Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

De uitbraak van het nieuwe corona-virus (COVID-19) stelt ons land voor ongekende uitdagingen.
Naast de directe bestrijding van het virus, waar thans alle inspanningen op zijn gericht,
is het voorts van groot belang dat de samenleving zoveel als mogelijk normaal blijft
functioneren en dat ook decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen)
hun verantwoordelijkheid kunnen nemen om de economische en maatschappelijke gevolgen
zo goed als mogelijk op te vangen. Ook met betrekking tot de verwezenlijking van grote
maatschappelijke opgaven als de woningbouw, de energietransitie of klimaatadaptatie
moet continuïteit behouden blijven; dit vereist wel besluitvorming door het openbaar
bestuur. De omstandigheden waarbinnen het openbaar bestuur heeft te functioneren,
zijn uitzonderlijk. De continuïteit van het bestuur en van de besluitvorming moet
juist in die omstandigheden zijn gewaarborgd.

Het corona-virus brengt beperkingen met zich die invloed hebben op het houden van
vergaderingen. De oproep is om in het belang van de volksgezondheid niet bij elkaar
te komen, tenzij dit strikt noodzakelijk is met het oog op de besluitvorming, en met
inachtneming van de richtlijnen van het RIVM. Gemeenten, provincies en waterschappen
houden zich hier aan en schrappen zoveel mogelijk die vergaderingen waarbij leden
fysiek aanwezig zijn. Voor de colleges van B&W, gedeputeerde staten en dagelijks besturen
van waterschappen bestaan voldoende mogelijkheden dit op te vangen, zoals digitale
beraadslaging en stemming en het gebruik van bestaande mogelijkheden voor mandaat.

Voor gemeenteraden, provinciale staten, algemeen besturen van waterschappen en de
eilandsraden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba ligt dit anders. Deze organen mogen
weliswaar digitaal beraadslagen, maar niet besluiten. Dat hangt samen met hun grondwettelijke
positie. De gemeenteraad respectievelijk provinciale staten is als rechtstreeks gekozen
volksvertegenwoordiging het hoogste orgaan; hun vergaderingen zijn openbaar, behoudens
bij de wet te bepalen uitzonderingen (artikel 125 lid 1 Grondwet); hun leden stemmen
zonder last (artikel 129 lid 6 Grondwet). Zij stellen de algemeen verbindende voorschriften
en de begroting vast, benoemen de wethouders respectievelijk gedeputeerden en bepalen
de hoofdlijnen van het beleid. Dit is van overeenkomstige toepassing op de eilandsraden
(artikel 132a, tweede lid, Grondwet). De waterschappen kennen Grondwettelijk een andere
positie, zij zijn geen openbare lichamen met een open huishouding, maar hun algemeen
besturen vergaderen eveneens in beginsel openbaar. De regering onderkent de bijzondere
positie van de decentrale volksvertegenwoordigingen en vindt het van groot belang
dat zij ook in de huidige omstandigheden in het openbaar tot besluitvorming kunnen
komen. Dit wetsvoorstel treft daartoe indachtig de huidige technische mogelijkheden
een tijdelijke voorziening.

Er zijn binnen het huidige wettelijke kader twee mogelijkheden om besluiten te kunnen
nemen zonder met al te veel mensen bijeen te hoeven komen:

– Een eerste vergadering waarin het quorum niet gehaald wordt, waarna voor een tweede
vergadering geen quorum meer geldt. De beperking is dan wel dat dit alleen geldt voor
de onderwerpen die al op de agenda van de eerste vergadering stonden. Het impliceert
evenwel dat de medewerkers die de vergadering faciliteren, de griffie en uiteraard
de voorzitter en de leden alsnog de deur uitgaan voor deze twee vergaderingen. Bovendien
zou dit betekenen dat voor belangrijke besluiten slechts een beperkt zichtbaar draagvlak
is, hetgeen de democratische legitimatie aantast.

– Indien tijdens of na een digitale beraadslaging over een voorstel geen stemming wordt
gevraagd, is het op grond van artikel 32 lid 3 Gemeentewet respectievelijk artikel 32
lid 3 Provinciewet aangenomen. Vraagt echter ten minste één lid toch om stemming,
dan dient alsnog een fysieke vergadering plaats te vinden. Bovendien kan vanwege de
huidige uitzonderlijke omstandigheden onbedoeld druk uitgaan op volksvertegenwoordigers
om geen stemming te vragen, terwijl zij om legitieme redenen een stemming wenselijk
achten. De Waterschapswet kent deze route overigens niet, dus voor algemene besturen
van waterschappen is dit sowieso geen mogelijkheid.

