Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 282 Wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de Wet educatie en beroepsonderwijs in verband met het stellen van voorschriften ten behoeve van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs en met betrekking tot taal in het hoger en middelbaar beroepsonderwijs (Wet taal en toegankelijkheid)
Nr.3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
Blz.
I.
Algemeen deel
2
1.
Inleiding
2
2.
Doel en achtergrond
5
2.1
Taal
5
2.1.1
Uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands
6
2.1.2
Taal waarin het onderwijs wordt verzorgd
7
2.1.3
Omkeerregeling mbo
9
2.2
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
9
2.3
Instellingscollegegeld
13
2.4
Eigen bijdragen
16
3.
Inhoud van het voorstel
18
3.1
Taal
18
3.1.1
Uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands
18
3.1.2
Taal waarin het onderwijs wordt verzorgd
19
3.1.3
Omkeerregeling mbo
27
3.2
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
27
3.3
Instellingscollegegeld
31
3.4
Eigen bijdragen
33
4.
Verhouding met grondrechten
34
4.1
Inleiding
34
4.2
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
35
4.3
Instellingscollegegeld
37
4.4
Eigen bijdragen
38
5.
Gevolgen voor Caribisch Nederland
39
6.
Financiële gevolgen
39
7.
Gevolgen voor uitvoering, toezicht en handhaving
40
7.1
Taal
41
7.2
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
42
7.3
Instellingscollegegeld
44
7.4
Eigen bijdragen
45
8.
Regeldruk
45
8.1
Taal
45
8.1.1
Uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands
45
8.1.2
Taal waarin het onderwijs wordt verzorgd
45
8.1.3
Omkeerregeling mbo
46
8.2
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
46
8.3
Instellingscollegegeld
47
8.4
Eigen bijdragen
47
9.
Advies en consultatie
47
9.1
Taal
47
9.2
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
53
9.3
Instellingscollegegeld
55
9.4
Eigen bijdragen
57
10.
Evaluatie
58
11.
Inwerkingtreding
59
11.1
Taal
60
11.2
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
60
11.3
Instellingscollegegeld
61
11.4
Eigen bijdragen
61
II.
Artikelsgewijze toelichting
61
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
In de afgelopen jaren heeft een versterking plaatsgevonden van internationale dimensies
in het onderwijs. Instellingen in het middelbaar beroepsonderwijs (hierna: mbo) en
in het hoger onderwijs (hierna ook: ho) hebben ingezet op het operationaliseren van
de internationaliseringsambities. Het versterken van deze internationale dimensies
in het onderwijs heeft toegevoegde waarde voor de student, de onderwijsinstelling
en voor de Nederlandse kenniseconomie. Voor de student zit die meerwaarde in socialisatie,
persoonsvorming en kwalificatie. Voor instellingen kan internationalisering bijdragen
aan de kwaliteit van het onderwijs en onderzoek. Als land met een kenniseconomie heeft
Nederland er belang bij internationaal talent aan te trekken en aan zich te binden.
Gelijktijdig met de indiening van onderhavig wetsvoorstel bij de Tweede Kamer, wordt
het rapport toegezonden van het interdepartementaal beleidsonderzoek «Internationalisering
van het (hoger) onderwijs» (hierna: IBO) en de kabinetsreactie daarop. Het IBO gaat
in op welke positieve bijdragen internationalisering kan leveren. Het IBO geeft aan
dat de instroom van internationale studenten positieve effecten op de arbeidsmarkt
en economie heeft. Een deel van de internationale alumni blijft in Nederland wonen
en werken, en draagt daarbij structureel bij aan het arbeidsaanbod. Op de langere
termijn leveren internationale studenten daarmee gemiddeld een positieve bijdrage
aan de rijksbegroting. Internationalisering levert ook een positieve bijdrage aan
de wetenschap, en ook voor de kwaliteit van het onderwijs zijn er positieve baten.
Internationalisering in het politieke en maatschappelijke debat
Internationalisering is onderwerp van het politieke en maatschappelijke debat.
Binnen de onderwijsinstellingen zijn in de afgelopen jaren veel goede voorbeelden
ontstaan gericht op internationalisering.1 Het aantal programma’s waar internationale vraagstukken onderdeel van uitmaken, is
gegroeid. De mogelijkheden om te internationaliseren binnen de muren van de eigen
onderwijsinstelling zijn toegenomen en steeds meer studenten gaan naar het buitenland
voor het volgen van een deel van de studie of een stage. De snelheid waarmee de internationale
dimensie een plek vindt in het onderwijs verschilt per onderwijssector. Binnen het
mbo liggen er nog veel kansen. In het hoger beroepsonderwijs (hierna: hbo), en met
name het wetenschappelijk onderwijs (hierna: wo) worden de kansen reeds volop benut.
Tegelijkertijd kent de toenemende internationalisering in die sectoren daardoor ook
keerzijden. De internationale instroom van studenten laat op sommige plekken, met
name in het wo2, reeds effecten zien op de financiële houdbaarheid, absorptiecapaciteit en toegankelijkheid
van het stelsel. Gelijkblijvend beleid vanuit de Rijksoverheid zou daarom een risico
vormen voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het hogeronderwijsstelsel in de toekomst.
Ook het IBO agendeert deze andere kant van internationalisering, en de risico’s die
schuilen achter de sterke toename van het aantal internationale studenten en volledig
anderstalige opleidingen.
Instellingen hebben – als het gaat om het aantrekken van internationale studenten –
de mogelijkheid eigen keuzes en afwegingen te maken die passend zijn bij hun individuele
context. Keuzes die op het niveau van instellingen optimaal zijn, kunnen echter leiden
tot negatieve effecten op macroniveau. Een toenemende internationale instroom zal,
zoals het IBO aangeeft, op verschillende manieren druk zetten op het stelsel, door
bijvoorbeeld een hogere vraag naar en werkdruk voor docenten en een grotere vraag
naar voorzieningen als gebouwen en laboratoria.3 De onderzoeksbekostiging loopt hierin niet evenredig mee. Een verder groeiende instroom
kan daarmee op gespannen voet komen te staan met de toegankelijkheid en kwaliteit
van het onderwijs voor studenten.4 De verwachting is dat deze groei van buitenlandse studenten doorzet. Ook wordt in
toenemende mate onderwijs verzorgd in een andere taal dan het Nederlands.
De groeiende instroom van internationale studenten is ook geagendeerd door de Commissie
Bekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek (hierna: Commissie Van Rijn).5 Zij constateert dat de bekostiging van universiteiten en hogescholen te veel gebaseerd
is op aantallen studenten. Door de groei van studentenaantallen neemt het aandeel
en daarmee ook de afhankelijkheid van de studentafhankelijke bekostiging almaar toe,
hetgeen een pervers effect kan hebben. De systematiek moedigt instellingen aan zo
veel mogelijk Nederlandse, maar zeker ook internationale studenten aan te trekken
door onder andere over te schakelen op het Engels als voertaal of door het starten
van nieuwe opleidingen. In combinatie met een gelijkblijvende vaste voet in de onderwijsbekostiging
en een met de onderwijsbekostiging uit de pas lopende onderzoeksbekostiging, komt
het stelsel onder grote druk te staan.
Om de waardevolle aspecten van internationalisering te kunnen behouden, en tegelijkertijd
aandacht te hebben voor Nederlands als academische taal, de onderwijskwaliteit en
de toegankelijkheid van het ho, in het bijzonder voor Nederlandstalige studenten,
is het wenselijk een aantal waarborgen in te bouwen.
Maatregelen in dit wetsvoorstel
In onderhavig wetsvoorstel worden maatregelen voorgesteld om deze waarborgen in te
bouwen. Ten eerste worden diverse maatregelen over taal en toegankelijkheid voorgesteld,
die aangekondigd zijn in de Kamerbrief «Internationalisering in evenwicht» van juni
2018.6 Op 21 juni 2018 is deze brief met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
van de Tweede Kamer besproken. Ten tweede betreft het wetsvoorstel de uitwerking van
een aantal aangekondigde maatregelen uit de Kamerbrief «Toegankelijkheid en kansengelijkheid
in het hoger onderwijs». Deze brief over het borgen van de brede toegankelijkheid
van het ho, waarbij de student centraal staat, is in oktober 2018 door de Tweede Kamer
ontvangen.7 Tot slot zijn in het wetsvoorstel maatregelen opgenomen die voortkomen uit het IBO.8
De maatregelen in dit wetsvoorstel worden in onderhavig algemeen deel als volgt geclusterd
en toegelicht:
Taal (ho en mbo)
– Uitbreiding van de plicht tot bevorderen Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid naar
alle, ook niet-Nederlandstalige studenten (artikel 1.3, vijfde lid, van de Wet op
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW));
– modernisering van de wettelijke eisen met betrekking tot het verzorgen van onderwijs
in een andere taal in het ho en mbo (artikel 7.2 WHW en artikel 7.1.1 Wet educatie
en beroepsonderwijs (hierna: WEB));
– verankering in de WHW van een rol van de opleidingscommissie bij de taalkeuze voor
een opleiding; en
– invoering van de mogelijkheid voor buitenlandse mbo-studenten tot het compenseren
van een lager referentieniveau Nederlandse taal, met een hoger referentieniveau voor
een andere taal dan normaliter vereist («omkeerregeling mbo»).
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (ho)
– Invoering van een toestemmingsvereiste voor het kunnen voeren van een capaciteitsfixus
(hierna ook: numerus fixus) op een associate degree- of bacheloropleiding;
– invoering van de mogelijkheid een numerus fixus enkel te voeren op anderstalige trajecten9 van de opleiding binnen een Nederlandstalige associate degree- of bacheloropleiding;
en
– verankering van een mogelijkheid meer plaatsingsbewijzen voor een opleiding met een
numerus fixus uit te schrijven dan er capaciteit beschikbaar is.
Instellingscollegegeld (ho)
– Maximering van de hoogte van het instellingscollegegeld dat instellingen kunnen berekenen
aan studenten uit de Europees Economische Ruimte (hierna: EER-studenten); en
– vaststelling van een nieuw minimumtarief voor de hoogte van het instellingscollegegeld
voor niet-EER-studenten.
Eigen bijdragen (ho)
Wettelijke basis voor een ministeriële regeling die instellingen de mogelijkheid geeft
om:
– administratiekosten voor diplomawaardering aan studenten met een buitenlands diploma
te kunnen vragen;
– bij de inschrijving een bijdrage aan aspirant-studenten met een buitenlands diploma
te kunnen vragen voor het afnemen van taaltoetsen; en
– andere eigen bijdragen van studenten te mogen verlangen in verband met de kosten die
verband houden met de inschrijving.
2. Doel en achtergrond
2.1 Taal
In de afgelopen jaren is het aanbod van volledig anderstalige studies in het ho gestegen.
Deze stijging vindt vooral plaats in het wo. Het IBO gaat hier op in, en geeft aan
dat het aanbieden van Engelstalig onderwijs positieve kanten heeft. Zo is een goede
beheersing van de Engelse taal nuttig voor afgestudeerden die internationaal georiënteerd
werk gaan doen. Ook dragen Engelstalige opleidingen bij aan een internationaal wetenschappelijk
onderzoeksklimaat waardoor internationale (top)onderzoekers makkelijker door instellingen
aangetrokken kunnen worden. Voor het benutten van deze voordelen is het echter niet
altijd noodzakelijk dat een opleiding volledig anderstalig is. Daarbij komt dat er
risico’s zijn verbonden aan een verminderde aandacht voor de Nederlandse taal in het
ho. Het gaat dan bijvoorbeeld om een verlies van binding van de student met de Nederlandse
samenleving en het verlies van het Nederlands als wetenschapstaal.
Met onderhavig wetsvoorstel treft de regering maatregelen om te borgen dat er meer
aandacht komt voor het belang van de Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid in het hoger
onderwijs. Dit wil de regering op twee manieren bereiken:
– Een uitbreiding van de verplichting van ho-instellingen om de Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid
te bevorderen (artikel 1.3, vijfde lid, van de WHW). Deze verplichting ziet met de
wijziging in het wetsvoorstel voortaan op alle studenten in het ho;
– een actualisering van de wettelijke randvoorwaarden om anderstalig onderwijs te kunnen
aanbieden (artikel 7.2 van de WHW en artikel 7.1.1 van de WEB). Het uitgangspunt dat
het onderwijs aan een opleiding in het Nederlands wordt verzorgd («Nederlands, tenzij»)
blijft behouden. Afwijking van de hoofdregel is alleen mogelijk wanneer dit meer in
het belang is van de student dan het Nederlands (hierna ook wel «meerwaarde» genoemd),
en weloverwogen gebeurt. Er komt meer nadruk te liggen op bewust taalbeleid door instellingen,
waarbij er ruimte blijft voor maatwerk.
2.1.1 Uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands
Voor zowel instellingen in het mbo als het ho geldt dat een van hun taken is om ervoor
te zorgen dat alle studenten werken aan de beheersing van de Nederlandse taal. In
het ho behoort het bevorderen van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands van
Nederlandstalige studenten tot de doelstellingen van ho-instellingen. In artikel 1.3,
vijfde lid, van de WHW is opgenomen dat ho-instellingen zich in het kader van hun
werkzaamheden op het gebied van onderwijs wat betreft Nederlandstalige studenten mede
richten op de bevordering van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands. Deze maatschappelijke
opdracht geldt voor alle instellingen: instellingen die volledig Nederlandstalige
opleidingen verzorgen, en instellingen die opleidingen (voor een deel) in een andere
taal verzorgen.
In het mbo is er aandacht voor de beheersing van het Nederlands doordat voor zowel
Nederlandse als internationale studenten de referentieniveaus voor Nederlandse taal
gelden voor het behalen van het diploma. In het mbo is dan ook geen sprake van een
verplichting voor de instelling zoals die wel bestaat in het ho. De hierna volgende
toelichting over de wijzigingen met betrekking tot deze verplichting zal zich daarom
concentreren op het ho (artikel 1.3, vijfde lid, WHW).
Met dit wetsvoorstel krijgt de verplichting voor ho-instellingen om zich te richten
op de bevordering van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands een concretere
en bredere plek. Een goede uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands is belangrijk
voor de binding van het onderwijs en studenten met de lokale omgeving en nationale
samenleving. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (hierna: SCP) geeft in haar onderzoek
over identiteit aan dat (de Nederlandse) taal door veel mensen wordt gezien als belangrijk
onderdeel van de Nederlandse identiteit en bijdraagt aan de verbinding tussen mensen.10 Daarnaast ziet de regering belang in het behoud van de Nederlandse taal als academische
taal, het waarborgen van kennisvalorisatie, en van de deelname van academici aan het
publieke debat in Nederland. Tenslotte is het Nederlands als onderwijstaal van belang
voor de aansluiting van het onderwijs op de Nederlandse arbeidsmarkt. De beroepsuitoefening
van studenten die op de Nederlandse arbeidsmarkt instromen vindt immers veelal plaats
in het Nederlands.
Ook voor niet-Nederlandstalige studenten is een goede Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid
van waarde. Wanneer een anderstalige student zich kan uitdrukken in het Nederlands
zorgt dit voor een binding met de lokale omgeving en nationale context in het onderwijs
en onderzoek. Ook kan een goede uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands bijdragen
aan de integratie van internationale studenten in de Nederlandse samenleving tijdens
hun studie, en wordt de blijfkans van de internationale student na de studie vergroot.11 De resultaten uit de AISS, de jaarlijkse enquête van Erasmus Student Netwerk (hierna:
ESN), Landelijke Studenten vakbond (hierna: LSVb) en de Interstedelijke Studenten
Organisatie (hierna: ISO) onder internationale studenten, bevestigen dit.12 De uitkomsten benadrukken dat het leren van de Nederlandse taal voor internationale
studenten van belang is om een betere kans te hebben in Nederland om actief deel te
kunnen nemen aan en zich te kunnen verbinden met de Nederlandse samenleving en arbeidsmarkt.
2.1.2 Taal waarin het onderwijs wordt verzorgd
Het uitgangspunt van de huidige wet (artikel 7.2 van de WHW en artikel 7.1.1 van de
WEB) is dat opleidingen in het Nederlands worden verzorgd. Op in de wet genoemde gronden
kan een onderwijsinstelling afwijken van deze hoofdregel. In het licht van de internationalisering
zijn de wettelijke eisen met betrekking tot taal verouderd. Ten opzichte van de tijd
waarin deze wettelijke eisen zijn geïntroduceerd, bestaat vaker de behoefte tot het
aanbieden van anderstalig onderwijs. Tevens is gebleken dat in de afgelopen jaren
op grond van het huidige artikel 7.2 van de WHW moeilijk geborgd kon worden dat ho-instellingen
op de juiste gronden het onderwijs in een andere taal dan het Nederlands aanboden.
De wettelijke gronden voor het aanbieden van anderstalig onderwijs gelden naar de
huidige opvattingen niet langer als gegronde redenen voor het afwijken van het Nederlands.
Ook biedt de wet met het oog op de huidige praktijk onvoldoende ruimte om anderstalig
onderwijs te verzorgen, en onvoldoende bruikbare kaders voor toezicht en handhaving.
Daarom is wijziging van de WHW en de WEB vereist.13
Onderhavig wetsvoorstel wijzigt artikel 7.2 van de WHW en artikel 7.1.1 van de WEB.
Deze artikelen stellen regels over de door de instelling te voeren onderwijstaal.14 Met de wijziging van deze artikelen wordt een drieledige doelstelling nagestreefd,
waarbij het uitgangspunt «Nederlands, tenzij» uitdrukkelijk centraal blijft staan.
Allereerst is het doel om de wettelijke eisen tot het verzorgen van anderstalig onderwijs
te moderniseren en daarbij mogelijkheden te creëren voor maatwerk. Ten tweede is het
doel van het wetsvoorstel om duidelijker in de wet neer te leggen welke verplichtingen
voor instellingen gepaard gaan met de mogelijkheid anderstalig onderwijs te verzorgen.
Ten derde wordt met het wetsvoorstel voorzien in een effectief en sluitend systeem
voor uitvoering, naleving en handhaving. Met bovenstaande doelstellingen wordt er
voor gezorgd dat het onderwijs aan (een substantieel deel van) de opleiding alleen
in een andere taal dan het Nederlands kan worden verzorgd, wanneer dit bewust en weloverwogen
gebeurt, en alleen wanneer dit meer in het belang is van de student dan het verzorgen
van het onderwijs in het Nederlands («meerwaarde»). De doelstellingen worden hieronder
toegelicht.
Modernisering wettelijke eisen en maatwerk
Een instelling moet een opleiding in het Nederlands verzorgen, tenzij zij voldoet
aan een van de wettelijke uitzonderingsgronden. De keuze voor een andere taal dient
op goede gronden te worden gemaakt, waarbij het per opleiding kan verschillen hoe
aan die keuze invulling wordt gegeven. In de wet wordt geëxpliciteerd dat zowel een
gehele opleiding als ook een deel van een opleiding in een andere taal kan worden
verzorgd indien daartoe goede redenen bestaan. Daarmee komt tot uitdrukking dat er
ruimte is voor meertaligheid, waarmee wordt bedoeld dat een opleiding voor een deel
in het Nederlands en voor een deel in een andere taal wordt verzorgd. Indien een instelling
wil afwijken van de hoofdregel is het de verantwoordelijkheid van de instelling dat
in de eerste plaats wordt bezien in welke mate het verzorgen van (een deel van) de
opleiding in een andere taal wenselijk is, gelet op het met de anderstaligheid na
te streven belang. Een opleiding hoeft immers niet zonder meer volledig in een andere
taal te worden verzorgd om de voordelen die anderstalig onderwijs kan bieden, voor
studenten mogelijk te maken. Ook het aantrekken van een buitenlandse wettenschappelijke
staf vereist niet dat het onderwijs volledig in een andere taal wordt verzorgd. Voordat
wordt gedacht aan het verzorgen van een volledig anderstalige opleiding, dient een
instelling dan ook te overwegen of het belang voldoende wordt gediend door enkel een
deel van de opleiding in de andere taal te verzorgen. Dit vergt dus een zekere getraptheid
in de benadering van de instelling: eerst volledig Nederlandstalig, dan meertalig,
en pas dan volledig anderstalig.15 Daarbij kan tevens een combinatie van meerdere talen voorkomen. In een meertalige
opleiding waarin een deel van de opleiding in het Nederlands wordt verzorgd, kan de
student zowel de voordelen benutten die de andere taal biedt, maar wordt tevens gezorgd
dat de student het Nederlands op academisch niveau ontwikkelt. Dit past in de maatschappelijke
plicht ter bevordering van de uitdrukkingsvaardigheid die in artikel 1.3, vijfde lid,
WHW is neergelegd.
Verplichtingen voor de instelling
Tevens is het met het wetsvoorstel de bedoeling om meer duidelijkheid te bieden over
de verplichtingen voor instellingen die gepaard gaan met de mogelijkheid anderstalig
onderwijs te verzorgen, als het gaat om verantwoording en taalbeleid. Er komt meer
nadruk op de plicht om in het geval van anderstalig onderwijs de kwaliteit en de toegankelijkheid
van het onderwijs voor Nederlandstalige studenten te blijven realiseren. De interne
verantwoording over de keuze voor een andere taal krijgt een expliciete plek in de
wet, doordat de taal van de opleiding verplicht onderdeel wordt van de onderwijs-
en examenregeling (hierna: OER), en de betrokkenheid van de medezeggenschap in het
ho hierbij expliciet wordt geregeld.
Sluitend systeem voor uitvoering, naleving en handhaving
Naast het reguliere toezicht van de Inspectie van het onderwijs (hierna: inspectie)
als het gaat om de naleving van wettelijke bepalingen door zowel mbo- als ho-instellingen,
wordt specifiek voor het aanbieden van anderstalig onderwijs in het ho een rol neergelegd
bij de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: NVAO) om inhoudelijk te
beoordelen of de keuze van de ho-instelling voldoet aan de daartoe gestelde wettelijke
normen. Op deze manier biedt de wet betere aanknopingspunten om inzicht te krijgen
in door instellingen weloverwogen gemaakte, transparante keuzes, en te handhaven in
het geval de instelling de verplichtingen die de wet stelt rondom de onderwijstaal
niet naleeft.
Verschil sectoren ho en mbo
De sectoren mbo en ho verschillen als het gaat om de mate waarin binnen die sectoren
sprake is van internationalisering, en van (de behoefte tot) het verzorgen van het
onderwijs in een andere taal dan het Nederlands. In het ho, in het bijzonder in het
wo, komt onderwijs in een andere taal vaker voor dan in het mbo. Het onderdeel Engels
maakt weliswaar deel uit van alle mbo-opleidingen op het vierde niveau (middenkader-
en specialistenopleiding), en via de keuzedelen kunnen ook andere talen worden geleerd,
maar slechts een beperkt deel van de opleidingen is nagenoeg volledig anderstalig
of tweetalig. De verschillen tussen de sectoren hebben deels hun uitwerking op de
voorgestelde wetswijzigingen over taal in de WHW onderscheidenlijk de WEB.
2.1.3 Omkeerregeling mbo
Voor het mbo wordt met dit wetsvoorstel tevens de wettelijke basis voor de «omkeerregeling»
gecreëerd, door middel van een wijziging van de Wet referentieniveaus Nederlandse
taal en rekenen. Deze maatregel volgt uit de Kamerbrief «Internationalisering in evenwicht».16 Met deze maatregel wordt geregeld dat buitenlandse studenten een mbo-diploma kunnen
behalen met een lager niveau voor het onderdeel Nederlandse taal dan normaliter vereist,
zolang ze aantonen voor een moderne vreemde taal een hoger referentieniveau te behalen
dan normaliter vereist. Ook voor deze doelgroep is het behalen van de eisen voor het
examenonderdeel Nederlandse taal van belang. Deze regeling maakt voor deze studenten
het behalen van het diploma mogelijk, zonder af te doen aan de waarde van het diploma.
2.2 Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
Numerus fixus vanwege beschikbare onderwijscapaciteit
In relatie tot de toegankelijkheid van het ho is in het regeerakkoord opgenomen dat
het instellen van een numerus fixus voor een bacheloropleiding adequaat onderbouwd
moet worden en geblokkeerd moet kunnen worden door de Minister van OCW indien dit
niet het geval is. De regering vindt het namelijk belangrijk dat zeker is gesteld
dat een ho-instelling op een terughoudende manier gebruikmaakt van het numerusfixusinstrument.
Het is een zwaar instrument dat de toegankelijkheid van het ho beperkt: aspirant-studenten
die op zichzelf genomen voldoen aan de wettelijke vooropleidingseisen kunnen bij een
numerusfixus-opleiding immers niet allemaal toegelaten worden tot de opleiding van
hun keuze.
Een numerus fixus heeft, naast een beperking op de toegankelijkheid, negatieve gevolgen
voor de kansengelijkheid in het ho. Studenten uit bepaalde groepen – eerstegeneratiestudenten,
studenten met een functiebeperking en studenten met een migratieachtergrond – kiezen
minder vaak voor een numerusfixusopleiding. Ongewenste zelfselectie ligt daar vaak
aan ten grondslag. Studenten uit de eerdergenoemde groepen gaan er (onterecht) vanuit
dat zij niet door de selectie komen en melden zich op voorhand niet aan voor de opleiding.
In het kader van kansengelijkheid in het ho is dat een zeer onwenselijke situatie.
Dat geldt ook voor de inzet van de numerus fixus bij opleidingen die voorbereiden
op beroepen waarnaar een grote arbeidsmarktvraag is. Het wringt dat er opleidingen
met een numerus fixus kunnen zijn in een sector die tekorten op de arbeidsmarkt kent.
Juist bij deze opleidingen moet maximale toegankelijkheid worden nagestreefd. In de
beleidsreactie op het advies van de Commissie Van Rijn heeft de regering aangegeven
middelen beschikbaar te stellen aan universiteiten met bèta technische opleidingen.17 Deze middelen moeten er onder andere toe leiden dat het aantal bètatechnische opleidingen
met een numerus fixus afneemt.
Wanneer in het vervolg van deze memorie van toelichting wordt gesproken van «numerus
fixus» wordt daarmee de capaciteitsfixus bedoeld, zoals gedefinieerd in het nieuwe
onderdeel c van voorgesteld artikel 7.52c. De «capaciteitsfixus» onderscheidt zich
van de arbeidsmarktfixus en de fixus die de Open Universiteit (hierna: OU) kan instellen.
Met «capaciteitsfixus» wordt bedoeld: het maximum aantal studenten dat voor de eerste
maal kan worden ingeschreven voor de propedeutische fase van een opleiding of een
anderstalig traject in verband met de beschikbare onderwijscapaciteit (zie ook artikel I,
onderdeel AA).
Huidig wettelijk kader
Op grond van de huidige wet is het zo dat een instelling eigenstandig kan besluiten
tot het invoeren van een numerus fixus. De instelling maakt daar, voor 1 december
van het kalenderjaar voorafgaande aan het studiejaar waarvoor een capaciteitsbeperking
voor de opleiding geldt, melding van bij de Minister (artikel 7.53, zesde lid, WHW).
In de praktijk melden instellingen dat bij Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO).
Ho-instellingen gaan niet over één nacht ijs waar het de vaststelling van een numerus
fixus betreft en dat heeft, in combinatie met de invoering van decentrale selectie,
een bijdrage geleverd aan de daling van het aantal numerusfixusopleidingen de afgelopen
jaren.18 Deze positieve ontwikkeling stemt tot tevredenheid, maar biedt onvoldoende waarborgen
om het aantal bacheloropleidingen met een numerus fixus en het aantal studenten dat
daarmee wordt geconfronteerd (verder) terug te dringen. Hierin kan nog een belangrijke
slag gemaakt worden. Het instrument kent op dit moment geen waarborgen voor het gebruik
daarvan. Sterker nog, het is eenvoudig inzetbaar en evenmin hoeft er extern verantwoording
over te worden afgelegd. Dat is risicovol, temeer omdat het instrument een beperking
vormt van de toegankelijkheid op het ho.
Daarnaast is het belangrijk dat instellingen meer aandacht besteden aan onderlinge
samenwerking om de noodzaak tot het instellen van een numerus fixus te voorkomen.
De Commissie Van Rijn wijst daar eveneens op in haar onlangs uitgebrachte advies:
meer samenwerking tussen universiteiten kan een belangrijke bijdrage leveren aan het
terugdringen van de concurrentie tussen instellingen. 19 Bovendien kan meer samenwerking er ook voor zorgen dat het aantal opleidingen dat
een numerus fixus kent afneemt.
Met onder andere de Vereniging Hogescholen en de Vereniging van Universiteiten (hierna:
VSNU) zijn verschillende mogelijkheden verkend om de ambitie van de regering uit te
werken. Drie opties zijn daarbij aan bod gekomen: 1) een procedurele check vooraf,
2) een kwalitatieve check achteraf, en 3) een inhoudelijke check vooraf (een toestemmingsvereiste).
De eerste twee opties voldoen niet aan de doelstellingen die de regering voor ogen
heeft. Een procedurele check biedt te weinig houvast om een numerus fixus te kunnen
blokkeren in het geval een serieus capaciteitsprobleem ontbreekt. De overwegingen
om een numerus fixus in te stellen (het capaciteitsprobleem is niet op andere wijze
op te lossen) blijven in deze variant buiten beschouwing, terwijl het doel juist is
om het aantal numerusfixusopleidingen en het aantal studenten dat daarmee te maken
krijgt (verder) terug te dringen. Een procedurele check is daarmee onwenselijk: het
leidt tot administratieve lasten zonder dat een inhoudelijke beoordeling van nut en
noodzaak van een numerus fixus kan worden verricht. De tweede optie – waar een aantal
instellingen de voorkeur voor heeft uitgesproken in de internetconsultatie – gaat
ervan uit dat toetsing achteraf plaatsvindt. Instellingen stellen in deze optie een
numerus fixus in en melden dat bij de Minister van OCW naar analogie van de huidige
situatie bij de numerus fixus. De Minister toetst achteraf – incidenteel, op basis
van signalen – of een ingestelde numerus fixus noodzakelijk was. Dat de Minister van
OCW pas achteraf zou kunnen ingrijpen bij signalen, zou betekenen dat een instelling
onterecht een numerus fixus zou kunnen instellen. Dat is onwenselijk.
Toestemmingsvereiste numerus fixus
De variant waarin daadwerkelijk meer waarborgen worden gecreëerd, is die waarin het
voornemen van een instelling tot het instellen van een numerus fixus vooraf inhoudelijk
wordt getoetst door de Minister van OCW. Met dit wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld
de meldingsplicht met betrekking tot de numerus fixus te vervangen door een toestemmingsvereiste
voor het mogen voeren van een numerus fixus. Een toetsing vooraf is ingegeven door
de overtuiging van de regering dat een numerus fixus zowel een beperking van de toegankelijkheid
van het ho als een beperking van de keuzevrijheid van een student met zich meebrengt.
Deze gevolgen rechtvaardigen een toestemming vooraf.
Sinds de invoering van de WHW is de regeling voor de numerus fixus enkele keren gewijzigd,
met steeds minder (procedurele) waarborgen en grotere autonomie op dit punt voor de
instellingen.20 In het verleden bestond overigens een systeem waarin de Minister – op verzoek van
instellingen die in gezamenlijkheid aangaven dat er een capaciteitstekort of aanleiding
was op de arbeidsmarkt – een centrale plaatsingsprocedure kon instellen met een door
de Minister vastgesteld landelijk maximumaantal studenten voor een opleidingsrichting.21 Met de invoering van de WHW in de jaren negentig, is dat systeem vervangen door een
mogelijkheid voor instellingen om op opleidingsniveau zelf een numerus fixus te hanteren.
De bedoeling was al in de jaren zeventig, en eveneens bij invoering van de WHW, om
het aantal opleidingen met een numerus fixus te verminderen; waarbij het uitgangspunt
was en is dat de brede toegankelijkheid zoveel mogelijk geborgd moet zijn.
Anders dan ten tijde van eerdergenoemd systeem, is er nu toenemende druk op instellingen
vanwege de groeiende toestroom van internationale studenten. Hoewel het doel om het
aantal numerusfixusopleidingen te verminderen ten opzichte van destijds onveranderd
is gebleven, maakt de veranderde situatie extra waarborgen nodig.
Het wetsvoorstel heeft ook tot doel dat wordt geborgd dat de keuze voor een numerus
fixus in onderling overleg met andere instellingen en met het werkveld, weloverwogen
en bewust wordt gemaakt. Instellingen zullen meer met elkaar en met het werkveld moeten
samenwerken om capaciteitsproblemen op te lossen. Bovendien is de verwachting dat
het moeten vragen van toestemming voor het hanteren van een numerus fixus tot meer
weloverwogen beslissingen zal leiden. De instellingen houden de regie op de kwaliteit
en de studentenaantallen.
Inspanningsverplichting
Naast de invoering van een toestemmingsvereiste wordt voorgesteld een verplichting
in te voeren voor instellingen om zich in te spannen een dreigend of bestaand capaciteitsprobleem
in samenwerking met andere instellingen en partijen op te lossen. Terughoudendheid
bij de inzet van het numerus fixus-instrument betekent dat de ho-instelling al het
nodige in het werk stelt om de onderwijscapaciteit te optimaliseren. Is de instelling
bijvoorbeeld maximaal actief op zoek geweest naar andere mogelijkheden om de capaciteit
te vergroten? Zijn alle mogelijkheden tot samenwerking met andere ho-instellingen
en het werkveld in de regio verkend? Bijvoorbeeld met betrekking tot de inzet van
laboratoria, lokalen of docenten. Eveneens is het van belang dat de instelling zich
ervan vergewist welke consequenties bepaalde keuzes kunnen hebben. Zo kan het besluit
om een opleiding of een traject in het Engels te verzorgen tot meer buitenlandse studenten
leiden, wat gevolgen kan hebben voor de beschikbare capaciteit. De regering hecht
eraan dat een ho-instelling zich blijvend inzet om het gebruik van een numerus fixus
tot een minimum te beperken. Dat betekent dat de beslissing om een numerus fixus in
te stellen weloverwogen moet zijn gemaakt én dat het instrument uitsluitend wordt
ingezet als er geen andere oplossingen zijn om het capaciteitsprobleem op te lossen.
Numerus fixus bij anderstalige trajecten
In de Kamerbrief «Internationalisering in evenwicht»22 heeft de regering aangekondigd de mogelijkheid te verkennen van een numerus fixus
op een anderstalig traject binnen een opleiding, waarmee instellingen kunnen sturen
op de instroom van buitenlandse studenten. De toename van het aantal buitenlandse
studenten – die de komende jaren naar verwachting doorzet – zet druk op zowel de kwaliteit
van het onderwijs als op de toegankelijkheid, en juist op de anderstalige trajecten
is de toestroom van buitenlandse studenten groot. Buitenlandse studenten kiezen steeds
vaker voor Nederland vanwege het kwalitatief goede ho en de betaalbaarheid ervan.
De ho-instelling kan de kwaliteit van het onderwijs hierdoor niet altijd meer waarborgen.
In zulke gevallen kiest de instelling ervoor om een numerus fixus in te stellen op
de opleiding om zo de kwaliteit van het onderwijs te kunnen waarborgen.
