatrechtelijke rechtspersonen.
Op basis van het tweede lid kunnen ten laste van het fonds subsidies worden verstrekt
voor dezelfde maatregelen en voorzieningen als waarvoor het Rijk uitgaven kan doen
ten laste van het fonds. De enige uitzondering vormt het inwinnen, bewerken en verspreiden
van basisinformatie; hiervoor kan, evenals onder de Wet Infrastructuurfonds, geen
subsidie gegeven worden.
Derde lid
Het derde lid, onderdeel a, maakt bekostiging mogelijk van maatregelen en voorzieningen
waarmee beoogd wordt doelmatig gebruik van infrastructuur te vergroten.63 Als voorbeelden kunnen worden genoemd: het stimuleren van spitsmijden of gebruik
van alternatieve vervoermiddelen, zoals een fiets, openbaar vervoer of een schip,
optimalisatie van multimodale knooppunten en logistieke routes en geavanceerde reis-
en routeondersteuning, waardoor verkeer en vervoer beter worden gespreid in ruimte
en tijd en bestaande infrastructuur doelmatiger gebruikt wordt.
Voor een toelichting op het derde lid, onderdeel b, wordt verwezen naar de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 2, onderdeel d.
Vierde lid
Het vierde lid maakt bekostiging van proefprojecten en experimenten mogelijk. Het
voornaamste verschil tussen een gewoon voorbereidend onderzoek (eerste lid, onderdeel
c, tweede lid, onderdeel b, en derde lid, onderdeel b) en een proefproject of experiment
is dat in het eerste geval de effectiviteit van de maatregelen of voorzieningen die
worden overwogen, doorgaans bekend is, terwijl die in een proefproject of experiment juist wordt
onderzocht. Voorbeelden zijn de praktijkproef Amsterdam en MaaS pilots.64 Als de effectiviteit van een maatregel of voorziening is aangetoond, kan deze op
basis van het eerste, tweede of derde lid, bekostigd worden.
Vijfde lid
De bepaling in het vijfde lid is ontleend aan artikel 8, derde lid, van de Wet Infrastructuurfonds.
Als voorbeelden werden indertijd genoemd bijdragen aan grensoverschrijdende infrastructuur
naar België en Duitsland en het op diepte houden van buitengaatse vaargeulen.65 Omdat uitgaven en subsidies voor dergelijke voorzieningen en maatregelen nog steeds
voorkomen, wordt voorgesteld financiering en bekostiging daarvan ook uit het Mobiliteitsfonds
mogelijk te maken.
Zesde lid
Het zesde lid heeft de functie van vangnetbepaling. De bepaling ziet op uitgaven die
niet onder een van de eerder genoemde categorieën van uitgaven zijn onder te brengen,
maar wel passen binnen de reikwijdte van het fonds.
Zevende lid
In het zevende lid worden bepaalde categorieën van infrastructuur en bepaalde maatregelen
en voorzieningen die betrekking hebben op infrastructuur, van bekostiging ten laste
van het fonds uitgezonderd. Het betreft allereerst aanleg, verbetering en beheer en
onderhoud van zee- en luchthavens (onder a).
Infrastructuur ten behoeve van een zee- of luchthaven is eveneens uitgezonderd. Dit
geldt echter niet voor infrastructuur ter ontsluiting van een zee- of luchthaven (onderdeel
b), zoals land-, spoor- en waterinfrastructuur voor vervoer van personen of goederen
van en naar een zee- of luchthaven. Een voorbeeld van infrastructuur ten behoeve van
ontsluiting is een spoorweg op een haventerrein.
In het zevende lid, onderdelen c en d, worden uitgaven en subsidies voor militaire
doeleinden en culturele doeleinden uitgezonderd van bekostiging. De redenen voor de
in de onderdelen a tot en met d gemaakte uitzonderingen zijn toegelicht in paragraaf
4.
Artikel 7 Subsidiekader
Eerste lid
Het eerste lid verklaart op subsidies die verstrekt worden ten laste van het fonds,
de Kaderwet subsidies I en M van toepassing.66 Die wet geeft de bevoegdheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of
ministeriële regeling nadere regels met betrekking tot de verstrekkingen te stellen.