Om in de huidige uitzonderlijke situatie, waarbij fysieke aanwezigheid tijdens vergaderingen
slechts (zeer) beperkt mogelijk is, toch de continuïteit van het bestuur en de rechtmatigheid en democratische legitimatie van besluitvorming
te kunnen waarborgen, wordt in deze wet tijdelijk voorzien in de mogelijkheid om digitaal
besluiten te nemen door de volksvertegenwoordigende organen via videoconferencing.
Eventuele twijfel over de houdbaarheid van de hiervoor beschreven mogelijkheden op
langere termijn wordt daarmee weggenomen. Met deze tijdelijke wettelijke voorziening
vervalt dan ook de noodzaak om van de bovengenoemde mogelijkheden – die zoals gezegd
in termen van draagvlak en democratische legitimatie van besluitvorming minder aantrekkelijk
zijn – gebruik te maken. Bijkomend voordeel van digitaal besluiten is dat indien zich
onverhoopt de situatie zou voordoen dat meerdere leden van één orgaan in quarantaine
gaan, bijvoorbeeld vanwege een ziek gezinslid, zij nog steeds hun functie kunnen vervullen.
Zonder deze regeling zouden deze volksvertegenwoordigers onnodig in de vervulling
van hun belangrijkste publiekrechtelijke plicht, het nemen van besluiten door middel
van stemmingen, beperkt worden. De introductie van deze mogelijkheid doet niet af
aan het belang en de noodzaak van een goede beraadslaging voordat tot stemming overgegaan
wordt. Een goede beraadslaging is essentieel voor de functie van de volksvertegenwoordiging,
argumenten moeten uitgewisseld worden voordat de leden tot stemming over gaan. Dit
wetsvoorstel doet niets af aan dit principe. Alleen digitaal of per stembriefje besluiten
zonder beraadslaging is dan ook geen optie.

Dit voorstel introduceert een tijdelijke maatregel voor zolang gemeenteraden, provinciale
staten en algemeen besturen van waterschappen geheel niet of niet op een goede manier
fysiek bijeen kunnen komen. Indien fysieke aanwezigheid wel mogelijk is, hoort die
plaats te vinden – de openbare fysieke vergadering van de volksvertegenwoordiging
is en blijft immers het uitgangspunt –, maar dit is onder de huidige omstandigheden
niet altijd en overal goed te organiseren. Voor iedere vergadering geldt dat de richtlijnen
van het RIVM in acht moeten worden genomen. Bovendien willen veel volksvertegenwoordigingen
het goede voorbeeld geven en heeft de regering begrip voor volksvertegenwoordigers
en ambtenaren van decentrale overheden die gevoelens van onveiligheid ervaren bij
het deelnemen aan of faciliteren van een vergadering die fysieke aanwezigheid vraagt.
Voor de periode dat dit niet zo is, moet besluitvorming van volksvertegenwoordigende
organen op andere wijze mogelijk zijn. De keuze tussen een vergadering waar fysiek
of digitaal bijeen gekomen wordt, ligt in eerste instantie bij de voorzitter, die
de oproep voor de vergadering doet. Het ligt in de rede dat hiervoor overleg plaatsvindt
in het presidium of de agendacommissie, wat nu ook gebruikelijk is voordat de oproep
uitgaat.

Dit wetsvoorstel is nadrukkelijk een tijdelijke afwijking, het is niet bedoeld om
afbreuk te doen aan het principiële uitgangspunt dat de belangrijkste besluitvorming
plaatsvindt in een openbare fysieke vergadering van de decentrale volksvertegenwoordiging,
anders dreigt de bijzondere positie van deze organen en hun leden weg te vallen.1

De regering voelt zich in haar keuze voor deze tijdelijke afwijking gesteund door
de bestuurspraktijk en de wetenschap. Het uitzonderijke karakter van de huidige situatie
rechtvaardigt een tijdelijke afwijking van de hoofdregel van de fysieke openbare raadsvergadering.2 De Vereniging van Griffiers, de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, Statenlid.Nu
en de commissie raadsleden en griffiers van de VNG pleiten voor het mogelijk maken
van digitale besluitvorming op afstand.3 De Unie van Waterschappen heeft zich hierbij aangesloten.4 De regering is zowel de wetenschappers als de beroepsverenigingen erkentelijk voor
hun pleidooien, zij zijn allen van mening dat de continuïteit van het bestuur en de
rechtmatigheid en democratische legitimatie van besluitvorming onder de huidige omstandigheden
moet worden gewaarborgd.