In de huidige situatie is het zo dat indien een numerus fixus wordt gevoerd op een
opleiding, deze wordt gevoerd voor alle trajecten – zowel Nederlandstalig als anderstalig –
die van die opleiding deel uitmaken. Indien het capaciteitsprobleem zich alleen voordoet
op een anderstalig traject binnen een Nederlandstalige opleiding, is het echter niet
in het belang van de toegankelijkheid van de opleiding voor Nederlandstalige studenten,
dat voor de gehele opleiding een numerus fixus wordt toegepast. Daarom wordt in lijn
met het doel van onderhavig wetsvoorstel om een evenwichtig internationaliseringsbeleid
te voeren, expliciet in de wet de mogelijkheid geregeld dat niet alleen op een gehele
opleiding maar ook enkel op een anderstalig traject binnen een Nederlandstalige opleiding
een numerus fixus kan worden gevoerd. Op deze manier wordt de toegankelijkheid voor
Nederlandstalige studenten vergroot en hoeft op de Nederlandstalige trajecten binnen
de Nederlandstalige opleiding niet onnodig een numerus fixus te worden gevoerd. Ook
in geval van een capaciteitsprobleem op een anderstalig traject binnen een anderstalige
opleiding geldt dat voor de gehele anderstalige opleiding een numerus fixus moet worden
aangevraagd.
2.3 Instellingscollegegeld
Studenten moet een leeromgeving worden geboden die past bij hun talenten, behoeften
en ambities, zodat zij zich persoonlijk ontwikkelen, zich voorbereiden op participatie
in de samenleving en zich kwalificeren voor de arbeidsmarkt. Die leeromgeving is gericht
op het overdragen en ontwikkelen van (wetenschappelijke) kennis, inzicht, en vaardigheden,
waarbij mede aandacht wordt geschonken aan persoonlijke ontplooiing en maatschappelijk
verantwoordelijkheidsbesef. De ontwikkeling, verspreiding en toepassing van kennis,
vaardigheden en competenties is van vitaal belang voor onze samenleving. Dit is de
publieke taak die de overheid en de bekostigde ho-instellingen (universiteiten en
hogescholen) gezamenlijk hebben te vervullen. Dit doen zij elk vanuit hun eigen rol
en verantwoordelijkheid. De Minister van OCW heeft een stelselverantwoordelijkheid;
de instellingen zijn verantwoordelijk voor het verzorgen en de kwaliteit van het onderwijs.
Stelselverantwoordelijkheid betekent: zorgen dat het stelsel functioneert, en bewaken
en bevorderen dat de verschillende partijen in het stelsel (onderwijsinstellingen,
toezichthouders) de publieke taak van het ho realiseren. De stelselverantwoordelijkheid
van de Minister van OCW kent daarin drie dimensies: de kwaliteit van het onderwijs,
de toegankelijkheid van het onderwijs en de doelmatige besteding van publieke middelen
voor het onderwijs.
Dat de overheid verantwoordelijk is voor een kwalitatief goed en een toegankelijk
nationaal onderwijsstelsel volgt uit internationale verdragen en de Grondwet. Dat
het onderwijs toegankelijk moet zijn, betekent dat het voldoende beschikbaar moet
zijn, en betaalbaar voor de onderdanen van een land. Dit komt tot uitdrukking in de
hoogte van het wettelijk collegegeld, die door de overheid is vastgesteld. Het wettelijk
collegegeld ziet op eerstestudiestudenten, vanuit het principe dat de overheid verantwoordelijk
is voor het financieren van respectievelijk één bachelor en één masteropleiding per
student. Dit principe is bij de Wet versterking besturing in 2010 ingevoerd. Voor
die tijd gold dat het wettelijk collegegeldtarief ook van toepassing was op studenten
die na afronding van een eerste studie een tweede studie volgen, en die voldoen aan
de wettelijke nationaliteitsvereisten om in aanmerking te komen voor het ontvangen
van studiefinanciering, die zijn neergelegd in de Wet studiefinanciering 2000 (hierna:
WSF 2000).
Met de Wet versterking besturing is tevens het huidige regime met betrekking tot het
instellingscollegegeld ingevoerd. EER-studenten, inclusief Nederlanders, die reeds
een eerste studie hebben afgerond worden niet meegenomen in de verdeling van de bekostiging
in het ho, waarvoor het studentenaantal op een instelling een van de parameters is.
Ook personen die niet voldoen aan voornoemde nationaliteitsvereisten worden daarin
niet meegenomen (in de regel zijn dit studenten die afkomstig zijn van buiten de EER).
Sinds 2010 kunnen instellingen EER-studenten die al een eerste studie hebben afgerond
een collegegeldtarief rekenen dat gelijk is aan of hoger ligt dan het tarief van het
wettelijk collegegeld; het «instellingscollegegeld» (artikel 7.46 WHW). De huidige
wet regelt geen maximumtarief voor het instellingscollegegeld. Het minimumtarief is
in de huidige wet vastgesteld ter hoogte van het volledig wettelijk collegegeld.
Gradaties in overheidsverantwoordelijkheid
Uit het verschil in het wettelijk collegegeld en het instellingscollegegeld komt tot
uitdrukking dat er afhankelijk van de student, gradaties zijn in de verantwoordelijkheid
die de overheid zich aantrekt. Naast dat er onderscheid wordt gemaakt tussen eerstestudiestudenten
en tweedestudiestudenten, is ook sprake van een onderscheid tussen EER-studenten en
niet-EER-studenten.
Daar waar in onderhavige toelichting wordt gesproken van «EER-studenten», wordt gedoeld
op studenten die voldoen aan de wettelijke nationaliteitsvereisten om in aanmerking
te komen voor het ontvangen van studiefinanciering die zijn neergelegd in de WSF 2000,
of die de Surinaamse nationaliteit bezitten. Dat is de groep studenten waarvoor de
wetgever een grotere verantwoordelijkheid aan zich trekt om te voorzien in een toegankelijk
en kwalitatief toereikend onderwijsstelsel, hetgeen tot uitdrukking komt in het regime
voor het wettelijk collegegeld en het regime met betrekking tot de studiefinanciering.
Studenten die voldoen aan de nationaliteitsvereisten in de WSF 2000 zijn studenten
die de Nederlandse nationaliteit bezitten of op het terrein van de studiefinanciering
daarmee juridisch worden gelijkgesteld, bijvoorbeeld op grond van verdragen of volkenrechtelijke
besluiten.23 Onder deze groep studenten kunnen zowel studenten afkomstig uit een EER-land als
een niet-EER-land worden gerekend, zolang ze aan de nationaliteitsvereisten voldoen.
Daar waar in onderhavige toelichting wordt gesproken van «niet-EER-studenten», wordt
gedoeld op de overige studenten, die dus niet aan de genoemde nationaliteitsvereisten
uit de WSF 2000 voldoen noch de Surinaamse nationaliteit bezitten.
Het is wenselijk dat voornoemde gradaties in de overheidsverantwoordelijkheid sterker
tot uitdrukking komen in de hoogte van het instellingscollegegeld dat door de instellingen
aan studenten wordt berekend. Om die reden bevat onderhavig voorstel twee maatregelen
met betrekking tot het instellingscollegegeld; de invoering van een maximumtarief
voor het instellingscollegegeld dat EER-studenten betalen, en de vaststelling van
een nieuw minimumtarief voor het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten. Beide
maatregelen worden hierna afzonderlijk toegelicht.
Maximumtarief instellingscollegegeld EER-studenten
Het instellingscollegegeld is ingevoerd vanuit de gedachte dat instellingen op deze
manier de kosten kunnen dragen die zij maken voor het verzorgen van het onderwijs
aan de categorieën studenten voor wie de instelling geen studentafhankelijke bekostiging
ontvangt. Doordat er nu geen maximumtarief geldt voor het instellingscollegegeld is
het mogelijk voor instellingen om tarieven voor het instellingscollegegeld te hanteren
die hoger zijn dan de kosten die zij maken. Uit onderzoek blijkt dat de meeste instellingen
een tarief berekenen dat lager ligt dan de kosten die zij maken, maar in sommige gevallen
niet.24 Een te hoog tarief kan met name studenten die een tweede studie willen volgen, ontmoedigen
zich op die manier verder te ontwikkelen. Een en ander draagt niet bij aan de toegankelijkheid
van het onderwijs. Daarom wordt voorgesteld om bij wet te regelen dat voor EER-studenten
een maximumtarief voor het instellingscollegegeld wordt vastgesteld.
Het voorstel heeft in de eerste plaats tot doel het volgen van tweede studies in het
ho toegankelijk te houden. Het is de publieke taak van de Nederlandse overheid om
te voorzien in een toegankelijk nationaal onderwijsstelsel. Deze taak richt zich in
de eerste plaats op onderdanen van Nederland. Daarnaast is, gegeven de ontwikkelingen
die in gang zijn gezet met de Verklaring van Bologna, de zorg van de overheid voor
een kwalitatief goed en toegankelijk onderwijsstelsel een Europese aangelegenheid
geworden. Bijvoorbeeld de gelijkstelling van diploma’s en de invoering van onder meer
het bachelor- en mastersysteem in verschillende landen van de Europese Unie (hierna:
EU) zullen ervoor zorgen dat de verschillende soorten opleidingen binnen Europa geleidelijk
aan worden gehomogeniseerd, hetgeen de mobiliteit van werknemers en daarmee de economische
ontwikkelingen in Europa ten goede zal komen. De toegankelijkheid van het onderwijs
binnen de EU beïnvloedt zo in belangrijke mate het succes van de gemeenschappelijke
markt. Zij bepaalt in sterke mate de mogelijkheid tot de daadwerkelijke uitoefening
van het vrije verkeer van personen aangezien er een directe relatie is tussen toegang
tot het onderwijs en het kunnen verkrijgen van toegang tot de arbeidsmarkt van zowel
de individuele lidstaten als die van de EU als geheel.25 Dit geldt ook voor de inwoners van Noorwegen, IJsland en Liechtenstein, aangezien
de reikwijdte van de EU-regelingen met betrekking tot het vrije verkeer van personen
is uitgebreid tot die landen op grond van de overeenkomst betreffende de EER. Met
het oog op het voorgaande is de invoering van het maximumtarief gericht op de instandhouding
van de toegankelijkheid van het ho voor Nederlandse studenten en andere EER-studenten.
Gegeven deze context wordt voor de hoogte van het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten
geen maximumtarief vastgesteld.
De invoering van het maximumtarief is in lijn met de aangenomen motie van de leden
Van Meenen (D66) en Westerveld (GroenLinks) op 27 maart 201826, waarin de regering is verzocht te zorgen dat het voor onderwijsinstellingen niet
mogelijk is meer instellingscollegegeld te vragen dan de bekostiging van de opleiding
en het tarief ter hoogte van het wettelijk collegegeld.
Nieuw minimumtarief instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten
Naast de wettelijke regimes met betrekking tot het wettelijk collegegeld en de studiefinanciering,
komt het onderscheid tussen EER- en niet-EER-studenten ook tot uitdrukking in de bekostiging.
Dit volgt uit het principe van toereikendheid: de bekostiging dient toereikend te
zijn voor het bieden van onderwijs van een bepaalde kwaliteit. De overheid is minder
verantwoordelijk voor het onderwijs aan niet-EER-studenten dan aan EER-studenten.
Instellingen ontvangen dan ook voor de eerste groep bekostiging, terwijl dit niet
het geval is voor niet-EER-studenten.
Bij het stellen van de tarieven voor het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten,
berekenen instellingen niet in alle gevallen dit verschil aan inkomsten (de niet-ontvangen
studentafhankelijke bekostiging) door aan de niet-EER-student. Het IBO laat zien dat
het vragen van een instellingscollegegeldtarief aan niet-EER-studenten dat niet kostendekkend
is, druk kan zetten op de kwaliteit van het onderwijs en het onderzoek. De afgelopen
jaren kon het stelsel deze financiële druk nog aan. Het IBO werpt de vraag op of dat
zo blijft, bij de verwachte toename van de aantallen internationale studenten. Naar
verwachting zal op termijn een verdere toename van internationale studenten leiden
tot druk op de kwaliteit van onderwijs en voorzieningen. Naast het IBO agendeert ook
de Commissie Van Rijn deze druk op het stelsel. Het IBO adviseert daarom om instellingen
wettelijk te verplichten minimaal een kostendekkend tarief aan instellingscollegegeld
te berekenen aan niet-EER-studenten. Met onderhavig wetsvoorstel wordt daarom geregeld
dat in een algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) het huidige minimumtarief
voor het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten wordt verhoogd tot het huidige
minimumtarief ter hoogte van het volledig wettelijk collegegeld, te vermeerderen met
het studentafhankelijke deel van de bekostiging. Het minimumtarief voor niet-EER-studenten
krijgt daarmee dezelfde hoogte als het maximumtarief voor EER-studenten. Zie voor
een verdere toelichting op de berekening van de beide tarieven en de inhoud van de
maatregelen paragraaf 3.3 van deze toelichting.
2.4 Eigen bijdragen
In de huidige wet is geregeld dat de inschrijving niet afhankelijk gesteld mag worden
van andere geldelijke bijdragen dan het collegegeld (artikel 7.50, WHW). Op 11 juli
2018 is een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin is weergegeven hoe het huidige
verbod op het vragen van een eigen bijdrage aan aspirant-studenten wordt geïnterpreteerd
en in welke gevallen een bijdrage mag worden gevraagd aan de aspirant-student. Met
de brief is de Kamer tevens geïnformeerd over de uitvoering van de motie van Van Meenen
inzake kosten voor selectie.27 De motie riep op ervoor te zorgen dat de kosten voor selectie niet voor rekening
van de aspirant-student komen.28 In de brief van 11 juli 2018 is tevens opgenomen dat de mogelijkheid zou worden bezien
tot het toestaan van het vragen van eigen bijdragen voor diplomawaardering en het
bepalen van het taalniveau van de aspirant-student bij de inschrijving. Met dit voorstel
wordt in de wet een grondslag gecreëerd voor een ministeriële regeling waarin bepaald
kan worden dat het instellingsbestuur van de student een gemaximeerde eigen bijdrage
mag verlangen voor kosten die verband houden met de inschrijving. Beoogd wordt om
bij ministeriële regeling toe te staan dat instellingen aan aspirant-studenten een
eigen bijdrage verlangen in de kosten van diplomawaardering en de kosten van het toetsen
van het taalniveau van de student.
Diplomawaardering
Bij de inschrijving van een aspirant-student met een buitenlands diploma dient de
ho-instelling aan de hand van dit diploma te bepalen of de aspirant-student ingeschreven
kan worden. Voor aspirant-studenten met een diploma uit de EER geldt dat instellingen
hen moeten toelaten, tenzij de instelling een aanzienlijk verschil kan aantonen ten
opzichte van niveau van een vergelijkbaar Nederlands diploma.29 Studenten met een diploma uit een Benelux-land zijn hiervan uitgezonderd.30 Aspirant-studenten met een diploma uit een niet-EER-land zijn toelaatbaar tot het
Nederlandse ho indien de instelling bepaalt dat het betreffende diploma gelijkwaardig
is aan een diploma van een Nederlandse opleiding.31
In geval van toelating tot masteropleidingen bieden instellingen studenten die niet
beschikken over een bachelordiploma de gelegenheid hun bachelorniveau aan te tonen
middels een score op een gestandaardiseerde toets zoals de GMAT of de GRE. In dit
soort gevallen zijn de kosten voor de student, omdat de student niet voldoet aan de
vooropleidingseis.
Instellingen kunnen zelf het buitenlandse diploma waarderen of hiervoor een andere
organisatie inschakelen. Instellingen hebben namelijk niet altijd de expertise in
huis om zelf een bepaald buitenlands diploma te waarderen. Als de waarde van een bepaald
diploma niet bekend is dan zal nader onderzoek gedaan moeten worden. Het moeten doen
van nader onderzoek komt voornamelijk voor bij diploma’s uit niet-EER-landen, omdat
instellingen minder met deze diploma’s in aanraking komen. Daarnaast kan het zijn
dat instellingen ook aanvullende zaken moeten controleren zoals de waarde van bepaalde
vakken en eventueel behaalde certificaten. De diplomawaardering van studenten met
een buitenlands diploma (zowel uit de EER-landen als uit niet-EER-landen) vraagt veel
werk van instellingen. Uit door de VSNU aangedragen praktijkvoorbeelden blijkt dat
instellingen veel aanmeldingen krijgen van studenten met een buitenlands diploma,
waarvan uiteindelijk maar een heel klein percentage ingeschreven kan worden. De kosten
voor de instelling die hiermee gepaard gaan, komen in de huidige situatie voor rekening
van de instelling en gaan ten laste van het primaire proces.
Toetsen taalniveau bij inschrijving
De onderwijsinstellingen controleren bij de aanmelding van een aspirant-student of
het taalniveau van de aspirant-student voldoende is om de opleiding met succes te
kunnen volgen. Een aspirant-student met een Nederlands diploma voldoet hier automatisch
aan, indien hij de juiste vooropleiding heeft gevolgd. Bij studenten met een buitenlands
diploma is het de vraag of het taalniveau voldoende wordt beheerst. Instellingen hebben
de «gedragscode internationale studenten hoger onderwijs» opgesteld. Daarin is vastgesteld
wat het vereiste minimale taalniveau voor het Engels is, met welke gestandaardiseerde
toetsen dat kan worden aangetoond en in welke landen de Engelse taal voldoende deel
uitmaakt van de vooropleiding. Studenten uit (EER-)landen waar voldoende Engels in
de vooropleiding zit en studenten uit niet-EER- landen waar Engels de moedertaal is,
hoeven geen score op een gestandaardiseerde toets te overleggen. Instellingen kunnen
aspirant-studenten met een buitenlands diploma die het taalniveau niet voldoende beheersen
de toegang weigeren (artikel 7.28 WHW). Dit is in de WHW geregeld voor de Nederlandse
taal en later middels een uitspraak van het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs
(hierna: CBHO) uitgebreid naar de taal van de opleiding.32 Met dit voorstel wordt de wet in overeenstemming gebracht met deze uitspraak van
het CBHO.
3. Inhoud van het voorstel
3.1 Taal
3.1.1 Uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands
Voor het ho regelt het huidige artikel 1.3, vijfde lid, van de WHW dat instellingen
zich in het kader van hun werkzaamheden op het gebied van onderwijs wat betreft Nederlandstalige
studenten mede richten op de bevordering van de Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid.
Met onderhavig wetsvoorstel wordt geregeld dat deze verplichting in de WHW niet langer
alleen op Nederlandstalige studenten ziet, maar ook op anderstalige studenten. Ook
op instellingen die in hoge mate aan internationalisering doen en daar waar op goede
gronden is besloten om onderwijs in een andere taal te verzorgen, blijft het van belang
dat instellingen nadenken over de rol van de Nederlandse taal binnen de instelling.
De plicht is een maatschappelijke opdracht voor alle ho-onderwijsinstellingen. Zowel
bekostigde als niet-bekostigde instellingen hebben een belangrijke rol in de voorbereiding
van studenten op de maatschappij.
Grondslag voor concretiseren inspanningsverplichting
Op welke manier door instellingen invulling wordt gegeven aan de verplichting in artikel 1.3,
vijfde lid, van de WHW is in beginsel aan de instelling. Per instelling en per opleiding
kan verschillen hoe de verplichting het beste vormgegeven kan worden en welke instrumenten
daarvoor het meest passend zijn. Ook kan per groep studenten en per opleidingsniveau
een andere benadering nodig zijn. Vanwege de diversiteit in de praktijk heeft het
de voorkeur om de concretisering in samenspraak met de ho-sector te bewerkstelligen.
Dit biedt de ruimte aan de sector om zelf verantwoordelijkheid te nemen en te komen
met eigen ideeën en initiatieven.
Tegelijkertijd vindt de regering het van belang dat daar waar het gaat om Nederlandstalige
studenten, op concreter niveau formele invulling wordt gegeven aan de verplichting
van instellingen, zodat voor hen en ook voor docenten kenbaar is wat hierin de ambities
zijn en wat van de instelling verwacht mag worden. Om deze reden wordt het met onderhavig
wetsvoorstel mogelijk gemaakt om bij amvb nadere invulling te geven aan de verplichting
tot het bevorderen van de Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid van Nederlandstalige
studenten. Daartoe wordt een grondslag in de wet opgenomen om regels te kunnen stellen
over de wijze waarop de instellingen de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands
van Nederlandstalige studenten bevorderen. Er is voor gekozen om de norm enkel voor
Nederlandstalige studenten te kunnen concretiseren. Op die manier wordt aan de instellingen
vrijgelaten op welke manier zij voor niet-Nederlandstalige studenten vormgeeft aan
de verplichting de uitdrukkingsvaardigheid te bevorderen.
In het nieuw voorgestelde zesde lid van artikel 1.3 van de WHW is uitgewerkt op welke
onderwerpen de regels onder meer betrekking kunnen hebben. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan een verplicht niveau van uitdrukkingsvaardigheid als onderdeel
van de kennis en vaardigheden die een student aan het eind van de opleiding moet hebben
verworven. Ook kunnen de regels bijvoorbeeld betrekking hebben op het bieden van specifieke
taalbegeleiding aan de student.
Binnen deze nadere invulling bij amvb kan gedifferentieerd worden naar opleidingssoort
(associate degree-opleiding, bacheloropleiding of masteropleiding) en naar opleidingsfase
(bijvoorbeeld propedeutische fase of afstudeerfase). Tevens wordt de mogelijkheid
gecreëerd om indien daar aanleiding toe bestaat, te differentiëren tussen het hbo
en het wo. Daarnaast kan gedifferentieerd worden naar groepen van studenten indien
dit passend blijkt gelet op de concrete norm die wordt gesteld.
Tot slot wordt de mogelijkheid gecreëerd om bij ministeriële regeling opleidingen
of groepen van opleidingen aan te kunnen wijzen waarop de bij amvb gestelde regels
niet van toepassing zijn met het oog op de specifieke aard of inrichting van de desbetreffende
opleiding. Zie voor een verdere toelichting de artikelsgewijze toelichting bij de
voorgestelde wijzigingen in artikel 1.3 van de WHW.
3.1.2 Taal waarin het onderwijs wordt verzorgd
Hoofdregel: «Nederlands, tenzij»
In onderhavig wetsvoorstel blijft de hoofdregel gehandhaafd dat opleidingen in beginsel
in het Nederlands worden verzorgd. Dit ligt onder meer in de rede aangezien het Nederlands
binnen Nederland de voertaal is, en de beroepsuitoefening van studenten die op de
Nederlandse arbeidsmarkt zullen instromen veelal zal plaatsvinden in het Nederlands.
Nederlandstalig onderwijs is met het oog op de ontwikkeling van de Nederlandse taalvaardigheid
bij studenten dan ook het uitgangspunt.
Een andere belangrijke reden om dit uitgangspunt te blijven voorstaan is de taak van
de Nederlandse overheid om te voorzien in een toegankelijk onderwijsstelsel. Het kan
een effect hebben op de toegankelijkheid van een opleiding voor Nederlandstalige studenten
als opleidingen gedeeltelijk of geheel in een andere taal dan in het Nederlands wordt
verzorgd. Ondanks versterking van de internationale dimensie in het onderwijs, blijft
het dus belangrijk dat ook in het onderwijs voldoende aandacht is voor het belang
van het Nederlands als voertaal in de samenleving en als cultuur- en wetenschapstaal.
In onderhavig wetsvoorstel worden de legitieme redenen om af te wijken van de hoofdregel
gegeven.
Uitzonderingsgronden
De huidige criteria op basis waarvan een instelling kan besluiten tot anderstalig
onderwijs worden geactualiseerd. Indien het gaat om een opleiding of een deel van
de opleiding met betrekking tot een andere taal, of indien er sprake is van een gastcollege
van een anderstalige docent, blijft anderstalig onderwijs in de betreffende taal net
als nu zonder meer mogelijk.
Met betrekking tot het mbo geldt dat de eerstgenoemde uitzonderingsgrond zo moet worden
uitgelegd dat het verzorgen van het generieke examenonderdeel Engels, moderne vreemde
talen die onderdeel uitmaken van de kwalificatie of de keuzedelen die gaan over andere
talen dan het Nederlands, waarvan uit de aard al spreekt dat deze (gedeeltelijk) in
een andere taal worden gegeven, hieronder vallen. Gevallen waarin om een andere reden
dan bedoeld in artikel 7.1.1, tweede lid, onderdeel b van de WEB wordt gekozen voor
het aanbieden van het onderwijs in een andere taal, vallen hier niet onder.
Nieuw is, zowel voor het ho als het mbo, dat instellingen over mogen gaan tot het
verzorgen van onderwijs in een andere taal als dat, meer dan het voeren van het Nederlands,
in het belang is van het verwerven van de kennis, het inzicht of de vaardigheden die
een student bij afronding van de opleiding moet hebben verworven («meerwaarde»). De
taalkeuze moet ingegeven zijn vanuit de specifieke aard, de inrichting of de kwaliteit
van het onderwijs. Op grond van de huidige wet geldt als vereiste dat het voeren van
de andere taal «noodzakelijk» moet zijn – dat criterium vervalt als gevolg van dit
wetsvoorstel. Voor het ho wordt aangesloten bij de zogenoemde «eindtermen» die per
opleiding zijn opgenomen in de OER; de kennis, inzicht en vaardigheden die de student
aan het einde van de opleiding moet hebben verworven. De andere taal moet met het
oog op de eindtermen meerwaarde hebben ten opzichte van het voeren van de Nederlandse
taal. Hoe wordt aangetoond dat het voeren van de andere taal meer in het belang van
de student is dan het voeren van het Nederlands, is aan de instelling. Wel verplicht
het wetsvoorstel de instelling beleid te formuleren waarin wordt gemotiveerd op welke
gronden men overgaat op anderstalig onderwijs en dit beleid per opleiding toe te passen.
Er is sprake van onvoldoende motivatie indien onderbouwing enkel wordt aangegeven
dat vergelijkbare opleidingen van andere instellingen in een andere taal worden verzorgd.
Op die manier wordt inzichtelijk waarom een instelling overgaat op het aanbieden van
het onderwijs in een andere taal. Per opleiding zal door de instelling bezien moeten
worden of er in dat individuele geval sprake is van een meerwaarde.
Om zich ervan te vergewissen dat het voeren van een andere taal meerwaarde heeft,
kan een instelling bijvoorbeeld in haar keuze meewegen welke behoefte bestaat binnen
het werkveld. Is het werkveld in een andere taal of bestaat bij werkgevers de behoefte
aan studenten die in de andere taal zijn opgeleid, dan kan dit worden meegewogen door
de instelling. Een instelling zou bijvoorbeeld ook kunnen kijken naar waar alumni
terechtkomen; in Nederland of elders. Bij of krachtens amvb kan nader worden voorgeschreven
in welke gevallen sprake is van de in het tweede lid, onderdeel c, bedoelde specifieke
aard, inrichting of kwaliteit van het onderwijs, die maakt dat sprake is van «meerwaarde».
Voor het mbo wordt artikel 7.1.1 van de WEB op een soortgelijke manier aangepast en
wordt aangesloten bij de drievoudige kwalificatie die de sector als doelstelling kent,
namelijk voorbereiding op de arbeidsmarkt, doorstroom naar het vervolgonderwijs en
deelname aan de samenleving. Uitgangspunt voor het mbo is dat voor een andere taal
gekozen kan worden wanneer dit bijdraagt aan een betere voorbereiding op de arbeidsmarkt
of doorstroom naar een vervolgopleiding en geen nadeel van de anderstaligheid wordt
ondervonden bij deelname aan de samenleving. Als een keuze voor een andere taal betekent
dat er daarmee onvoldoende tijd overblijft voor het aanleren van de beheersing van
het Nederlands op een niveau dat past bij de betreffende opleiding, dan wordt onvoldoende
recht gedaan aan deze uitgangspunten.
Taalbeleid van de instelling
Het huidige artikel 7.2 van de WHW en artikel 7.1.1 van de WEB bevatten de verplichting
voor de instelling om zich, in geval van de keuze tot het aanbieden van onderwijs
in een andere taal, te baseren op een door haar opgestelde gedragscode waarin de gronden
voor het overgaan tot die keuze nader zijn uitgewerkt. Deze gedragscode is een verantwoording
over de redenen waarom en de omstandigheden waarin de keuze voor een andere taal wordt
gemaakt. Als het gaat om het verantwoord omgaan met taalbeleid zijn echter niet enkel
die overwegingen vooraf van belang, maar juist ook het beleid dat de instelling voert
nádat die keuze is gemaakt. Voor het bevorderen van dergelijk beleid op de instelling
wordt de huidige gedragscode niet als het juiste instrument gezien. De gedragscode
biedt onvoldoende aanknopingspunten voor instellingen om hun taalbeleid vorm te geven
en biedt in de praktijk onvoldoende handvatten voor de inspectie om inzicht te verkrijgen
in het taalbeleid van instellingen. Uit het rapport van de inspectie «Nederlands of
niet: gedragscodes en taalbeleid in het hoger onderwijs»33 blijkt dat een groot deel van de ho-instellingen niet over een gedragscode beschikt.
De invulling van de gedragscodes is volgens de inspectie summier. De gedragscode blijft
om voornoemde redenen geen onderdeel van de wettelijke eisen die worden gesteld aan
het aanbieden van anderstalig onderwijs.
In plaats van de verplichting tot het opstellen van een gedragscode krijgt een instelling
de verplichting om beleid vast te stellen met betrekking tot de procedure waarmee
en de inhoudelijke gronden waarop wordt overgegaan tot het verzorgen van een opleiding
of een deel van een opleiding in een andere taal.34 Ook zal de instelling beleid moeten vaststellen waarin wordt vastgelegd hoe de instelling
zich inspant om de kwaliteit van het onderwijs en de toegankelijkheid van de opleiding
voor Nederlandstalige studenten te waarborgen. Op deze manier wordt ervoor gezorgd
dat het taalbeleid een doorlopend onderwerp van aandacht is. Dit is een specifiekere
opdracht voor de instelling dan voorheen werd gesteld met de verplichte gedragscode.
De verplichting om de toegankelijkheid van een anderstalig(e) (deel van een) opleiding
voor Nederlandstalige studenten te waarborgen geldt niet voor niet-bekostigde instellingen
in het ho – rechtspersonen voor hoger onderwijs (hierna: rpho’s). Op grond van artikel 1.9,
derde lid, onderdeel e, is het onderdeel van de wettelijke taak van bekostigde instellingen
om te voorzien in onderwijs dat toegankelijk is. Dit komt tot uitdrukking in de toelatingseisen
in de WHW; indien een student aan deze wettelijke vereisten voldoet heeft hij het
recht om toegelaten te worden tot de opleiding. De betreffende bepalingen over toelating
zijn niet van toepassing op rpho’s. De plicht om taalbeleid vast te stellen spitst
zich voor rpho’s daarom toe op de inspanningsverplichting om de kwaliteit van het
onderwijs aan de anderstalige opleiding te waarborgen. Voor geaccrediteerd onderwijs
dat wordt gegeven door rpho’s gelden op grond van de WHW immers wel eisen aan de kwaliteit
van het onderwijs.
Per instelling, per opleiding en per situatie kunnen de procedurele en inhoudelijke
kaders verschillen. Daarom wordt niet voorgeschreven welke procedure gevolgd moet
worden, wel geldt dat er een procedure moet zijn en dat op instellingsniveau de procedurele
kaders worden vastgelegd. Hiermee wordt zo veel mogelijk recht gedaan aan de autonomie
van de onderwijsinstelling. De instelling kan in haar beleid bijvoorbeeld aandacht
besteden aan elementen als de wijze waarop (voor het ho) inspraak van de medezeggenschap
bij de taalkeuze is georganiseerd, het niveau waarop het besluit over de taalkeuze
binnen de instelling wordt genomen, en de wijze waarop binnen en buiten de instelling
over de taalkeuze wordt gecommuniceerd. Als het gaat om de inhoudelijke kaders kan
een instelling bepaalde instellings- of opleidingsspecifieke randvoorwaarden stellen
voor het kunnen overgaan tot het aanbieden van onderwijs in een andere taal.
Toezicht en beoordeling vooraf
Met onderhavig wetsvoorstel worden wijzigingen voorgesteld waardoor beter kan worden
beoordeeld of, en er op toe kan worden gezien dat, door de ho-instellingen op de juiste
inhoudelijke gronden en met procedurele waarborgen overgegaan wordt op anderstalig
onderwijs. Enerzijds wordt hiervoor gezorgd door te regelen dat een opleiding alleen
in een andere taal mag worden verzorgd als de NVAO daartoe instemming verleent. Anderzijds
wordt ervoor gezorgd dat de inspectie concretere handvatten heeft om toezicht te houden
op de naleving van artikel 7.2 van de WHW. Voor het mbo ligt de taak voor het houden
van toezicht op zowel de kwaliteit als de naleving van de wettelijke vereisten bij
de inspectie. Ook het toezicht op de voorschriften als bepaald in artikel 7.1.1 van
de WEB is belegd bij de inspectie. De inspectie zal dit doen, als onderdeel van het
reguliere toezicht.
Het oordeel of een wettelijke bepaling uit de WHW wordt nageleefd is in beginsel aan
de inspectie. Zij houdt op basis van signalen toezicht op de naleving van de wet.
Dit is ook het geval met betrekking tot artikel 7.2 van de WHW. Op het moment dat
een instelling een substantieel deel van de opleiding in een andere taal verzorgt
(propedeutische fase, afstudeerfase, een derde deel van een eenjarige masteropleiding
of een vijfde deel van andere opleidingen), en zij doet dit op grond van het «meerwaarde-criterium»
in artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c, geldt de plicht voor de instelling tot het
maken van taalbeleid. De inspectie ziet hierop toe.
De inhoudelijke beoordeling op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c, of
in een concreet geval is voldaan aan het inhoudelijke «meerwaarde»-criterium – hierna
ook de «toets anderstalig onderwijs» genoemd – wordt niet bij de inspectie belegd,
maar bij de NVAO. Beoordelingen met betrekking tot de inhoud en kwaliteit van opleidingen
zijn in het hogeronderwijsstelsel immers belegd bij de NVAO. De inspectie ziet er
op toe dát een instelling in het eigen beleid op grond van het voorgestelde artikel 7.2,
vierde lid, de inhoudelijke gronden heeft beschreven, maar voert niet (alsnog) eigenstandig
een inhoudelijke beoordeling uit, nu de inspectie uit kan gaan van het oordeel van
de NVAO.
Instemming door de NVAO
Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat een instelling niet eerder tot anderstalig
onderwijs mag overgaan dan nadat de NVAO daarmee instemt. Er is voor gekozen de toets
anderstalig onderwijs in te bedden in het accreditatieproces.
In het huidige accreditatieproces is het zo dat de NVAO middels een visitatiepanel
in het kader van een accreditatie of een beoordelingsmoment de motivatie voor een
andere taal beoordeelt als aspect van de kwaliteit. Deze beoordeling wordt met onderhavig
wetsvoorstel aangevuld met een besluit van de NVAO over de instemming om een opleiding
in een andere taal te kunnen verzorgen dan het Nederlands.
Taal blijft een onderdeel van de kwaliteitsbeoordeling. Daar verandert dit wetsvoorstel
niets aan. Instemming vooraf op de andere taal betekent dat een toets anderstalig
onderwijs een eenmalige toets is. Wel blijft tijdens de reguliere accreditatie de
motivatie van taal onderdeel van de kwaliteitsbeoordeling ten behoeve van behoud van
accreditatie (zoals reeds opgenomen in accreditatiekader 2018). Zie voor een verdere
toelichting op de verhouding tussen het besluit over de instemming op de anderstaligheid
enerzijds en de beoordeling van de taalkeuze als onderdeel van de accreditatiebeoordeling
anderzijds, de artikelsgewijze toelichting bij voorgesteld artikel 5.6a.