Op basis van die wet is het Kaderbesluit I en M tot stand gekomen. Te subsidiëren
activiteiten kunnen in een ministeriële regeling nader worden gepreciseerd en aan
voorwaarden worden verbonden. Door het van toepassing verklaren van de genoemde Kaderwet
wordt het mogelijk om een of meer ministeriële regelingen vast te stellen op basis
waarvan subsidies verstrekt kunnen worden ten laste van het Mobiliteitsfonds.
Subsidies aan gemeenten of provincies worden in artikel 15a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet
aangemerkt als specifieke uitkeringen. Hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet
bevat speciale regels met betrekking tot de totstandkoming van regelingen op basis
waarvan specifieke uitkeringen worden verstrekt en de financiële verantwoording over
de besteding van deze uitkeringen. Deze regels hebben voorrang op hetgeen is bepaald
in de Kaderwet subsidies I en M en het Kaderbesluit I en M, voor zover deze regels
hiervan afwijken. Om die reden wordt in het eerste lid bij het van toepassing verklaren
van de Kaderwet subsidies I en M een voorbehoud gemaakt met betrekking tot hoofdstuk
3 van de Financiële-verhoudingswet.
Tweede lid
Indien een zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid voor de uitvoering
van zijn wettelijke taken een bijdrage ontvangt die voldoet aan de omschrijving in
artikel 4:21, eerste lid, van de Awb, is sprake van een subsidie als bedoeld in de
artikelen 6 en 7 van dit wetsvoorstel. Dit betekent dat de bijdrage ten laste van
het Mobiliteitsfonds kan worden gebracht.
Het tweede lid bepaalt dat de Kaderwet subsidies I en M niet geldt voor dergelijke
bijdragen. De reden is dat op een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen van toepassing is, die specifieke, op ZBO’s toegesneden regels, bevat
met betrekking tot het afleggen van rekening en verantwoording. Bij een ZBO met rechtspersoonlijkheid
vindt dit plaats door het toezenden van het jaarverslag en de jaarrekening aan de
betrokken Minister. Als ProRail is omgevormd tot een ZBO met rechtspersoonlijkheid
en ter uitvoering van zijn wettelijke taken bijdragen ontvangt ten laste het Mobiliteitsfonds,
vindt de verantwoording aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat over de besteding
van die bijdragen dus op deze wijze plaats.
Uit het niet van toepassing zijn van de Kaderwet subsidies I en M op de bedoelde bijdragen
vloeit voort dat dit eveneens geldt voor titel 4.2 van de Awb. Artikel 2 van de Kaderwet
subsidies I en M, dat die titel van toepassing verklaart op regelingen die uitsluitend
voorzien in verstrekking van subsidies aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht
zijn ingesteld, is dan immers ook niet van toepassing.
Het tweede lid geldt alleen voor bijdragen aan zelfstandige bestuursorganen ten behoeve van hun wettelijke taken. Ontvangt een ZBO daarbuiten bijdragen
die als subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb zijn aan te merken,
dan zijn de Kaderwet subsidies I en M en titel 4.2 van de Awb wel van toepassing.
Derde lid
Artikel 4:34 van de Awb biedt de mogelijkheid om subsidies die ten laste komen van
een begroting die nog niet is vastgesteld, te verlenen onder de voorwaarde dat voldoende
gelden ter beschikking worden gesteld. Het derde lid van het onderhavige artikel verplicht
om subsidies die ten laste komen van het fonds onder dit voorbehoud te verlenen. Dit
maakt het mogelijk om, onder de in artikel 4:34 van de Awb genoemde voorwaarden, op de subsidieverlening terug te komen voor zover de inmiddels vastgestelde
begroting dit redelijkerwijs noodzakelijk maakt.
Vierde en vijfde lid
Subsidieregelingen kunnen krachtens artikel 4, eerste lid, van de Kaderwet subsidies
I en M worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling.
