Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 4
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 20 november 2019 (W11.19.0358) en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 22 november
2019, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 11 november
2019 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Kops, Graus en Van Aalst houdende
een noodregeling over stikstof (Tijdelijke noodwet stikstof), met memorie van toelichting.

Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in een regeling voor een half jaar waarin geen
vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is vereist voor projecten van dringend
openbaar belang. Beoogd wordt mogelijk te maken dat projecten in de woningbouw, infrastructuur
en landbouw doorgang kunnen vinden. Initiatiefnemers willen de nadelige maatschappelijke
gevolgen van het niet kunnen uitvoeren van projecten, zoals faillissementen van bedrijven
en ontslag van werknemers voorkomen.

Het wetsvoorstel regelt ook dat binnen een week na inwerkingtreding van de wet bij
ministeriële regeling plaatsen moeten worden aangewezen waar grond en baggerspecie
naar verplaatst kunnen worden. Achtergrond daarbij is de problematiek omtrent poly-
en perfluoralkylstoffen (PFAS).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de motieven van de
initiatiefnemers. Zij maakt evenwel opmerkingen over de verhouding tot de Habitatrichtlijn
van de voorgestelde maatregel om voor een half jaar af te zien van het natuurvergunningsvereiste
voor de woningbouw, de bouw van infrastructuur en de landbouw, over de meerwaarde
van de voorgestelde regeling dat bij externe saldering geen afroming plaatsvindt,
over de aanwijzing van grond- en baggerspeciedepots en over het overgangsrecht. In
verband daarmee dient het voorstel nader te worden overwogen.

De initiatiefnemers zijn de Afdeling advisering van de Raad van State erkentelijk
voor het snel uitbrengen van het advies.

1. Melding

Het wetsvoorstel voorziet erin dat gedurende een half jaar na inwerkingtreding van
de wet geen vergunning op grond van artikel 2.7, of hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming
is vereist indien het een project van dringend openbaar belang, betreft en een melding
is gedaan van het project bij gedeputeerde staten. Projecten van dringend openbaar
belang zijn woningbouwprojecten, infrastructuurprojecten en landbouwprojecten, met
uitzondering van de bouw van megastallen.

De Afdeling begrijpt de wens van de initiatiefnemers om ernstige nadelige gevolgen
van de stikstofproblematiek te voorkomen. Zij heeft echter vragen bij het in het initiatiefwetsvoorstel
gekozen instrument.

De Habitatrichtlijn vereist dat voor elk plan of project dat niet direct nodig is
voor het beheer van een aangewezen Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie
met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied
een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied. Gelet op de
conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied geven de bevoegde instanties
slechts toestemming voor het plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen
dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat
zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. Indien die zekerheid
niet kan worden verkregen, biedt de richtlijn alleen in artikel 6, vierde lid, een
uitzondering, maar dan moet duidelijk zijn dat er geen alternatieven zijn en moeten
er wel compensatiemaatregelen worden getroffen.

De voorgestelde maatregel leidt ertoe dat voor de daarin genoemde projecten de gevolgen
daarvan voor die gebieden tijdelijk helemaal niet worden beoordeeld. De Habitatrichtlijn
biedt daartoe geen mogelijkheid. Dit roept overigens de vraag op of op grond van het
Unierecht een afwijking van de Habitatrichtlijn in zeer uitzonderlijke omstandigheden
toelaatbaar zou zijn. Daarover zou dan in ieder geval ook afstemming met de Europese
Commissie plaats moeten vinden.

De Afdeling adviseert artikel 2 te schrappen.

De initiatiefnemers hebben kennisgenomen van het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Zij vinden het in de rede liggen dat
– zodra de tijdelijke noodwet stikstof door het parlement is aanvaard – het kabinet
met de Europese Commissie in overleg treedt over de Habitatrichtlijn. De initiatiefnemers
zien de uitkomst van dit overleg echter niet als doorslaggevend. Zij wijzen erop dat
het een tijdelijke noodwet betreft die een half jaar na inwerkingtreding van rechtswege
komt te vervallen. Het advies van de Afdeling om artikel 2 te schrappen wordt dan
ook niet opgevolgd.

2. Afroming bij externe saldering

Het wetvoorstel regelt dat bij externe saldering van stikstofdepositie geen afroming
plaatsvindt (artikel 4).

De Afdeling merkt op dat externe saldering een mitigerende maatregel is die mag worden
betrokken in de passende beoordeling die ten behoeve van vergunningverlening op grond
van de Wet natuurbescherming wordt gemaakt.

Het wetvoorstel voorziet erin dat voor landbouwprojecten (behoudens de bouw van megastallen)
geen vergunning vereist is. Daarom komt aan externe saldering, indien het voorgestelde
initiatiefwetsvoorstel in werking treedt uitsluitend betekenis toe als het gaat om
de bouw van megastallen. Dat lijkt niet de bedoeling.

De Afdeling adviseert het initiatiefwetsvoorstel op dit punt aan te passen.

De initiatiefnemers staan negatief tegenover megastallen, zoals ook blijkt uit artikel
2, lid c. Zij volgen het advies van de Afdeling op door aan artikel 4 een lid toe
te voegen, waarin de bouw van megastallen wordt uitgezonderd, en zullen daartoe een
nota van wijziging indienen.

3. Grond en baggerspecie

Artikel 3 van het wetsvoorstel bepaalt dat bij ministeriële regeling uiterlijk een
week na inwerkingtreding van de wet per regio een plaats wordt aangewezen waar grond
en baggerspecie naar verplaatst kan worden. Daarmee zullen volgens de toelichting
(onder meer) bouwprojecten weer doorgang kunnen vinden in afwachting van een definitieve
regeling over het toepassen van met PFAS verontreinigde grond en baggerspecie.