Inhoudelijke beoordeling gronden voor anderstaligheid door de NVAO
Bij de toets anderstalig onderwijs kijkt de NVAO of een taal van een opleiding, meer
dan het Nederlands, in het belang is van studenten met het oog op de inzichten, vaardigheden
en kennis die een student moet hebben verworven bij afronding van de opleiding. Een
dergelijke inhoudelijke beoordeling past bij de bestaande taken van de NVAO. Nu al
maakt de taalkeuze onderdeel uit van de opleidingsbeoordeling in het kader van accreditatie.35 In dat kader beoordeelt de NVAO reeds de motivatie van de instelling, indien de taal
van een opleiding anders dan het Nederlands is. Dit is vastgelegd in het accreditatiekader
2018 van de NVAO, dat per februari 2019 in werking is getreden. In dit kader is opgenomen
dat indien het onderwijs in een andere taal dan het Nederlands wordt verzorgd, de
opleiding deze keuze motiveert.
In het kader van de beoordeling van de motivatie voor een andere taal dan het Nederlands
zoals bedoeld in het accreditatiekader, neemt de NVAO op dit moment al de overwegingen
mee die te maken hebben met de aard, inrichting en kwaliteit van de opleiding in haar
beoordeling of de kwaliteit van de opleiding aan de maat is.
In de beoordeling van de taalkeuze bij de toets nieuwe opleiding neemt de NVAO ook
het advies van de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (hierna: CDHO) mee waarin
de CDHO haar bevindingen opneemt of de voorgestelde taalkeuze bij een aanvraag voor
een nieuwe opleiding aansluit bij een arbeidsmarktbehoefte.36
De beoordeling die met onderhavig wetsvoorstel nieuw wordt ingevoerd sluit als volgt
aan op de huidige accreditatie. Een instelling die een (deel van een) opleiding in
een andere taal wil verzorgen, meldt dit bij de NVAO en overlegt daarbij de motivering
die de instelling aan de hand van het taalbeleid dat de instelling op grond van artikel 7.2,
derde lid, heeft opgesteld. Uit die motivering moet blijken op welke inhoudelijke
gronden de instelling overgaat op het verzorgen van een opleiding in een andere taal
dan het Nederlands. Uit de gronden moet blijken dat er sprake is van een meerwaarde
om (een deel van) de opleiding in een andere taal dan het Nederlands te verzorgen.
Die meerwaarde dient te blijken uit de specifieke aard, inrichting of kwaliteit van
het onderwijs met het oog op de door de student te verwerven kennis, inzicht of vaardigheden
bij afronding van de opleiding (zie de nadere toelichting op dit criterium in de artikelsgewijze
toelichting op voorgesteld artikel 7.2, tweede lid, van de WHW). In het wetsvoorstel
wordt een grondslag gecreëerd om bij of krachtens amvb te concretiseren in welke gevallen
sprake is van de bedoelde «meerwaarde». Daarmee wordt het mogelijk gemaakt om nader
in te vullen aan de hand van welke criteria de NVAO toetst aan het uitgangspunt dat
het onderwijs in het Nederlands wordt verzorgd. De NVAO besluit wel of geen instemming
te verlenen aan het mogen voeren van een andere taal dan het Nederlands, indien die
opleiding substantieel37 in een andere taal wordt verzorgd. De beoordeling van de meerwaarde past in die zin
goed bij de huidige taakinvulling en rol van de NVAO.
De keuze voor anderstaligheid kan zien op een opleiding als geheel, of op een deel
van de opleiding. Relevant is of een opleiding – in plaats van volledig in de andere
taal – niet ook deels in een andere taal kan worden verzorgd (meertaligheid). Het
ligt voor de hand dat enkel indien met het gedeeltelijk voeren van de andere taal
niet kan worden volstaan, al het onderwijs en alle examens van een opleiding in een
andere taal worden aangeboden. Het is primair de verantwoordelijkheid van de instelling
om te bezien of in plaats van een volledig anderstalige opleiding, een meertalige
benadering mogelijk is. Het ligt gezien de rol van de NVAO en de autonomie van de
onderwijsinstellingen in de rede dat de NVAO niet per individueel vak zal beoordelen
of sprake is van meerwaarde. In plaats daarvan ligt het voor de hand dat het panel
bij de beoordeling van de aanvraag in het bijzonder bij volledig anderstalige opleidingen
kijkt naar hun proportionaliteitsonderbouwing, door te vragen naar de motivatie om
geen enkel vak in het Nederlands aan te bieden.
De beoordeling van keuze voor andere taal – moment en procedure
Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de NVAO moet instemmen als een onderwijsinstelling
een opleiding of een substantieel deel van een opleiding wil verzorgen in een andere
taal dan het Nederlands. Het beoordelen of er meerwaarde is voor een andere taal zal
in de regel plaatsvinden gedurende een accreditatie, aangezien tijdens de accreditatie
de onderbouwing van een andere taal toch al onderdeel uitmaakt van het accreditatieproces.
Het besluit over de anderstaligheid maakt in die gevallen onderdeel uit van het accreditatierapport,
zoals op grond van de huidige wet- en regelgeving ook het besluit over de graadtoevoeging
en het besluit over de naam van de opleiding deelbesluiten in het accreditatieproces
zijn. Het kan voorkomen dat een opleiding ervoor kiest om tussen de accreditaties
in te kiezen voor een andere taal. In dat geval is het niet wenselijk dat de eerste
mogelijkheid tot het wijzigen van de taal zich aandient bij de volgende (reguliere)
accreditatiebeoordeling, en zal een tussentijdse «anderstaligheidstoets» bij de NVAO
moeten worden aangevraagd. Wanneer de beoordeling van de taalkeuze plaatsvindt gedurende
het accreditatieproces heeft de NVAO een actueel beeld van de kwaliteit van de opleiding.
Ook wanneer de beoordeling van de taalkeuze tussen de accreditaties in plaatsvindt
moet de NVAO zich daar een voldoende actueel beeld van kunnen vormen voor zover dit
relevant is voor die beoordeling. Bij of krachtens amvb zal daarom nader kunnen worden
geregeld welke informatie de NVAO kan verlangen van de instelling om tot een besluit
te kunnen komen.
Gevolg oordeel NVAO
Bij een toets anderstalig onderwijs betekent een positief besluit (instemming) dat
het onderwijs aan de opleiding – die tot dan toe in het Nederlands werd verzorgd –
in het vervolg in de andere taal mag worden verzorgd.38 Een negatief besluit (geen instemming) houdt in dat de taal waarin het onderwijs
aan de opleiding of een deel daarvan wordt verzorgd, het Nederlands blijft. Naast
de mogelijkheid tot een onverdeeld positief en onverdeeld negatief besluit wordt in
de wet de mogelijkheid opgenomen dat de NVAO voorwaarden aan de instelling oplegt
die eerst moeten worden voldaan alvorens anderstalig onderwijs kan worden verzorgd.
Welke voorwaarden kunnen worden gesteld en in welke gevallen, wordt bij amvb vastgesteld.
Het voldoen aan de voorwaarden is voorwaardelijk voor het overschakelen naar de andere
taal. Hiervoor is gekozen, omdat overschakelen naar een andere taal terwijl er nog
voorwaarden gelden waar de instelling mogelijk niet aan blijkt te kunnen voldoen,
het risico in zich draagt dat een student aan die opleiding te vaak wordt geconfronteerd
met een aanpassing van de onderwijstaal. Een instelling die niet aan de voorwaarden
zou blijken te kunnen voldoen zou immers weer moeten terugschakelen naar de Nederlandse
taal.
Overgangsperiode
Voor instellingen die op het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel onderwijs
verzorgen in een andere taal dan het Nederlands, vindt de toets anderstalig onderwijs
tegelijkertijd plaats met de eerstvolgende accreditatiebeoordeling. Die toets wordt
verricht door het visitatiepanel van de NVAO in het kader van de accreditatie, zoals
neergelegd in het visitatierooster. Voor sommige instellingen kan dit moment te snel
komen vanwege de noodzakelijke voorbereidingen voor de toets anderstalig onderwijs.
De overgangsregeling houdt daarom in dat bestaande anderstalige opleidingen bij de
eerstvolgende accreditatiebeoordeling instemming aanvragen, tenzij die accreditatie
voor hen binnen een jaar na inwerkingtreding van het gewijzigde artikel 7.2 plaatsvindt.
In plaats van dat deze instellingen daardoor een tussentijdse toets zouden moeten
aanvragen, wordt voor deze instellingen geregeld dat zij hun aanvraag voor instemming
bij de daaropvolgende accreditatie indienen. Op deze manier wordt regeldruk voor zowel
de NVAO als de onderwijsinstelling zoveel mogelijk voorkomen. Deze overgangsregeling
geldt enkel voor bestaande opleidingen die op het moment van inwerkingtreding reeds
anderstalig zijn, niet voor opleidingen die op dat moment Nederlandstalig zijn en
na inwerkingtreding willen overschakelen naar een andere taal dan het Nederlands.
De mogelijke gevolgen van de toets anderstalig onderwijs zijn voor bestaande anderstalige
opleidingen als volgt. Een positief besluit op een aanvraag van een anderstalige opleiding
betekent dat de opleiding in die andere taal mag worden blijven verzorgd. Een besluit
van de NVAO, waarbij voorwaarden aan de instelling worden gesteld waarvan uiterlijk
na twee jaar wordt beoordeeld of daaraan is voldaan, betekent dat de reeds (deels)
anderstalige opleiding gedurende de tussenliggende periode anderstalig blijft. Dit
vanuit het uitgangspunt dat zittende studenten zo min mogelijk geconfronteerd worden
met wisselingen in de onderwijstaal. Indien bij beoordeling van de voorwaarden blijkt
dat de instelling daaraan niet heeft kunnen voldoen, zijn de gevolgen hetzelfde als
in geval van een negatief besluit. Een negatief besluit met betrekking tot de taal
betekent dat de opleiding niet meer in de andere taal kan worden verzorgd. De instelling
heeft dan de keuze om de anderstalige opleiding of het desbetreffende anderstalige
deel van de opleiding ofwel in het Nederlands voort te zetten, of de opleiding in
zijn geheel te beëindigen. In het geval de opleiding wordt voortgezet, krijgt een
instelling een redelijke termijn om onder de bestaande accreditatie over te schakelen
naar het Nederlands. Indien het besluit om geen instemming te verlenen er toe leidt
dat de anderstalige opleiding moet worden beëindigd, dan gelden voor de instelling
de gebruikelijke afbouwverplichtingen die op grond van de WHW gelden bij beëindiging
van een opleiding.
Taal als onderdeel in de OER
De taal waarin het onderwijs en de examens worden gegeven, wordt veelal door instellingen
in de OER vastgelegd. Dit gebeurt echter nog niet op iedere instelling, mede doordat
er geen expliciete wettelijke verplichting toe bestaat. Daarom wordt voor zowel het
mbo als het ho de verplichting in de wet opgenomen dat in de OER moet worden opgenomen
in welke taal het onderwijs en de examens worden verzorgd. Dit zorgt voor duidelijkheid
voor (aspirant-)studenten.
Voor het ho wordt hiertoe in artikel 7.13 van de WHW een nieuw onderdeel ingevoegd.
De opleidingscommissie heeft instemmingsrecht op de OER, ten aanzien van de taal van
het onderwijs dat aan de opleiding wordt verzorgd en waarin examens worden afgenomen.
Gelet op de kennis en expertise van de opleidingscommissie is het namelijk van belang
dat ook zij kan meepraten en meebeslissen over het vormgeven van de opleiding. Op
deze manier kan haar inhoudelijke kennis en kunde ten aanzien van de inhoud van de
opleiding ten goede komen aan de besluitvorming over de OER, en met de verkregen rechten
kan zij daarop invloed uitoefenen. Hiermee wordt het instemmingsrecht dat de VSNU
en de Vereniging Hogescholen in hun Internationaliseringsagenda voor ogen hadden,
gerealiseerd.
Voor het mbo wordt artikel 7.4.8, tweede lid, van de WEB gewijzigd. De instelling
wordt verplicht in de OER te vermelden in welke taal het onderwijs wordt gegeven en
de examens worden afgenomen, wanneer er gebruik wordt gemaakt van het nieuwe lid 2,
onderdeel c, van artikel 7.1.1. Dit betekent dat dit niet hoeft te worden gedaan bij
het generieke examenonderdeel Engels, moderne vreemde talen die onderdeel uitmaken
van de kwalificatie of voor keuzedelen die gaan over een andere taal dan het Nederlands.
Als ervoor wordt gekozen om een opleiding of een deel daarvan in een andere taal aan
te bieden, dan dient dit voorafgaand aan de opleiding voor de (aankomende) student
duidelijk te zijn. Anders dan voor het ho, is er geen rol voor de studentenraad weggelegd,
aangezien dit niet past bij het karakter van het mbo. De bevoegdheden van de studentenraad
zijn in het mbo namelijk met name gericht op besluitvorming op het niveau van de instelling
en voor de student van belang zijnde procedurele randvoorwaarden, en niet op het niveau
of de inhoud van individuele opleidingen. Dat laat onverlet dat het voor de hand ligt
dat studenten wel worden betrokken bij de keuze voor het onderwijs in een andere taal
en dat de studentenraad wel kan worden betrokken bij deze keuze.
Verhouding Nederlandstalig en anderstalig aanbod in het ho-stelsel
Zoals aangegeven in de Kamerbrief van juni 201839 dienen instellingen in het hbo en wo per sector het gesprek aan te gaan over de verhouding
tussen Nederlandstalig en anderstalig aanbod. In hun Internationaliseringsagenda 2018
geven de VSNU en de Vereniging Hogescholen aan dat ho-instellingen zorg dragen voor
het behoud van voldoende Nederlandstalig aanbod van bacheloropleidingen. Ze geven
aan dat hogescholen en universiteiten vormgeven aan deze afstemming waarbij op stelselniveau
in beginsel altijd toegang is tot een Nederlandstalige variant. De regering gaat er
vanuit dat de instellingen zich hieraan committeren, dat er beter zicht komt op het
instellingsoverstijgende beeld, en dat dit beeld ook wordt meegewogen bij beslissingen
over de taal waarin het onderwijs aan (een deel van) een opleiding wordt verzorgd.
3.1.3 Omkeerregeling mbo
In het mbo maakt het onderdeel Nederlandse taal deel uit van iedere beroepsopleiding,
ook van de opleidingen waar internationale studenten aan deelnemen. Dit betekent dat
iedere student moet aantonen de Nederlandse taal op een bepaald niveau te beheersen
om een diploma te kunnen halen. Voor studenten die recent in Nederland zijn gekomen,
bijvoorbeeld omdat het kinderen van expats zijn, en die hier een mbo-opleiding willen
volgen, is dit niveau moeilijk haalbaar. Zij hebben immers nog maar een beperkt aantal
jaren de tijd gehad om de Nederlandse taal machtig te worden. Voor hen vormt het niveau
dat moet worden behaald voor het examenonderdeel Nederlandse taal daarmee een struikelblok
voor het behalen van het diploma, terwijl ze wel in staat zijn om aan de overige eisen
te voldoen. Dit terwijl zij tegenover het enigszins lagere niveau Nederlandse taal
vaak een hoger dan vereist niveau van een tweede taal kunnen stellen.
Om deze reden is onder meer in de Kamerbrief over de internationale dimensie van ho
en mbo40 en in de Kamerbrief «Internationalisering in evenwicht»41 een omkeerregeling voor buitenlandse studenten aangekondigd. Daarmee kunnen zij het
diploma behalen met een lager niveau voor het onderdeel Nederlandse taal, mits ze
aantonen een hoger niveau te behalen voor een andere taal die onderdeel van hun beroepsopleiding
is. Zo blijft de diplomawaarde voor deze studenten op peil.
Met dit wetsvoorstel wordt door middel van een wijziging van de Wet referentieniveaus
Nederlandse taal en rekenen de grondslag gecreëerd voor de omkeerregeling; een differentiatie
in niveaus binnen één mbo-niveau. Dat is nodig zodat de studenten die geen gebruikmaken
van de omkeerregeling het onderdeel Nederlandse taal op het regulier vereiste referentieniveau
afleggen, terwijl studenten die wel van de omkeerregeling gebruikmaken dat onderdeel
op een referentieniveau daaronder afsluiten. De omkeerregeling zal in een amvb worden
uitgewerkt.
3.2 Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
Toestemmingsvereiste gehele opleiding
De doelstelling van het toestemmingsvereiste is om te toetsen of er daadwerkelijk
sprake is van een zodanig capaciteitsprobleem dat de inzet van een numerus fixus is
gelegitimeerd en dat het capaciteitsprobleem niet reeds binnen afzienbare tijd kan
worden opgelost. De Minister van OCW toetst de aanvraag aan de wettelijke criteria.
Daarbij maakt hij gebruik van externe deskundigen die een advies uitbrengen over het
capaciteitsprobleem. Hiertoe wordt een commissie in het leven geroepen. De Minister
verleent toestemming aan het instellingsbestuur om een numerus fixus vast te stellen
indien de beschikbare onderwijscapaciteit naar zijn oordeel ontoereikend is om een
onbeperkte inschrijving van studenten mogelijk te maken. In de aanvraag licht de instelling
toe waarom de beschikbare onderwijscapaciteit onvoldoende is om een onbeperkte inschrijving
van studenten mogelijk te maken. Ook dient de instelling aan te geven waarom het capaciteitsprobleem
niet tijdig, dat wil zeggen, niet binnen twee studiejaren na het moment van indiening
van de aanvraag, kan worden ondervangen door het nemen van maatregelen of het treffen
van voorzieningen. Dit betreft een weigeringsgrond; indien het capaciteitsprobleem
binnen de genoemde termijn naar het oordeel van de Minister kan worden opgeheven,
wordt de toestemming niet verleend.
De termijn van twee studiejaren volgt uit de systematiek van de toestemmingsprocedure.
Studenten die zich inschrijven voor een opleiding dienen voorafgaand aan de aanmelding
en inschrijving bekend te zijn met het bestaan van een numerus fixus, die voor de
start van de inschrijvingsperiode via Studielink bekend moet zijn gemaakt. Een instelling
die in een bepaald studiejaar toestemming aanvraagt en verkrijgt, kan dit bekend maken
ten behoeve van de inschrijving die plaatsvindt in het daaropvolgende studiejaar en
die ziet op deelname aan het onderwijs per het studiejaar dat daarop volgt. De verkregen
toestemming treedt daarom twee studiejaren na het indienen van de aanvraag in werking.
Een instelling die bijvoorbeeld in jaar 2019/2020 een aanvraag zou indienen en toestemming
verkrijgt, kan dus per studiejaar 2021/2022 de numerus fixus voeren.
Indien het capaciteitsprobleem naar het oordeel van de Minister van OCW is aangetoond
en de weigeringsgrond niet van toepassing is, ontvangt de instelling toestemming om
voor de drie studiejaren gerekend vanaf twee studiejaren na indiening van de aanvraag,
een numerus fixus te voeren. Gekozen is voor een geldigheidstermijn van drie jaren,
omdat een capaciteitsprobleem over het algemeen niet op korte termijn oplosbaar is.
Bovendien is het wenselijk de administratieve lasten te beperken; een jaarlijkse aanvraag
is met het oog daarop niet wenselijk.
De Minister kan een kortere termijn vaststellen in het geval het aannemelijk is dat
het capaciteitsprobleem binnen drie studiejaren kan worden opgelost. Zo kan de situatie
zich voordoen dat een instelling afspraken maakt het werkveld over het aantal beschikbare
stageplaatsen voor studenten voor het opvolgende jaar waardoor een fixus voor drie
jaar niet langer nodig is.
In het belang van de toegankelijkheid kunnen voorschriften worden verbonden aan de
toestemming. Daarbij kan worden gedacht aan het voorschrift om met andere instellingen
in overleg te treden over mogelijke oplossingen voor het capaciteitsprobleem. Dit
maakt «maatwerk» mogelijk, waardoor het toestemmingsinstrument gericht en constructief
kan worden ingezet.
Middels een ministeriële regeling wordt nader uitgewerkt op welke gronden de Minister
zijn oordeel over het bestaan van een capaciteitsprobleem baseert. In de regeling
worden tevens de voorschriften vastgelegd met betrekking tot de door de instelling
aan te leveren informatie alsook de aanvraag- en besluitvormingsprocedure. De VSNU,
de Vereniging Hogescholen en de studentenorganisaties worden betrokken bij het uitwerken
van deze regeling.
Het toestemmingsbesluit is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Er staat bezwaar en beroep open tegen een verlening of een weigering van de gevraagde
toestemming.
Inspanningsverplichting
In de voorgestelde wijziging van artikel 7.53 van de WHW wordt een inspanningsverplichting
opgenomen die instellingen met een dreigend of een bestaand capaciteitsgebrek verplicht
om door samenwerking met besturen van andere instellingen en werkgevers of door het
nemen van maatregelen of het treffen van voorzieningen, een oplossing te vinden voor
het capaciteitsgebrek. Deze verplichting geldt in alle gevallen wanneer van een dreigend
of bestaand capaciteitsgebrek sprake is, dus ook nadat er toestemming is verkregen
van de Minister van OCW om voor een opleiding een numerus fixus te voeren. Het niet
voldoen aan de inspanningsverplichting is daarmee geen weigeringsgrond voor de toestemming.
Indien sprake is van een evident capaciteitsprobleem aan een opleiding, is het immers
in het belang van studenten en van de onderwijskwaliteit dat een numerus fixus kan
worden ingesteld. Wel beoordeelt de commissie bij het beoordelen van de aanvraag of
het capaciteitsprobleem binnen twee studiejaren na indiening van de aanvraag kan worden
opgelost. In dat kader beschrijft de instelling welke inspanningen zijn gepleegd om
het capaciteitsprobleem op te lossen. Dit zal bij ministeriële regeling worden geregeld
op grond van voorgesteld artikel 7.53b, eerste lid.
Toestemming numerus fixus op anderstalig traject
Het voorstel is om het mogelijk te maken voor instellingen uitsluitend voor het anderstalige
traject binnen een Nederlandstalige associate degree- of bacheloropleiding een numerus
fixus aan te vragen. Op die manier kan het instrument gerichter worden ingezet.
Evenals het geval is bij de met dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen met betrekking
tot het taalbeleid van een instelling (zie paragraaf 2.1 en 3.1 van deze toelichting),
komt in de voorgestelde maatregel over een numerus fixus op een anderstalig traject
het belang tot uitdrukking dat wordt gehecht aan Nederlandstalig onderwijs, en daarmee
samenhangend de toegankelijkheid van het onderwijs voor Nederlandstalige studenten.
Om die reden wordt het voeren van een numerus fixus op uitsluitend een anderstalig
traject binnen een Nederlandstalige opleiding mogelijk gemaakt. Een numerus fixus
op uitsluitend een Nederlandstalig traject binnen een Nederlandstalige opleiding wordt
niet mogelijk gemaakt. In geval van een capaciteitsprobleem bij een Nederlandstalig
traject dient een numerus fixus voor de hele opleiding te worden aangevraagd. Ditzelfde
geldt in geval van een capaciteitsprobleem op een anderstalig traject binnen een anderstalige
opleiding.
Voor de aanvraag van een numerus fixus op een anderstalig traject gelden dezelfde
eisen als voor een numerus fixus op de gehele opleiding (zie voorgesteld artikel 7.53a).
Net als ten aanzien van de toestemming voor het voeren van een numerus fixus voor
een gehele opleiding, wordt in de WHW geregeld dat de Minister van OCW aan de toestemming
voor het voeren van een numerus fixus op een anderstalig traject voorschriften kan
verbinden in het belang van de toegankelijkheid van de opleiding of het anderstalige
traject.
Trajecten kunnen in de praktijk in verschillende gradaties anderstalig zijn. Het is
denkbaar dat een traject in zijn geheel in een andere taal wordt verzorgd. Een andere
mogelijkheid is dat een traject grotendeels anderstalig is maar ook onderdelen in
het Nederlands kent. Niet bij elke gradatie van anderstaligheid is een numerus fixus
op een anderstalig traject opportuun, gezien voornoemd doel van de maatregel. Bij
ministeriële regeling zal daarom worden vastgelegd welk deel van een traject in een
andere taal moet worden verzorgd, voordat sprake is van een anderstalig traject dat
in aanmerking komt voor het aanvragen van een numerus fixus. Dit deel kan bijvoorbeeld
worden uitgedrukt in het aantal vakken of het aantal studiepunten dat in de andere
taal wordt verzorgd. Daarnaast wordt bij regeling bepaald in welke gevallen, specifiek
voor de toepassing van de numerus fixus op een anderstalig traject, kan worden gesproken
van een Nederlandstalige opleiding.
Uitzondering toestemmingsvereiste
Voor een aantal opleidingen is het evident dat zij structureel een capaciteitsprobleem
ondervinden. Deze opleidingen kunnen bij ministeriële regeling worden uitgezonderd
van het toestemmingsvereiste. Denk daarbij aan bijvoorbeeld de opleidingen tandheelkunde,
geneeskunde en mondzorgkunde. Bij deze opleidingen wordt de hoogte van de capaciteit
voor meerdere jaren vastgesteld op basis van een advies van externe experts en in
overleg met de Minister van VWS. Voor deze werkwijze is gekozen mede omdat het dure
opleidingen betreft en vanwege de maatschappelijke noodzaak van goede zorg. Externe
experts en de Ministers van OCW en VWS baseren zich onder andere op de huidige en
toekomstige vraag op de arbeidsmarkt. Daarmee is bij deze opleidingen al sprake van
een adequate onderbouwing van de numerus fixus en vindt vervolgens in onderling overleg
met andere instellingen afstemming plaats over de verdeling van de capaciteit. Een
additionele toetsing in de vorm van het toestemmingsvereiste is daarom onnodig en
onwenselijk. Ook worden deze opleidingen bij ministeriële regeling uitgezonderd van
de wettelijke inspanningsverplichting, omdat het gesprek voeren met andere partijen
over de aanpak van het capaciteitsprobleem niet tot een andere uitkomst leidt. Er
is immers geen andere oplossing dan het instellen van een numerus fixus.
Voor een opleiding waarvoor geldt dat de vraag van de arbeidsmarkt ontoereikend is
ten opzichte van het aantal beschikbare plaatsen, kan de Minister gebruikmaken van
artikel 7.56 WHW.
Meer ruimte voor het opvullen van lege plekken bij decentrale selectie
De regering heeft verschillende signalen ontvangen over lege plekken die na de selectieprocedure
ontstaan bij numerusfixusopleidingen. Ook uit het onderzoek Kansengelijkheid bij numerusfixusopleidingen
in het wo komt dit punt naar voren.42 Deze lege plekken ontstaan onder andere doordat studenten die een plaatsingsbewijs
voor de opleiding hebben ontvangen uiteindelijk toch niet aan de vooropleidingseisen
voldoen, omdat ze gezakt zijn voor het centraal examen. Een student moet zich vervolgens
uitschrijven, zodat de plek vrijkomt voor de student met het laagste rangnummer (de
eerstvolgende op de lijst).
Dit uitschrijven van de student dient op grond van de WHW te gebeuren op verzoek van
die student en kan de instelling niet uit eigen beweging doen. Dat de student zich
in voornoemde situatie uitschrijft gebeurt nog te weinig, want er is voor de student
geen prikkel om zich uit te schrijven. Dit leidt tot een onwenselijke situatie, omdat
aspirant-studenten die nog steeds geïnteresseerd zijn in de opleiding van hun eerste
keuze, voor een andere opleiding kiezen in de veronderstelling dat ze geen kans meer
maken om toegelaten te worden tot de fixusopleiding, terwijl er wel degelijk voldoende
plaats is. Daarom biedt dit wetsvoorstel ruimte aan de ho-instelling om lege plekken
bij numerusfixusopleidingen tegen te gaan. De instelling wordt niet langer wettelijk
verplicht niet meer studenten in te schrijven dan het maximum aantal dat het instellingsbestuur
in verband met de beschikbare capaciteit heeft vastgesteld (artikel 7.53, vierde lid,
van de WHW). Daarmee komt de regering tegemoet aan een sterke wens die bij de instellingen
leeft. De instelling krijgt daardoor de mogelijkheid om te anticiperen op het ontstaan
van lege plekken door meer plaatsingsbewijzen uit te schrijven. Ervan uitgaande dat
doorgaans een aantal studenten het plaatsingsbewijs niet accepteert, komt de instelling
min of meer uit op de beschikbare capaciteit. Als alle uitgeschreven plaatsingsbewijzen
wel worden geaccepteerd, dan moeten alle studenten tot de opleiding worden toegelaten.
Het ligt niet in de lijn der verwachting dat een ho-instelling naar aanleiding van
deze maatregel te veel plaatsingsbewijzen zou uitschrijven. De instelling heeft immers
een capaciteitsprobleem en zal om die reden vermoedelijk terughoudend zijn met het
toekennen van meer plaatsingsbewijzen dan mogelijk is op basis van de beschikbare
capaciteit.
Adequate informatieverstrekking
In artikel 7.15 van de WHW is geregeld dat het instellingbestuur over een aantal wezenlijke
aspecten van het onderwijs dat door de instelling wordt verzorgd, zodanige informatie
aan studenten en aspirant-studenten verstrekt dat deze studenten en aspirant-studenten
in staat zijn de opleidingsmogelijkheden te vergelijken, zich een goed oordeel te
vormen over de inhoud en de inrichting van het gevolgde of te volgen onderwijs en
de examens, en zich goed voor te bereiden op de gestelde eisen. De vertegenwoordiging
van de instellingen en de daarvoor in aanmerking komende belangenorganisaties van
studenten maken gezamenlijke afspraken over de specificaties van die informatie. Indien
zij daarin niet slagen, kan een ministeriële regeling worden vastgesteld. Het bestaan
van fixi beschouwt de regering als zo’n wezenlijk aspect. Artikel 7.15 wordt om die
reden zodanig aangevuld, dat ook het bestaan van beperkingen van de inschrijving als
gevolg van de beschikbare capaciteit of in verband met de arbeidsmarktbehoefte onder
de informatieplicht valt.
3.3 Instellingscollegegeld
Maximumtarief instellingscollegegeld EER-studenten
In artikel 7.46, derde lid, van de WHW wordt opgenomen dat voor de hoogte van het
instellingscollegegeld een maximumtarief geldt. Het maximumtarief wordt vastgesteld
bij of krachtens amvb, waarbij verschillende maximumtarieven kunnen worden vastgesteld
per groepen van opleidingen. Het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 (hierna: het UWHW) zal
in verband hiermee worden aangepast. Met een groep van opleidingen wordt gedoeld op
een groep opleidingen waarvoor eenzelfde bekostigingsniveau is vastgesteld. De berekening
van het maximale instellingscollegegeld zal worden gebaseerd op het studentafhankelijke
bedrag van het onderwijsdeel, het variabele deel van de bekostiging zoals bedoeld
in artikel 4.7 van het UWHW. Bovendien zal de berekening voor universiteiten ook worden
gebaseerd op het studentafhankelijke bedrag van het onderzoeksdeel; het variabele
deel van de bekostiging zoals bedoeld in artikel 4.20 van het UWHW. De hoogte van
het studentafhankelijke bedrag van de bekostiging is immers niet voor elke opleiding
hetzelfde maar is afhankelijk van het bekostigingsniveau (laag, hoog of top) waarin
een opleiding is ingedeeld (zie artikel 4.10, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit
WHW). Deze drie bekostigingsniveaus zijn vastgesteld om met de relatieve kosten per
opleiding rekening te houden. Een opleiding economie is bijvoorbeeld «laag» bekostigd
en een opleiding geneeskunde is «top» bekostigd. Om deze reden zal per bekostigingsniveau
een maximumtarief worden vastgesteld (en kunnen de maximumtarieven onderling van elkaar
verschillen). Er wordt geen rekening gehouden met de vaste voet in de bekostiging.
Die blijft in het bekostigingsmodel bij wijziging van studentenaantallen immers ook
hetzelfde.
Voor EER-studenten blijft het huidige minimumtarief voor het instellingscollegegeld
ter hoogte van het volledig wettelijk collegegeld, ongewijzigd.
Minimumtarief instellingscollegegeld niet-EER-studenten
Voor het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten wordt geen maximumtarief ingevoerd.
Wel wordt met dit wetsvoorstel een grondslag gecreëerd waarop bij of krachtens amvb
een nieuw minimumtarief voor deze categorie studenten wordt vastgesteld. Daartoe wordt
in artikel 7.46, een nieuw vierde lid opgenomen. Het IBO adviseert om instellingen
wettelijk te verplichten minimaal een kostendekkend tarief aan instellingscollegegeld
te berekenen aan niet-EER-studenten. Omdat met de berekeningswijze van het maximum
instellingscollegegeldtarief voor EER-studenten de belangrijkste studentafhankelijke
kosten zijn gedekt, wordt voor de berekeningswijze voor het nieuwe minimumtarief voor
niet-EER-studenten dezelfde berekening gehanteerd zoals in de voorgaande passage beschreven
ten aanzien van het maximumtarief voor EER-studenten. Het huidige minimumtarief voor
het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten wordt daarmee verhoogd tot het
huidige minimumtarief ter hoogte van het volledig wettelijk collegegeld, vermeerderd
met het studentafhankelijke deel van de bekostiging. Het minimumtarief voor niet-EER-studenten
krijgt daarmee dezelfde hoogte als het maximumtarief voor EER-studenten.
Ook voor het minimumtarief geldt dat dit tarief per groep van opleidingen die in hetzelfde
bekostigingsniveau zijn ingedeeld verschillend kan worden vastgesteld.
Op grond van artikel 7.46, zesde lid (vijfde lid in de huidige wet) stelt het instellingsbestuur
regels vast over het vaststellen van de hoogte van het instellingscollegegeld. Over
het beleid ten aanzien van het instellingscollegegeld heeft de medezeggenschap adviesrecht.
Instellingen dienen bij het vaststellen van de regels aandacht te besteden aan de
onderbouwing van verschillende hoogten van instellingscollegegeld. Indien instellingen
bij het vaststellen van de tarieven onderscheid maken tussen de EER-studenten die
wel, en de niet-EER-studenten die niet aan de nationaliteitsvereisten van de WSF 2000
voldoen, hoeft dat onderscheid naar nationaliteit als zodanig niet te worden onderbouwd,
nu dit onderscheid zal zijn gemaakt in de wet. Wel dient de instelling, net als dit
nu het geval is indien voor andere groepen van personen verschillende tarieven worden
vastgesteld, de tarieven te onderbouwen en daarover verantwoording af te leggen aan
de medezeggenschapsraad die adviesrecht heeft op besluiten over de hoogte van het
instellingscollegegeld. Het is daarbij aan het instellingsbestuur om nut en noodzaak
van een (gefaseerde) stijging van het collegegeld vast te stellen met inachtneming
van een mogelijk onderscheid tussen zittende en nieuwe studenten.43 De bedragen van de minimum- en maximumtarieven zullen jaarlijks tegelijkertijd met
de tarieven voor het wettelijk collegegeld worden geïndexeerd.
Instellingscollegegeld OU
De regels met betrekking tot het instellingscollegegeld OU worden met dit wetsvoorstel
opgenomen in het nieuw voorgestelde artikel 7.46a WHW. Ook ten aanzien van het instellingscollegegeld
dat wordt betaald door studenten aan de OU wordt in lijn met bovenstaande in de wet
geregeld dat bij of krachtens amvb de hoogte van het tarief wordt gemaximeerd voor
EER-studenten, en op een hoger minimumtarief wordt vastgesteld voor niet-EER-studenten.