De regering heeft deze mogelijkheid ook afgezet tegen alternatieven. Zo is gekeken
naar de mogelijkheid om stemmen per fractie mogelijk te maken. Daarbij gaat het dan
om een wijze van tellen; een vorm van gewogen stemming of stemoverdracht is immers
staatsrechtelijk niet mogelijk, gelet op het individuele mandaat en het verbod op
last. Invoering hiervan zou het tijdelijk loslaten van het stemmingsquorum betekenen,
hetgeen de regering uit een oogpunt van democratische legitimatie onwenselijk acht,
los van het feit dat er dan nog steeds een aantal mensen moet samenkomen en anderen
hen in staat moeten stellen dat te doen. Een andere mogelijkheid is een ruimer gebruik
van de bestaande mogelijkheid tot delegatie van bevoegdheden van de raad aan het college,
met inachtneming van de wettelijke beperkingen die daarbij gelden (artikel 156 Gemeentewet);
dit is voor gemeenteraden echter een weinig aantrekkelijke optie, ook al zouden zij
bijvoorbeeld wel een verplichte zienswijzen procedure kunnen afdwingen bij het college.
Ook zou dit weliswaar de rechtmatigheid van besluitvorming garanderen, het zou niet
bijdragen aan de democratische legitimatie van besluitvorming en de kerntaak van gemeenteraden,
het stemmen, miskennen. Een nog verdergaande mogelijkheid zou zijn geweest dat de
wetgever tijdelijk wijziging brengt in de bestaande bevoegdheidsverdeling tussen raad
en college, met inachtneming van de bevoegdheden die grondwettelijk aan de raad toekomen.
De regering heeft die opties gewogen en is van mening dat het onwenselijk is om wijziging
te brengen in de bestaande bevoegdheidsverdeling en de regels voor besluitvorming.
Het tijdelijk mogelijk maken van digitaal stemmen doet in de gegeven omstandigheden
zoveel mogelijk recht aan het bestaande systeem, en verdient daarom de voorkeur boven
alle andere opties.

2. Inhoud van het voorstel

Dit wetsvoorstel betreft een op zichzelf staande, tijdelijke wet. Het wetsvoorstel
vult de bestaande organieke wetgeving op een aantal expliciete onderdelen aan dan
wel wijkt daar expliciet van af. Daar waar geen sprake is van aanvulling of afwijking,
gelden dus gewoon de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet, de Wet gemeenschappelijke
regelingen en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zoals die thans
luiden.

Met dit voorstel wordt de mogelijkheid geopend voor gemeenteraden, provinciale staten,
algemeen besturen van waterschappen en eilandsraden om digitaal besluiten te nemen.
Digitale beraadslaging is reeds mogelijk, maar stemmingen kunnen alleen in een fysieke
vergadering gehouden worden. Zoals hierboven is toegelicht, is dit voor de vermoedelijke
duur van de maatregelen tegen COVID-19 niet vol te houden. Hoe lang de huidige maatregelen
voortduren is op dit moment nog niet te zeggen. De regering kiest ervoor om in de
tijdelijke wet criteria te benoemen waar digitale besluiten aan moeten voldoen. Van
gemeenten is bekend dat er nu ten minste vijf verschillende digitale systemen voor
raadsinformatie gebruikt worden en dat er vier systemen voor videoconferencing gebruikt
worden. Deze systemen zijn te koppelen, waardoor aan de vereisten uit deze wet voldaan
kan worden. Ook bieden sommige systemen al het hele pakket: en raadsinformatie en
videoconferencing. Deze zijn volgens de Vereniging van Griffiers, die hierover contact
heeft gehad met de aanbieders, in staat – al dan niet na een update van die systemen –
om via videoconferencing een raadsvergadering te faciliteren die door publiek via
een livestream te volgen is. Dit laatste is van belang om de openbaarheid van de vergadering
te waarborgen. Gelet op het bestaan van verschillende systemen worden nu geen technische
voorschriften meegegeven of voorkeuren voor een bepaalde inrichting benoemd. Op grond
van dit wetsvoorstel kan een gemeente, provincie, waterschap of openbaar lichaam zelf
besluiten hoe invulling te geven aan digitale besluitvorming, mits voldaan wordt aan
de volgende voorwaarden:

– Ieder lid moet gegarandeerd beschikken over de technische mogelijkheden om toegang
te hebben tot de beraadslaging en stemming.

– Identificatie van raadsleden moet mogelijk zijn. Door de voorzitter, maar ook door
de leden onderling en door het publiek.

– Er is sprake van een live videoverbinding, alleen audio of stemmen per app is niet
voldoende.

– De voorzitter moet in staat zijn de orde te handhaven, bijvoorbeeld door deelnemers
het woord te ontnemen of door een volgorde van stemming te bepalen.