In dit wetsvoorstel wordt, anders dan in de Wet Infrastructuurfonds, alleen voorafgaande
parlementaire betrokkenheid geregeld bij de totstandkoming of wijziging van dergelijke
regelingen indien het subsidieplafond meer dan 10 miljoen euro per jaar bedraagt.67 Onder subsidieplafond wordt in dit verband verstaan het bedrag dat gedurende een
kalenderjaar ten hoogste beschikbaar wordt gesteld voor de verstrekking van bepaalde
subsidies. Een subsidieregeling die voorziet in subsidies voor dergelijke maatregelen
met een jaarlijks totaalbedrag van 10 miljoen euro of minder, zal dus niet eerst aan
de Tweede Kamer worden voorgelegd.
De voorhangprocedure die in het vierde en vijfde lid van het onderhavige artikel wordt
voorgesteld, is gelijk aan de voorhangprocedure waarin artikel 4.10, vierde en vijfde
lid, van de Comptabiliteitswet 2016 voorziet. De reden is de volgende. Op een subsidieregeling
als bedoeld in het onderhavige artikel, is in beginsel artikel 4.10 van de Comptabiliteitswet
2016 van toepassing.68 Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat een subsidieregeling een vervaldatum dient
te bevatten die niet later ligt dan vijf jaren na de inwerkingtreding. Onder bepaalde
voorwaarden kan voor een langere werkingsduur, van maximaal tien jaar worden gekozen.
In dat geval wordt de regeling, ongeacht de hoogte van het subsidieplafond, niet eerder
vastgesteld dan 30 dagen nadat deze aan de Tweede Kamer is voorgelegd. Indien in zo’n
geval een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van de Tweede Kamer nadere inlichtingen
vraagt, vindt de vaststelling niet eerder plaats dan 14 dagen nadat de inlichtingen
zijn verstrekt. Op verlenging van een subsidieregeling die vervalt, is dezelfde procedure
van toepassing. In artikel 7, vierde en vijfde lid, van het onderhavige wetsvoorstel
is voor een identieke procedure gekozen, zodat op een wijziging en een verlenging
van een subsidieregeling dezelfde voorhangprocedure van toepassing is.
Artikel 8 Intrekking Wet Infrastructuurfonds en Besluit Infrastructuurfonds en overgangsrecht
Eerste lid
Op grond van artikel 2.23, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 wordt een wetsvoorstel
tot vaststelling van een begrotingsstaat aan de Tweede Kamer aangeboden op de derde
dinsdag in september van het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar. Om een ontwerpbegroting
van het Mobiliteitsfonds in te kunnen dienen, dient het fonds te zijn ingesteld. Dit
brengt met zich mee dat het onderhavige wetsvoorstel tot wet moet zijn verheven en
in werking moet zijn getreden vóór de indiening. Artikel 8, eerste lid, bepaalt om
die reden dat de eerste ontwerpbegroting van het fonds aan de Tweede Kamer wordt aangeboden
op de eerste derde dinsdag in september na de inwerkingtreding van de wet. Indien
dit wetsvoorstel nadat het tot wet is verheven, per 1 januari 2021 in werking treedt,
zoals is beoogd, wordt de eerste ontwerpbegroting van het Mobiliteitsfonds (over 2022)
dus in september 2021 ingediend.
Tweede lid
Het eerste lid brengt met zich mee dat de eerste begroting van het Mobiliteitsfonds
pas in werking treedt met ingang van 1 januari van het kalenderjaar volgend op het
tijdstip van inwerkingtreding van deze wet. Om ook in de tussenliggende periode subsidies
te kunnen blijven verlenen en vaststellen is het nodig dat in die periode de Wet Infrastructuurfonds
en het daarop gebaseerde Besluit Infrastructuurfonds van kracht blijven. Dit wordt
geregeld in het tweede lid, aanhef.
Wanneer de Wet Infrastructuurfonds wordt ingetrokken, vervalt de grondslag van het
Besluit Infrastructuurfonds. Om onduidelijkheid over de juridische status van dat
besluit te voorkomen bepaalt het tweede lid, aanhef, dat zowel die wet als het besluit
wordt ingetrokken.