Net als het geval is bij het reguliere instellingscollegegeld, kunnen voor het instellingscollegegeld
OU verschillende minimum- en maximumtarieven worden vastgesteld per groep van opleidingen
waarvoor eenzelfde bekostigingsniveau is vastgesteld. De berekening van de tarieven
voor het instellingscollegegeld OU geschiedt op een vergelijkbare wijze als de berekening
van de tarieven voor het reguliere instellingscollegegeld, – het bedrag dat een instelling
aan bekostiging ontvangt op basis van een student die meetelt voor de bekostiging,
vermeerderd met het bedrag ter hoogte van het wettelijk collegegeld –, met dien verstande
dat voor het wettelijk collegegeld wordt uitgegaan van het wettelijk collegegeld OU
zoals dat op grond van het huidige artikel 7.45b, eerste lid van de WHW (nieuw artikel 7.46b,
eerste lid), ten hoogste kan worden vastgesteld door de instelling, te weten maximaal
twee keer de hoogte van het regulier wettelijk collegegeld. Daar waar in onderhavige
toelichting wordt gesproken over instellingscollegegeld, dient daaronder steeds ook
het instellingscollegegeld OU te worden begrepen.
3.4 Eigen bijdragen
Met onderhavig wetsvoorstel wordt een grondslag in de wet opgenomen om bij ministeriële
regeling te kunnen bepalen in welke gevallen aan de aspirant-student een eigen bijdrage
gevraagd mag worden in verband met de inschrijving. De tot stand te brengen ministeriële
regeling zal zich toespitsen op de kosten die een instelling maakt voor diplomawaardering,
en de kosten in verband met het toetsen van het taalniveau van de student. Beide typen
eigen bijdragen worden hierna achtereenvolgens toegelicht.
Diplomawaardering
Met dit voorstel wordt geregeld dat instellingen bij de aspirant-student met een buitenlands
diploma een bijdrage voor diplomawaardering in rekening mogen brengen. Er wordt beoogd
bij ministeriële regeling een maximaal bedrag van € 100 vast te stellen voor de bijdrage
die van de aspirant-student verlangd mag worden in het kader van diplomawaardering.
De instelling kan dit bedrag slechts heffen wanneer diplomawaardering noodzakelijk
is. De instelling onderbouwt de gevraagde bijdrage, en zal het tarief onderbouwd vaststellen.
De bijdrage kan niet meer bedragen dan het bij ministeriële regeling vastgestelde
bedrag. De regering verwacht dat de instellingen onderling zullen samenwerken en kennis
zullen delen over de waarde van diploma’s, zodat zij de kosten zo laag mogelijk kunnen
houden.
Toetsen taalniveau bij inschrijving
In de WHW is geregeld dat de inschrijving niet afhankelijk gesteld mag worden van
andere geldelijke bijdragen dan het collegegeld. In de brief aan de Tweede Kamer met
de reactie op de motie van Van Meenen44 is aangegeven dat het vragen van een bijdrage aan een student voor het afnemen van
een taaltoets bij de inschrijving niet is toegestaan. De instelling is dan ook verplicht
de kosten voor deze taaltoetsen voor haar rekening te nemen. Dit leidt in de praktijk
tot zeer hoge kosten voor instellingen. Met dergelijke hoge kosten voor instellingen
schiet het verbod op de eigen bijdrage voor studenten, dat is gestoeld op de toegankelijkheid
van het ho, zijn doel voorbij. Daarom wordt geregeld dat de kosten van dit soort taaltoetsen
voor rekening komen van de student met een buitenlands diploma. Om de toegankelijkheid
van het ho te waarborgen wordt – evenals het geval is in het huidige artikel 7.50
WHW – geregeld dat de instelling die een eigen bijdrage vraagt ook financiële ondersteuning
biedt aan aspirant-studenten die de kosten niet kunnen dragen.
4. Verhouding met grondrechten
4.1 Inleiding
Een aantal van de onderdelen in onderhavig wetsvoorstel betreffen wetswijzigingen
die binnen hun grondrechtelijke context moeten worden bezien. Het gaat om de voorgestelde
maatregelen met betrekking tot de numerus fixus op een anderstalig traject, het onderscheid
tussen EER- en niet-EER-studenten als het gaat om de hoogte van het instellingscollegegeld,
en de eigen bijdragen voor kosten van diplomawaardering en gestandaardiseerde taaltoetsen.45 Deze drie maatregelen zullen in de praktijk veelal effect hebben op studenten die
niet afkomstig zijn uit Nederland. Dat kan de vraag doen rijzen hoe de gevolgen van
de maatregelen verschillen voor voornoemde studenten ten opzichte van studenten die
wel uit Nederland afkomstig zijn, en – als er verschillen zijn – wat hiervoor de juridische
legitimering is. In deze paragraaf wordt daarom per maatregel expliciet aandacht besteed
aan de verhouding van de voorgestelde maatregel tot grondrechten, nadat een algemene
inleiding op het toepasselijk juridisch kader is gegeven.
Internationaal recht
Verdergaande internationalisering van het onderwijs maakt dat het (inter)nationale
recht op onderwijs niet los kan worden gezien van internationale non-discriminatieregels,
op grond waarvan studenten – ook niet-EER-studenten – in beginsel niet naar nationaliteit
kunnen worden gediscrimineerd. Een en ander komt tot uiting in verschillende verdragen.46 Belangrijke internationale non-discriminatietoetsstenen zijn artikel 26 van het Internationaal
verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) en artikel 14 van
het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Deze artikelen worden
vaak tezamen genoemd. Artikel 26 IVBPR bevat een algemeen luidende opdracht aan de
verdragspartijen om geen discriminatoire regelingen te treffen of besluiten te nemen
die discriminatie veroorzaken. Een vrijwel overeenkomstige bepaling kan worden gevonden
in artikel 14 EVRM. In beide artikelen komt het gelijkheidsbeginsel naar voren en
als uitvloeisel hiervan het non-discriminatieleerstuk.
Aan artikel 26 IVBPR kan worden getoetst of sprake is van gerechtvaardigde discriminatie.
Niet iedere (onevenredig) ongelijke behandeling is verboden; een ongelijke behandeling
wordt pas als verboden discriminatie beschouwd, als een redelijke en objectieve rechtvaardiging
voor de ongelijke behandeling ontbreekt. In de jurisprudentie is bepaald dat aan de
wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag
of gevallen voor de toepassing van artikel 26 IVBPR als gelijk moeten worden beschouwd,
en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat
om die gevallen niettemin verschillend te behandelen. In de jurisprudentie worden
verscheidene in wetsgeschiedenis aangevoerde rechtvaardigingsgronden voor een verschil
in behandeling erkend, waaronder redenen van doelmatigheid en uitvoerbaarheid.47
EU-recht
Het EVRM en het IVBPR zijn als internationaalrechtelijke verdragen universeel en kennen
rechten toe aan een ieder. In de EU-verdragen geldt dat in mindere mate, aangezien
bijvoorbeeld het recht van vrije vestiging uitsluitend wordt toegekend aan personen
die onderdaan zijn van een EU-lidstaat. Het verschil in behandeling tussen onderdanen
van derde landen en onderdanen van EU-lidstaten kan worden gerechtvaardigd omdat de
EU een speciale rechtsorde heeft geschapen alsmede een EU-burgerschap.48
De EU heeft onder meer de taak een harmonische, evenwichtige en duurzame ontwikkeling
van de economische activiteit binnen de EU, als ook de economische en sociale samenhang
en de solidariteit tussen de lidstaten te bevorderen.49 Het bevorderen van een hoog niveau van onderwijs behoort tot die taak. Volgens artikel 18
van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) is discriminatie
op grond van nationaliteit verboden. Personen, producten of dienstverleners uit andere
lidstaten mogen niet anders worden behandeld dan in eigen land het geval is.
Grondwet en Algemene wet gelijke behandeling
Nationaal zijn de non-discriminatieregels uit de Grondwet en de Algemene wet gelijke
behandeling (hierna: Awgb) van toepassing. Artikel 1 van de Grondwet schrijft voor
dat allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk worden behandeld,
en dat hier op geen enkele grond van kan worden afgeweken. Een uitwerking van artikel 1
van de Grondwet betreft de Awgb, die ook van toepassing is op het handelen van ho-instellingen,
daar waar deze instellingen beleidsvrijheid hebben. In de Awgb is geregeld dat onderscheid
op grond van nationaliteit niet is toegestaan, tenzij het onderscheid is neergelegd
in een algemeen verbindend voorschrift. Met dit wetsvoorstel wordt ten aanzien van
het beleid van instellingen met betrekking tot het instellen van een numerus fixus,
het vaststellen van de hoogte van het instellingscollegegeld, en het berekenen van
kosten voor diplomawaardering en voor de gestandaardiseerde taaltoets, in deze algemeen
verbindende voorschriften voorzien.
4.2 Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk gemaakt om het instrument numerus fixus niet
alleen op een opleiding als geheel in te stellen, maar ook op uitsluitend een anderstalig
traject binnen een Nederlandstalige opleiding. In de huidige situatie is het zo dat
indien een numerus fixus wordt gevoerd op een opleiding, deze wordt gevoerd voor alle
trajecten – zowel Nederlandstalig als anderstalig – die van die opleiding deel uitmaken.
Indien het capaciteitsprobleem zich alleen voordoet op een anderstalig traject binnen
de Nederlandstalige opleiding, is het echter niet in het belang van de toegankelijkheid
van de opleiding voor Nederlandstalige studenten, dat voor de gehele opleiding een
numerus fixus wordt toegepast. Daarom wordt in lijn met het doel van onderhavig wetsvoorstel
om een evenwichtig internationaliseringsbeleid te voeren, expliciet in de wet de mogelijkheid
geregeld dat niet alleen op een gehele opleiding, maar ook enkel op een anderstalig
traject binnen een Nederlandstalige opleiding een numerus fixus kan worden gevoerd.
De Minister verleent geen toestemming voor een numerus fixus voor een Nederlandstalig
traject. Indien zich een reëel capaciteitsprobleem voordoet bij een Nederlandstalig
traject, zal de ministeriële toestemming een numerus fixus voor de gehele opleiding
inhouden. Het capaciteitsprobleem zal in dat geval binnen alle bestaande trajecten
van de opleiding moeten worden opgelost. Ditzelfde geldt voor het geval waarin zich
op een anderstalig traject binnen een anderstalige opleiding een capaciteitsprobleem
voordoet.
De omstandigheid dat binnen eenzelfde opleiding wel een numerus fixus geldt voor het
anderstalige traject en niet voor de Nederlandstalige equivalent, kan als het gaat
om de toegankelijkheid van de opleiding leiden tot indirecte ongelijke behandeling
tussen enerzijds Nederlandse studenten, die in de regel de Nederlandse taal beheersen
en zonder meer het Nederlandstalige traject kunnen volgen en anderzijds buitenlandse
studenten voor wie het feit dat het traject Nederlandstalig is, een belemmering kan
vormen als zij de Nederlandse taal niet voldoende beheersen. Niet iedere ongelijke
behandeling is echter verboden; een ongelijke behandeling wordt pas als verboden discriminatie
beschouwd, als een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling
ontbreekt. Artikel 26 IVBPR en artikel 14 EVRM zijn van toepassing op de numerus-fixus-maatregel.
Objectieve rechtvaardiging
Voor de maatregel waarmee het – naast de toestemming voor een numerus fixus op een
volledige opleiding – mogelijk wordt gemaakt enkel een numerus fixus in te stellen
op een anderstalig traject binnen een Nederlandstalige opleiding, bestaat een redelijke
en objectieve rechtvaardiging. De rechtvaardiging voor de keuze om het niet tevens
mogelijk te maken dat enkel op een Nederlandstalig traject of enkel op een anderstalig
traject binnen een anderstalige opleiding een numerus fixus wordt gevoerd indien enkel
daar zich een capaciteitsprobleem voordoet, is erin gelegen dat de maatregel is gericht
op het behoud van een adequaat onderwijsstelsel dat – ondanks zich voordoende capaciteitsproblemen –
zoveel mogelijk de toegankelijkheid van het onderwijs voor Nederlandstalige studenten
borgt. In dezen wordt prioriteit gegeven aan de toegankelijkheid van het onderwijs
voor Nederlandstalige studenten, boven de toegankelijkheid voor anderstalige studenten.
De Nederlandse overheid heeft het bieden van een toegankelijk onderwijsstelsel tot
taak en deze taak ziet in de eerste plaats op Nederlandstalige studenten. Als EU-lidstaat
is Nederland dan ook gerechtigd voorwaarden te stellen aan de onderwijstaal.50 Dit komt eveneens tot uitdrukking in het met dit wetsvoorstel bevestigde uitgangspunt
dat het onderwijs in beginsel in het Nederlands wordt verzorgd (zie paragraaf 3.1
van deze toelichting).
4.3 Instellingscollegegeld
Met betrekking tot het instellingscollegegeld wordt met onderhavig voorstel in de
wet onderscheid gemaakt tussen enerzijds studenten die voldoen aan de wettelijke nationaliteitsvereisten
om in Nederland voor studiefinanciering in aanmerking te komen (in de toelichting
van onderhavig wetsvoorstel wordt deze groep aangehaald als «EER-studenten»),51 en anderzijds studenten die dat niet doen (in de toelichting van dit wetsvoorstel
«niet-EER-studenten» genoemd). Deze wettelijke eisen zijn gekoppeld aan de nationaliteit
van de student, aldus wordt met het beperken van het maximumtarief voor EER-studenten
en het instellen van het nieuwe minimumtarief voor niet-EER-studenten onderscheid
gemaakt naar nationaliteit. Zoals is beschreven in paragraaf 2.3 van het algemeen
deel van deze toelichting, geeft dit onderscheid uitdrukking aan een verschil van
verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte van EER-studenten enerzijds en niet-EER-studenten
anderzijds als het gaat om het bieden van kwalitatief goed en toegankelijk hoger onderwijs.
Studenten die EU-onderdaan zijn hebben op grond van het discriminatieverbod naar nationaliteit
met betrekking tot alle materie die binnen de werkingssfeer van het VWEU valt, een
recht op gelijke behandeling. Dit betekent bijvoorbeeld dat EU-burgers aanspraak maken
op de financiële steun die wordt verleend ter dekking van de inschrijvingskosten of
andere kosten – met name school- en collegegelden – die voor de toegang tot het onderwijs
worden verlangd. Hieruit volgt dat een maximumtarief voor het instellingscollegegeld
niet enkel kan worden toegespitst op Nederlandse onderdanen. Bovendien is, gezien
de Europese dimensie waarin het Nederlands ho is gepositioneerd en het belang dat
wordt gehecht aan het versterken van de Europese hogeronderwijsruimte, een dergelijk
onderscheid tussen Nederlandse studenten en andere EER-studenten niet wenselijk. Onderdanen
van derde landen (landen van buiten de EU) zijn, voor zover zij niet rechtmatig ingezetene
zijn van een EU-lidstaat, uitgezonderd van EU-regels betreffende het vrije verkeer
van personen, producten en dienstverleners en vallen niet onder het discriminatieverbod,
bedoeld in artikel 18 VWEU. Daar waar onderdanen van derde landen bepaalde rechten
hebben met betrekking tot het recht op onderwijs in de vorm van overeenkomsten die
die derde landen hebben gesloten met Nederland of de EU, voorzien de nationaliteitsvereisten
van de WSF 2000 in hun gelijke behandeling in Nederland ten opzichte van Nederlandse
en andere EER-studenten.
Zoals beschreven in paragraaf 4.1 is op grond van de Awgb onderscheid op grond van
nationaliteit niet toegestaan, tenzij het onderscheid is neergelegd in een algemeen
verbindend voorschrift. Het College voor de Rechten van de Mens (destijds nog de «Commissie
gelijke behandeling» genaamd) oordeelde52 dat een door universiteiten gemaakt onderscheid tussen studenten van buiten de EU
en EER enerzijds en van binnen de EU en EER anderzijds om een hoger instellingscollegegeld
te vragen, een ongeoorloofd onderscheid naar nationaliteit is, nu een dergelijk onderscheid
met het huidig wettelijk kader niet is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift.
Op zichzelf kunnen bijvoorbeeld extra kosten een rechtvaardiging voor een dergelijk
onderscheid vormen, maar het onderscheid dient in een algemeen verbindend voorschrift
te zijn neergelegd, zo oordeelde het college. Naar het oordeel van het College voor
de Rechten van de Mens is een interne regeling van een instelling voor ho dat niet.
Met onderhavig wetsvoorstel wordt voorzien in een algemeen verbindend voorschrift
op basis waarvan een instelling voor niet-EER-studenten kan afwijken van het vastgestelde
maximumtarief en een ander, hoger instellingscollegegeld kan vaststellen.
Objectieve rechtvaardiging
Zoals is beschreven in paragraaf 1 van onderhavige toelichting, lijkt op sommige plekken
de grens te zijn bereikt voor wat betreft de instroom van het aantal internationale
studenten. De toenemende instroom van het aantal buitenlandse studenten kan zowel
gevolgen hebben voor de kwaliteit van het onderwijs als voor de toegankelijkheid ervan,
wanneer de beschikbaarheid van voorzieningen en opleidingskansen onder druk komen
te staan. Om de kwaliteit te kunnen borgen moet een instelling voldoende middelen
hebben; om de toegankelijkheid te borgen moet er voldoende feitelijke capaciteit zijn.
Een belangrijk aspect dat meespeelt bij het in stand houden van de onderwijskwaliteit
en een toegankelijk onderwijsstelsel is dat de overheid gelimiteerd is in de financiële
middelen die hiervoor vanuit de Rijkskas kunnen worden ingezet. Buitenlandse studenten
die in Nederland ho volgen leggen daarmee beslag op de collectieve middelen en de
collectieve voorzieningen in ruime zin. Met het oog op de groeiende toestroom van
studenten uit het buitenland53 is het dan ook gerechtvaardigd dat de mate waarin buitenlandse studenten kunnen profiteren
van de bekostiging die aan instellingen wordt verstrekt, wordt begrensd, omdat hun
Nederlandse opleiding niet per definitie in dezelfde mate door de overheid kan worden
gefinancierd als wel het geval is bij Nederlandse studenten. Dat het maximumtarief
voor het instellingscollegegeld niet wordt ingevoerd voor niet-EER-studenten, en dat
er voor niet-EER-studenten een hoger minimumtarief wordt ingevoerd dan voor EER-studenten,
heeft tot gevolg dat instellingen kosten die zij maken om ook met de toenemende instroom
van buitenlandse studenten te blijven voorzien in goed en toegankelijk onderwijs,
deels kunnen compenseren met het collegegeld dat zij ontvangen van niet-EER-studenten.
Gezien het Verdrag van Bologna en de Europese context waarin de overheid haar publieke
taak tot het bieden van kwalitatief goed en toegankelijk ho uitoefent, worden EER-studenten
in de huidige wet gelijkgesteld met Nederlandse studenten als het gaat om het recht
op het betalen van wettelijk collegegeld en het ontvangen van studiefinanciering.54 Om die reden is ook de doelstelling om de onderwijskwaliteit en de toegankelijkheid
van het ho in stand te houden, gericht op niet enkel Nederlandse studenten, maar op
alle EER-studenten. Voor deze groep wordt dan ook het instellingscollegegeld gemaximeerd.
4.4 Eigen bijdragen
Middels het onderhavige wetsvoorstel wordt een grondslag in de wet opgenomen om bij
ministeriële regeling te bepalen in welke gevallen aan de aspirant-student een eigen
bijdrage gevraagd mag worden in verband met de inschrijving. Beoogd wordt om in deze
ministeriële regeling mogelijk te maken dat het instellingsbestuur een gemaximeerde
eigen bijdrage mag verlangen in de kosten voor diplomawaardering en de kosten voor
het toetsen van het taalniveau van de student.
Uit het Verdrag inzake de erkenning van kwalificaties betreffende hoger onderwijs
in de Europese regio volgt dat de instelling door middel van diplomawaardering mag
onderzoeken of er een verschil bestaat tussen het niveau van een Nederlands diploma
en een diploma uit een verdragsstaat. Ook biedt dit verdrag instellingen de ruimte
om bij studenten met een diploma uit een verdragsstaat een proeve van voldoende kennis
van de taal van het onderwijs af te nemen.
Nadat de beoogde ministeriële regeling is vastgesteld, kan het instellingsbestuur
van elke student met een buitenlands diploma een eigen bijdrage verlangen voor diplomawaardering
of voor het toetsen van het taalniveau. Daarmee is er geen sprake van direct onderscheid
naar nationaliteit. In veel gevallen zal de student aan wie op grond van de voorgestelde
maatregel een eigen bijdrage wordt gevraagd evenwel een student zijn die niet afkomstig
is uit Nederland. Dat roept de vraag op of de voorgestelde maatregel een ongerechtvaardigd
indirect onderscheid maakt naar nationaliteit. Daarvan is geen sprake. Studenten wiens
diploma wordt gewaardeerd of die aan een taaltoets worden onderworpen kunnen in de
praktijk zowel studenten met een Nederlandse als met een andere nationaliteit zijn.
Dat onderhavig wetsvoorstel het onder bepaalde omstandigheden mogelijk maakt dat instelling
de kosten die zij maken voor diplomawaardering of voor het afnemen van een taaltoets,
berekenen aan de betreffende student in plaats van de kosten zelf te dekken, is gerechtvaardigd
met het oog op de doelmatige besteding van de bekostiging. De maatregel zal bovendien
niet tot onredelijke uitkomsten leiden, omdat voorgesteld artikel 7.50, tweede lid,
instellingsbesturen verplicht voorzieningen te treffen voor de financiële ondersteuning
van degenen voor wie de bijdrage een onoverkomelijke belemmering voor de inschrijving
vormt. Die verplichting geldt, ongeacht de nationaliteit van de desbetreffende student.
5. Gevolgen voor Caribisch Nederland
De voorgestelde wetswijzigingen met betrekking tot het ho gelden onverkort voor Caribisch
Nederland. In Caribisch Nederland is er een rpho, te weten Saba University School
of Medicine. De voorgestelde wetswijzigingen over het instellen van een numerus fixus
en over de hoogte van het instellingscollegegeld zijn voor deze rpho niet relevant
omdat de betreffende bepalingen niet gelden voor niet-bekostigde instellingen.
De voorgestelde wijzigingen voor het mbo hebben geen betrekking op het mbo in Caribisch
Nederland. Dat mbo kent volgens de voorwaarden van artikel 7.1.1 van de WEB BES al
de mogelijkheid om een andere onderwijstaal dan het Nederlands te voeren.
6. Financiële gevolgen
Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
De Minister van OCW is voornemens externe deskundigen in te schakelen die adviseren
over de ingediende aanvragen voor het vaststellen van een numerus fixus. Hier zijn
financiële kosten aan verbonden van circa € 500.000,– op jaarbasis. Dit bedrag is
bedoeld voor het secretariaat van de commissie (een secretaris, beleidsmedewerker
en een jurist) en de commissie. Het secretariaat draagt zorg voor het voorbereidend
werk van de nog in te stellen commissie.
Instellingscollegegeld
De wijzigingen met betrekking tot het instellingscollegegeld hebben geen gevolgen
voor de OCW-begroting. Instellingen die momenteel aan EER-studenten een instellingscollegegeld
vragen dat hoger ligt dan het maximumtarief dat op grond van onderhavig voorstel bij
of krachtens amvb zal worden vastgelegd, zullen minder inkomsten hebben. Deze instellingen
zullen niet door de Minister van OCW worden gecompenseerd. Instellingen die momenteel
aan niet-EER-studenten een instellingscollegegeld vragen dat lager ligt dan het minimumtarief
dat op grond van onderhavig voorstel bij of krachtens amvb zal worden vastgelegd,
zullen dit naar boven bij moeten stellen. Het verschil aan inkomsten van instellingen
als gevolg hiervan, heeft eveneens geen gevolgen voor de rijksbegroting.
Taal en eigen bijdragen
Voor de maatregelen ten aanzien van taal en eigen bijdragen worden geen financiële
gevolgen voor de rijksbegroting voorzien.
7. Gevolgen voor uitvoering, toezicht en handhaving
Op het onderhavige wetsvoorstel is door DUO een uitvoeringstoets verricht. Hierbij
zijn ook de opvattingen van de inspectie, de Auditdienst Rijk en Studielink55 betrokken. DUO concludeert dat het wetsvoorstel geen impact heeft op de processen
en systemen van DUO, en daarmee uitvoerbaar is. Naar aanleiding van de uitvoeringstoets
is een aantal passages in de memorie van toelichting aangepast.
De inspectie heeft opmerkingen ten aanzien van de nalevings- en uitvoeringsaspecten
gemaakt. Als algemeen punt geeft de inspectie mee dat een overgangsregeling ontbreekt.
Naar aanleiding hiervan is ten aanzien van de verschillende maatregelen in dit wetsvoorstel
expliciet ingegaan op de overgangssituatie in paragraaf 11 van het algemeen deel van
deze toelichting.
Ten aanzien van het doenvermogen van de studenten voor wie de maatregelen in dit wetsvoorstel
gevolgen kunnen hebben, geldt dat het goed en tijdig informeren van studenten van
belang is. Studenten die op het punt staan zich aan te melden voor een opleiding in
het ho moeten in staat gesteld worden hun keuze af te stemmen op de vraag voor welke
opleidingen mogelijk een numerus fixus geldt, welke eigen bijdragen mogelijk worden
gevraagd en wat, in voorkomend geval, de hoogte is van het instellingscollegegeld
dat aan hen zou worden berekend. Voor zowel aspirant-studenten in het mbo als het
ho geldt tevens dat zij moeten kunnen beschikken over heldere en toegankelijke informatie
over de taal waarin de opleidingen waarin zij geïnteresseerd zijn, worden verzorgd.
Op deze manier kunnen studenten een passende keuze maken en eventuele voorbereidingen
treffen op hun aanmelding bij een opleiding. De informatievoorziening aan aspirant-studenten
loopt mee in de bestaande communicatie- en informatievoorzieningen. Voor het ho geldt
dat de instelling ingevolge artikel 7.15 van de WHW verplicht is studenten en aspirant-studenten
te voorzien van de benodigde informatie op basis waarvan zij in staat zijn opleidingsmogelijkheden
te vergelijken en zich goed voor te bereiden op de gestelde eisen. Voor het mbo bevat
artikel 6.1.3a, eerste lid, en in het bijzonder onderdeel d, van de WEB vergelijkbare
eisen voor de mbo-instelling om de aankomende student mbo een goede keuze te kunnen
laten maken. Daarnaast dient op grond van artikel 7.4.8, tweede lid, van de WEB ook
de OER de aankomende student duidelijk te informeren over het onderwijsprogramma,
waaronder de voertaal binnen een opleiding.
7.1 Taal
Studielink heeft in de uitvoeringstoets vraagtekens gezet bij de uitvoerbaarheid van
het instemmingsrecht van de opleidingscommissie op het taalbeleid. Studielink gaat
er in de uitvoeringstoets vanuit dat het instemmingsrecht geldt per onderdeel van
een opleiding. Dat is niet het geval. Dit recht omvat instemming op opleidingsniveau;
een opleidingscommissie hoeft niet op elk onderdeel van de opleiding separaat instemming
te geven. Ook dienen wijzigingen in de OER ten aanzien van taal – net als wijzigingen
van andere beleidsdocumenten – te worden voorgelegd aan de opleidingscommissie.
In de uitvoeringstoets geeft de inspectie aan dat er verschillende beelden zijn over
wat het doel van de wijziging van artikel 7.2 van de WHW is en wat het effect zal
zijn. Zoals eerder is aangegeven in deze memorie van toelichting verandert het doel
van dit artikel niet. Het uitgangspunt blijft dat onderwijs wordt gegeven, en de examens
worden afgenomen, in het Nederlands. Dat neemt niet weg dat er goede redenen kunnen
zijn om voor een andere taal te kiezen.
Volgens de inspectie is de beoordeling of het verzorgen van onderwijs in een andere
taal daadwerkelijk in het belang is van het verwerven van kennis, inzicht en vaardigheden
een inhoudelijke beoordeling, die in het ho thuishoort in het accreditatieproces.
De beoordeling van de onderwijskwaliteit en de kwaliteitszorg van opleidingen en instellingen
behoren tot de taak van de NVAO. Naar aanleiding hiervan is bezien hoe de rollen van
de inspectie en de NVAO ingevuld dienen te worden als het gaat om de toets van de
inhoudelijke gronden op basis waarvan een instelling tot anderstalig onderwijs over
wil gaan. Hiervoor wordt verwezen naar paragraaf 3.1.
Het oordeel of een wettelijke bepaling wordt nageleefd is aan de inspectie. Dat oordeel
ziet onder meer op naleving van de verplichting van het instellingsbestuur om in het
beleid te beschrijven op welke wijze zij zich inspant om de kwaliteit van het onderwijs
aan de opleiding en de toegankelijkheid van de opleiding voor Nederlandstalige studenten
te waarborgen. Het toezicht ziet daarmee voortaan op de vraag of de keuze voor anderstaligheid
is gemaakt volgens beleid dat is vastgesteld en dat voldoet aan de wettelijke verplichtingen.
Ook ziet het toezicht op de vraag of de opleidingscommissie is betrokken. Daarbij
blijven toezicht en handhaving verlopen volgens de huidige systematiek. Met deze wetswijziging
is geen andere rolinvulling voorzien voor de inspectie, die in het hoger onderwijs
op basis van signalen toezicht houdt op de naleving door instellingen van de wettelijke
voorschriften. Daarnaast bevordert de inspectie de ontwikkeling, in het bijzonder
van de kwaliteit, van het stelsel van hoger onderwijs, met inbegrip van het stelsel
van de accreditatie, bedoeld in hoofdstuk 5 van de WHW. Op het moment dat een bekostigde
instelling een wettelijke bepaling niet naleeft, kan de inspectie (namens de Minister)
een bekostigingssanctie opleggen (artikel 15.1 van de WHW) of kan de Minister de rechten
ontnemen (artikel 6.5 van de WHW). Bij niet-bekostigde instellingen kan de Minister
de rechten ontnemen (artikel 6.10 van de WHW).
Doordat de inspectie toezicht houdt op de naleving van de bij of krachtens de WHW
gegeven voorschriften, en de NVAO vooraf toetst of de keuze voor een andere taal voldoet
aan de norm in artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c, wordt voorzien in een effectief
en sluitend systeem voor uitvoering, naleving en handhaving. Met de wetswijziging
worden voor de inspectie handvatten gecreëerd ten behoeve van het toezicht. In het
wetsvoorstel worden duidelijke voorschriften vastgesteld over wanneer een instelling
taalbeleid dient op te stellen, door expliciet in de wet vast te leggen wanneer sprake
is van een anderstalig deel van een opleiding van een dusdanige omvang, dat de instelling
zich op grond van artikel 7.2 over het anderstalige deel moet verantwoorden. Ook wordt
helder vastgelegd waaruit het taalbeleid in ieder geval dient te bestaan. Als het
gaat om de toetsing van de inhoudelijke gronden waarop overgegaan wordt op een andere
taal dan het Nederlands, kan de inspectie uitgaan van het oordeel van de NVAO en hoeft
daarover niet een eigenstandige inhoudelijke beoordeling door de inspectie plaats
te vinden.
Volgens de inspectie wordt het met dit wetsvoorstel mogelijk om beter inzicht te verkrijgen
in de gemaakte taalkeuzes en de onderbouwing daarvan. Wel geeft zij aan dat de wet
daarmee niet noodzakelijkerwijs beter handhaafbaar wordt. Volgens de inspectie zit
in de zinsnede «meer van belang» een ruime mate van beoordelingsvrijheid. Er is voor
gekozen bij of krachtens amvb nader voor te schrijven in welke gevallen sprake is
van een in artikel 7.2 bedoelde specifieke aard, inrichting of kwaliteit van het onderwijs,
die maakt dat een andere taal meer van belang is voor de student. Wel wordt bewust
gekozen voor een zekere mate van beoordelingsvrijheid, omdat het van het concrete
geval afhangt of een andere taal een meerwaarde heeft en niet alle situaties te voorzien
zijn. Het is daarom ondoenlijk om op voorhand om alle situaties gedetailleerd te regelen.
De beoordeling van de taalkeuze door de NVAO enerzijds en de toezichtsrol van de inspectie
als het gaat om de naleving van artikel 7.2 WHW anderzijds bestaan naast elkaar. Op
deze manier komt tot uitdrukking dat de taal van het onderwijs en de examens doorlopend
een onderwerp van aandacht behoort te zijn.
De uitvoering met betrekking tot de aanpassingen die zien op het door ho-instellingen
bevorderen van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands van Nederlandstalige studenten,
wordt bezien bij de uitwerking van de amvb bedoeld in het voorgestelde zesde lid van
artikel 1.3 van de WHW.
7.2 Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
Instellingen melden momenteel aan DUO welke opleidingen voor het opvolgend studiejaar
een numerus fixus instellen. Met de invoering van het toestemmingsvereiste voor het
voeren van een numerus fixus blijft de taak van DUO tot het registreren van numerusfixusopleidingen
ongewijzigd. De Minister geeft, na een positief besluit op de toestemmingsaanvraag,
aan DUO door dat een opleiding een numerus fixus kent, zodat DUO deze gegevens kan
meenemen in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (CROHO). Deze werkwijze
geldt ook voor numeri fixi op anderstalige trajecten binnen een Nederlandstalige opleiding.
De inspectie ziet toe op de naleving van wettelijke voorschriften die met dit wetsvoorstel
worden geïntroduceerd, waaronder de inspanningsverplichting van de instelling tot
het voorzien in voldoende onderwijscapaciteit. Het wetsvoorstel zoals dit aan de inspectie
werd aangeboden voor de uitvoeringstoets, bevatte een mogelijkheid voor de Minister
van OCW om de toestemming voor een numerus fixus in te trekken wanneer een instellingsbestuur
de aan haar opgelegde toestemmingsvoorschriften niet zou naleven. De inspectie heeft
hierover in de uitvoeringstoets aangegeven dat toezicht houden op die bepaling grote
gevolgen zou kunnen hebben voor de capaciteit van de inspectie. Naar aanleiding van
de opmerking van de inspectie is de intrekkingsmogelijkheid specifieker geformuleerd;
het voorgestelde artikel 7.53a, zesde lid, is zodanig gewijzigd dat op grond daarvan
de toestemming kan worden ingetrokken, indien niet langer sprake is van een capaciteitsgebrek
bij de opleiding of het anderstalige traject waarvoor de toestemming geldt. In die
zin is de intrekkingsmogelijkheid verengd. In de intrekkingsmogelijkheid is niet voorzien
met het doel om structureel de capaciteit van een instelling te controleren. Wel is
het van belang dat er een mogelijkheid tot intrekken is indien uit een signaal zou
blijken dat een instellingsbestuur een numerus fixus voert terwijl dit met het oog
op de capaciteit niet langer nodig blijkt te zijn. Aldus geldt dat de inspectie in
dit verband toezicht houdt op basis van signalen.
Voor wat betreft het toezicht op en handhaving van de inspanningsverplichting tot
samenwerken met andere instellingen en werkgevers om een bestaand of dreigend capaciteitsprobleem
op te lossen (voorgesteld artikel 7.53), geldt het volgende.