Het voorschrift dat ieder lid toegang moet hebben tot de digitale vergadering en besluitvorming
betekent alleen dat ieder lid over de technische middelen beschikt met eventueel een
toelichting. Dit kan door griffies geregeld worden. Bovendien geldt een digitale vergadering
alleen voor het openbare deel van de beraadslaging, een besloten vergadering kan niet
digitaal plaatsvinden. Het voorschrift houdt ook niet in dat in geval van technische
mankementen bij één of meerdere leden de vergadering of besluitvorming niet kan plaatsvinden.
Als voldaan is aan het quorum kan vergaderd en besloten worden. Ook in normale tijden
kan niet uitgesloten worden dat een raadslid door ziekte of een vorm van overmacht
niet in staat is deel te nemen aan een beraadslaging en stemming. Dat de vormen van
overmacht digitaal anders zijn dan bij een fysieke vergadering betekent niet dat daar
extra belemmeringen voor een vergadering achteraf komen. Het voorschrift van toegang
voor iedereen betekent alleen dat iedereen over de technische middelen moet beschikken
om deel te kunnen nemen.

Een verbinding via videoconferencing is verplicht voor digitaal beraadslagen en besluiten.
Alleen een audioverbinding is onvoldoende, omdat hiermee cruciale elementen van een
beraadslaging wegvallen, zoals lichaamstaal en elkaar in de ogen kunnen kijken en
het lastiger is vast te stellen dat alleen leden aan de vergadering deelnemen. Bovendien
maakt een videoverbinding het veel overzichtelijker om zicht te hebben op eventueel
wegvallende verbindingen bij een storing, zodat de gevolgen voor de quora ook gecontroleerd
kunnen worden voordat overgegaan wordt tot besluitvorming.

Het wetsvoorstel kent voorts een grondslag om bij ministeriële regeling desgewenst
in (technische) voorschriften voor de digitale beraadslaging en besluitvorming te
voorzien. In het kader van de implementatie zal worden bezien of het noodzakelijk
is van die bevoegdheid gebruik te maken.

Het digitaal stemmen is echter geen verplichting. Met dit voorstel wordt het aan de
beoordeling van de voorzitter overgelaten voor welke besluiten een stemming in een
digitale omgeving wordt georganiseerd en voor welke voorstellen men van briefstemmen
gebruik wenst te maken. Uiteraard kunnen hierover voor deze periode afspraken worden
gemaakt tussen de volksvertegenwoordiging en de voorzitter. Dit wetsvoorstel introduceert
daarom tevens het briefstemmen – per post, per koerier of door inlevering van stembriefjes
bij de griffie – als alternatief. De voorzitter, oftewel de burgemeester, de commissaris
van de Koning, de voorzitter van het waterschapsbestuur of de gezaghebber, krijgt
de bevoegdheid deze briefstemprocedure ook van toepassing te verklaren op andere besluiten.
Voor situaties als het falen van de techniek is dit noodzakelijk. Daarbij is wel van
belang dat op een dusdanige manier per brief wordt gestemd dat is gewaarborgd dat
de stemmen daadwerkelijk van de volksvertegenwoordigers afkomstig zijn. Mocht het
noodzakelijk blijken, dan is voorzien in de bevoegdheid om bij ministeriële regeling
in (technische) voorschriften ten aanzien van het briefstemmen te voorzien.

Voorschriften uit de Gemeentewet waarvan niet expliciet is afgeweken in dit voorstel
blijven van toepassing. Er zal dus een manier gevonden moeten worden om inspraak vorm
te geven. Dat kan via e-mails vooraf, via inbellen of op een andere manier; nu is
dit ook de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten (artikel 150 Gemeentewet). Dit
voorstel betekent daarmee geen inperking van de participatiemogelijkheden zoals die
nu gelden voor een vergadering van de volksvertegenwoordiging. Deze moet toegankelijk
zijn voor het publiek en inspraak moet mogelijk zijn. Ook zal na afloop van de vergadering
nog steeds een besluitenlijst opgemaakt moeten worden, zoals dat nu ook gedaan wordt.

Reglementen van orde die volksvertegenwoordigingen hebben vastgesteld zullen zijn
toegespitst op fysieke vergaderingen. Dat hoeft geen belemmering te zijn voor het
overstappen op digitale beraadslaging en stemming. Veel van de voorschriften zullen
te vertalen zijn naar een digitale beraadslaging en stemming. Daarnaast is het uiteindelijk
aan de volksvertegenwoordiging zelf om het eigen reglement te interpreteren en toe
te passen, in het bijzonder in de gevallen waarin het reglement niet voorziet.

Benoemingen

De stemming over benoemingen is op grond van artikel 31 Gemeentewet geheim. Dat betekent
normaal gesproken dat in de reguliere, openbare fysieke raadsvergadering met stembriefjes
wordt gestemd (artikel 28, tweede lid, Gemeentewet).

Dit wetsvoorstel maakt daarop een uitzondering voor het geval de beraadslaging digitaal
plaatsvindt. In dat geval dienen de stembriefjes na afloop van de beraadslaging per
post, per koerier dan wel persoonlijk bij de griffie te worden ingeleverd. Dit is
noodzakelijk, nu met de huidige techniek voor de beperkte tijdspanne waarin deze wet
vermoedelijk van kracht zal zijn er onvoldoende waarborgen zijn voor een geheime digitale
stemming over personen.