De eerste ontwerpbegroting van het fonds wordt aangeboden aan de Tweede Kamer op de
eerste derde dinsdag van september na de inwerkingtreding van deze wet. Omdat het
niet wenselijk is dat dan ook nog een ontwerpbegroting van het Infrastructuurfonds
wordt ingediend, bepaalt het tweede lid, onderdeel a, dat de laatste ontwerpbegroting
van dat fonds wordt aangeboden in het daaraan voorafgaande jaar.
De verantwoording over een begrotingsjaar en het opstellen van de daarvoor vereiste
rapporten vindt plaats in het daarop volgende kalenderjaar. Om die reden dient op
de laatste begroting van het Infrastructuurfonds en de eventuele suppletoire begroting
de Wet Infrastructuurfonds van toepassing te blijven, ook na de intrekking van die
wet. Dit wordt geregeld in het tweede lid, onderdeel b.
Op subsidieverleningen, -vaststellingen en -aanvragen die hebben plaatsgevonden voor
de intrekking van de Wet Infrastructuurfonds, moeten die wet en de daarop gebaseerde
subsidieregelingen van toepassing blijven. Dit wordt geregeld in het tweede lid, onderdeel
c. Voor deze subsidieverstrekkingen en -aanvragen heeft de onderhavige wet dus geen
gevolgen.
Ter illustratie volgt hierna een voorbeeld.
Indien dit wetsvoorstel nadat het tot wet is verheven per 1 januari 2021 in werking
treedt, wordt op grond van onderdeel a in september 2020 de laatste ontwerpbegroting
van het Infrastructuurfonds (voor 2021) ingediend. Hierop is de Wet Infrastructuurfonds
van toepassing. Hetzelfde geldt voor de eventuele suppletoire begroting van het Infrastructuurfonds
over 2021, het auditrapport en het jaarverslag Infrastructuurfonds 2021, die in 2022
worden opgesteld. Dit volgt uit het tweede lid, aanhef en onderdeel b. Op de gehele
begrotings- en verantwoordingscyclus is derhalve hetzelfde wettelijke regime van toepassing.
Subsidieaanvragen en subsidietoekenningen die plaatsvinden vanaf 1 januari 2021 tot
en met 31 december 2021 of in de jaren daarvoor hebben plaatsgevonden, vallen onder
de Wet Infrastructuurfonds en het Besluit Infrastructuur en blijven ook na afloop
van 2021 hieronder vallen. Dit volgt uit onderdeel c.
Op de eerste ontwerpbegroting van het Mobiliteitsfonds (over 2022), die in september
2021 wordt ingediend, zijn de bepalingen van de Mobiliteitsfonds van toepassing. Dit
geldt eveneens voor de uitvoering en verantwoording vanaf 2022 en voor de ontwerpbegrotingen
(voor 2023 en volgende jaren) die daarna worden ingediend. Hetzelfde geldt voor subsidieaanvragen
en -toekenningen die plaatsvinden in 2022 en latere jaren.
Artikel 9 Evaluatiebepaling
Omdat het wenselijk is de verwerkelijking van de doelstellingen van dit wetsvoorstel
nadat het tot wet is verheven en in werking is getreden te evalueren, regelt artikel
9 dat binnen vijf jaren na de inwerkingtreding een evaluatieverslag wordt toegezonden
aan de Eerste en Tweede Kamer. Uitgaande van inwerkingtreding per 1 januari 2021 betekent
dit dat het verslag moet worden aangeboden voor 1 januari 2026.
Artikel 10 Inwerkingtreding
De beoogde inwerkingtredingsdatum van deze wet is 1 januari 2021.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga, minister van Infrastructuur en Waterstaat -
Mede ondertekenaar
W.B. Hoekstra, minister van Financiën
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Tegen |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Voor |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| 50PLUS | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Voor |
| Krol | 1 | Voor |
| Van Haga | 1 | Voor |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.