In de ministeriële regeling die zal worden vastgesteld op grond van voorgesteld artikel 7.53b,
eerste lid, zal worden opgenomen dat de instelling bij de aanvraag motiveert waarom
het capaciteitsprobleem niet op korte termijn is op te lossen, en beschrijft welke
inspanningen zij heeft gepleegd om het (dreigend) capaciteitsprobleem op andere manieren
op te lossen. De nog op te richten commissie die de Minister zal adviseren over de
beoordeling van aanvragen voor een capaciteitsbeperking, kijkt hiernaar. Als naar
aanleiding hiervan de commissie van oordeel is dat de instelling evident onvoldoende
uitvoering geeft aan de inspanningsverplichting, zal de commissie dit onderbouwd aan
de Minister meegeven en als signaal doorgeven aan de inspectie. Bovendien kan de inspectie
in een themaonderzoek aandacht besteden aan de uitvoering van de inspanningsverplichting
door ho-instellingen. Dit kan resulteren in signaalgestuurd toezicht. Twee jaar na
inwerkingtreding van de wet wordt de naleving van de inspanningsverplichting onderzocht
om te bezien hoe instellingen hier uitwerking aan hebben aangegeven en of nadere concretisering
van de inspanningsverplichting wenselijk en noodzakelijk is.
Studielink laat weten dat enkele maatregelen die in dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd
grote gevolgen hebben voor de uitvoering. Zo zal het systeem moeten worden aangepast
om het mogelijk te maken om op een anderstalig traject binnen een Nederlandstalige
opleiding een numerus fixus in te stellen. Daarbij bestaan er twijfels over de haalbaarheid,
gezien de beoogde inwerkingtreding van de desbetreffende maatregelen in het voorjaar
van 2020. Studielink geeft aan dat de systeemwijziging alleen tot stand kan komen,
als alle partijen in de keten (VNSU, Vereniging Hogescholen) bereid zijn zich hiervoor
in te zetten. Naar aanleiding van deze signalen heeft overleg plaatsgevonden met Studielink,
de Vereniging Hogescholen en de VSNU. De genoemde partijen hebben aangegeven dat de
wijzigingen technisch uitvoerbaar zijn. Tijdige voorbereiding op de wijzigingen is
evenwel afhankelijkheid van tijdige duidelijkheid over het behalen van het beoogde
moment voor inwerkingtreding van de maatregelen. De maatregel die het mogelijk maakt
om meer plaatsingsbewijzen uit te schrijven dan er beschikbare plaatsen zijn, zal
naar verwachting van Studielink eveneens tot een wijziging van het systeem leiden.
Deze wijzigingen acht Studielink uitvoerbaar.
Tot slot heeft de inspectie de zorg geuit dat door het instellen van een numerus fixus
op een anderstalig traject, mogelijk kwaliteitsverschil optreedt tussen het anderstalige
traject en een Nederlandstalige equivalent van dat traject, doordat op het anderstalige
traject waarvoor een fixus is ingesteld wel geselecteerd wordt door middel van kwalitatieve
selectiecriteria en op de Nederlandstalige equivalent niet. De regering deelt deze
zorg over het optreden van kwaliteitsverschil niet. Aangezien een numerus fixus nadrukkelijk
is bedoeld als een tijdelijk instrument om een capaciteitsprobleem te ondervangen,
zou een dergelijk effect zich niet moeten voordoen. Uiteindelijk is het is aan de
instelling om ervoor te zorgen dat de opleiding in zijn geheel op niveau is. Mocht
dit niet geval zijn, dan komt dit bij de (her)accreditatie van de opleiding of, in
geval van signalen mogelijk eerder, aan de orde.
7.3 Instellingscollegegeld
Dit besluit heeft geen gevolgen voor de uitvoering. In de huidige situatie krijgen
instellingen van DUO voor elke student die zich inschrijft informatie over het type
collegegeld dat een student betaalt: wettelijk collegegeld, instellingscollegegeld
of verlaagd wettelijk collegegeld. Op basis van deze indicaties berekenen instellingen
zelf het collegegeld voor hun studenten. De invoering van het maximumtarief voor EER-studenten
en het nieuwe minimumtarief voor niet-EER-studenten leidt er niet toe dat DUO een
uitsplitsing maakt naar studenten al naar gelang welk minimum- en/of maximumtarief
op hen van toepassing is. Indien de indicatie «instellingscollegegeld» betreft, dan
is het aan de instelling om vast te stellen of het om een EER-student gaat of een
niet-EER-student en welk bekostigingsniveau van toepassing is om te bezien of de student
in de categorie laag, hoog of top valt.
De wettelijke maximumtarieven voor EER-studenten en de minimumtarieven voor niet-EER-studenten
voor het instellingscollegegeld zijn onderwerp van de reguliere toezichtstaak van
de inspectie, die op basis van signalen toeziet op de naleving door instellingen van
de wettelijke voorschriften – de zogeheten «brandweerfunctie». Er wordt vanuit gegaan
dat instellingen de maximumtarieven die bij of krachtens amvb worden vastgesteld,
niet overschrijden en de minimumtarieven niet ondermijnen.
Studielink heeft de vraag gesteld of een instelling verplicht is bij het vaststellen
van de tarieven van het instellingscollegegeld, hierin te differentiëren op basis
van het bekostigingsniveau waarin een opleiding is ingedeeld (midden, hoog of top)
of dat zij ook voor alle opleidingen hetzelfde tarief kan vaststellen, ongeacht het
bekostigingsniveau. Het is toegestaan om eenzelfde tarief voor opleidingen uit verschillende
bekostigingsniveaus vast te stellen, zo lang de instelling het laagste maximumtarief
hanteert dat van toepassing is met het oog op de opleidingen die zij aanbiedt. Biedt
een instelling opleidingen aan in alle drie de bekostigingsniveaus maar wil zij één
tarief hanteren, dan moet dit tarief dus liggen onder het voor het laagste bekostigingsniveau
geldende maximumtarief. Voor het minimumtarief voor niet-EER-studenten geldt het omgekeerde.
Het is toegestaan om eenzelfde instellingstarief voor opleidingen uit verschillende
bekostigingsniveaus vast te stellen, zo lang de instelling het hoogste minimumtarief
hanteert dat van toepassing is met het oog op de opleidingen die zij aanbiedt.
7.4 Eigen bijdragen
In de uitvoeringstoets voor de onderwijsketen ho is gekeken naar de impact, haalbaarheid
en uitvoerbaarheid van de voorgestelde eigen bijdrage voor diplomawaardering en taaltoetsen.
De twee maatregelen zijn haalbaar en de impact voor instellingen is klein. Voor Studielink
hebben de twee maatregelen geen impact.
8. Regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR) heeft het wetsvoorstel beoordeeld
op de gevolgen voor regeldruk. Het ATR adviseert om in het wetsvoorstel de uitwerking
van het toestemmingsvereiste voor een numerus fixus nader te motiveren. Daarnaast
adviseert het ATR om concreet te maken welke maatregelen onder de voorgenomen evaluatie
vallen. Verder geeft ze aan dat de regeldruk in beeld gebracht moet worden bij de
maatregel inzake de mogelijkheid die instellingen krijgen om een eigen bijdrage te
vragen aan studenten met een buitenlands diploma voor diplomawaardering. Tenslotte
vraagt het ATR om de eventueel verwachte vermindering van de regeldruk in beeld te
brengen als gevolg van de maatregel die het instellingen toestaat meer plaatsingsbewijzen
uit te schrijven dan de capaciteit toestaat. Deze adviespunten hebben op een aantal
punten geleid tot wijziging van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Hieronder
worden de administratieve lasten per maatregel behandeld.
8.1. Taal
8.1.1 Uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands
De voorgestelde wijziging van artikel 1.3 van de WHW kan tot extra lasten leiden voor
de instellingen, in het bijzonder als gevolg van de met dit wetsvoorstel geïntroduceerde
grondslag om bij amvb nadere invulling te kunnen geven aan de verplichting de uitdrukkingsvaardigheid
in het Nederlands van Nederlandstalige studenten te bevorderen. Deze lasten zullen
pas concrete vorm krijgen bij de concretisering bij amvb. Derhalve zal op het moment
dat de norm geconcretiseerd wordt bij amvb, de regeldruk in het kader hiervan worden
berekend.
8.1.2 Taal waarin het onderwijs wordt verzorgd en de examens worden afgenomen
De lasten die de voorgestelde wijzigingen met zich meebrengen, zijn gering. Op basis
van de huidige wet- en regelgeving gelden er al verplichtingen voor instellingen.
Zo moet een instelling al een document (gedragscode) hebben waarin wordt ingegaan
op de inhoudelijke gronden waarop kan worden overgegaan tot een andere taal. De verplichting
tot het maken van een gedragscode vervalt weliswaar, maar biedt wel een vertrekpunt
om naast de inhoudelijke gronden ook op eenzelfde wijze de procedure vast te leggen
waarmee tot taalkeuzes kan worden gekomen. Daarnaast zal de instelling de wijze moeten
aangeven waarop zij zich inspant om de kwaliteit van het onderwijs aan de opleiding
en de toegankelijkheid van de opleiding voor Nederlandstalige studenten te waarborgen.
Voor sommige instellingen zal het opstellen van taalbeleid in geval van anderstalig
onderwijs niet nieuw zijn. Het ligt voor de hand dat de wetswijziging instellingen
aanleiding geeft nader te bezien op welke manier invulling moet worden gegeven aan
kwalitatief goed taalbeleid.
Met de maatregelen wordt naar schatting een lastenvermeerdering verwacht van circa
€ 135.000,– voor het eerste jaar voor de instellingen. Deze lasten zien op:
– kennisneming van de verplichting voor alle bekostigde en niet-bekostigde instellingen;
– gegevens verkrijgen en verwerken t.a.v. aantal anderstalige opleidingen voor alle
bekostigde en niet-bekostigde instellingen;
– interne vergaderingen voor alle instellingen met anderstalig onderwijs (om te bespreken
hoe beleid er uit gaat zien); en
– beleid nader opstellen voor alle instellingen met anderstalig onderwijs.
Met het wetsvoorstel wordt geregeld dat een (deel van een) opleiding alleen in een
andere taal dan het Nederlands mag worden verzorgd als de NVAO daartoe instemming
verleent. Het is mogelijk dat hiermee de regeldruk voor ho-instellingen toeneemt.
Door de procedure zoveel mogelijk in te bedden in het reeds bestaande accreditatieproces
worden de administratieve lasten zo veel mogelijk beperkt. Nu de verdere uitwerking
bij amvb geschiedt, zal de regeldruk in het kader daarvan concreet worden berekend.
8.1.3 Omkeerregeling mbo
Nu de uitwerking van de omkeerregeling bij amvb plaatsvindt, zal de regeldruk in het
kader daarvan worden berekend.
8.2 Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
Het toestemmingsvereiste leidt tot een verhoging van de administratieve lasten van
de instelling. De instelling dient voor het vaststellen van de numerus fixus namelijk
expliciet toestemming te verkrijgen van de Minister van OCW. Daartoe dient zij een
aanvraag in bij de Minister. Daarnaast heeft de instelling een inspanningsverplichting.
Dat betekent dat zij blijvend in gesprek is met het werkveld en andere instellingen
om te bezien of het mogelijk is om het capaciteitsprobleem op te lossen.
Met de genoemde maatregelen wordt een vermeerdering van de administratieve lasten
verwacht voor instellingen. Dit bedrag is als volgt opgebouwd: administratieve kosten
(circa € 117.300,–) en nalevingskosten (circa € 176.000,–).
De ruimte die instellingen met dit wetsvoorstel krijgen om meer plaatsingsbewijzen
uit te schrijven, zal tot een vermindering van de administratieve lasten leiden. Gebruikelijk
is dat instellingen aspirant-studenten benaderen met de vraag of zij zich willen uitschrijven
als ze niet voldoen aan de vooropleidingseisen. Met inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
zijn deze inspanningen niet meer nodig. De instelling heeft dan namelijk al ingecalculeerd
dat een aantal aspirant-studenten niet voldoet aan de vooropleidingseisen.
De introductie van een numerus fixus op enkel een anderstalig traject binnen een Nederlandstalige
opleiding leidt tot aanpassingen in Studielink. In Studielink wordt de mogelijkheid
opgenomen om een onderscheid te maken tussen een fixus op opleidings- en trajectniveau.
Studielink reikt de rangnummers aan studenten uit. Dit vergt, evenals het uitschrijven
van meer plaatsingsbewijzen, aanpassing van het huidige systeem.
De registratie van numeri fixi op anderstalige trajecten zal een aanpassing in het
systeem vragen. Dit brengt uitvoeringskosten met zich mee. Het Ministerie van OCW
zal jaarlijks enkele tientallen besluiten moeten voorbereiden. De Minister van OCW
kan externe deskundigen inschakelen die adviseren over de ingediende aanvragen voor
het vaststellen van een numerus fixus.
8.3 Instellingscollegegeld
Het ATR kan zich vinden in nut en noodzaak van hetgeen wordt voorgesteld ten aanzien
van de maximering van de hoogte van het instellingscollegegeld dat instellingen kunnen
berekenen aan EER-studenten.
Het minimumtarief voor niet-EER-studenten noch de wijzing met betrekking tot het maximumtarief
voor EER-studenten leidt tot extra lasten voor de onderwijsinstellingen.
8.4 Eigen bijdragen
Als gevolg van de nog op te stellen ministeriële regeling, gaan studenten met een
buitenlands diploma bij de inschrijving in bepaalde gevallen een bijdrage betalen
voor diplomawaardering en voor het vaststellen van het taalniveau. Om de toegankelijkheid
te borgen is in de wet geregeld dat het instellingsbestuur een voorziening treft ter
financiële ondersteuning van degenen voor wie de bijdragen een onoverkomelijke belemmering
vormt voor de inschrijving.
De instelling kan ervoor kiezen om de eigen bijdragen te gaan heffen. Het heffen van
deze bijdrage is derhalve geen wettelijke verplichting die verplichte lasten voor
de instelling met zich meebrengt.
Het ATR heeft gevraagd of de regeldruk die de mogelijkheid tot het vragen van eigen
bijdragen met zich meebrengt in kaart kunnen worden gebracht. Deze gevolgen voor de
regeldruk zullen in beeld worden gebracht bij de uitwerking van de ministeriële regeling
waarin de mogelijkheid tot het vragen van eigen bijdragen geregeld wordt.
9. Advies en consultatie
Met verschillende partijen, waaronder de koepels, studentenbonden en instellingen,
is overleg gevoerd over de maatregelen in onderhavig wetsvoorstel. Daarnaast heeft
een conceptversie van dit wetsvoorstel in de periode van 19 december 2018 tot en met
28 januari 2019 opengestaan voor openbare internetconsultatie. Op de internetconsultatie
zijn in totaal 50 reacties binnengekomen, waarvan 35 openbare reacties. Deze reacties
hebben op een aantal punten geleid tot wijziging van de wetsartikelen en de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel. In deze paragraaf worden de reacties op de internetconsultatie
per maatregel behandeld.
9.1 Taal
Over de voorgestelde wijzigingen op het gebied van het taalbeleid van instellingen
zijn veel reacties binnengekomen, die zich concentreren op de wijzigingen voor het
ho. Deze paragraaf ziet om die reden ook enkel op het ho, op een kleine uitzondering
na betreffende de omkeerregeling mbo. Tevens is een aantal concrete suggesties gedaan
ten behoeve van de wettekst. Op grond van de reacties is daar waar opportuun de wettekst
en de toelichting aangepast.
Uit de vele reacties blijkt dat het onderwerp leeft onder instellingen, organisaties
en burgers. Enerzijds blijkt uit meerdere reacties een vrees dat het wetsvoorstel
onvoldoende oog heeft voor het belang van de Nederlandse taal als academische taal.
Respondenten benadrukken het belang van een goede uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands,
en het aan studenten bijbrengen van academisch Nederlands. Ook wordt gevreesd dat
het wetsvoorstel een negatief effect heeft op de toegankelijkheid van het onderwijs
voor de Nederlandse student, omdat men de indruk heeft dat met de wijzigingen meer
mogelijkheid wordt gecreëerd om anderstalig onderwijs te verzorgen. Daar tegenover
bestaat onder respondenten een zorg dat met het wetsvoorstel te veel wordt ingegrepen
in het eigenaarschap van de instelling en dat de mogelijkheid tot anderstalig onderwijs
teveel wordt geclausuleerd.
Belang van het Nederlands
Zoals in het algemeen deel van de toelichting is aangegeven, is en blijft het van
belang dat in het onderwijs voldoende aandacht is voor het Nederlands als voertaal
in de samenleving. Het bevorderen van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands
behoort tot een van de doelstellingen van ho-instellingen. Naar aanleiding van de
reacties uit de internetconsultatie, de maatschappelijke roep om meer aandacht voor
het Nederlands, en de uitkomsten van het IBO is het wetsvoorstel zodanig aangepast
dat de verplichting in artikel 1.3 van de WHW aan ho-instellingen met betrekking tot
het bevorderen van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands, wordt verbreed. Met
het aanpassen van artikel 1.3 zet de regering in op het verplicht bevorderen van de
Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid bij álle studenten – zowel Nederlandstalige als
niet-Nederlandstalige studenten. Ook wordt de mogelijkheid gecreëerd om bij amvb nader
invulling te geven aan de verplichting van de instellingen tot het bevorderen van
de uitdrukkingsvaardigheid van Nederlandstalige studenten.
Belangrijk om te noemen is tevens dat het uitgangspunt dat het onderwijs wordt verzorgd
en de examens worden afgelegd in het Nederlands, blijft gehandhaafd. Dat is reeds
het uitgangspunt in de huidige wet, en dat blijft zo met onderhavig wetsvoorstel.
Met het wetsvoorstel blijft het mogelijk om onder voorwaarden af te wijken van de
hoofdregel dat onderwijs in het Nederlands wordt verzorgd. Daarnaast blijft het mogelijk
om voor een meertalige benadering te kiezen, namelijk het verzorgen van een deel van
de opleiding in een andere taal dan het Nederlands. Binnen het onderwijs kunnen er
goede redenen zijn om te kiezen voor een andere taal voor (een deel van) een opleiding.
Belangrijk is dat de instelling beleid formuleert over de gronden waarop de keuze
voor een andere taal kan worden gemaakt. Het is van belang dat een keuze voor een
andere taal weloverwogen en op transparante wijze wordt gemaakt, waarbij rekening
wordt gehouden met de belangen van de student. Het doel van het wetsvoorstel is daarmee
tevens ervoor te zorgen dat er ruimte bestaat voor maatwerk. De wet waarborgt dat
de instelling alleen kan kiezen voor anderstalig onderwijs wanneer dit meer in het
belang is van de student dan het voeren van het Nederlands. De keuze voor de taal
van een opleiding betreft geen eenmalige keuze, maar is onderdeel van een continu
proces. De voorgestelde wijzigingen in artikel 7.2 van de WHW vereisen dat instellingen
die de keuze maken voor anderstalig onderwijs, nadat deze keuze is gemaakt, zich blijven
inspannen om de toegankelijkheid en de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen.
Daarbij ligt het in de rede dat instellingen in het licht van die kwaliteit en toegankelijkheid
blijven bezien of het voeren van een andere taal nog steeds een passende keuze is.
Het aantonen van «meerwaarde»
In het licht van bovenstaande geeft een aantal respondenten aan het te betreuren dat
met de voorgestelde wijziging niet langer voorgeschreven is dat de specifieke aard,
de inrichting of de kwaliteit van het onderwijs dan wel de herkomst van de studenten
tot anderstaligheid noodzaakt («noodzaak»), maar dat anderstaligheid wordt toegestaan
indien die anderstaligheid gelet op de specifieke aard, de inrichting of de kwaliteit
van het onderwijs, meer dan het voeren van het Nederlands, in het belang is van door
de student te verwerven kennis, inzicht of vaardigheden («meerwaarde»). De zorg bestaat
bij deze respondenten dat met de voorgestelde wijzigingen te veel ruimte wordt geboden
voor anderstaligheid. Het vervangen van het noodzaakvereiste door het meerwaardevereiste heeft als doel maatwerk mogelijk te maken. Het noodzaakvereiste biedt onvoldoende
aanknopingspunten om per opleiding te kunnen bezien of de keuze voor anderstaligheid
passend is en bevorderlijk voor de onderwijskwaliteit. Ook daar waar strikt genomen
geen noodzaak tot anderstaligheid bestaat, omdat de opleiding ook in het Nederlands
kwalitatief nog steeds aan de maat zou zijn, kan het namelijk voordelen bieden voor
de studenten om de opleiding in een andere taal te verzorgen. Zo is in sommige gevallen
de arbeidsmarkt zo internationaal, dat de keuze voor bijvoorbeeld het Engels of een
andere taal logischer is dan het verzorgen van het onderwijs in het Nederlands. Dit
kan betekenen dat de opleiding ervoor kiest een deel van de opleiding in het Nederlands
te blijven aanbieden, en een deel in het Engels. Op deze manier is er ruimte voor
maatwerk en voor meertaligheid.
Een zorg van een aantal respondenten is dat onvoldoende duidelijk is in welke gevallen
mag worden verondersteld dat sprake is van de hierboven beschreven meerwaarde, en
hoe deze meerwaarde moet worden aangetoond. Hoe de meerwaarde per geval wordt aangetoond,
is aan de instelling. Wel is in het wetsvoorstel opgenomen dat bij of krachtens amvb
nader kan worden voorgeschreven in welke gevallen sprake is van meerwaarde. Ook regelt
het wetsvoorstel een specifieke opdracht aan de instelling om beleid te formuleren
waarin wordt aangegeven op welke gronden de instelling overgaat op anderstalig onderwijs
en dit beleid per opleiding toe te passen. Ter verduidelijking is de algemene toelichting
aangepast.
Met de wijziging van artikel 7.2 is de uitzonderingsgrond op de hoofdregel «Nederlands,
tenzij» die ziet op de herkomst van de studenten, niet langer onderdeel van het artikel.
Verschillende respondenten, waaronder de LSVb en de VSNU, stellen hierbij vraagtekens
omdat juist de herkomst van studenten in de praktijk een grote rol speelt. De nieuwe
wettekst verbiedt instellingen niet om de herkomst van de studenten aan een opleiding
als omstandigheid mee te wegen bij de afweging of het voeren van een andere taal,
gelet op de specifieke aard, de inrichting, of de kwaliteit van het onderwijs, meer
dan het voeren van het Nederlands van belang is voor de student in het kader van het
opdoen van diens kennis, inzicht of vaardigheden (voorgesteld artikel 7.2, tweede
lid, onderdeel c). Het is echter niet de bedoeling dat het aantrekken van meer (internationale)
studenten een zelfstandig doel is van het voeren van een andere taal. De herkomst
van de studenten is daarom met de wetswijziging geen uitzonderingsgrond meer waarop
van de hoofdregel kan worden afgeweken.
Deel van een opleiding
Uit de internetconsultatie volgt dat bij respondenten onduidelijkheid bestaat over
wat wordt bedoeld met «een deel van de opleiding» in de wettekst van artikel 7.2 van
de WHW. Men vraagt van welke omvang het anderstalige deel van de opleiding moet zijn,
alvorens de verplichting om beleid vast te stellen als bedoeld in het voorgestelde
derde lid, van toepassing is. De koepelorganisaties en verschillende ho-instellingen
vrezen een toename van de regeldruk wanneer over een te kleine eenheid, bijvoorbeeld
een enkel vak dat in een andere taal wordt verzorgd, verantwoording dient plaats te
vinden.
Met het oog op het tegengaan van de regeldruk is het niet de bedoeling van het wetsvoorstel
dat beleid dient te worden vastgesteld wanneer een opleiding slechts een enkel anderstalig
vak kent. Naar aanleiding van de reacties is het wetsvoorstel op dit punt aangepast.
In het voorgestelde artikel 7.2, derde lid, wordt geregeld in welke gevallen de instelling
die een deel van een opleiding in een andere taal wil verzorgen, beleid dient vast
te stellen. Met de invulling van de zinsnede «deel van een opleiding» wordt rekening
gehouden met de regeldruk van instellingen, maar wordt tegelijkertijd recht gedaan
aan het belang dat instellingen op weloverwogen en transparante wijze tot een keuze
voor anderstaligheid komen. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze
toelichting.
Beheersing andere taal door studenten en docenten
Verschillende respondenten hebben aangegeven dat de taalbeheersing en uitdrukkingsvaardigheid
in een andere dan de eigen taal, bij zowel studenten als docenten onvoldoende aanwezig
is om volwaardig te kunnen doceren in, respectievelijk deel te kunnen nemen aan onderwijs,
in die andere taal. Instellingen die anderstalig onderwijs verzorgen, hebben een inspanningsverplichting
om de kwaliteit van de opleiding en – in geval van bekostigde instellingen – de toegankelijkheid
van de opleiding voor Nederlandstalige studenten te waarborgen. Zoals is opgenomen
in de artikelsgewijze toelichting bij voorgesteld artikel 7.2, derde lid, kan een
instelling invulling geven aan haar inspanningsverplichting door zich ervan te blijven
vergewissen dat de taalbeheersing van de docenten met betrekking tot de onderwijstaal
op peil is, en door hierin te investeren. Ook kan een instelling faciliteiten bieden
aan studenten om hun taalbeheersing van de andere taal te ontwikkelen. Dat instellingen
belang hechten aan de taalbeheersing van docenten komt tot uiting in het feit dat
universiteiten en hogescholen hierover reeds afspraken hebben gemaakt.56
Niet-bekostigd onderwijs
De NRTO geeft aan dat rpho’s niet verplicht kunnen worden zich ertoe in te spannen
in geval van anderstalig onderwijs de toegankelijkheid van dat onderwijs voor Nederlandstalige
studenten te waarborgen, nu het voorzien in toegankelijk onderwijs geen wettelijke
taak is van rpho’s. De NRTO is derhalve van mening dat rpho’s uitgezonderd dienen
te worden van voorgesteld artikel 7.2 van de WHW, voor zover het het vaststellen van
beleid en de inspanningsverplichting met betrekking tot de toegankelijkheid voor Nederlandstalige
studenten betreft. Hierop is het wetsartikel en de toelichting aangepast.
De NRTO geeft verder aan dat rpho’s uitgezonderd zouden moeten worden van het artikellid
dat regelt dat bij of krachtens amvb kan worden voorgeschreven op welke onderwerpen
het beleid in ieder geval betrekking heeft. Voor geaccrediteerd onderwijs dat wordt
gegeven door rpho’s gelden kwaliteitseisen. Omdat het genoemde lid ook betrekking
heeft op de plicht om beleid vast te stellen over de wijze waarop de instelling zich
inspant om de kwaliteit van het onderwijs van de opleiding te waarborgen, blijft het
artikellid op dat punt relevant voor rpho’s. Daarom is het wetsvoorstel op dat punt
niet aangepast.
Buitenlandse instellingen in Nederland
Een aantal respondenten vraagt zich af welke betekenis het voorgestelde wetsartikel
heeft voor buitenlandse instellingen die gevestigd zijn in Nederland. In het licht
van de vrijheid van het onderwijs, staat het een buitenlandse onderwijsinstelling
vrij om een nevenvestiging te openen in Nederland. Wanneer deze instellingen een graad
willen verlenen op grond van de WHW, dan zijn zij gehouden aan de WHW en de onderliggende
regelgeving. Dit betekent dat zij een rechtspersoon voor hoger onderwijs moeten worden,
in welk geval artikel 7.2 van de WHW ook op hen van toepassing is en voor deze buitenlandse
instelling dezelfde eisen gelden ten aanzien van het aanbieden van anderstalig onderwijs
als voor Nederlandse instellingen.
Medezeggenschap
Uit de internetconsultatie blijkt dat een aantal vragen bestaat rondom de medezeggenschap
in het kader van taalbeleid op de instelling. In het wetsvoorstel wordt expliciet
geregeld dat in de OER moet worden opgenomen in welke taal het onderwijs en de examens
worden verzorgd. De opleidingscommissie heeft instemmingsrecht op de OER ten aanzien
van de taal waarin het onderwijs wordt verzorgd en de examens worden afgenomen. In
paragraaf 3.1 van de toelichting wordt dit nader toegelicht.
Onderwijstaal en voertaal instelling
Uit een aantal reacties blijkt dat er vragen bestaan over welke gevolgen het wetsvoorstel
heeft in het kader van de voertaal die wordt gehanteerd binnen een instelling. De
wijzigingen in dit wetsvoorstel hebben enkel betrekking op de onderwijstaal. Naar
aanleiding van de internetconsultatie is dit in paragraaf 2.1 van de toelichting verhelderd.
Onderzoek
Uit de internetconsultatie blijkt dat de Vakbond voor de Wetenschap (hierna: VAWO)
het ongelukkig vindt dat de voorgestelde wijzigingen enkel zien op de onderwijstaal,
en niet op de taal van het onderzoek. De VAWO is van mening dat vanwege de verwevenheid
van het onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek, de wettelijke regels voor anderstaligheid
onverkort moeten gelden voor het wetenschappelijk onderzoek en in het bijzonder voor
publicaties.
Het onderhavige wetsvoorstel stelt geen regels voor de taal waarin het wetenschappelijk
onderzoek plaatsvindt. Wetenschap is inherent internationaal van karakter en Engels
is daarbij vaak de voertaal.57 Het is wel zo dat onderzoek en onderwijs met elkaar zijn verweven. De medewerkers
binnen de instelling die onderzoek doen, verzorgen ook vaak onderwijs aan studenten.
Het verschil tussen het onderwijs binnen de opleiding en het onderzoek is echter dat
het onderwijs steeds het rechtstreekse contact met de studenten betreft. In verband
met de door de student te verwerven kennis, inzicht en vaardigheden is het daarom
van belang dat met betrekking tot de onderwijstaal wettelijke kaders gelden voor het
voeren van een andere taal. Het voorgestelde artikel 7.2 van de WHW is, zoals ook
in de huidige wet reeds het geval is, gericht op de taal waarin het onderwijs verzorgd
wordt, en waarin de examens worden afgelegd. Onverkorte toepasselijkheid van deze
kaders voor het wetenschappelijk onderzoek, zou het doel van dit wetsvoorstel, namelijk
het borgen van de kwaliteit van het onderwijs en de toegankelijkheid van het onderwijs
voor Nederlandstalige studenten, voorbij schieten. Het wetsvoorstel is om voornoemde
redenen niet aangepast op dit punt.
Evaluatie
De inspectie heeft in haar rapport aangegeven dat tevens voorzien zou moeten worden
in een periodieke evaluatie waarbij aandacht is voor heroverweging van de taalkeuze,
in de vorm van een cyclisch proces. Naar aanleiding van dit rapport is in reactie
op de internetconsultatie gevraagd hoe in het kader van dit wetsvoorstel gestalte
wordt gegeven aan die aanbeveling van de inspectie. Zoals is beschreven in paragraaf
3.1 van deze toelichting, komt met het gewijzigde artikel 7.2 meer de nadruk te liggen
op wat van de instelling wordt verwacht, nádat deze de keuze heeft gemaakt tot het
aanbieden van anderstalig onderwijs. In de vorm van beleid dat de instelling moet
vaststellen en waarin zij dient in te gaan op de wijze waarop zij zich inspant om
na de keuze voor anderstaligheid de kwaliteit van het onderwijs aan de opleiding te
blijven borgen, komt tot uitdrukking dat het taalbeleid van een instelling geen momentopname
is, maar een doorlopend onderwerp van aandacht. Het ligt dan ook in de rede dat een
instelling met enige regelmaat het eigen taalbeleid tegen die achtergrond beziet.
In de artikelsgewijze toelichting bij de voorgestelde wijziging van artikel 7.2 WHW
is dan ook opgenomen dat het door de instelling vastgestelde beleid bijvoorbeeld kan
zien op de wijze waarop binnen de instelling wordt geëvalueerd of een keuze voor het
voeren van een andere taal de gewenste effecten oplevert. Bij een dergelijke evaluatie
zouden bijvoorbeeld studenten en docenten betrokken kunnen worden. Een ander aspect
dat van belang is, is dat instellingen zich ervan blijven vergewissen dat de taalbeheersing
van de docenten met betrekking tot de onderwijstaal op peil is, en dat zij hierin
investeren. Vanuit het uitgangspunt van de autonomie van instellingen worden geen
specifieke regels gesteld met betrekking tot het evalueren van het eigen beleid, omdat
per instelling en per opleiding sterk kan verschillen hoe vaak en in welke gevallen
een evaluatie opportuun is, en wat een evaluatie moet behelzen. In alle gevallen geldt
evenwel dat de inspectie op basis van het wetsartikel kan beoordelen of het beleid
van de instelling in afdoende mate aandacht besteedt aan de wijze waarop de instelling
invulling geeft aan de inspanningsverplichting zoals opgenomen in het voorgestelde
artikel 7.2, vierde lid.
Een andere wijze waarop het taalbeleid periodiek onderwerp van aandacht is, is de
accreditatie van de NVAO. Het panel van de NVAO kan op basis van de huidige wet- en
regelgeving, bij de beoordeling van de kwaliteit van een anderstalige opleiding, de
instelling onder meer bevragen over haar taalkeuze en de wijze waarop deze invloed
heeft op de kwaliteit van de opleiding. Het ligt in de rede dat instellingen die anderstalig
onderwijs verzorgen in voorbereiding op de periodieke accreditatie, ook zelf de gemaakte
taalkeuze blijven bezien.
Regeldruk
Verschillende onderwijsinstellingen maken zich zorgen over de toename van de regeldruk
als gevolg van de aanpassing van de wetsartikelen met betrekking tot het taalbeleid
van de instelling. Aangegeven wordt dat de geraamde kosten die gepaard gaan met de
regeldruk, te laag zijn ingeschat. Ook wordt gevraagd naar de onderbouwing van de
geraamde kosten. De huidige wet- en regelgeving verplicht instellingen reeds om een
document (de gedragscode) te hebben waarin wordt ingegaan op de inhoudelijke gronden
waarop kan worden overgegaan tot het aanbieden van het onderwijs in een andere taal.
Voor instellingen zou het opstellen van taalbeleid in dat opzicht daarom dan ook niet
nieuw moeten zijn, en daarom beperkte extra lasten voor de instellingen met zich moeten
meebrengen. De genoemde € 135.000,– is dan ook geen weergave van de regeldruk die
hoort bij het opstellen van beleid, maar omvat de kosten die betrekking hebben op
extra, bijkomende lasten als gevolg van onderhavig wetsvoorstel. De precieze lasten
per instelling kunnen daarbij verschillen. In paragraaf 8.1 van het algemeen deel
van de toelichting is aangegeven waar de lasten van circa € 135.000,– op zien.
Omkeerregeling mbo
Het wetsartikel dat als grondslag dient voor de omkeerregeling, is als onderdeel van
een eerder wetsvoorstel waarvan het deel uitmaakte58 in 2016 opengesteld voor internetconsultatie. Hierop zijn destijds circa 25 reacties
gekomen, waarvan het grootste deel positief. Enkele vragen zijn gesteld over de inrichting
van de omkeerregeling, die meegenomen zullen worden bij de uitwerking ervan in de
lagere regelgeving.
9.2 Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
Er zijn meerdere reacties ontvangen die in het bijzonder de nieuwe regeling met betrekking
tot de numerus fixus betreffen. Er zijn vragen ter verduidelijking gesteld. Het wetsvoorstel
is daarop aangepast. Daarnaast spreekt een aantal organisaties haar steun uit voor
(een aantal) maatregelen. Zo onderschrijven de werkgeversbranche FME en de LSVb het
belang van de invoering van het toestemmingsvereiste bij numerusfixusopleidingen.
Een aantal ho-instellingen spreekt haar waardering uit voor de mogelijkheid om – ter
voorkoming van «onderbezetting» – meer plaatsingsbewijzen uit te schrijven dan er
plekken zijn bij numerusfixusopleidingen. Ook de mogelijkheid om uitsluitend voor
een anderstalige traject een numerus fixus vast te stellen kan op enthousiasme rekenen.