Voor het overige gelden de huidige regels van de Gemeentewet. Dat betekent dat over
de toelating van nieuw benoemde raadsleden en over benoeming en ontslag van wethouders
slechts in een openbare (digitale) raadsvergadering beraadslaagd mag worden; artikel 24
Gemeentewet wordt dan ook niet gewijzigd met dit wetsvoorstel. Sowieso maakt dit wetsvoorstel
het niet mogelijk om een besloten digitale raadsvergadering te houden, nu met de huidige techniek voor de beperkte
tijdspanne waarin deze wet vermoedelijk van kracht zal zijn daartoe onvoldoende waarborgen
zijn. In hoeverre immers sprake kan zijn van beslotenheid als alle leden vanuit huis
deelnemen aan een digitale vergadering, valt niet na te gaan.

De procedure voor benoeming, herbenoeming en ontslag van de burgemeester kent een
geheel eigen regime binnen de Gemeentewet, dat buiten het bereik van dit wetsvoorstel
valt. De beraadslagingen van de vertrouwenscommissie zijn besloten en geheim. De vaststelling
van de aanbeveling door de raad vindt plaats in een besloten vergadering, op basis
van een geheime stemming door middel van stembriefjes (artikel 61c Gemeentewet). De
procedure heeft een sui generis-karakter.

Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging in die bestaande procedure; anders dan bij
de benoeming en het ontslag van wethouders is een (openbare) digitale beraadslaging
hier dus niet mogelijk maar zal een besloten fysieke raadsvergadering moeten plaatsvinden.
Enige uitzondering hierop is de profielschetsvergadering van de raad met de commissaris
van de Koning, die het begin van de benoemingsprocedure markeert; deze is ingevolge
de Gemeentewet wel openbaar maar valt evenzeer buiten het bereik van dit wetsvoorstel
en kan dus evenmin digitaal plaatsvinden.

Dat voor de benoemingsprocedure van de burgemeester slechts fysieke vergaderingen
mogelijk zijn, laat zich verklaren uit het bijzondere karakter van die procedure.
Het vaststellen van de profielschets door de raad na overleg met de commissaris van
de Koning, de selectie van kandidaten door de commissaris, het overleg van de commissaris
met de vertrouwenscommissie over de selectie, de gesprekken van de vertrouwenscommissie
met de kandidaten, gevolgd door de beraadslagingen van de vertrouwenscommissie en
uiteindelijk de vaststelling van de aanbeveling door de raad vragen allen om een volwaardige,
open en persoonlijke discussie waarbij het van groot belang is dat men zich ook een
fysiek beeld kan vormen. Bovendien rust op het grootste deel van de procedure een
wettelijke plicht tot geheimhouding. Deze geheimhouding moet ook feitelijk handhaafbaar
zijn. De stemming door de raad over de aanbeveling zal direct in diezelfde raadsvergadering
en op dezelfde wijze als altijd (geheim, via stembriefjes) plaatsvinden.

Dergelijke fysieke vergaderingen zullen thans moeten worden ingericht met inachtneming
van de richtlijnen van het RIVM. Gemeenten kunnen er echter voor kiezen de procedure
in overleg met de commissaris van de Koning uit te stellen. De openstelling van nieuwe
vacatures is de bevoegdheid van de minister van BZK, die zich daarover door de commissaris
laat adviseren.

Het bovenstaande is van overeenkomstige toepassing op de benoeming van de commissaris
van de Koning. De benoeming van gedeputeerden geschiedt op dezelfde wijze als de benoeming
van wethouders.

Gemeenschappelijke regelingen

Ook voor gemeenschappelijke regelingen bestaat het risico dat besluitvorming stil
kan vallen als besturen niet langer bijeen kunnen komen. Omdat verreweg de meeste
gemeenschappelijke regelingen de figuur openbaar lichaam kennen, waarvoor grofweg
de bepalingen uit de Gemeentewet voor raadsvergaderingen gelden ten aanzien van openbaarheid
en stemmen, is een vergelijkbare afwijking voor deze organisaties in dit wetsvoorstel
opgenomen.