Voor de vraag of en onder welke voorwaarden op een bepaalde plaats grond en baggerspecie
mag worden opgeslagen, zijn normaliter diverse wettelijke regelingen van belang, zoals
de Wet bodembescherming, de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht. Op grond daarvan gelden zowel inhoudelijke regels om te waarborgen
dat opslag plaatsvindt op daarvoor geschikte locaties, als procedurele regels om te
waarborgen dat belanghebbenden inspraakmogelijkheden en toegang tot de bestuursrechter
hebben als zij het met een locatie niet eens zijn. Het wetsvoorstel beoogt van deze
regels af te wijken.

Mede gelet op de omvang van de beoogde plaatsen en de voorzieningen die daar getroffen
zouden moeten worden, betwijfelt de Afdeling of een zorgvuldige aanwijzing van deze
plaatsen mogelijk is met een binnen een week vast te stellen ministeriële regeling,
zoals voorzien in het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel regelt bovendien niet wie na
de aanwijzing van een plaats feitelijk, financieel en juridisch verantwoordelijk is
voor het gebruik van die plaats en de beëindiging van dat gebruik. Dat is zeer problematisch.
Op grond van het wetsvoorstel is bovendien niet duidelijk wat na een half jaar, als
de wet vervalt, heeft te gelden ten aanzien van een op grond van artikel 3 aangewezen
plaats die voor de opslag is gebruikt en wellicht op dat moment nog in gebruik is.

De Afdeling begrijpt dat het voorgestelde artikel 3 bedoeld is als tijdelijke noodoplossing
en daarom bewust eenvoudig is gehouden. De Afdeling betwijfelt echter of de beoogde
noodoplossing, zoals thans geregeld, effectief en uitvoerbaar zal zijn.

De Afdeling adviseert om het voorstel in het licht van het voorgaande aan te passen.

De initiatiefnemers nemen het advies van de Afdeling over om in het wetsvoorstel te
regelen welke Minister bevoegd is tot vaststelling van de in artikel 3 bedoelde ministeriële
regeling. Dit zal in de eerder genoemde nota van wijziging worden geregeld.

De initiatiefnemers hebben de voorwaarden, waaronder grond en baggerspecie naar een
plaats per regio opgeslagen mogen worden, bewust opengelaten. Het valt onder de discretionaire
bevoegdheid van de Minister om hier nadere invulling aan te geven. De afwegingen en
voorwaarden kunnen immers per regio verschillen. Hiervoor is nu in het wetsvoorstel
ook een grondslag opgenomen. De initiatiefnemers vertrouwen erop dat de in artikel
3 bedoelde ministeriële regeling binnen een week tot stand kan komen.

4. Overgangsrecht

Het voorgestelde artikel 5 bepaalt dat een aanvraag om vergunning op grond van artikel
2.7, of hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming waarop nog niet is beslist op het
moment dat deze in werking treedt, wordt gezien als een melding als bedoeld in artikel
1, onderdeel b. Volgens de toelichting wordt hiermee beoogd om ten tijde van de inwerkingtreding
van de wet in behandeling zijnde aanvragen om vergunning aan te merken als een melding.

De Afdeling merkt op dat de werkingsduur van het wetsvoorstel is beperkt tot een half
jaar. Dat betekent dat na die periode de voorgestelde maatregelen niet meer van kracht
zijn en de vergunningplicht uit de Wet natuurbescherming weer zal gelden. Dit roept
de vraag op of een aanvraag om vergunning krachtens de Wet natuurbescherming zoals
die ten tijde van de inwerkingtreding bij een bestuursorgaan in behandeling was, herleeft
of dat de aanvrager gehouden is een nieuwe aanvraag te doen. De wettekst en de toelichting
zijn op dit punt onvoldoende duidelijk. Ook rijst de vraag wat de consequenties zijn
van herleving van de vergunningplicht na een half jaar voor projecten die na inwerkingtreding
van de wet zonder vergunning zijn gestart.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting op dit punt aan te passen.

Overgangsrecht is in het wetsvoorstel opgenomen. Zolang de wet van kracht is, geldt
een meldplicht in plaats van een vergunningplicht. Alle in artikel 1 bedoelde meldingen
worden na het vervallen van de wet aangemerkt als verleende vergunningen. De initiatiefnemers
benadrukken dat voor aanvragen die na het vervallen van de wet bij het bevoegd gezag
worden ingediend, de vergunningplicht onverkort geldt. Ook dit punt wordt in de nota
van wijziging geregeld.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De initiatiefnemers nemen het advies van de Afdeling over om in artikel 1 en 5 de
zinsnede «of hoofdstuk 3» te schrappen. Voor de overige adviezen in de redactionele
bijlage verwijzen zij naar bovenstaande reactie.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefwetsvoorstel
en adviseert om het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Kops Graus Van Aalst

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W11.19.0358/IV

– Verduidelijk in het wetsvoorstel wat als regio in de zin van artikel 3 heeft te gelden.

– Regel in het wetsvoorstel welke Minister bevoegd is tot vaststelling van de in artikel
3 bedoelde ministeriële regeling.

– In artikel 1 en 5 de zinsnede «of hoofdstuk 3» schrappen. Hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming
bevat bepalingen over de bescherming van soorten, schadebestrijding, overlastbestrijding
en faunabeheer, de jacht, het gebruik van middelen voor het vangen en doden van dieren,
in het wild levende dieren en planten en de handel en het bezit van dieren en planten.
Dit hoofdstuk kent geen vergunningvereiste.

– Definieer het in artikel 2, onder c, gebruikte begrip «megastallen».