Naast deze positieve noties zijn er ook kritische punten naar voren gekomen uit de
internetconsultatie. De regering zet deze punten hieronder uiteen en geeft daarop
een reactie.
Versteviging toegankelijkheid en vooraf toetsen
Zowel de VSNU als de Vereniging Hogescholen (en een aantal individuele hogescholen)
benadrukken in hun reactie dat het wetsvoorstel vooral een versteviging van de toegankelijkheid
beoogt en dat er minder aandacht is voor de andere aspecten van het trilemma, namelijk
voor kwaliteit en doelmatigheid. De regering deelt deze analyse waar het gaat om het
vergroten van de toegankelijkheid. Het streven is immers een zo toegankelijk mogelijk
ho-stelsel na te streven waar selectiemogelijkheden tot een minimum beperkt zijn.
Er moet echter ook oog zijn voor de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs.
Het numerus fixus-instrument als zodanig wordt niet afgeschaft of bij voorbaat in
het gebruik ervan beperkt. Het instellen van een numerus fixus blijft voor een instelling
mogelijk. Van de instelling wordt verlangd dat zij de ernst van het capaciteitsprobleem
bij de desbetreffende opleiding of het desbetreffende anderstalige traject aannemelijk
maakt. De regering beschouwt het als haar verantwoordelijkheid een oordeel te kunnen
vellen over het gebruik van een instrument dat zowel een beperking is voor de toegankelijkheid
van het ho als voor de keuzevrijheid van de student. Vanuit de stelselverantwoordelijkheid
is het de taak van de Minister van OCW erop toe te zien dat dit instrument enkel wordt
ingezet in het geval er sprake is van een capaciteitsprobleem dat niet op een andere
manier kan worden opgelost.
Uit de reacties blijkt dat de toetsing vooraf een heikel punt is. Daarover bestaan
zorgen: het leidt in de ogen van de koepelorganisaties en de hogescholen onder andere
tot extra administratieve lasten en een verschuiving van verantwoordelijkheden. De
voorkeur gaat dan ook uit naar toetsing achteraf. Het voorstel dat de VSNU aandraagt
is om achteraf te toetsen of er een correcte procedure is gevolgd om tot een numerus
fixus te komen. De optie om achteraf te toetsen draagt niet bij aan het doel van deze
maatregel. Een toets vooraf op uitsluitend de gevolgde procedure is onvoldoende om
de toegankelijkheid van het ho en de keuzevrijheid van de student te waarborgen. Niet
de gevolgde procedure, maar de gemaakte afweging is voor de toegankelijkheid van doorslaggevende
betekenis.
De regering erkent dat de invoering van een toestemmingsvereiste tot extra administratieve
lasten leidt, maar bestrijdt het beeld dat deze substantieel toenemen. Uit de reacties
komt expliciet naar voren dat instellingen reeds intern een onderbouwing van de gemaakte
afwegingen opstellen. Met de introductie van het toestemmingsvereiste volgt daarop
een extra stap, namelijk deze afwegingen en motivering ter toetsing voorleggen aan
de Minister van OCW. Tot slot, in reactie op vragen van het ISO; de rol van de medezeggenschap
ongewijzigd. De medezeggenschap is bevoegd een advies uit te brengen over de selectiecriteria
en de selectieprocedure van numerusfixusopleidingen en behoudt het recht om ongevraagd
advies uit te brengen over andere toegankelijkheidsaspecten.
Trajecten met numerus fixus
Uit de reacties op de internetconsultatie blijkt dat er veel aandacht is voor de voorgestelde
maatregel over het voeren van een numerus fixus op enkel een anderstalig traject van
een opleiding. Dat dat met dit wetsvoorstel mogelijk wordt, stemt tot tevredenheid
van de koepels en de instellingen.
De koepelorganisaties hebben verzocht het expliciet mogelijk te maken dat instellingen,
in gevallen waarin zij toestemming hebben van de Minister om een numerus fixus vast
te stellen voor een gehele opleiding die een Nederlandstalig en een anderstalig traject
kent, kunnen werken met ranglijsten om op trajectniveau de instroom van studenten
op het Nederlandstalige en anderstalige traject te reguleren. Dit houdt in dat een
instelling die toestemming heeft van de Minister om een numerus fixus te voeren voor
een gehele opleiding, het beperkt aantal plaatsen voor de gehele opleiding vervolgens
uitsplitst naar het Nederlandstalige en het anderstalige traject dat binnen die opleiding
wordt aangeboden. Daarnaast heeft een aantal instellingen in reactie op de internetconsultatie
de wens uitgesproken dat het mogelijk wordt gemaakt om enkel op een Nederlandstalig
traject van een opleiding, en niet op de anderstalige equivalent, een numerus fixus
te voeren. Tenslotte is geopperd het mogelijk te maken dat een instelling met toestemming
voor het voeren van een numerus fixus, voor wat betreft het voeren van die numerus
fixus, differentieert tussen de verschillende locaties waarop de opleiding wordt verzorgd.
De regering gaat niet mee in bovengenoemde wensen. De wens om verschillende numeri
fixi te kunnen zetten op aparte trajecten binnen de opleiding en verschillende locaties
zijn niet specifiek in het belang van de toegankelijkheid van Nederlandstalige studenten
en dienen daarmee een ander doel dat niet in dit wetstraject past.
Capaciteitsverhoging
Tot slot is in de internetconsultatie aandacht gevraagd voor (verplichte) capaciteitsgroei.
Een aantal instellingen is van mening dat groei in capaciteit niet altijd mogelijk
en haalbaar is. Sommige opleidingen kunnen simpelweg niet groeien. Daarbij moet bijvoorbeeld
worden gedacht aan een tekort aan docenten of stageplaatsen.
Dit wetsvoorstel introduceert een inspanningsverplichting voor instellingen om dreigende
capaciteitsproblemen dan wel ontstane capaciteitsproblemen op te lossen. Het verplicht
ophogen van de capaciteit maakt echter geen deel uit van dit wetsvoorstel. Wel zou
het vergroten van de capaciteit bij het verlenen van toestemming als voorschrift kunnen
worden opgelegd. Niet standaard, maar afhankelijk van de concrete situatie. Wat voor
de ene opleiding een goede benadering is, hoeft dat namelijk niet te zijn voor een
andere opleiding. Van geval tot geval zal bekeken worden of er sprake is van een capaciteitsprobleem
en zo ja, hoe dat probleem zo snel en efficiënt mogelijk kan worden verholpen. Het
toestemmingsvereiste maakt dergelijk maatwerk mogelijk.
9.3 Instellingscollegegeld
Reacties van de VSNU en de Vereniging Hogescholen als ook reacties van enkele ho-instellingen
op het voorstel ten aanzien van het instellingscollegegeld zijn positief. Het belang
van het doel dat met deze maatregel wordt nagestreefd wordt door meerdere partijen
erkend. Ook is een aantal kritische reacties ontvangen. Zo is in reactie op het voorstel
om voor het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten geen maximum in te voeren
door respondenten de zorg geuit dat dit tot effect zou kunnen hebben dat alleen studenten
uit rijke landen in Nederland kunnen komen studeren en dat voor minder vermogende
studenten op deze manier een drempel wordt opgeworpen. Voornoemde reacties zijn mede
gebaseerd op het idee dat het collegegeld voor niet-EER-studenten met dit wetsvoorstel
wordt verhoogd. Daarvan is echter geen sprake aangezien ook op grond van de huidige
wet het instellingscollegegeld voor deze categorie studenten geen maximumtarief kent.
De verwachting is daarom ook niet dat door invoering van de voorgestelde maatregel
van voornoemd effect sprake zou zijn.
Het maximumtarief dat wordt ingevoerd heeft in de eerste plaats tot doel het volgen
van tweede studies in het ho toegankelijk te houden. Zoals ook in paragraaf 2.3 is
aangegeven is het de taak van de Nederlandse overheid om te voorzien in een toegankelijk
nationaal onderwijsstelsel. Om een stimulans te geven aan de toegankelijkheid van
het onderwijs voor niet-EER-studenten die vanwege het welvaartsniveau van hun land
van herkomst hierin mogelijk worden belemmerd, kunnen instellingen extra beleid voeren
op internationale samenwerking met dergelijke landen van herkomst. Daartoe kunnen
ho-instellingen gebruik maken van de jaarlijkse middelen van de Homogene Groep Internationale
Samenwerking (HGIS), die in de reguliere bekostiging zijn opgenomen.
In reactie op de internetconsultatie is de vraag gesteld waarom de maatregel niet
van toepassing is op de OU, en is geopperd het voorstel alsnog daartoe te wijzigen.
Deze suggestie is overgenomen in het wetsvoorstel; het nieuwe artikel 7.46a is opgenomen
en ook het algemeen deel (zie paragraaf 3.3) en het artikelsgewijze deel van de toelichting
zijn dienovereenkomstig gewijzigd.
In meerdere reacties is de zorg geuit dat het niet-maximeren van het tarief voor niet-EER-studenten
een perverse prikkel zou opleveren voor instellingen om het aantrekken van niet-EER-studenten
te gebruiken als verdienmodel. De instellingen hebben, evenals dit het geval is voor
EER-studenten, ten aanzien van niet-EER-studenten de publieke taak om te voorzien
in toegankelijk onderwijs. Het ligt daarom in de rede dat instellingen in dat licht
de hoogte van de tarieven bepalen. Indien instellingen bij het vaststellen van de
tarieven onderscheid maken tussen EER-studenten en niet-EER-studenten, hoeft dat onderscheid
naar nationaliteit als zodanig niet te worden onderbouwd. Wel dient de instelling
de tarieven op zichzelf te onderbouwen. Zie hierover ook paragraaf 3.3 van deze toelichting.
De LSVb zet vraagtekens bij nut en noodzaak van het niet maximeren van het instellingscollegegeldtarief
voor niet-EER-studenten; betwijfeld wordt of deze groep studenten een dusdanig groot
beslag legt op overheidsmiddelen dat daarmee een verschil in behandeling ten opzichte
van EER-studenten is gerechtvaardigd. De regering benadrukt in reactie hierop hetgeen
in de paragrafen 2.3 en 4 van het algemeen deel van de toelichting uiteen is gezet:
de maximering van het instellingscollegegeld heeft primair tot doel het volgen van
tweede studies in het ho toegankelijk te houden. Gezien het Verdrag van Bologna en
de Europese context waarin de overheid haar publieke taak tot het bieden van kwalitatief
goed en toegankelijk hoger onderwijs uitoefent, worden EER-studenten in de huidige
wet gelijkgesteld met Nederlandse studenten als het gaat om het recht op het betalen
van wettelijk collegegeld en het ontvangen van studiefinanciering. Om die reden is
ook de doelstelling om de onderwijskwaliteit en de toegankelijkheid van het hoger
onderwijs in stand te houden, gericht op niet enkel Nederlandse studenten, maar op
alle EER-studenten. Voor deze groep wordt dan ook het instellingscollegegeld gemaximeerd.
Gegeven deze context wordt voor de hoogte van het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten
geen maximumtarief vastgesteld. Het vragen van een hoger collegegeld aan niet-EER-studenten
is binnen Europa niet ongebruikelijk.59
Vanuit de Vereniging Hogescholen, de VSNU, en een hogeschool zijn vragen gekomen over
de precieze berekening van de maximumtarieven voor het instellingscollegegeld voor
EER-studenten en over hoe het maximumtarief jaarlijks wordt vastgesteld. De tarieven
zullen periodiek bij of krachtens amvb worden vastgesteld. Bij die vaststelling zal
rekening worden gehouden met de diplomabekostiging. Voor de berekening van het totaal
aan studentafhankelijke financiering wordt rekening gehouden met het feit dat instellingen
voor de nominale duur van een studie bekostiging krijgen. De gemiddelde studieduur
wordt hiertegen afgezet. Hiermee wordt bij de berekening van het maximumtarief dat
van een student kan worden gevraagd, zo eerlijk mogelijk rekening gehouden met het
bedrag dat de instelling aan bekostiging zou hebben ontvangen voor de student indien
het een student betrof die meetelt voor de bekostiging. De vaste voet wordt niet meegenomen
in de berekening van de maximumtarieven. De reden hiervoor is dat de vaste voet niet
studentafhankelijk is, en de hoogte ervan dus niet afhangt van de vraag of een student
meetelt voor de bekostiging of niet.
In enkele reacties vraagt men of een instelling verplicht is bij het vaststellen van
de tarieven van het instellingscollegegeld, hierin te differentiëren op basis van
het bekostigingsniveau waarin een opleiding is ingedeeld (midden, hoog of top) of
dat zij ook voor alle opleidingen hetzelfde tarief kan vaststellen, ongeacht het bekostigingsniveau.
Het is toegestaan om eenzelfde tarief voor opleidingen uit verschillende bekostigingsniveaus
vast te stellen, zo lang de instelling het laagste maximumtarief hanteert dat van
toepassing is met het oog op de opleidingen die zij aanbiedt. Biedt een instelling
opleidingen aan in alle drie de bekostigingsniveaus maar wil zij één tarief hanteren,
dan moet dit tarief dus liggen op of onder het voor het laagste bekostigingsniveau
geldende maximumtarief.
Momenteel staat in artikel 7.46 al dat in de hoogte van het instellingscollegegeld
kan worden gedifferentieerd naar groepen van opleidingen of per groep van studenten.
Er wordt in de praktijk bijvoorbeeld een lager bedrag aan instellingscollegegeld gevraagd
aan economiestudenten dan aan geneeskundestudenten vanwege het verschil van kosten
van deze opleidingen. Een voorbeeld van differentiëren naar groepen van studenten
kan zijn dat een instelling korting geeft aan studenten die meerdere opleidingen tegen
instellingscollegegeldtarief volgen.
In een reactie werd geopperd om vanuit de overheid aan instellingen op te leggen hoe
de extra ontvangen middelen van niet-EER-studenten moeten worden geïnvesteerd. Een
dergelijke verplichting is niet in lijn met de huidige bekostigingsleer en met het
uitgangspunt van de autonomie van instellingen; instellingen hebben bestedingsvrijheid
en zijn dus vrij om zelf te bepalen hoe zij met de inzet van de lumpsum hun wettelijke
taak vervullen.
9.4 Eigen bijdragen
Op dit onderdeel hebben diverse organisaties gereageerd. Er zijn reacties gekomen
van de VSNU, de Vereniging Hogescholen, Nuffic, het ISO en diverse hogescholen. Reacties
waarin werd voorgesteld om het wetsvoorstel te verduidelijken zijn zoveel mogelijk
verwerkt in het wetsvoorstel, en worden waar mogelijk ook meegenomen bij het uitwerken
van de ministeriële regeling waarvoor het wetsvoorstel de grondslag biedt. De inhoudelijke
reacties zijn onder te verdelen in drie categorieën.
Het verbod op het vragen van een eigen bijdrage
Door de Vereniging Hogescholen en door een hogeschool is aangegeven dat men het niet
eens is met de conclusie dat kosten voor taaltoetsen voor studenten met een buitenlands
diploma op dit moment vergoed moeten worden door de instelling. De Minister van OCW
heeft in haar brief aan de Tweede Kamer van 11 juli 2018 met daarin de reactie op
de motie van het lid Van Meenen 60 toegelicht dat het vragen van een eigen bijdrage niet is toegestaan op grond van
artikel 7.50 van de WHW. In de hiervoor genoemde brief is aangekondigd dat de mogelijkheid
om de kosten voor taaltoetsen en voor diplomawaardering door te berekenen aan de student
onderzocht zal worden. Onderhavig wetsvoorstel voorziet in een grondslag om bij ministeriële
regeling het vragen van een eigen bijdrage in deze gevallen toe te staan.
Kader voor aantal soorten eigen bijdrage voor toelating en selectie
Door twee hogescholen is aangegeven dat in de op te stellen ministeriële regeling
naast de bijdrage voor diplomawaardering en taaltoetsen, ook andere bijdragen voor
studenten geregeld zouden moeten worden. Specifiek noemt men de bijdragen die in de
brief zijn genoemd met de reactie op de motie van het lid Van Meenen aan de Tweede
Kamer van 11 juli 2018.61 De Minister zal bij het opstellen van de ministeriële regeling bezien of het opportuun
is om ook deze bijdragen te regelen.
De VSNU geeft in haar reactie aan dat ook studenten met een Nederlands bachelordiploma
niet automatisch voldoen aan de toelatingseisen voor de masteropleiding. De onderwijsinstelling
kan namelijk aanvullende kwalitatieve eisen stellen. De VSNU geeft daarbij specifiek
aan dat het gaat om twee situaties waarbij de kosten voor rekening van de student
zouden moeten komen. Ten eerste, de situatie dat een instelling tijdens de bacheloropleiding
aan de student de mogelijkheid biedt om zijn taalkennis aan te tonen maar de student
er zelf voor kiest om een andere taaltoets te maken. Ten tweede, de situatie waarin
een instelling de student wil toetsen, omdat de student niet beschikt over een bachelordiploma
van gelijk niveau.
De regering is niet voornemens het mogelijk te maken voor onderwijsinstellingen een
eigen bijdrage in rekening te brengen bij de student die beschikt over een Nederlands
bachelordiploma. Indien een instelling ervoor kiest om naast het Nederlandse bachelordiploma
kwalitatieve eisen te stellen aan de toelating tot de masteropleiding, zoals een score
op een gestandaardiseerde toets, dan zijn de kosten voor de onderwijsinstelling. Met
betrekking tot de gevallen die de VSNU noemt, is in de brief van 11 juli 2018 aangegeven
dat de VSNU is gevraagd verder te werken aan voorstellen om te zorgen dat studenten
tijdens hun bacheloropleiding kunnen voldoen aan toelatingseisen voor de masteropleiding. De universiteiten
werken aan deze voorstellen, maar deze zijn nog niet geborgd. Wanneer deze voorstellen
zijn geborgd, zal de regering bezien of een wijziging van de regeling wenselijk is.
Financiële ondersteuning voor studenten met een buitenlands diploma
De wet verplicht het bieden van financiële ondersteuning aan studenten voor wie de
gevraagde eigen bijdrage een onoverkomelijke belemmering vormt voor de inschrijving.
Diverse instellingen, de Vereniging Hogescholen en de VSNU hebben aangegeven dat geregeld
zou moeten worden dat voor niet-EER-studenten geen financiële ondersteuning geboden
hoeft te worden.
De huidige wettelijke bepaling met betrekking tot het bieden van financiële ondersteuning
geldt ook voor niet-EER-studenten. De instelling moet nadere regels stellen met betrekking
tot het vragen van de eigen bijdrage en de financiële ondersteuning.
10. Evaluatie
Voor de wijzigingen met betrekking tot het bevorderen van de uitdrukkingsvaardigheid
in het Nederlands (voorgesteld artikel 1.3, vijfde tot en met het zevende lid) ligt
het in de rede om een evaluatie te laten plaatsvinden nadat van de mogelijkheid gebruik
is gemaakt om bij amvb de verplichting ten aanzien van Nederlandstalige studenten
nader te concretiseren en deze amvb enige tijd in werking is. Het ligt derhalve niet
voor de hand om nu een wettelijk evaluatiemoment vast te leggen. Vanwege de samenhang
van voornoemde maatregelen met de wijzigingen rondom de taal waarin het onderwijs
wordt verzorgd aan een (deel van een) opleiding (artikel 7.2 van de WHW), alsmede
de evalueerbaarheid daarvan, wordt beoogd de evaluatie van de wijziging van artikel 1.3
en de wijziging van artikel 7.2 simultaan te laten plaatsvinden. Om die reden is evenmin
voorzien in een wettelijk vastgesteld evaluatiemoment voor de wijziging van artikel 7.2
WHW.
De effecten van het toestemmingsvereiste voor het voeren van een numerus fixus op
een gehele opleiding of een anderstalig traject binnen een Nederlandstalige opleiding
wordt vier jaar na de inwerkingtreding van het desbetreffende onderdeel van de wet
geëvalueerd. Binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het betreffende onderdeel
zal de Minister van OCW aan de Staten-Generaal een verslag zenden over de effecten
van de maatregelen. Daartoe is in voorgesteld artikel IV van dit wetsvoorstel een
evaluatiebepaling opgenomen. De evaluatie van de maatregel met betrekking tot het
toestemmingsvereiste voor het voeren van een numerus fixus zal plaatsvinden op basis
van gegevens die de Minister tot zijn beschikking heeft, onder meer op basis van de
aanvragen voor een numerus fixus. Daar waar het gaat om gegevens uit het basisregister
onderwijs (hierna: BRON) vormt artikel 7.52b van de WHW de wettelijke basis voor de
verwerking daarvan. De Minister kan in het kader van beleidsvoorbereiding, waaronder
ook beleidsevaluatie valt,62 gegevens uit BRON gebruiken. Welke gegevens van ho-studenten in BRON staan, is gespecificeerd
in artikel 7.52 WHW en de Regeling financiën hoger onderwijs. Voor wat betreft het
verwerken van andere dan de bovenstaande persoonsgegevens voor beleidsonderzoek, is
op grond van artikel 5 van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG)
die verwerking in beginsel toegestaan, wanneer dat gebeurt met het oog op wetenschappelijk
onderzoek of statistische doeleinden. Onder wetenschappelijk onderzoek in het kader
van deze verordening valt op grond van overweging 159 van de AVG ook toegepast onderzoek.
Met het oog op het voorgaande is het niet nodig om een wettelijke voorziening te treffen
om de bedoelde gegevens voor de evaluatie te gebruiken noch om gedurende de periode
waarin de maatregelen van kracht zijn aanvullende gegevens in te winnen.
De evaluatie van de maatregel instellingscollegegeld loopt mee in de reguliere beleidsmonitor.
Voor de maatregel inzake eigen bijdragen is vooralsnog geen evaluatie voorzien.
11. Inwerkingtreding
De inwerkingtreding kan voor de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel op een
verschillend moment worden vastgesteld. Voor de onderdelen met betrekking tot het
instellingscollegegeld, de eigen bijdragen, en de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands,
wordt inwerkingtreding op een vast verandermoment voorzien. Voor de onderdelen met
betrekking tot het toestemmingsvereiste voor de numerus fixus wordt inwerkingtreding
zo spoedig mogelijk in het voorjaar van 2020 beoogd. Voor de wijzigingen met betrekking
tot de taal waarin het onderwijs wordt verzorgd, wordt inwerkingtreding beoogd voor
eind 2020. Hieronder wordt per maatregel het beoogde moment van inwerkingtreding aangegeven.
11.1 Taal
Voor de wetswijzigingen die betrekking hebben op de bevordering van de Nederlandse
uitdrukkingsvaardigheid door de (ho-)instellingen wordt inwerkingtreding beoogd per
studiejaar 2020/2021. Dit geldt tevens voor de inwerkingtreding van de omkeerregeling
in het mbo. Voor de wetswijzigingen die betrekking hebben op de taal waarin het onderwijs
wordt verzorgd, daaronder tevens begrepen de benodigde instemming van de NVAO, wordt
inwerkingtreding – tezamen met de benodigde uitwerking bij amvb – voorzien eind 2020.
Vanaf het moment van inwerkingtreding van de maatregelen gelden de verplichtingen
uit onderhavig wetsvoorstel voor alle instellingen, ook de instellingen die op het
moment van inwerkingtreding reeds anderstalig onderwijs verzorgen. De instellingen
dienen te bezien of de keuze die wordt – of reeds voorafgaand aan de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel is – gemaakt rondom het verzorgen van onderwijs in een andere
taal dan het Nederlands, voldoet aan de in de wet genoemde criteria. Daarbij dienen
zij in voorkomend geval de inhoudelijke gronden en de procedure voor het overgaan
op de andere taal in beleid vast te leggen, en daarin te beschrijven op welke wijze
zij zich inspannen om de kwaliteit van het onderwijs aan de opleiding en – in geval
van een bekostigde instelling voor hoger onderwijs – de toegankelijkheid van de opleiding
voor Nederlandstalige studenten te waarborgen. Ten aanzien van de vereiste instemming
door de NVAO is een overgangsregeling opgenomen. Voor een toelichting hierop wordt
verwezen wordt naar paragraaf 3.1 van het algemeen deel van de toelichting.
11.2 Toegankelijkheid en capaciteitsbeperking (numerus fixus)
Beoogd wordt dat de wijzigingen met betrekking tot de numerus fixus effect hebben
vanaf het studiejaar 2021/2022. Bij tijdige inwerkingtreding van het wetsvoorstel
kunnen instellingen die voor dat studiejaar een numerus fixus willen voeren voor opleidingen
die niet bij ministeriële regeling van het toestemmingsvereiste zijn uitgezonderd,
in het voorjaar van 2020 een aanvraag indienen. De aanvraag- en besluitvormingsprocedure
wordt bij ministeriële regeling vastgelegd. Omdat een student bij de inschrijving
voor een opleiding bekend moet zijn met de vraag of de gewenste opleiding een numerus
fixus kent, vindt de inschrijving voor een opleiding die op grond van verkregen toestemming
een numerus fixus mag voeren, plaats op uiterlijk 15 januari van het kalenderjaar
waarin de opleiding van start gaat. Bij een verkregen toestemmingsbesluit in 2020,
gaat het in dat geval om 15 januari 2021. De inschrijving ziet dan op het studiejaar
2021/2022.
Om het tijdig indienen en voorbereiden van de aanvragen mogelijk te maken, is het
van belang dat de wijzigingen met betrekking tot de numerus fixus zo spoedig mogelijk
in werking treden, waarbij afgeweken wordt van het vaste verandermoment. Deze afwijking
is in het belang van de studenten, voor wie de toegankelijkheid van het onderwijs
met deze maatregel beter wordt geborgd. Een inwerkingtreding op het eerstvolgende
vaste verandermoment na inwerkingtreding zou mogelijk betekenen dat de maatregelen
pas een studiejaar later in werking kunnen treden. Instellingen hebben zich tijdig
kunnen voorbereiden op de aankomende wijziging. Zij zijn via de koepelorganisaties
betrokken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel en hebben middels de internetconsultatie
kennis kunnen nemen van de inhoud daarvan. Bovendien worden alle ho-instellingen per
brief geïnformeerd over de wijzigingen die met dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd,
en over de bij ministeriële regeling vast te leggen aanvraag- en besluitvormingsprocedure.
Tot aan de inwerkingtreding van de maatregel is op het instellen van een numerus fixus
nog de huidige wetgeving van toepassing, namelijk de meldingsplicht voor 1 december.
Bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel in het voorjaar van 2020 houdt dat in dat
voor het studiejaar 2020/2021 nog de meldingsplicht geldt. Daarom is geen bijzonder
overgangsrecht noodzakelijk.
11.3 Instellingscollegegeld
De inwerkingtreding van de wijzigingen met betrekking tot het instellingscollegegeld
wordt beoogd voor het studiejaar 2020/2021; per 1 september 2020. Omdat op 1 november
voorafgaand aan elk studiejaar het collegegeld voor het betreffende studiejaar bekend
moet worden gemaakt, zullen de nieuwe regels vanaf het studiejaar 2021/2022 daadwerkelijk
effect hebben. Met het oog op het bovenstaande wordt de inwerkingtreding van de amvb
waarin de maximumtarieven voor EER-studenten en de minimumtarieven voor niet-EER-studenten
voor het instellingscollegegeld worden vastgesteld beoogd voor 1 september 2020. De
wijzigingen zullen gelden voor alle studenten en aspirant-studenten. Er bestaat geen
noodzaak tot overgangsrecht voor zittende studenten.
11.4 Eigen bijdragen
De inwerkingtreding van de onderdelen over eigen bijdragen wordt voorzien voor 1 september
2020. Nu studenten zich elk jaar vanaf oktober kunnen aanmelden voor het starten van
een opleiding in het daaropvolgende studiejaar, zal de gewijzigde wet voor het eerst
betrekking hebben op de aanmeldprocedure die start in oktober 2020 zodat instellingen
met het oog op de aanmeldingen voor studiejaar 2021/2022 een eigen bijdrage kunnen
vragen aan studenten met een buitenlands diploma voor de kosten van diplomawaardering
en taaltoetsen.
De publicatie van de ministeriële regeling, waarin de eigen bijdragen worden vastgesteld,
wordt tevens voorzien voor 1 september 2020.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I. Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Onderdeel A (artikel 1.1)
De WHW kent reeds het begrip «traject». Het wordt vermeld in het kader van het kleinschalig
en intensief onderwijs (daar wordt het «programma» genoemd) en in het kader van een
speciaal traject, gericht op het behalen van een hoger niveau (daar wordt het «speciaal
traject» genoemd). Omdat het begrip nu voor een derde keer wordt geïntroduceerd, namelijk
in het kader van het toestemmingsvereiste voor een numerus fixus, is het uit een oogpunt
van uniformering wenselijk het begrip op te nemen in de begripsbepalingen. In alle
drie genoemde gevallen wordt namelijk hetzelfde bedoeld: een programma binnen een
opleiding waarvan de studielast en de kwaliteiten op het gebied van kennis, inzicht
en vaardigheden die een student zich bij beëindiging van de opleiding moet hebben
verworven, gelijk zijn aan die van de opleiding. In artikel 6.7, tweede lid, wordt
gesproken over «eindtermen». Omdat dit begrip niet gedefinieerd wordt is het vervangen
door eerder vermelde formulering, die is ontleend aan artikel 7.13, tweede lid, onderdeel
c, van de WHW, en correct aangeeft wat wordt beoogd.
Onderdeel B (artikel 1.3)
Vijfde lid
Met de wijziging van het vijfde lid wordt de inspanningsverplichting van het instellingbestuur
om de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands bij studenten te bevorderen verruimd.
In de huidige wet ziet deze verplichting enkel op Nederlandstalige studenten, met
de wijziging ziet deze voortaan op alle studenten, dus ook op anderstalige studenten.
In paragrafen 2.1 en 3.1 van het algemeen deel van de toelichting wordt deze wijziging
nader toegelicht.
Zesde lid
Aanhef
In het nieuw voorgestelde zesde lid wordt een grondslag opgenomen om bij amvb invulling
te geven aan de inspanningsverplichting die het instellingsbestuur op grond van het
vijfde lid heeft ten aanzien van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands, voor
zover de inspanningsverplichting ziet op Nederlandstalige studenten.. Beoogd wordt
om overleg te voeren met de sector over de invulling van de inspanningsverplichting,
en de uitkomsten van het overleg te betrekken bij de regels die worden gesteld op
grond van het zesde lid. De grondslag is daarom zodanig geformuleerd dat deze ruimte
biedt voor het verankeren van verschillende denkbare uitkomsten. Tegelijkertijd zijn
bij wijze van voorbeeld enkele specifieke soorten regels genoemd waar men aan zou
kunnen denken. In onderdeel a wordt voorzien in een expliciete wettelijke grondslag
omdat het stellen van eindtermen in beginsel een aangelegenheid is van de instelling.
In geval van delegatiebepalingen die een inperking hiervan mogelijk maken, dienen
de hoofdlijnen van die inperking op wetsniveau te worden geregeld, zo volgt uit artikel 23,
vijfde lid, van de Grondwet. In onderdeel c wordt een grondslag opgenomen om in aanvulling
op artikel 7.12b, eerste lid, onderdeel b, bij amvb mogelijk te maken dat de examencommissie
andere soorten vrijstellingen verleent dan vrijstellingen voor het afleggen van tentamens.
Hoewel het vijfde lid van artikel 1.3 een inspanningsverplichting aan de instellingsbesturen
betreft, kan een vastgestelde regel indirect een resultaatverplichting voor de student
met zich brengen: op het moment dat een instelling op grond van onderdeel a de verplichting
krijgt een bepaald uitdrukkingsvaardigheidsniveau onderdeel te maken van de eindtermen
van de opleiding wordt het behalen van dat eindniveau voorwaardelijk voor het succesvol
afronden van de opleiding. Niettemin blijft het voor het instellingsbestuur bij een
inspanningsverplichting: de wettelijke verplichting wordt nageleefd door het eindniveau
in te stellen, het al dan niet behalen van dat eindniveau door studenten is voor de
naleving niet relevant.
Per opleidingssoort (bacheloropleiding, masteropleiding, associate degree-opleiding),
waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen opleidingen in het wo en het hbo, alsmede
per groep van studenten en per opleidingsfase, kunnen verschillende regels worden
vastgesteld. Bij verschillende groepen van studenten kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan studenten die een enkele, en studenten die meerdere opleidingen volgen. Met «opleidingsfase»
kan worden gedacht aan bijvoorbeeld de propedeutische fase of de afstudeerfase van
een opleiding.
Onderdeel a
Onderdeel a maakt het mogelijk dat een bepaald niveau van uitdrukkingsvaardigheid
een verplicht onderdeel wordt van de eindtermen van een opleiding. Bij een «niveau
van uitdrukkingsvaardigheid» kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een verplicht eindniveau
Nederlands vergelijkbaar met het referentieniveau Nederlandse taal zoals dat bestaat
in het mbo, of aan het gebruiken van een niveau dat momenteel als standaard wordt
gebruikt om de taalkennis te meten van studenten die geen vooropleiding hebben afgerond
waar het vak Nederlands deel van uitmaakte. Het onderdeel laat evenwel ruimte dit
bij het vaststellen van een eventueel voorschrift te concretiseren.
Onderdeel b
Onderdeel b ziet op het bevorderen van de uitdrukkingsvaardigheid buiten het curriculum.
Te denken valt aan het adviseren of coachen van studenten op individuele basis, maar
ook aan het structureel aanbieden van (taal)cursussen of andere faciliteiten die de
student kunnen ondersteunen bij het ontwikkelen van zijn uitdrukkingsvaardigheid in
het Nederlands.
Onderdeel c
Afhankelijk van welke regels gesteld worden en in hoeverre in de regels zelf gedifferentieerd
kan worden naar groepen van opleidingen, studenten, en opleidingsfase, kan het daarnaast
passend zijn dat de examencommissie in een individueel geval of in bijzondere situaties
een vrijstelling van een geldend voorschrift kan verlenen. Het gaat hierbij niet om
de bevoegdheid die de examencommissie reeds bezit om vrijstelling van tentamens te
verlenen op grond van artikel 7.12b, eerste lid, onderdeel d, maar om een aanvullende
bevoegdheid tot het verlenen van vrijstellingen waar indien nodig bij amvb in kan
worden voorzien op grond van onderhavig zesde lid, onderdeel c.
Zevende lid
Het zevende lid biedt de mogelijkheid om bepaalde opleidingen of groepen van opleidingen
uit te zonderen van een of meer van de nog te stellen regels. Een dergelijke mogelijkheid
ligt in de rede omdat nog niet kan worden voorzien welke regels worden gesteld. Tegelijkertijd
ligt het voor de hand dat met deze uitzonderingsmogelijkheid terughoudend wordt omgegaan
aangezien het zesde lid reeds ruimte biedt om door te differentiëren naar groepen
van opleidingen, studenten en opleidingsfase, te voorzien in maatwerk. Evenwel biedt
het zevende lid uitkomst indien sprake zou zijn van een opleiding die zich naar zijn
aard niet leent voor toepassing van een bepaald vastgesteld voorschrift.
Onderdeel C (artikel 2.9)
In artikel 2.9, eerste lid, worden de verwijzingen naar artikel 7.50 vernummerd in
verband met de wijziging van artikel 7.50. Zie ook de toelichting op onderdeel Z.
Onderdeel D (artikel 5.6)
Met het nieuwe onderdeel d in artikel 5.6 wordt geregeld dat een instelling bij de
aanvraag voor een toets nieuwe opleiding (hierna: TNO) vermeldt of zij een opleiding
of een deel van een opleiding – zoals gedefinieerd in artikel 7.2, derde lid – op
grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c, van de WHW in een andere taal dan
het Nederlands wenst te verzorgen. Indien dit het geval is, dient de instelling gelijktijdig
met de aanvraag TNO een aanvraag in voor instemming met anderstalig onderwijs. De
aanvraag wordt beoordeeld op grond van de voorgestelde artikelen 5.6a en 5.6b.