3. Uitvoering

Met de Vereniging van Griffiers (en de VNG, het IPO en de UvW) wordt gewerkt aan de
ondersteuning van de invoering van deze tijdelijke voorziening. Daarbij wordt eerst
ingezet op goede voorbeelden van de verschillende systemen die gemeenten al hebben
ontwikkeld voor het koppelen van raadsinformatiesystemen aan videoconferencing. De
veiligheid van de digitale beraadslaging en besluitvorming is daarbij een belangrijk
aandachtspunt. Deze koppeling maakt voor een heel groot deel de realisatie van digitale
besluiten mogelijk omdat hiermee toegang is geregeld, stemmingen mogelijk zijn en
de identificatie van raadsleden geborgd is doordat de voorzitter en de leden elkaar
net als in een fysieke raadsvergadering kunnen zien en herkennen en dit ook voor het
publiek te volgen is. Daarnaast zullen vraag-antwoordmodellen worden ontwikkeld. De
wens om over te gaan tot digitale besluitvorming is ook niet nieuw. Ondanks de huidige
juridische onmogelijkheid om op afstand digitaal te stemmen, wordt door verschillende
gemeenten al langer gezocht naar mogelijkheden om hier zo dicht mogelijk in de buurt
te komen. Die kennis komt nu goed van pas om andere gemeenteraden, provinciale staten
en algemeen besturen van waterschappen die digitaal willen dan wel moeten gaan besluiten
daarbij te ondersteunen.

Gemeenten, provincies, waterschappen en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba worden niet verplicht om gebruik te maken van de mogelijkheden van deze wet
en zijn, als zij daarvan gebruik wensen te maken, ook niet verplicht voor een bepaald
systeem te kiezen, zolang aan de wettelijke voorwaarden, zoals toegang en live-verbinding,
is voldaan. Deze wet is daarmee techniekonafhankelijk geformuleerd. Ook reeds bestaande
en gebruikte systemen kunnen worden ingezet voor de uitvoering van deze wet, zolang
die systemen voldoen aan de voorwaarden die deze wet stelt.

De minister van BZK draagt een bijzondere verantwoordelijkheid voor het openbaar bestuur
op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De omstandigheden op de openbare lichamen ten
aanzien van het corona-virus kunnen wezenlijk anders zijn dan die in het Europese
deel van Nederland. Vanuit het ministerie is direct contact met de openbare lichamen
om hen zo goed mogelijk te ondersteunen, mochten zij gebruik willen maken van de mogelijkheden
die deze wet biedt.

4. Advies en consultatie

Dit voorstel is voorgelegd aan de VNG, het IPO, de Unie van Waterschappen, de Vereniging
van Griffiers, de Kring van commissarissen van de Koning en de eilandsecretarissen
van de openbare lichamen. Zij hebben instemmend gereageerd op het wetsvoorstel5; hun vragen en opmerkingen zijn zo goed mogelijk verwerkt. De regering is deze organisaties
bijzonder erkentelijk voor hun snelle reactie en bereidheid om mee te denken.

Vanwege de vereiste spoed is afgezien van internetconsultatie.

5. Inwerkingtreding

De regering doet alles wat in haar macht ligt om dit voorstel zo snel mogelijk in
werking te kunnen laten treden. Deze wet treedt daarom in werking met onmiddellijke
ingang.

Dit voorstel kan er – gelet op het legaliteitsbeginse – niet in voorzien dat besluiten
die eerder dan die datum digitaal zijn genomen, achteraf worden gelegitimeerd.

Omdat het voorstel nieuwe mogelijkheden schept, maar geen nieuwe verplichtingen introduceert,
is overgangsrecht niet noodzakelijk.

Het voorstel bepaalt dat deze wet van kracht blijft tot 1 september 2020 en dat deze
termijn bij koninklijk besluit telkens voor een periode van maximaal twee maanden
kan worden verlengd. Zodoende worden de volksvertegenwoordigingen in de gelegenheid
gesteld zo nodig ten minste tot en met het zomerreces het besluitvormingsproces op
deze wijze in te richten. Daarmee wordt naar het oordeel van de regering recht gedaan
aan zowel de tijdelijkheid van deze wet als aan de onzekerheid die geldt ten aanzien
van het voortduren van de huidige crisis. Daarbij moet worden benadrukt dat de wet
een mogelijkheid biedt, maar er niet aan in de weg staat dat een volksvertegenwoordiging
weer een fysieke vergadering belegt zodra dit weer mogelijk is.

Artikelsgewijs

Artikelen 1.1 en 2.1

In deze bepaling wordt duidelijk gemaakt dat bij het beleggen van een vergadering
in plaats van een fysieke locatie, ook een digitale omgeving kan worden aangewezen
waarin de vergadering kan plaatsvinden. Het ter inzage leggen van de agenda en de
voorstellen dient dan ook langs digitale weg te gebeuren, hetgeen in de meeste gevallen
toch al de praktijk is.

Artikelen 1.2 en 2.2

Deze bepaling regelt het quorum voor het kunnen houden van een vergadering in een
digitale omgeving. Het gaat er bij het bepalen van het vergaderquorum in een digitale
vergadering om dat de leden daadwerkelijk deelnemen aan de vergadering. Het bieden
van de mogelijkheid is hiervoor niet voldoende. De voorzitter stelt vast welke leden
aan de vergadering deelnemen en dit wordt opgenomen in het verslag. Voor zowel de
beraadslaging als voor de stemming dient aan het daarvoor geldende quorum te worden
voldaan.

Artikelen 1.3, 2.3 en 3.1

Deze bepaling, die zowel voor de Provinciewet, de Gemeentewet als de Waterschapswet
een aantal aanvullingen en afwijkingen mogelijk maakt, regelt dat voor zolang deze
wet geldt, er ook in een digitale omgeving tot beraadslaging en besluitvorming kan
worden gekomen. In de vereiste openbaarheid van de vergadering wordt voorzien door
een openbare live-uitzending.

Het tweede lid bevat een aantal voorwaarden die deugdelijke democratische besluitvorming
moeten waarborgen, zonder specifieke technische voorschriften in de wet op te nemen.
De openbaarheid van de vergadering in een digitale omgeving is een voorwaarde voor
het kunnen beraadslagen en stemmen. Overigens wordt een stemming niet verplicht. Dit
wetsvoorstel doet geen afbreuk aan de regel in artikel 32, derde lid, van de Gemeentewet
dat indien geen enkel lid een stemming verlangt, het voorstel is aangenomen. Het vereiste
van de live-uitzending betekent ook dat het sluiten van de deuren niet mogelijk is.
De raad kan in een digitale vergadering uiteraard wel besluiten een punt van de agenda
te halen en later in een besloten vergadering alsnog te behandelen.

Een besloten vergadering heeft ook in de reguliere situatie bijzondere implicaties,
zoals beperkingen over hetgeen behandeld mag worden en het opmaken van een afzonderlijk
verslag, dat in beginsel niet openbaar wordt gemaakt. Beraadslaging achter gesloten
deuren veronderstelt bovendien een select gezelschap dat kennis neemt van het behandelde.
Dit is in een digitale omgeving zowel technisch als praktisch niet te garanderen.
Daarom maakt het wetsvoorstel het niet mogelijk om zonder live-uitzending te beraadslagen.

Artikelen 1.4, 2.4 en 3.2

Deze bepaling regelt de mogelijkheid stembriefjes in te leveren buiten een fysieke
vergadering om. Van belang hierbij is dat de authenticiteit van de uitgebrachte stem
kan worden vastgesteld en dat voor zover het een geheime stemming betreft, de identiteit
van het lid dat de stem heeft uitgebracht niet in verband kan worden gebracht met
de inhoud van diens stem. De uitslag van de stemming wordt – afhankelijk van de vraag
of het een openbare of een geheime stemming betreft – zo spoedig mogelijk bekendgemaakt
op een daarbij passende wijze.

De regering overweegt dat het in de eerste plaats aan decentrale overheden zelf is
om te bepalen of en hoe zij het briefstemmen mogelijk willen maken. Te denken valt
aan gewaarmerkte stembriefjes die onder de leden worden verspreid voor een specifiek
voorstel. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk hierover later regels te stellen bij
ministeriële regeling.

De wijze waarop het stembriefje wordt aangeboden aan de griffie, kan door de voorzitter
worden bepaald. Daarbij verdient het in deze situatie bijzondere aandacht dat voor
zover dit door de leden zelf wordt gedaan, er een zekere spreiding in tijd mogelijk
is om te voorkomen dat men alsnog tegelijk samen komt.

Artikelen 1.5, 2.5 en 3.3

Deze bepaling maakt ook besluitvorming in een digitale omgeving mogelijk. Het gaat
daarbij om een digitale omgeving die aan de waarborgen voldoet die zijn opgenomen
in respectievelijk artikel 1.3, 2.3 en 3.1 van deze wet. Een stem wordt door een openbare
wilsuitdrukking uitgebracht. Het moet voor de voorzitter, voor de overige leden en
voor het publiek duidelijk zijn wie wat stemt. In een digitale omgeving verdient het
daarom aanbeveling hoofdelijk te stemmen en de leden een voor een te vragen of deze
voor of tegen zijn. Het spreekt voor zich dat deze wijze van stemmen zich niet leent
voor geheime stemmingen.

Indien er (andere) redenen zijn om in een digitale omgeving niet tot een mondelinge
stemming te komen, bijvoorbeeld omdat er technische of praktische bezwaren zijn, kan
er ook voor worden gekozen schriftelijk te stemmen. Dat kan dus ook voor openbare
stemmingen. De uitslag van die stemming per brief wordt door de voorzitter bekend
gemaakt zodra het loket bij de griffie is gesloten.