Onderdeel E (artikelen 5.6a tot en met 5.6c)
Artikel 5.6a
Eerste lid
Op grond van het eerste lid kan de NVAO een besluit nemen over het voeren van een
andere taal aan een opleiding of een deel van een opleiding op grond van artikel 7.2,
tweede lid, onderdeel c. Onder «een deel van de opleiding» wordt in dit verband verstaan
het deel van de opleiding zoals gedefinieerd in artikel 7.2, derde lid. In het besluit
vermeldt de NVAO de ingangsdatum van het besluit over de anderstaligheid. Indien de
beoordeling tegelijkertijd met een accreditatiebeoordeling plaatsvindt, ligt het in
de rede dat het besluit over de instemming op hetzelfde moment van kracht wordt als
het besluit over de accreditatie waar het instemmingsbesluit deel van uitmaakt. Het
lid geeft de ruimte om bij een tussenliggende toets anderstalig onderwijs op grond
van artikel 5.31a, een andere ingangsdatum te bepalen. In de regel zal het besluit
tegelijkertijd met de bekendmaking van het besluit aan de instelling van kracht worden.
Indien instemming wordt verleend, is de instemming voor onbepaalde tijd geldig. Bij
een volgende accreditatiebeoordeling wordt de opleiding die (deels) anderstalig is
dus niet opnieuw beoordeeld op de in artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c, bedoelde
meerwaarde. Wel wordt de taalkeuze, als onderdeel van het accreditatiekader, in het
kader van de reguliere accreditatie beoordeeld. Beide beoordelingen dienen naar doel
en aard van elkaar te worden onderscheiden; de toets anderstalig onderwijs ziet op
de principiële vraag of het voeren van een andere taal meerwaarde heeft voor de student,
de terugkerende beoordeling in het kader van de accreditatie ziet op de taalkeuze
in relatie tot de kwaliteit van de opleiding. Dit houdt tevens in dat de instemming
niet ziet op het voeren van een andere taal op een specifiek deel van de opleiding,
en dat een instelling tussen accreditaties, in wijzigingen kan aanbrengen in de omvang
van het deel van de opleiding dat in een andere taal wordt verzorgd.
Het is denkbaar dat een opleiding tekortkomingen vertoont als het gaat om de kwaliteit
in relatie tot de gevoerde andere taal, terwijl de meerwaarde van het voeren van de
andere taal op zichzelf niet ter discussie staat. Een tekortkoming op het gebied van
de taalkeuze die wordt geconstateerd tijdens de accreditatie, heeft dus in de regel
geen invloed op een reeds verleende instemming met anderstalig onderwijs. Enkel indien
naar het oordeel van de NVAO blijkt dat door gewijzigde omstandigheden in de opleiding
niet langer kan worden uitgegaan van de eerder beoordeelde onderbouwing van de instelling
om tot anderstalig onderwijs over te gaan, kan de instemming op grond van artikel 5.6b,
vierde lid, worden ingetrokken.
Derde lid
Het is denkbaar dat een gewenste omschakeling naar de andere taal dusdanige aanpassingen
in een opleiding met zich meebrengt, dat zich de vraag voordoet of met die aanpassingen
sprake is van een nieuwe opleiding waarover een eigenstandig accreditatieoordeel zou
moeten plaatsvinden. Die vraag zou zich reeds bij aanvang van de procedure kunnen
aandienen maar ook later in het proces; bijvoorbeeld wanneer aan een instellingsbestuur
op grond van artikel 5.6b, eerste lid, voorwaarden zijn gesteld voor het mogen overgaan
tot anderstalig onderwijs en de instelling niet blijkt te kunnen voldoen aan de voorwaarden.
Daarom wordt in het derde lid de grondslag opgenomen om bij amvb te kunnen bepalen
in welke gevallen, waarmee tevens wordt bedoeld op welke momenten in het proces, de
NVAO kan beoordelen of sprake is van een nieuwe opleiding, waarop artikel 5.6 over
de toets nieuwe opleiding van toepassing is. Indien de amvb tot stand komt, worden
daarin nadere regels gesteld over de wijze waarop de beoordeling, of sprake is van
een nieuwe opleiding, plaatsvindt. Indien de NVAO op grond daarvan zou constateren
dat sprake is van een nieuwe opleiding, dient de instelling voor de opleiding – die
volledig of gedeeltelijk anderstalig is – een aanvraag in voor een TNO op grond van
artikel 5.6. Gelijktijdig met die TNO zou de instelling op grond van voorgesteld artikel 5.6a
instemming aanvragen op de anderstaligheid. Indien de beoordeling, bedoeld in onderhavig
derde lid, zou leiden tot de conclusie dat geen sprake is van een nieuwe opleiding,
wordt de toets anderstalig onderwijs binnen de reeds ingediende aanvraag en onder
de bestaande accreditatie van de opleiding afgerond.
Vierde lid
Het accreditatieorgaan beoordeelt of instemming wordt verleend op grond van het «meerwaarde»-criterium
dat is opgenomen in artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c: het voeren van een andere
taal dient gelet op de specifieke aard, de inrichting of de kwaliteit van het onderwijs,
meer dan het voeren van het Nederlands, in het belang te zijn van de student met het
oog op de door hem te verwerven kennis, inzicht of vaardigheden bij afronding van
de opleiding. Artikel 7.2, zesde lid, is van toepassing; op grond van dat lid kan
bij of krachtens amvb nader worden bepaald in welke gevallen sprake is van de bedoelde
specifieke aard, inrichting of kwaliteit van het onderwijs. Invulling van de grondslag
kan nodig zijn om de NVAO de benodigde handvatten te geven voor het toetsen aan voornoemd
criterium.
Vijfde lid
De beoordeling wordt gedaan op basis van de inhoudelijke gronden voor het voeren van
de andere taal die de instelling in het eigen taalbeleid heeft opgenomen op grond
van artikel 7.2, vierde lid, onderdeel a. De NVAO beoordeelt of deze inhoudelijke
gronden blijk geven van de «meerwaarde», bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, onderdeel
c. Uitgangspunt is dat het instellingsbeleid volstaat voor de inhoudelijke beoordeling.
Omdat de NVAO voor die inhoudelijke beoordeling mogelijk aanvullende, feitelijke informatie
van de instelling nodig kan blijken te hebben, voorziet het vijfde lid in een grondslag
om bij of krachtens amvb nadere regels te stellen over de in te dienen aanvraagbescheiden.
Tevens dient de grondslag ertoe de aanvraag- en besluitvormingsprocedure te kunnen
regelen.
Artikel 5.6b
In geval van tekortkomingen waardoor de door de instelling aangeleverde onderbouwing
niet voldoet aan het «meerwaarde»-criterium in artikel 7.2, tweede lid, onderdeel
c, kan de NVAO op grond van het eerste lid voorwaarden stellen aan het instellingsbestuur.
Deze mogelijkheid stelt het instellingsbestuur in staat om binnen uiterlijk twee jaar
aan te tonen alsnog te kunnen voldoen aan het criterium om in aanmerking te komen
voor instemming. In welke gevallen voorwaarden kunnen worden gesteld en welke voorwaarden
het kan betreffen, wordt op grond van het tweede lid bij amvb bepaald. Indien op grond
van het eerste lid voorwaarden worden gesteld, blijft de onderwijstaal aan de desbetreffende
opleiding Nederlands, totdat de opleiding is beoordeeld op het al dan niet voldaan
aan de gestelde voorwaarden. Uitgangspunt is dat de tekortkomingen die instemming
op de anderstaligheid belemmeren, naar het oordeel van de NVAO binnen twee jaar moeten
kunnen zijn weggenomen. Binnen twee jaar nadat de voorwaarden zijn gesteld, oordeelt
de NVAO hierover.
Indien de instelling blijkens beoordeling door de NVAO aan de voorwaarden heeft voldaan,
wordt instemming verleend en kan de instelling (het deel van) de desbetreffende opleiding
aanbieden in de beoogde andere taal. Is niet aan de voorwaarden voldaan, dan wordt
geen instemming verleend. De instelling kan daarop besluiten de opleiding voort te
zetten in het Nederlands of de opleiding in zijn geheel niet langer te verzorgen.
In het laatste geval is artikel 7.3 van toepassing en dient de instelling de opleiding
overeenkomstig dat artikel af te bouwen.
Artikel 5.6c
Eerste lid
De onderbouwing van de instelling om over te willen gaan tot het voeren van een andere
taal dient op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c (het «meerwaarde»-criterium),
gestoeld te zijn op de specifieke aard, de inrichting of de kwaliteit van de individuele
opleiding. Het uitgangspunt is dat een eenmalige toets door de NVAO afdoende is om
te beoordelen of het voeren van een andere taal meerwaarde heeft voor de student met
het oog op de door hem te verwerven kennis, inzicht of vaardigheden bij afronding
van de opleiding. Verleende instemming op de meerwaarde geldt daarom voor onbepaalde
tijd (zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.6a, eerste lid). Enkel
indien naar het oordeel van de NVAO blijkt dat door gewijzigde omstandigheden in de
opleiding niet langer kan worden uitgegaan van de eerder beoordeelde onderbouwing
van de instelling om tot anderstalig onderwijs over te gaan, kan een verleende instemming
worden ingetrokken op grond van artikel 5.6c, eerste lid.
Als gevolg van de intrekking van de instemming is het instellingsbestuur gehouden
te stoppen met het verzorgen van anderstalig onderwijs binnen de opleiding. Het kan
hierbij gaan om een volledig anderstalige opleiding, of een anderstalig deel van een
Nederlandstalige opleiding dat niet langer mag worden verzorgd. Als de instelling
de opleiding in het Nederlands wil blijven verzorgen kan er tijd nodig zijn om over
te kunnen schakelen naar het Nederlands en daartoe de benodigde aanpassingen te doen
binnen de opleiding. Daartoe geeft de NVAO de instelling op grond van het eerste lid
een redelijke termijn.
Tweede lid
Een ingetrokken instemming kan tot gevolg hebben dat een opleiding in het geheel wordt
beëindigd. In dat geval heeft de instelling de plicht de opleiding af te bouwen overeenkomstig
artikel 7.3, zesde lid. Op grond daarvan worden zittende studenten in de gelegenheid
gesteld hun opleiding bij de instelling te vervolgen; de termijn die wordt gehanteerd
is ten hoogste de resterende studieduur van de betreffende studenten, vermeerderd
met een jaar.
Voornoemde termijn voor het afbouwen van de opleiding op grond van artikel 7.3, zesde
lid, staat los van de redelijke termijn die de NVAO stelt op grond van het eerste
lid.
Derde lid
In het derde lid wordt artikel 5.6a, derde lid, van overeenkomstige toepassing verklaard.
Dit houdt in dat bij amvb kan worden bepaald dat, niet in verband met het verkrijgen
van instemming maar naar aanleiding van de intrekking van de instemming, kan worden
beoordeeld of – bij voortzetting van de opleiding in het Nederlands – sprake is van
een nieuwe opleiding. Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.6a,
derde lid.
Onderdeel F (artikel 5.10)
Evenals dit het geval is voor het oordeel over de graadtoevoeging en over de naam
van de opleiding op grond van respectievelijk artikel 5.6, derde lid, onderdelen b
en c, wordt ook het oordeel over de toets anderstalig onderwijs opgenomen in het accreditatierapport.
Daartoe wordt in artikel 5.10 het nieuwe onderdeel h opgenomen.
Onderdeel G (artikel 5.11)
Met het nieuwe onderdeel c in artikel 5.11, derde lid, wordt geregeld dat een instelling
bij de aanvraag voor accreditatie bestaande opleiding vermeldt of hij een opleiding
of een deel van een opleiding – zoals gedefinieerd in artikel 7.2, derde lid – op
grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c, van de WHW in een andere taal dan
het Nederlands wenst te verzorgen. Indien dit het geval is, dient de instelling gelijktijdig
met de aanvraag voor accreditatie bestaande opleiding een aanvraag in voor instemming
met anderstalig onderwijs. De aanvraag wordt beoordeeld op grond van de voorgestelde
artikelen 5.6a en 5.6b.
Onderdeel H (artikel 5.15)
Naar aanleiding van de toevoeging van de beoogde taal van de opleiding aan artikel 5.11,
derde lid, is in artikel 5.15, tweede lid, de verwijzing naar artikel 5.11, derde
lid dienovereenkomstig aangepast.
Onderdeel I (artikel 5.16)
In artikel 5.16, dat ziet op de (her)beoordeling in verband met het behoud van bestaande
accreditatie, is in het derde lid toegevoegd dat in geval van een wijziging in de
beoogde andere taal van de opleiding, de NVAO een besluit met betrekking tot die wijziging
bijvoegt bij de bevestiging van het behoud van de accreditatie.
Onderdeel J (artikel 5.31a)
Evenals dit het geval is voor de besluiten over de graadtoevoeging en over de naam
van de opleiding op grond van respectievelijk artikel 5.6, derde lid, onderdelen b
en c, die ook deel uitmaken van het accreditatierapport, wordt voor het besluit op
de toets anderstalig onderwijs geregeld dat dit besluit ook tussentijds, gelegen tussen
accreditaties in, op aanvraag kan worden genomen.
Onderdeel K (artikel 6.7)
Deze wijziging houdt verband met het introduceren van het begrip «traject» in de begripsbepalingen.
Het nieuwe begrip leidt tot een aantal aanpassingen elders in de wet.
Onderdeel L (artikelen 6.7b tot en met 6.7d)
Deze wijziging houdt verband met het introduceren van het begrip «traject» in de begripsbepalingen.
Het nieuwe begrip leidt tot een aantal aanpassingen elders in de wet.
Onderdeel M (artikel 7.2)
Eerste lid
Het uitgangspunt van artikel 7.2 blijft dat onderwijs wordt verzorgd en examens worden
afgenomen in het Nederlands. De gronden waarop hiervan kan worden afgeweken en de
voorschriften die zijn verbonden aan de keuze om een andere taal te voeren, worden
voor een deel gewijzigd. Artikel 7.2 ziet op de onderwijstaal die aan de opleiding
wordt gevoerd, niet op de voertaal die aan een instelling wordt gevoerd. Zie voor
een toelichting op het onderscheid tussen de begrippen onderwijstaal en voertaal paragraaf 2.1 van het algemeen deel van de toelichting.
Tweede lid
In het tweede lid, aanhef, is door middel van de woorden «indien en voor zover» expliciet
gemaakt dat het voeren van een andere taal op proportionele wijze dient te gebeuren.
De keuze voor anderstaligheid kan zien op een opleiding als geheel, of op een deel
van de opleiding. Het ligt voor de hand dat enkel indien met het gedeeltelijk voeren
van de andere taal niet kan worden volstaan, al het onderwijs en alle examens van
een opleiding in een andere taal worden aangeboden. Indien bijvoorbeeld de noodzakelijke
expertise op een bepaald terrein enkel aanwezig is bij buitenlandse docenten waardoor
een opleiding is genoodzaakt de desbetreffende colleges in die andere taal aan te
bieden, dan ligt het voor de hand dat de anderstaligheid tot de desbetreffende colleges
of vakken wordt beperkt.
De specifieke gronden onder onderdeel a en b zien op situaties die zonder meer het
voeren van een andere taal rechtvaardigen. In deze situaties is zo evident dat de
anderstaligheid passend is, dat geen sprake hoeft te zijn van een nadere belangenafweging
met betrekking tot de keuze voor anderstaligheid. Een en ander wordt ook naar de huidige
opvattingen aangenomen, aldus blijven onderdelen a en b gehandhaafd. Dat in geval
van een anderstalige gastdocent het voeren van de desbetreffende andere taal geen
nadere afweging van de instelling vereist op grond van onderdeel b, laat onverlet
dat het in de rede ligt dat wel een afweging van de noodzaak gepaard gaat met het
aantrekken van een buitenlandse gastdocent.
Onderdeel c wordt gewijzigd. In dit onderdeel is wel sprake van een nadere belangenafweging.
Met het nieuwe onderdeel c blijft het, evenals in het oude onderdeel c het geval was,
mogelijk om op gronden die verband houden met de specifieke aard en de inrichting
van het onderwijs of de kwaliteit van het onderwijs, het onderwijs in een andere taal
aan te bieden. Wat wordt gewijzigd ten opzichte van het huidige artikel is dat het
op een van deze gronden voeren van een andere taal, kijkend naar het uitgangspunt
van het aanbieden van het onderwijs in het Nederlands, meer van belang dient te zijn
dan het voeren van de Nederlandse taal als het gaat om de mogelijkheid voor de student
om zich te ontwikkelen overeenkomstig de kwaliteiten op het gebied van kennis, het
inzicht en de vaardigheden die de instelling op grond van artikel 7.13, tweede lid,
onderdeel c, heeft opgenomen in de OER (de «eindtermen»).
Voor het overgaan tot het aanbieden van anderstalig onderwijs wordt met onderhavig
wetsvoorstel een vereiste tot instemming van de NVAO ingevoerd. De NVAO toetst voordat
een instelling overgaat tot het aanbieden van anderstalig onderwijs of aan de uitzonderingsgrond
in onderdeel c is voldaan. De taak van de NVAO is in onderhavig wetsvoorstel uitgewerkt
in de nieuw voorgestelde artikelen in artikel I, onderdelen D tot en met J en MM.
Voor een toelichting op het instemmingsvereiste en de uitvoering van de taak door
de NVAO wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij voornoemde onderdelen,
alsmede paragrafen 2.1 en 3.1 van het algemeen deel van de toelichting.
De kwaliteit van het onderwijs kan bijvoorbeeld een uitzonderingsgrond vormen wanneer
specifieke expertise niet in Nederland beschikbaar is of wanneer een buitenlandse
docent aangetrokken moet worden. De «herkomst van de studenten» wordt in het nieuwe
artikel niet gehandhaafd als uitzonderingsgrond en vervalt. De enkele omstandigheid
dat zich voor een opleiding naar verwachting veel buitenlandse studenten zullen aanmelden
– vaak juist omdát een instelling deze opleiding in een andere taal aanbiedt – kan
niet de reden zijn dat deze opleiding in een andere taal wordt verzorgd.
Bij een opleiding waarin van het in onderdeel c bedoelde grotere belang van anderstaligheid
voor het opdoen van kennis, inzicht of vaardigheden sprake kan zijn, valt te denken
aan de onderzoeksmaster die studenten voorbereidt op het doen van onderzoek in een
promotietraject of een andere onderzoeksgerelateerde functie. Indien het onderzoeksveld
sterk anderstalig en internationaal is georiënteerd, kan het voeren van een andere
taal meer dan het Nederlands een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de student.
Ook kan het voeren van een andere taal van meer belang zijn dan het voeren van de
Nederlandse taal, indien die andere taal gangbaar is in het afnemend werkveld. Dat
kan bijvoorbeeld het geval zijn voor opleidingen in de kunstensector. Een ander voorbeeld
waar het belang van een andere taal zich kan voordoen zijn opleidingen die zich op
toerisme richten, zoals die in het hotelonderwijs.
De situatie op een opleiding verschilt per instelling. Daarom dient een instelling
te bezien of de keuze voor een andere taal in het specifieke geval, voldoet aan de
norm in onderdeel c. Dit doet zij op basis van eigen taalbeleid (zie verder de toelichting
op het derde lid).
Derde en vierde lid
Op grond van de nieuw toegevoegde leden drie en vier is een instellingsbestuur dat
op de uitzonderingsgrond, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, besluit een opleiding
of een deel van een opleiding in een andere taal aan te bieden, in bepaalde gevallen
verplicht daarover beleid vast te stellen. In het derde lid is beschreven in welke
gevallen sprake is van deze verplichting voor het instellingsbestuur. In het vierde
lid wordt geregeld wat de verplichting tot het vaststellen van beleid behelst.
Derde lid
De in het tweede lid opgenomen uitzonderingen op de hoofdregel dat het onderwijs wordt
verzorgd en de examens worden afgenomen in het Nederlands, gelden voor een geheel
anderstalige opleiding en een gedeeltelijk anderstalige opleiding ongeacht welk deel
van de opleiding het betreft, zowel qua inhoud als qua omvang. In alle gevallen waarin
onderwijs anderstalig is moet gezien het belang van de hoofdregel immers sprake zijn
van een legitieme reden daartoe; deze legitieme redenen zijn vertaald in de uitzonderingsgronden
in het tweede lid.
In het derde lid is opgenomen in welke gevallen een instelling gehouden is tot het
vaststellen van beleid. Voor instellingen die een gehele opleiding in een andere taal
aanbieden is het vaststellen van beleid in alle gevallen verplicht. Voor instellingen
die een deel van een opleiding aanbieden in een andere taal, geldt die verplichting
indien sprake is van een situatie als beschreven in het derde lid, onderdelen a tot
en met d.
Voor een gedeeltelijk anderstalige opleiding zijn het derde en vierde lid van toepassing
indien het anderstalige deel van de opleiding de propedeutische fase, bedoeld in artikel 7.8
van de WHW, of de afstudeerfase van het curriculum betreft. Voor opleidingen met een
studielast van meer dan zestig studiepunten zijn het derde en vierde lid van toepassing
indien het anderstalige deel van de opleiding meer dan een vijfde van het curriculum
omvat. Voor opleidingen met een studielast van zestig studiepunten zijn het derde
en vierde lid van toepassing indien een derde deel of meer van de opleiding anderstalig
is. Met de beschreven invulling van de zinsnede «deel van een opleiding» wordt rekening
gehouden met de regeldruk van instellingen maar wordt tegelijkertijd recht gedaan
– meer dan in de huidige wet waarin op dit punt geen nadere invulling wordt gegeven –
aan het belang dat instellingen op weloverwogen en transparante wijze tot een keuze
voor anderstaligheid komen. Met de criteria in het derde lid wordt deels aangesloten
bij criteria die elders in de hogeronderwijsregelgeving worden gehanteerd.63
Indien geen onderwijs in een andere taal wordt verzorgd, bestaat geen verplichting
voor het vaststellen van beleid. Ook dient enkel in geval van toepassing van de uitzonderingsgrond
in voorgesteld tweede lid, onderdeel c, beleid te zijn vastgesteld. Dat betekent dat
in het geval van een gastcollege of in het geval van een opleiding die de andere taal
betreft, zonder meer kan worden overgegaan op het voeren van de andere taal, zonder
dat daarvoor beleid hoeft te worden vastgesteld. Uiteraard staat het een instelling
vrij om ook taalbeleid vast te stellen in gevallen waarvoor dit niet bij wet is voorgeschreven.
Vierde lid
Taalbeleid voorafgaand aan de keuze voor een andere taal (onderdeel a)
Op grond van het vierde lid, onderdeel a, is het instellingsbestuur bij toepassing
van het tweede lid, onderdeel c, verplicht beleid vast te stellen waarin is uitgewerkt
in welke gevallen tot anderstaligheid kan worden overgegaan en op welke wijze deze
keuze binnen de instelling wordt gemaakt. Op deze manier wordt inzichtelijk langs
welke procedurele en inhoudelijke kaders in gevallen als bedoeld in het tweede lid,
onderdeel c, de belangenafweging binnen de instelling plaatsvindt.
Per instelling, per opleiding en per situatie kunnen deze procedurele en inhoudelijke
kaders verschillen. Het vierde lid schrijft daarom niet voor welke procedure gevolgd
moet worden, wel geldt dat er een procedure moet zijn en dat op instellingsniveau
de procedurele kaders worden vastgelegd. De instelling kan in haar beleid aandacht
besteden aan elementen als de wijze waarop inspraak van de medezeggenschap bij de
belangenafweging is georganiseerd, het niveau waarop het besluit over de taalkeuze
binnen de instelling wordt genomen, en de wijze waarop binnen en buiten de instelling
over de taalkeuze wordt gecommuniceerd. Waar het gaat om inhoudelijke kaders voor
het taalbeleid van de instelling, ligt het in de rede dat de instelling ter uitwerking
van de gronden in het tweede lid, onderdeel c, bepaalde instellings- of opleidingsspecifieke
randvoorwaarden stelt voor het kunnen overgaan tot het aanbieden van onderwijs in
een andere taal.
Het vierde lid schrijft niet voor in welke vorm het beleid dient te worden vastgelegd;
van belang is dat de instelling middels schriftelijke documentatie in staat is verantwoording
af te leggen over een gevoerde andere taal door inzicht te bieden in de redenen voor
die keuze en de zorgvuldige totstandkoming van die keuze.
Taalbeleid na de keuze voor een andere taal (onderdeel b)
Onderdeel b verplicht het instellingsbestuur beleid vast te stellen over de wijze
waarop zij, in het geval zij anderstalig onderwijs wil verzorgen, zich inspant om
de kwaliteit van het onderwijs aan de opleiding en de toegankelijkheid van de opleiding
voor Nederlandstalige studenten te waarborgen. De inspanningsverplichting tot het
waarborgen van de toegankelijkheid van de opleiding voor Nederlandstalige studenten
is enkel van toepassing op bekostigde instellingen en geldt daarmee niet voor het
instellingsbestuur van een rpho als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel aa (zie voor
een verdere toelichting paragraaf 3.1 van het algemeen deel).
Het beleid kan bijvoorbeeld zien op de wijze waarop binnen de instelling wordt geëvalueerd
of een keuze voor het voeren van een andere taal de gewenste effecten oplevert. Een
manier waarop een instelling zich ertoe kan inspannen dat het voeren van de andere
taal geen nadelige effecten heeft voor de kwaliteit van het onderwijs, is door zich
ervan te blijven vergewissen dat de taalbeheersing van de docenten met betrekking
tot de onderwijstaal op peil is, en door hierin te investeren. Een manier waarop een
bekostigde instelling zich ertoe kan inspannen dat het voeren van een andere taal
aan de opleiding geen drempel opwerpt voor Nederlandstalige studenten om zich aan
te melden voor de anderstalige opleiding of deel te nemen aan het betreffende deel
van de opleiding, is om faciliteiten te bieden waardoor deze studenten hun taalbeheersing
van de andere taal kunnen ontwikkelen. Met betrekking tot de toegankelijkheid is het
effect van anderstalig onderwijs op de aansluiting op en doorstroom naar vervolgonderwijs
een ander belangrijk aspect waar de bekostigde instellingen aandacht aan kunnen besteden.
Ook kan een bekostigde instelling overwegen om met het oog op de toegankelijkheid
van de opleiding voor Nederlandstalige studenten, een Nederlandstalige equivalent
aan te bieden van de opleiding die of het deel van de opleiding dat in een andere
taal wordt verzorgd.
Vijfde lid
Met het oog op de autonomie van instellingen in het hoger onderwijs is het uitgangspunt
dat instellingen zelf het beste kunnen bepalen op welke inhoudelijke gronden en via
welke besluitvormingsprocedure het voeren van een andere taal aan de betreffende instelling
aan de orde is. Datzelfde geldt voor de vraag op welke wijze de instelling zich het
beste kan inspannen opdat de keuze voor een andere taal geen nadelige effecten heeft.
Het vijfde lid biedt evenwel de mogelijkheid om bij of krachtens amvb nadere invulling
te geven aan het vierde lid, onderdeel b, door onderwerpen voor te schrijven waar
instellingen aandacht aan dienen te besteden in hun beleid om zich ertoe in te spannen
dat de kwaliteit van het onderwijs aan de opleiding en de toegankelijkheid van de
opleiding voor Nederlandstalige studenten wordt gewaarborgd. Van deze mogelijkheid
zou bijvoorbeeld gebruikt gemaakt kunnen worden op het moment dat er in de praktijk
signalen zijn dat te weinig aandacht zou worden besteed aan de kwaliteit van het onderwijs
op anderstalige opleidingen. Om dit te bevorderen zou bijvoorbeeld kunnen worden voorgeschreven
dat instellingen in het taalbeleid ingaan op de wijze waarop zij voorzien in een adequate
taalbeheersing door docenten.
Zesde lid
In het zesde lid wordt een grondslag opgenomen om bij of krachtens amvb nader te kunnen
bepalen in welke gevallen sprake is van de specifieke aard, inrichting of kwaliteit
van het onderwijs als bedoeld in het tweede lid, onderdeel c (de «meerwaarde»). Dergelijke
regels kunnen nodig zijn om de NVAO de benodigde handvatten te geven voor het toetsen
aan voornoemd criterium.
Onderdeel N (artikel 7.3f)
Vanwege de herformulering van artikel 7.46, tweede lid, van twee volzinnen naar een
volzin, wijzigt de verwijzing naar dat lid in artikel 7.3f.
Onderdeel O (artikel 7.9b)
Deze wijziging houdt verband met het introduceren van het begrip «traject» in de begripsbepalingen.
Het nieuwe begrip leidt tot een aantal aanpassingen elders in de wet.
Onderdeel P (artikel 7.13)
In het huidige artikel 7.13, tweede lid, zijn de onderwerpen opgesomd ten aanzien
waarvan de aan de opleiding of groep van opleidingen geldende procedures en rechten
en plichten moeten worden opgenomen in de OER. In een nieuw onderdeel z wordt geëxpliciteerd
dat de onderwijstaal van opleidingen en de taal waarin de examens worden afgenomen,
ook in de OER wordt opgenomen. Op grond van artikel 7.2 kan in bepaalde gevallen een
andere taal dan het Nederlands worden gevoerd aan een opleiding als geheel, of aan
een deel van de opleiding. Indien daardoor op een opleiding meerdere talen worden
gevoerd, worden de betreffende talen in de OER opgenomen.
Onderdeel Q (artikel 7.15)
Op grond van de informatieplicht, bedoeld in artikel 7.15 van de WHW, dient het instellingbestuur
informatie te verstrekken over wezenlijke aspecten van het onderwijs aan studenten
en aspirant-studenten. Studenten worden daarmee in staat gesteld een welovergewogen
keuze te maken voor een opleiding. Het bestaan van een numerus fixus op een opleiding
beschouwt de regering als een dergelijk wezenlijk aspect. Artikel 7.15 wordt om die
reden zodanig aangevuld, dat ook het bestaan van beperkingen van de inschrijving vanwege
de beschikbare onderwijscapaciteit of in verband met de arbeidsmarktbehoefte, onder
de informatieplicht valt.
Onderdelen R en S (artikelen 7.28, 7.29 en 7.30)
In de artikelen 7.28, tweede lid, 7.29, eerste lid, en 7.30, tweede lid, is onder
andere geregeld dat het instellingbestuur in bepaalde gevallen bij de inschrijving
mag onderzoeken of de student de Nederlandse taal voldoende beheerst. Met deze wijziging
wordt «Nederlandse taal» gewijzigd in «Nederlandse taal of andere taal». Het CBHO
heeft namelijk bepaald dat het begrip «Nederlandse taal» extensief geïnterpreteerd
dient te worden.64 Dit begrip moet volgens het CBHO gelezen worden als «de taal waarin het onderwijs
wordt aangeboden». Met deze wijziging wordt de wet in overeenstemming gebracht met
de jurisprudentie van het CBHO.
Onderdeel T (artikel 7.34)
Het gaat hier om een technische wijziging in verband met de vervanging van artikel 7.53
door zes nieuwe artikelen ten gevolge van de introductie van een toestemmingsvereiste
voor het voeren van een numerus fixus.
Onderdeel U (artikel 7.43)
Vanwege de splitsing van het huidige artikel 7.45b over collegegeld OU in twee artikelen
over het collegegeld OU respectievelijk het instellingscollegegeld OU, wordt artikel 7.43
technisch gewijzigd. Daarin wordt voortaan zowel verwezen naar artikel 7.45b als naar
het nieuw ingevoegde artikel 7.46a over instellingscollegegeld OU.
Onderdeel V (artikel 7.45b)
Het huidige artikel 7.45b, dat zowel bepalingen over het collegegeld OU als over het
instellingscollegegeld OU bevat, wordt opgesplitst in twee artikelen om daarmee duidelijker
onderscheid tussen de beide typen collegegeld te maken en tevens aan te sluiten bij
de wettelijke systematiek die wordt gebruikt ten aanzien van de overige collegegelden.
Artikel 7.45b behoudt de leden die op het collegegeld OU zien; de leden die zien op
het instellingscollegegeld OU worden verplaatst naar een separaat, nieuw ingevoegd
artikel; artikel 7.46a.
Onderdeel W (artikel 7.46)
In het derde lid van artikel 7.46 wordt specifiek ten aanzien van studenten die niet
voldoen aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 7.45a, eerste, tweede en zesde lid,
en die niet zijn ingeschreven voor een onderwijseenheid bij de OU, maar wel voldoen
aan de nationaliteitsvereisten van de WSF 2000 of de Surinaamse nationaliteit bezitten,
geregeld dat bij of krachtens amvb een maximumtarief wordt vastgesteld voor het collegegeld
dat door hen wordt betaald. Het huidige minimumtarief voor het instellingscollegegeld
ter hoogte van het volledig wettelijk collegegeld blijft voor deze studenten gehandhaafd.
Daarmee is voor deze categorie studenten, die in het algemeen deel van de toelichting
wordt aangeduid als «EER-studenten» (zie paragraaf 3.3), zowel de minimumhoogte als
de maximumhoogte van dit collegegeld bij wet gereguleerd.
In het vierde lid wordt ten aanzien van de overige studenten die het instellingscollegegeld
betalen, in het algemeen deel van de toelichting aangeduid als «niet-EER-studenten»
(zie tevens paragraaf 3.3), geregeld dat bij of krachtens amvb een minimumtarief wordt
vastgesteld voor het instellingscollegegeld. Dit minimumtarief komt voor deze studenten
in de plaats van het huidige minimumtarief ter hoogte van het volledig wettelijk collegegeld.
Een maximumtarief voor het instellingscollegegeld is voor deze categorie studenten
niet aan de orde. In paragrafen 2.3 en 3.3 van het algemeen deel van de toelichting
worden zowel de wijzigingen ten aanzien van EER-studenten als niet-EER-studenten nader
toegelicht.
Uitgangspunt bij de berekening van het maximumbedrag voor EER-studenten is dat de
student op wie het maximumbedrag van toepassing is, geen hoger bedrag aan instellingscollegegeld
betaalt dan het bedrag ter hoogte van het volledig wettelijk collegegeld, vermeerderd
met het bedrag dat de instelling aan bekostiging ontvangt op basis van het studentafhankelijke
bedrag van het onderwijsdeel als bedoeld in artikel 4.7 van het UWHW. Voor universiteiten
wordt ook het studentafhankelijke bedrag van het onderzoeksdeel als bedoeld in artikel 4.20
UWHW meegenomen in de berekening. Omdat de hoogte van het studentgebonden bedrag van
de bekostiging niet voor elke opleiding hetzelfde is maar afhankelijk is van het bekostigingsniveau
(laag, hoog of top) waarin een opleiding is ingedeeld, kunnen de maximumbedragen per
groep van opleidingen verschillen. Met een groep van opleidingen wordt bedoeld een
groep van opleidingen waarvoor hetzelfde bekostigingsniveau als bedoeld in artikel 4.10,
derde lid van het Uitvoeringsbesluit WHW is vastgesteld (zie ook paragraaf 3.3 van
de algemene toelichting).
Het minimumtarief voor niet-EER-studenten wordt op dezelfde manier berekend als het
maximumtarief voor EER-studenten, met als uitgangspunt dat de student op wie het minimumtarief
van toepassing is, geen lager bedrag aan instellingscollegegeld betaalt dan het bedrag
ter hoogte van het volledig wettelijk collegegeld, vermeerderd met het bedrag dat
de instelling aan bekostiging ontvangt op basis van het studentafhankelijke bedrag
van het onderwijsdeel als bedoeld in artikel 4.7 van het UWHW. Voor universiteiten
wordt ook het studentafhankelijke bedrag van het onderzoeksdeel als bedoeld in artikel 4.20
UWHW meegenomen in de berekening. Zie voor een verdere toelichting op de berekening
paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de toelichting.
Financiële maatregelen vanuit de overheid kunnen invloed hebben op het studentafhankelijke
deel van de bekostiging, dat wordt gebruikt in de berekening van de maximumbedragen
van het instellingscollegegeld. Het studentafhankelijke deel kan jaarlijks fluctueren.
Met het oog op de rechtszekerheid voor instellingen en studenten, en het beperken
van de administratieve lasten, is het niet wenselijk dat de fluctuatie van het studentafhankelijke
deel jaarlijks doorwerkt in de minimum- en maximumtarieven, met als gevolg dat instellingen
mogelijk hun collegegeldtarieven steeds zouden moeten aanpassen. Om voornoemde redenen
worden het maximumtarief en minimumtarief op grond van het nieuw toegevoegde zevende
lid niet jaarlijks aangepast. Omdat evenwel nog niet voor de langere termijn voorzien
kan worden welke vaste periode het meest rekening houdt met voornoemde belangen, wordt
ervoor gekozen geen periode in de wet vast te leggen, maar te bepalen dat de tarieven
periodiek bij of krachtens amvb worden vastgesteld. Vooralsnog wordt gedacht aan een
periode van drie jaar.
De maximumbedragen en minimumbedragen worden jaarlijks geïndexeerd volgens de consumentenprijsindex.
Onderdeel X
Artikel 7.46a
De leden drie tot en met zes van het huidige artikel 7.45b worden verplaatst naar
onderhavig nieuw artikel, zodat de bepalingen met betrekking tot het collegegeld OU
respectievelijk het instellingscollegegeld OU ten behoeve van de overzichtelijkheid
en uniformiteit gesplitst zijn. Zie ook de toelichting bij artikel 7.45b. In tegenstelling
tot in het huidige artikel 7.45b, wordt het instellingscollegegeld OU expliciet als
zodanig aangemerkt in onderhavig artikel.
Naar aanleiding van de wijzigingen met betrekking tot het maximumtarief voor instellingscollegegeld
voor EER-studenten en het minimumtarief voor niet-EER-studenten in het derde en vierde
lid van artikel 7.46, worden dienovereenkomstig het derde en vierde lid van onderhavig
artikel met betrekking tot het vaststellen van de bedoelde tarieven voor het instellingscollegegeld
OU gewijzigd.
Net als voor het collegegeld OU geldt voor het instellingscollegegeld OU dat studenten
per onderwijseenheid betalen. Het maximumtarief voor het instellingscollegegeld OU
bestaat daarom uit een zestigste deel van het bij amvb vastgestelde maximumtarief,
vermenigvuldigd met het aantal studiepunten van de onderwijseenheid die de student
volgt (zie het derde lid). Het maximumtarief wordt op vergelijkbare wijze berekend
als het maximumtarief voor het reguliere instellingscollegegeld voor EER-studenten,
bedoeld in artikel 7.46, derde lid (zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel I,
onderdeel W), met dien verstande dat voor het wettelijk collegegeld wordt uitgegaan
van het wettelijk collegegeld OU zoals dat op grond van artikel 7.45b, eerste lid
van de WHW, ten hoogste kan worden vastgesteld door de instelling, te weten maximaal
twee keer de hoogte van het regulier wettelijk collegegeld.
Voor de berekening van het minimumtarief voor instellingscollegegeld OU voor niet-EER-studenten
op grond van het derde lid, geldt net als voor de berekening van het minimumtarief
voor niet-EER-studenten voor het reguliere instellingscollegegeld, dat het tarief
op dezelfde manier wordt berekend als het maximumtarief instellingscollegegeld OU
voor EER-studenten. Zie voor een verdere toelichting op de berekening paragraaf 3.3
van het algemeen deel van de toelichting.
Op grond van het zevende lid worden de maximum- en minimumtarieven bij amvb vastgesteld
voor een bepaalde periode. Vooralsnog wordt gedacht aan een periode van drie jaar.
Jaarlijks worden de tarieven volgens de consumentenprijsindex geïndexeerd.
Onderdeel Y (artikel 7.47)
Artikel 7.47, tweede lid, wordt gewijzigd zodat bij ministeriële regeling in plaats
van bij amvb de hoogte vastgesteld kan worden van de administratiekosten die het instellingsbestuur
in rekening mag brengen bij de student wanneer die zijn collegegeld in termijnen betaalt.
Net als bij de voorgestelde wijziging van artikel 7.50 (onderdeel Z) is gelet op aanwijzing
2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, gekozen voor een ministeriële regeling.
Onderdeel Z (artikel 7.50)
Artikel 7.50 wordt opnieuw vastgesteld. Het huidige tweede lid biedt de mogelijkheid
om bij amvb vast te stellen dat, specifiek in het geval van een inschrijving bij een
opleiding met aanvullende eisen of een numerus fixus, bij de student kosten in rekening
gebracht mogen worden ten aanzien van de inschrijving. Aan deze grondslag is geen
invulling gegeven middels een amvb.
Het huidige eerste en tweede lid worden samengevoegd in het nieuwe eerste lid. Op
grond van het nieuwe eerste lid kan voor alle soorten opleidingen, dus ook in andere
dan de bovengenoemde gevallen, bij ministeriële regeling worden vastgesteld dat het
instellingsbestuur in het kader van de inschrijving een bijdrage mag verlangen van
de aspirant-student voor kosten die verband houden met de inschrijving. Onder kosten
die verband houden met de inschrijving worden onder meer de kosten verstaan die gepaard
kunnen gaan met de fasen die aan de inschrijving vooraf gaan, zoals de aanmelding,
selectie en toelating. Voor het vaststellen van de kosten is, gelet op aanwijzing
2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, gekozen voor een ministeriële regeling.
Beoogd wordt om bij ministeriële regeling te regelen dat het instellingsbestuur kosten
in rekening mag brengen bij de aspirant-student in het geval het instellingsbestuur
een buitenlands diploma dient te waarderen of wanneer bij de inschrijving het taalniveau
van de student getoetst moet worden.
Conform het huidige derde lid wordt in het nieuwe tweede lid geregeld dat het instellingsbestuur
de aspirant-student financieel dient te ondersteunen indien de eigen bijdrage voor
de student een onoverkomelijke belemmering voor de inschrijving vormt. Het is aan
de student om aan te tonen dat de betreffende eigen bijdrage voor hem een onoverkomelijke
belemmering vormt.
Op grond van het nieuwe derde lid dient het instellingsbestuur nadere regels vast
te stellen over een gevraagde eigen bijdrage en de financiële ondersteuning als bedoeld
in het tweede lid (nieuw).
Onderdeel AA (artikel 7.52c)
Omwille van de leesbaarheid van de artikelen 7.53, 7.53a en 7.53c is het begrip «capaciteitsfixus»
toegevoegd aan de begripsbepalingen die specifiek betrekking hebben op paragraaf 4
van titel 3 uit hoofdstuk 7 van de wet.
Onderdeel BB (artikelen 7.53 tot en met 7.53e)
Artikel 7.53
In artikel 7.53 is een nieuw element in de regeling van de numerus fixus opgenomen,
namelijk de inspanningsverplichting die ertoe moet leiden dat het aantal numeri fixi
zo beperkt mogelijk blijft. De inspanningsverplichting geldt voor elk instellingsbestuur
dat ten aanzien van een opleiding of een anderstalig traject te maken heeft met een
bestaand of een dreigend capaciteitsgebrek, ongeacht of het instellingsbestuur een
aanvraag voor toestemming tot het voeren van een numerus fixus heeft ingediend, de
toestemming heeft verkregen, of reeds een capaciteitsbeperking heeft ingesteld. Ook
het instellingsbestuur dat geen aanvraag heeft ingediend maar wel te maken heeft met
een dreigend of een bestaand capaciteitsprobleem, is aan de inspanningsverplichting
gehouden.
Artikel 7.53a
In dit artikel wordt het toestemmingsvereiste voor het voeren van een numerus fixus
op een bacheloropleiding, een associate degree-opleiding of een anderstalig traject
binnen een van de voornoemde, Nederlandstalige, opleidingen geregeld. De wenselijkheid
van een toestemmingsvereiste is in het algemeen deel van deze memorie van toelichting
uiteengezet. De Minister van OCW verleent toestemming voor het voeren van een capaciteitsbeperking
indien hij van oordeel is dat sprake is van een capaciteitsprobleem en de beschikbare
onderwijscapaciteit ontoereikend is om een onbeperkte inschrijving van studenten mogelijk
te maken. In welke gevallen en op basis van welke criteria de Minister tot dat oordeel
kan komen wordt uitgewerkt in een ministeriële regeling op grond van artikel 7.53b,
eerste lid. In die regeling zullen tevens de te overleggen aanvraagbescheiden en de
aanvraag- en besluitvormingsprocedure worden geregeld. De Minister weigert in ieder
geval toestemming indien het capaciteitsprobleem naar zijn oordeel kan zijn opgelost
voordat een eventueel toestemmingsbesluit in werking zou zijn getreden, namelijk binnen
twee studiejaren na het studiejaar waarin de aanvraag is ingediend (tweede lid).
Op grond van het derde lid kan toestemming worden aangevraagd voor een gehele opleiding
of voor een anderstalig traject binnen een Nederlandstalige opleiding. Op grond van
artikel 7.53b, tweede lid, wordt bij ministeriële regeling vastgesteld welk deel van
een traject anderstalig moet zijn, wil een instellingsbestuur voor specifiek dat traject
toestemming voor een capaciteitsbeperking kunnen aanvragen. Tevens wordt in de regeling
vastgesteld in welke gevallen kan worden gesproken van een Nederlandstalige opleiding,
als het gaat om de toepassing van een numerus fixus op een anderstalig traject.
Uit het derde lid volgt dat in geval van toestemming voor het voeren van een numerus
fixus, de geldigheidstermijn van de toestemming twee studiejaren na het indienen van
de aanvraag van start gaat. In paragraaf 11.2 van het algemeen deel van de toelichting
wordt deze tussenliggende periode van twee studiejaren nader toegelicht.
Voor sommige opleidingen staat vast dat het capaciteitsgebrek niet binnen enkele jaren
kan worden opgelost. Voor dergelijke opleidingen geldt in zekere zin een structureel
capaciteitsprobleem. Het zou niet zinvol zijn dergelijke opleidingen te onderwerpen
aan een toestemmingsvereiste. Hetzelfde geldt voor het laten gelden van de inspanningsverplichting
van artikel 7.53; zie hierover paragraaf 3.2 van het algemeen deel van de toelichting.
Het zevende lid biedt daarom een grondslag om bepaalde opleidingen van het toestemmingsvereiste
en van de inspanningsverplichting uit te zonderen. Daarbij valt te denken aan de opleidingen
geneeskunde, tandheelkunde en mondzorgkunde.
Artikel 7.53b
Op grond van het eerste lid worden in een ministeriële regeling de gronden voor toewijzing
en weigering van de toestemming voor een numerus fixus nader geregeld. Tevens worden
daarin de door het instellingsbestuur in te dienen aanvraagbescheiden en de aanvraag-
en besluitvormingsprocedure opgenomen.
Trajecten kunnen in de praktijk in verschillende gradaties anderstalig zijn. Het is
denkbaar dat een traject geheel in een andere taal wordt verzorgd maar ook kan een
grotendeels anderstalig traject onderdelen bevatten die in het Nederlands worden verzorgd.
Niet bij elke gradatie van anderstaligheid is het aanvragen van een numerus fixus
op het traject opportuun. Zie hierover paragraaf 3.2 van het algemeen deel van de
toelichting. In het tweede lid wordt daarom bepaald dat bij ministeriële regeling
wordt vastgesteld welk deel van een traject anderstalig moet zijn, wil een instellingsbestuur
voor specifiek dat traject toestemming voor een numerus fixus kunnen aanvragen. Dit
deel kan bijvoorbeeld worden uitgedrukt in het aantal vakken of het aantal studiepunten
dat in de andere taal wordt verzorgd. Tevens wordt op grond van het tweede lid bij
ministeriële regeling vastgesteld in welke gevallen kan worden gesproken van een Nederlandstalige
opleiding, als het gaat om de toepassing van een numerus fixus op een anderstalig
traject.
Artikel 7.53c
De diverse onderdelen van dit artikel zijn – met uitzondering van het toestemmingsvereiste –
vrijwel identiek aan die van het huidige artikel 7.53, tweede en derde lid. Het vierde
lid van het oorspronkelijke artikel 7.53 is vervallen ter voorkoming van te weinig
inschrijvingen voor een opleiding of anderstalig traject met een numerus fixus.
In het tweede lid van het voorgestelde artikel is geregeld dat het instellingsbestuur
tijdig de kwalitatieve selectiecriteria en de selectieprocedure bekend maakt op grond
waarvan de toelating zal plaatsvinden indien het maximumaantal aspirant-studenten
wordt overschreden. Studenten die zich inschrijven voor een opleiding dienen namelijk
voorafgaand aan de aanmelding en inschrijving bekend te zijn met het bestaan van een
numerus fixus, die voor de start van de inschrijvingsperiode via Studielink bekend
moet zijn gemaakt. De uiterlijke inschrijvingsdatum in geval van een opleiding die
een numerus fixus kent is 15 januari voorafgaand aan de start van het studiejaar waar
de inschrijving op ziet. De instelling dient de kwalitatieve selectiecriteria en de
selectieprocedure dan ook ruim voorafgaand aan deze uiterlijke inschrijvingsdatum
bekend te maken.
Artikel 7.53d
Dit artikel is identiek aan het huidige artikel 7.53, zevende lid.
Artikel 7.53e
Dit artikel is identiek aan het huidige artikel 7.53, vijfde lid.
Onderdeel CC (artikel 7.56)
Het gaat hier om een technische wijziging in verband met de vervanging van artikel 7.53
door zes nieuwe artikelen ten gevolge van de introductie van het toestemmingsvereiste
voor een numerus fixus. Het te wijzigen artikel 7.56, tweede lid, verwijst onder meer
naar artikel 7.53, vijfde lid (het nieuwe 7.53e). Deze verwijzing treft geen doel.
Het is aannemelijker dat verwijzing naar artikel 7.53, vierde lid, is bedoeld. Aangezien
dat artikellid is vervallen, vervalt ook de verwijzing.
Onderdeel DD (artikel 9.18)
In artikel 9.18, eerste lid, onderdeel a, wordt in de eerste plaats geregeld dat de
opleidingscommissie van de openbare universiteit instemmingsrecht heeft op de OER
ten aanzien van het onderwerp met betrekking tot de onderwijstaal van de opleiding
en de taal waarin de examens worden afgenomen, dat met onderhavig wetsvoorstel wordt
opgenomen in artikel 7.13 als verplicht onderdeel van de OER.
Daarnaast wordt conform het uitgangspunt bij vergelijkbare artikelen, zoals artikel 9.38,
geregeld dat de opleidingscommissie instemmingsrecht heeft op de OER en niet op afzonderlijke
onderwerpen. Wel is het zo dat de opleidingscommissie haar oordeel baseert op de bepaalde
onderdelen.
Onderdeel EE (artikel 9.33a)
In artikel 9.33a worden enkele technische wijzigingen gedaan naar aanleiding van de
vervanging van artikel 7.53 door zes nieuwe artikelen ten gevolge van de introductie
toestemmingsvereiste voor numerus fixus, en het nieuw ingevoegde artikel 7.46a met
betrekking tot het instellingscollegegeld.
Onderdeel FF (artikel 9.38)
Omdat met de voorgestelde wijziging van artikel 9.18, het onderwerp «de taal waarin
het onderwijs wordt verzorgd en waarin de examens worden afgenomen» ten aanzien van
het instemmingsrecht op de OER bij de opleidingscommissie komt te liggen, wordt dit
onderwerp met de wijziging van artikel 9.38 uitgezonderd van het instemmingsrecht
op de OER van de faculteitsraad van een universiteit.
Onderdeel GG (artikel 10.3c)
In artikel 10.3c, eerste lid, onderdeel a, wordt in de eerste plaats geregeld dat
de opleidingscommissie van de hogeschool instemmingsrecht heeft op de OER ten aanzien
van het onderwerp met betrekking tot de onderwijstaal van opleidingen en de taal waarin de examens worden afgenomen, dat met onderhavig
wetsvoorstel wordt opgenomen in artikel 7.13 als verplicht onderdeel van de OER.
Daarnaast wordt conform het uitgangspunt bij vergelijkbare artikelen, zoals artikel 9.38,
geregeld dat de opleidingscommissie instemmingsrecht heeft op de gehele OER en niet
op afzonderlijke onderwerpen. Wel is het zo dat de opleidingscommissie haar oordeel
baseert op de bepaalde onderdelen.
Onderdeel HH (artikel 10.20)
Omdat met de voorgestelde wijziging van artikel 10.20, het onderwerp «de taal waarin
het onderwijs wordt verzorgd en waarin de examens worden afgenomen» ten aanzien van
het instemmingsrecht op de OER bij de opleidingscommissie komt te liggen, wordt dit
onderwerp met de wijziging van artikel 10.20 uitgezonderd van het instemmingsrecht
op de OER van de medezeggenschapsraad van een hogeschool.
Onderdeel II (artikel 10.20a)
In artikel 10.20a worden enkele technische wijzigingen gedaan naar aanleiding van
de vervanging van artikel 7.53 door zes nieuwe artikelen ten gevolge van de introductie
van het toestemmingsvereiste voor een numerus fixus, en naar aanleiding van het nieuw
ingevoegde artikel 7.46a met betrekking tot het instellingscollegegeld.
Onderdeel JJ (artikel 11.11)
In artikel 11.11, eerste lid, wordt in de eerste plaats geregeld dat de opleidingscommissie
van de OU instemmingsrecht heeft op de OER ten aanzien van het onderwerp met betrekking
tot de onderwijstaal van de opleiding en de taal waarin de examens worden afgenomen,
dat met onderhavig wetsvoorstel wordt opgenomen in artikel 7.13 als verplicht onderdeel
van de OER.
Daarnaast wordt conform het uitgangspunt bij vergelijkbare artikelen, zoals artikel 9.38,
geregeld dat de opleidingscommissie instemmingsrecht heeft op de gehele OER en niet
op afzonderlijke onderwerpen. Wel is het zo dat de opleidingscommissie haar oordeel
baseert op de bepaalde onderdelen.
Onderdeel KK (artikel 11.13)
Omdat met de voorgestelde wijziging van artikel 11.13, het onderwerp «de taal waarin
het onderwijs wordt verzorgd en waarin de examens worden afgenomen» ten aanzien van
het instemmingsrecht op de OER bij de opleidingscommissie komt te liggen, wordt dit
onderwerp met de wijziging van artikel 11.13 uitgezonderd van het instemmingsrecht
op de OER van de universiteitsraad van de OU.
Onderdeel LL (artikel 15.2)
Vanwege het nieuw ingevoegde artikel 7.46a wordt de verwijzing in artikel 15.2 technisch
gewijzigd.
Onderdeel MM (artikel 18.93)
Artikel 18.93
Eerste lid
In artikel 18.93 is opgenomen wanneer voor opleidingen die op het moment van inwerkingtreding
van de Wet taal en toegankelijkheid anderstalig dan wel voor een deel als bedoeld
in artikel 7.2, derde lid, anderstalig zijn, en die op grond van artikel 7.2, tweede
lid, onderdeel c, anderstalig onderwijs willen blijven aanbieden, de aanvraag voor
instemming van de NVAO plaatsvindt. De instellingen die het betreft dienen de aanvraag
in bij de eerstvolgende accreditatiebeoordeling. Dient de eerstvolgende accreditatiebeoordeling
zich reeds aan binnen een jaar na de inwerkingtreding van de wet, dan dient de instelling
de aanvraag in, tegelijkertijd met de daaropvolgende accreditatiebeoordeling. Voor
deze termijn is gekozen om regeldruk voor zowel de NVAO als de instellingen zoveel
mogelijk te voorkomen, en instellingen de tijd te gunnen voor het treffen van de noodzakelijke
voorbereidingen voor de toets anderstalig onderwijs. Voor bestaande anderstalige opleidingen
kan deze toets vanwege de noodzakelijke voorbereidingen te snel komen, indien deze
binnen een jaar na inwerkingtreding plaatsvindt.
Hoewel de aanvraag voor instemming hierdoor voor sommige opleidingen enige jaren na
inwerkingtreding van de wet plaatsvindt, dienen de betreffende instellingen vanaf
het moment van inwerkingtreding van de wet het nieuwe wettelijk kader na te leven.
Enkel op grond van de gewijzigde uitzonderingsgronden in artikel 7.2 kan anderstalig
onderwijs worden verzorgd. Indien dit gebeurt op grond van het «meerwaarde»-criterium
in artikel 7.2, tweede lid, onderdeel c, en het deel dat anderstalig is valt onder
de definitie van «deel van de opleiding» als bedoeld in artikel 7.2, derde lid, dient
de instelling beleid vast te stellen op grond van artikel 7.2, vierde lid.
Tweede lid
Op de aanvraag zijn dezelfde regels van toepassing als op opleidingen die op het moment
van de aanvraag (nog) niet anderstalig zijn, met dien verstande dat een bestaande
anderstalige opleiding waarover de NVAO besluit dat eerst aan voorwaarden moet worden
voldaan voordat instemming kan worden verkregen, in de tussenliggende periode niet
Nederlandstalig wordt, maar anderstalig blijft. Dit vanuit het uitgangspunt dat het
voor zittende studenten wenselijk is zo min mogelijk te worden geconfronteerd met
wisselingen in de onderwijstaal.
Artikel 18.94
Een instellingsbestuur dat op het moment van inwerkingtreding van de wet reeds anderstalig
onderwijs aanbiedt en aan wie naar aanleiding van de toets anderstalig onderwijs de
instemming wordt geweigerd – al dan niet nadat voorwaarden zijn gesteld waaraan niet
is voldaan – is gehouden te stoppen met het verzorgen van het
anderstalige onderwijs. Op grond van het eerste lid geeft de NVAO de instelling een
redelijke termijn om in voorkomend geval over te kunnen schakelen naar het Nederlands
en daartoe de benodigde aanpassingen te doen. Ingeval de weigering van de instemming
leidt tot beëindiging van de opleiding, heeft de instelling de plicht de opleiding
af te bouwen overeenkomstig artikel 7.3, zesde lid (zie het tweede lid). Zie verder
de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.6c, eerste en tweede lid.
Artikel II. Wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs
Onderdeel A (artikel 1.2.1)
In artikel 1.2.1 van de WEB is de zogeheten drievoudige kwalificatieplicht opgenomen.
Naar aanleiding van de wijziging in artikel 7.1.1 over onderwijs in een andere taal,
waarin naar die plicht wordt verwezen, wordt het begrip in onderhavig artikel aangescherpt.
Het is algemeen bekend dat het beroepsonderwijs niet alleen eindonderwijs is. Het
diploma mbo-4 niveau (middenkader- en specialistenopleiding), en in theorie ook mbo-3
(vakopleiding) voor zover de Minister van OCW daartoe opleidingen aanwijst, geeft
toegang tot het hbo ingevolge artikel 7.24, derde lid, van de WHW. Het hbo omvat ingevolge
artikel 7.3a, tweede lid, WHW sinds kort naast de bachelor- en masteropleidingen ook
associate degree-opleidingen. Met de wijziging van artikel 1.2.1 wordt nu verduidelijkt
dat het mbo in de kwalificatie van studenten tevens rekening dient te houden met de
doorlopende leerlijn naar vervolgonderwijs. Dit betekent dat ook de verschillende
niveaus van beroepsonderwijs zoveel mogelijk op elkaar behoren aan te sluiten, zodat
er ook binnen het beroepsonderwijs zelf sprake is van een doorlopende leerlijn.
Voor wat betreft het onderwijs dat toegang geeft tot het mbo is met name het voorbereidend
middelbaar beroepsonderwijs (vmbo) van belang. Dit bestaat uit de schoolsoorten voorbereidend
beroepsonderwijs en middelbaar algemeen voortgezet onderwijs (hierna: mavo). De mavo-school
werd tot nu toe niet expliciet genoemd, terwijl deze schoolsoort wel een belangrijke
toeleverancier is van aspirant-mbo-studenten. De gewijzigde zin beschrijft daarom
de gehele doorlopende leerlijn die een student beroepsonderwijs kan doorlopen.
Daarmee bevat artikel 1.2.1, tweede lid, van de WEB werkelijk een drievoudige kwalificatieplicht
voor de mbo-instellingen. Studenten mbo moeten in de eerste plaats worden opgeleid
tot vakmensen die zowel theoretisch als praktisch worden voorbereid op de uitoefening
van het beroep. Daarnaast worden studenten mbo door hun beroepsopleiding gevormd als
mens, mede gericht op het kunnen functioneren als burger in de Nederlandse samenleving.
Ten derde, en dat wordt verduidelijkt door de onderhavige toevoeging, dienen studenten
mbo te worden voorbereid op vervolgonderwijs. Dat kan zijn beroepsonderwijs van een
hoger niveau, en voor beroepsopleidingen van het vierde niveau (middenkader- en specialistenopleiding)
de start van een opleiding hoger onderwijs. Dit laatste kan dus zowel een associate
degree-opleiding als een hbo-bacheloropleiding zijn in de zin van de WHW.
Onderdeel B (artikel 7.1.1)
Artikel 7.1.1 van de WEB, dat regels stelt over de taal waarin onderwijs wordt verzorgd
en examens worden afgenomen, wordt gemoderniseerd. Zoveel mogelijk is daarbij aangesloten
bij hetgeen in artikel I, onderdeel M van onderhavig wetsvoorstel wordt geregeld voor
het hoger onderwijs. Dit taalartikel is overigens ook van toepassing op een opleiding
voortgezet algemeen volwassenonderwijs die door een regionaal opleidingencentrum (hierna:
roc) wordt verzorgd, indien dat roc ook voor die opleiding door de Minister van OCW
wordt bekostigd.
Eerste lid
Ook in het mbo blijft het uitgangspunt dat onderwijs wordt verzorgd en dat examens
worden afgenomen in de Nederlandse taal, zo bepaalt het eerste lid.
Tweede lid
In het tweede lid is geregeld op welke gronden van deze hoofdregel mag worden afgeweken.
Hiermee worden de regels die zijn verbonden aan de keuze om een andere taal te voeren
in het mbo en een enkele opleiding educatie voor een deel gewijzigd en verduidelijkt.
In het tweede lid is expliciet gemaakt dat het voeren van een andere taal in het onderwijs
of de examinering slechts kan zien op een deel van de beroepsopleiding. Voor de WEB
is dit daarmee anders dan voor de WHW. Uit artikel 7.2.4, vierde lid, van de WEB volgt
namelijk voor het mbo dat de in het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en
rekenen vastgestelde niveaus voor een beroepsopleiding in acht moeten worden genomen
als onderdeel van het kwalificatiedossier. In het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen
WEB is bepaald met welk minimaal resultaat een student in de mbo-niveaus 2 tot en
met 4 een examenonderdeel Nederlandse taal dient af te leggen. Een beroepsopleiding
volledig in een andere taal verzorgen, is daarmee op dit moment onmogelijk.
De specifieke grond genoemd in onderdeel a ziet op situaties die zonder meer het voeren
van een andere taal rechtvaardigen. Het gaat in onderdeel a om het verzorgen van onderwijs
en examens in een andere taal dan het Nederlands, omdat die talen onderdeel zijn van
de kwalificatie of als keuzedeel zijn gekozen. In deze situaties is zo evident dat
de anderstaligheid passend is, dat geen sprake hoeft te zijn van een nadere belangenafweging
met betrekking tot de taalkeuze. Een en ander wordt ook naar de huidige opvattingen
aangenomen.
Het onderdeel b is nieuw voor het mbo. In het mbo komt het op dit moment sporadisch
voor dat buitenlandse gastdocenten worden uitgenodigd om een deel van het onderwijs
te verzorgen. Voor de eenduidigheid van de wetgeving tussen het mbo en het ho wordt
deze mogelijkheid nu ook expliciet geregeld voor het mbo. De anderstalige gastdocent
die enkele lessen in het mbo-onderwijsprogramma voor zijn rekening neemt, kan op grond
van artikel 4.2.1, zesde lid, van de WEB aan de slag. Wel is het belangrijk dat er
een bewuste keuze wordt gemaakt voor de inzet van gastdocenten. Immers, die inzet
moet wel meerwaarde hebben ten opzichte van eigen personeel of Nederlandstalig personeel.
In het voorgestelde onderdeel c dient wel sprake te zijn van een belangenafweging
binnen de instelling. Deels gaat het om bestaande gronden om een andere voertaal te
mogen kiezen. Namelijk de specifieke aard en inrichting van het onderwijs, alsmede
het overeind houden van de kwaliteit van het onderwijs.
Met het thans geldende onderdeel c wordt ruimte geboden om het onderwijs in een andere
taal aan te bieden indien dit noodzakelijk is met het oog op gronden die verband houden
met de specifieke aard en de inrichting van het onderwijs of de kwaliteit van het
onderwijs. Het noodzakelijkheidscriterium komt te vervallen. Daarvoor in de plaats
komt dat voor de buitenlandse taal in het onderwijs en examinering – na zorgvuldige
afweging – kan worden gekozen, indien het voeren van de betreffende taal voor de student
meer van belang is dan het voeren van de Nederlandse taal met het oog op de drievoudige
kwalificatieplicht voor elke beroepsopleiding, die is opgenomen in artikel 1.2.1 van
de WEB. Uitgangspunt daarbij wordt dat hiervoor kan worden gekozen indien het voeren
van de betreffende taal van groter belang is voor de student gezien zijn kansen op
de arbeidsmarkt, vervolgonderwijs of deelname aan de samenleving. Naast deze afweging
blijft ook de zorgplicht arbeidsmarktperspectief als bedoeld in artikel 6.1.3 van
de WEB van belang.
Bij gronden die verband kunnen houden met de aard en inrichting wordt gedacht aan
het bestaan van internationale uitwisselingsprogramma’s, zoals buitenlandse projecten
die bijdragen aan verbetering van de internationale competenties van studenten, die
deze later nodig hebben op de arbeidsmarkt, of een project dat studenten de taal laat
leren waarmee ze beter zijn voorbereid op een anderstalige vervolgopleiding.
Daarnaast kan thans reeds de kwaliteit van het onderwijs een uitzonderingsgrond vormen,
bijvoorbeeld indien specifieke expertise om les te geven niet in Nederland beschikbaar
is en een buitenlandse docent aangetrokken moet worden. Ook deze omstandigheid kan
zich in de huidige situatie onverminderd voordoen. De specifieke aard, de inrichting
en de kwaliteit van het onderwijs worden dan ook gehandhaafd als uitzonderingsgronden.
Derde lid
Taalbeleid voorafgaand aan de keuze voor een andere taal (onderdeel a)
Op grond van het nieuw toegevoegde derde lid worden het besluit om een andere taal
te voeren, en de reden waarom hiertoe wordt besloten, per opleiding schriftelijk vastgelegd.
Het bevoegd gezag wordt daarnaast verplicht zijn afwegingen en procedure om te komen
tot de keuze voor een andere taal vast te stellen. Dit geldt slechts voor zover op
grond van het tweede lid, onderdeel c wordt afgeweken van de hoofdregel. Hiermee wordt
beoogd dat binnen de instelling duidelijk is uitgewerkt in welke gevallen tot anderstaligheid
kan worden overgegaan en op welke wijze deze keuze binnen de instelling wordt gemaakt.
Op deze manier wordt inzichtelijk langs welke procedurele en inhoudelijke kaders de
belangenafweging binnen de instelling plaatsvindt. Per instelling, per opleiding en
per situatie kunnen deze procedurele en inhoudelijke kaders verschillen. Het derde
lid schrijft daarom niet voor welke procedure gevolgd moet worden; wel dat
op instellingsniveau de procedurele kaders worden vastgelegd. De gedragscode uit het
oude artikel 7.1.1 is daarmee vervallen.
Taalbeleid na de keuze voor een andere taal (onderdeel b)
Het derde lid, onderdeel b, verplicht het bevoegd gezag om beleid vast te stellen
over de wijze waarop hij zich inspant om de kwaliteit van het onderwijs aan de opleiding
te waarborgen. Het beleid kan bijvoorbeeld zien op de wijze waarop binnen de instelling
wordt geëvalueerd of een keuze voor het voeren van een andere taal de gewenste effecten
oplevert. Een ander aspect dat van belang is voor de kwaliteit van het onderwijs,
is dat instellingen zich ervan blijven vergewissen dat de taalbeheersing van de docenten
met betrekking tot de onderwijstaal op peil is, en dat zij hierin investeren.
Aangezien iedere instelling reeds over een kwaliteitszorgstelsel dient te beschikken,
ligt het in de rede in voorkomend geval dit onderdeel te laten zijn van dat kwaliteitszorgstelsel
uit hoofde van artikel 1.3.6. van de WEB.
Het onderdeel b stelt, in tegenstelling tot het vergelijkbare derde lid, onderdeel
b van voorgesteld artikel 7.2 WHW, niet als voorwaarde dat de instelling zich ertoe
moet inspannen de toegankelijkheid van Nederlandstalige studenten aan de opleiding
te waarborgen. Gelet op het verplichte examenonderdeel Nederlandse taal kan slechts
een deel van de opleiding anderstalig zijn. Hiermee is er geen aanleiding om aan te
nemen dat het voeren van een andere taal binnen een beroepsopleiding een hoge drempel
opwerpt voor Nederlandstalige studenten.
Gelet hierop en omdat het onderzoek naar de kwaliteit van het onderwijs al onderdeel
uitmaakt van het reeds verplichte kwaliteitszorgstelsel als bedoeld in artikel 1.3.6
van de WEB, is er daarmee ook geen noodzaak een vierde lid vast te stellen met een
delegatiebepaling zoals die wordt voorgesteld in artikel 7.2, vierde lid, WHW. Wel
wordt net als voor artikel 7.2 van de WHW een grondslag voorgesteld om bij of krachtens
amvb nader te kunnen bepalen in welke gevallen sprake is van de «meerwaarde» zoals
bedoeld in het tweede lid, onderdeel c (zie het vierde lid).
Artikel III. Wijziging Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen
Deze uitbreiding van de wettelijke grondslag maakt het mogelijk om in het Besluit
referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen voor een beroepsopleiding meer dan één
referentieniveau aan te wijzen. Deze referentieniveaus worden daarmee onderdeel van
het onderwijs- en examenprogramma, zo volgt uit artikel 7.2.4, vierde lid, van de
WEB. In het Examen- en kwalificatiebesluit beroepsopleidingen WEB wordt nader geregeld
hoe wordt geëxamineerd en welk eindcijfer is vereist om te kunnen slagen. Hiermee
kan voor het vierde niveau van beroepsonderwijs uitvoering worden gegeven aan de zogenoemde
omkeerregeling, zoals aangegeven in paragrafen 2.1 en 3.1 van het algemeen deel van
de toelichting.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
I.K. van Engelshoven, minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 32 | Voor |
| PVV | 20 | Tegen |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Tegen |
| SP | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Tegen |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| 50PLUS | 4 | Voor |
| PvdD | 4 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Tegen |
| Van Haga | 1 | Voor |
| Van Kooten-Arissen | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.