Het stemmen door een volksvertegenwoordiging in een digitale omgeving is een nieuw
fenomeen, dat nog niet eerder is beproefd. Hoewel aan een dusdanige vergadering al
de nodige wettelijke eisen worden gesteld, valt niet uit te sluiten dat in de praktijk
wordt ondervonden dat nadere technische eisen noodzakelijk zijn om een zorgvuldig
proces te kunnen waarborgen. Daarom is een delegatiegrondslag opgenomen om in de situatie
dat dit noodzakelijk blijkt, de nodige technische voorschriften bij ministeriële regeling
te kunnen stellen.

Artikelen 1.6 en 2.6

Dit betreft een technische verwijzing naar de bepalingen die van overeenkomstige toepassing
zijn verklaard op door provinciale staten, respectievelijk de gemeenteraad ingestelde
bestuurscommissies. Het gaat daarbij om commissies waaraan bevoegdheden kunnen worden
overgedragen die rechtsgeldige besluitvorming noodzakelijk maken. Andere commissies
kennen deze bevoegdheid niet, waarmee de noodzaak ontbreekt om voor die commissies
regels te stellen omtrent de mogelijkheid digitaal te vergaderen.

Artikelen 1.7, 2.7, 3.4, 4.2 en 6.1

Deze wet heeft tot doel de besluitvorming bij decentrale overheden zo veel als mogelijk
doorgang te laten vinden. Toch valt niet uit te sluiten dat in 2020 het niet altijd
mogelijk zal zijn alle besluiten die de wet verlangt tijdig vast te stellen. Daarom
wordt in de wet een grondslag opgenomen om, mocht dit noodzakelijk zijn, van bepaalde
termijnen voor het aanleveren van financiële stukken af te kunnen wijken.

Artikel 4.1

Artikel 4.1 regelt in het algemeen dat voor bepalingen die zien op de beraadslaging
en de besluitvorming in het algemeen bestuur van een openbaar lichaam op grond van
de Wet gemeenschappelijke regelingen waarop bepalingen van de Gemeentewet, de Provinciewet,
de Waterschapswet of de WolBES van overeenkomstige toepassing zijn waarop de onderhavige
wet een afwijking of aanvulling regelt, de onderhavige wet van overeenkomstige toepassing
is. In het algemeen bestuur kan daarmee op gelijke voet worden beraadslaagd en besloten.
Voor besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen waarop de regels van toepassing
zijn die gelden voor de beraadslaging en besluitvorming in het college, was de digitale
weg reeds begaanbaar. Dat geldt bijvoorbeeld voor het dagelijks bestuur van een collegeregeling.

Artikelen 5.1 tot en met 5.7

Deze artikelen passen de hiervoor beschreven voorzieningen ook toe ten aanzien van
de eilandsraden van Bonaire en Saba. Omdat op dit moment op Sint Eustatius geen eilandsraad
in functie is, wordt deze tijdelijke wet daar niet toegepast. Op het moment dat de
reguliere situatie daar herstelt wordt, is naar verwachting onderhavige tijdelijke
wet niet langer nodig. De Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES)
kent geen bestuurscommissies zoals de Provinciewet en Gemeentewet die wel kennen.
De bepalingen in de artikelen 1.6 en 2.6 zijn daarom niet vertaald naar de WolBES.
Wel is een mogelijkheid opgenomen om ook ten aanzien van de Wet financiën openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba afwijking van de hierin gestelde termijnen
mogelijk te maken.

Artikel 7.1

Deze wet dient zo snel als mogelijk in werking te treden. Daarom wordt in afwijking
van de vaste verandermomenten gekozen voor onmiddellijke inwerkingtreding.

Om de tijdelijkheid van het voorstel te benadrukken, is gekozen voor een bepaling
die de wet op 1 september 2020 laat vervallen. Hiermee wordt bereikt dat de volksvertegenwoordigingen
in de gelegenheid zijn zo nodig ten minste tot en met het zomerreces het besluitvormingsproces
op deze wijze in te richten. Omdat tegelijkertijd moet worden erkend dat op dit moment
nog niet duidelijk is of vergaderingen van een volksvertegenwoordiging na die datum
weer op de gebruikelijke manier doorgang kunnen vinden, is een mogelijkheid opgenomen
om deze termijn zo nodig telkens met twee maanden te verlengen bij koninklijk besluit.
Opmerking verdient het dat deze wet niet aan fysieke vergaderingen in de weg staat.
Deze wet biedt slechts tijdelijk een extra mogelijkheid. Zodra dit dus weer op een
verantwoorde wijze kan plaatsvinden, kunnen de volksvertegenwoordigingen overgaan
op fysieke vergaderingen, ook als deze wet dan nog niet is vervallen.

Ook is in de citeertitel van het wetsvoorstel opgenomen dat dit een tijdelijke voorziening
betreft. Op het moment dat vergaderingen weer normaal kunnen plaatsvinden, wordt deze
wet bij koninklijk besluit ingetrokken.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops