Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 12 mei 2017 en het nader rapport d.d. 2 juli 2019, aangeboden aan de Koning door
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 3 maart 2017, no. 2017000375, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Scheepvaartverkeerswet en enige andere wetten in verband met verdere flexibilisering
van de loodsplicht voor zeeschepen (Loodsplicht nieuwe stijl), met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot verbetering van de regels over ontheffing en vrijstelling
van de loodsplicht ten behoeve van de veilige en vlotte afwikkeling van scheepvaartverkeer
in en rond de Nederlandse zeehavens. Het voorstel biedt een grondslag voor een nieuw
systeem van ontheffingen in de vorm van Pilotage Exemption Certificates (PEC’s).

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede
Kamer te zenden, maar acht het aangewezen de voorgestelde (sub)delegatiegrondslagen
nader te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen. Daarnaast adviseert zij
de bevoegdheid om aan een ontheffing beperkingen of voorschriften te kunnen verbinden
in de wet te behouden en het voorstel daartoe aan te passen.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 3 maart 2017, nr. 2017000375,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 12 mei 2017, nr. W14.17.0055/IV, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding tot het maken van enkele inhoudelijke opmerkingen. Hieronder zal bij de
bespreking van het advies de volgorde van de opmerkingen zoals de Afdeling hanteert,
worden aangehouden.

1. Niveau van delegatie

Het wetsvoorstel voorziet in de artikelen 10 en 11 van de Scheepvaartverkeerswet in
een bevoegdheid tot delegatie naar het niveau van ministeriële regeling welke nieuw
is ten opzichte van de huidige Scheepvaartverkeerswet. Het betreft de aanwijzing van
zeehavens en scheepvaartwegen waarvoor de loodsplicht geldt. Deze aanwijzing gebeurt
nu in een bijlage bij de Scheepvaartverkeerswet zelf.2 Voorts betreft het de categorieën zeeschepen die voor vrijstelling van de loodsplicht
in aanmerking komen en de eisen voor vrijstelling en ontheffing van de loodsplicht.
De huidige Scheepvaartverkeerswet biedt een grondslag voor het stellen van nadere
regels over deze onderwerpen op het niveau van algemene maatregel van bestuur.

De Afdeling wijst erop dat delegatie aan de Minister van regelgevende bevoegdheid
moet worden beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de
details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften
waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.3 De toelichting gaat er niet op in waarom voor bovengenoemde essentiële elementen
van de loodsplicht en de vrijstelling of ontheffing daarvan gekozen is voor delegatie
naar ministeriële regeling. Ook is niet toegelicht in hoeverre deze onderwerpen zich
daarvoor lenen.

De Afdeling adviseert de noodzaak van het creëren van de bovengenoemde grondslagen
voor (sub)delegatie dragend te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen.

1. Niveau van delegatie

In haar advies geeft de Afdeling aan dat in artikelen 10 en 11 van de Scheepvaartverkeerswet
wordt voorzien in een delegatie naar het niveau van ministeriële regeling, welke nieuw
is ten opzichte van de huidige Scheepvaartverkeerswet. Het betreft de aanwijzing van
zeehavens en loodsplichtige scheepvaartwegen. In dat kader wijst de Afdeling erop
dat delegatie aan de Minister beperkt moet blijven tot voorschriften van administratieve
aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging
behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed
moeten worden vastgesteld en stelt dat de toelichting niet ingaat waarom is gekozen
voor delegatie naar ministeriële regeling. De Afdeling adviseert daarom de noodzaak
voor deze grondslagen voor (sub)delegatie nader te motiveren.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling wordt opgemerkt dat bij dit wetsvoorstel
ervoor is gekozen om bij ministeriële regeling per zeehavengebied de uitwerking van
de eisen voor de in het Loodsplichtbesluit genoemde zeehavengebieden, op te nemen.
In dat besluit wordt het vrijstellingensysteem met PEC’s met de daaraan te stellen
voorschriften en beperkingen uiteen gezet, en worden de modules uitgewerkt ten aanzien
van de kennis en vaardigheden waarover een PEC-aanvrager moet beschikken om een PEC
te verkrijgen. Ook wordt opgenomen in welke gevallen een ontheffing van de loodsplicht
kan worden verleend.

Zoals is opgenomen in paragraaf 6.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
bij het voorstel maakt subdelegatie van de verdere uitwerking van het besluit aan
de Minister noodzakelijk maatwerk per haven mogelijk, maar wordt eveneens gewaarborgd
dat de eisen op landelijk niveau worden vastgelegd. In de Loodsplichtregeling worden
per haven de coördinaten van loodsplichtige scheepvaartwegen opgenomen, worden middels
de afmetingen van schepen bepaald welk PEC kan worden verleend aan de kapitein of
eerste stuurman en worden de PEC- en vrijstellingstrajecten per havengebied benoemd.
De uitwerking van dergelijke details, zeker indien dit per regio wordt bepaald, kan
overeenkomstig het advies van de Afdeling worden gedelegeerd aan de Minister en is
niet geschikt voor opname in een algemene maatregel van bestuur. Tevens biedt het
flexibiliteit om per zeehavengebied wijzigingen, bijvoorbeeld als gevolg van andere
omstandigheden in de omgeving, door te voeren. Hierbij valt te denken aan andere vaarroutes
vanwege activiteiten op de Noordzee, of andere afspraken met buurlanden.

Tevens draagt het opnemen van deze maatwerk-eisen bij aan de overzichtelijkheid van
de eisen voor de gebruikers. De voor één zeehavengebied geldende details staan in
de regeling bijeen, waardoor wordt voorkomen dat verschillende documenten moeten worden
geraadpleegd teneinde een compleet beeld te krijgen. In het kader van de voorbereiding
hebben de gebruikers juist aangegeven dat de huidige gelaagde regelgeving moeilijkheden
oplevert in de uitvoering.

Gelet op bovenstaande heeft de regering geconcludeerd dat de in het voorstel gekozen
structuur overeenkomt met de mogelijkheden voor delegatie aan de Minister, en met
de wensen van de gebruikers van de regelgeving.

2. Voorschriften en beperkingen verbonden aan de ontheffing op de loodsplicht.

De huidige Scheepvaartverkeerswet schept de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing
van de loodsplicht onder beperkingen en om aan een ontheffingsbesluit voorschriften
te verbinden.4 Deze bepaling vervalt als gevolg van het voorstel. Het voorgestelde artikel 11 van
de Scheepvaartverkeerswet regelt weliswaar dat een ontheffing kan worden verleend
indien een kapitein voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde
voorschriften of beperkingen, maar een bepaling die de bevoegdheid verleent om aan
deze ontheffing voorschriften of beperkingen te verbinden ontbreekt in het voorstel.5

De Afdeling adviseert die bevoegdheid alsnog in genoemde bepaling op te nemen en het
wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

2. Voorschriften en beperkingen verbonden aan de ontheffing op de loodsplicht

De Afdeling adviseert tevens om de in het voorstel opgenomen mogelijkheid tot het
afgeven van een ontheffing, aan te vullen met een bepaling die de bevoegdheid verleent
om aan deze ontheffing voorschriften of beperkingen te verbinden.

Als gevolg van het advies van de Afdeling, is in artikel 11 een nieuw vierde lid toegevoegd,
waardoor het mogelijk wordt om aan een ontheffing als bedoeld in dat artikel voorschriften
of beperkingen te stellen.

3. Redactionele aanpassingen

De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

3. Redactionele aanpassingen

De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen.

4. Overige aanpassingen

Daarnaast is ambtshalve de memorie van toelichting geactualiseerd met de nadere uitwerking
van de wet in het nieuwe Loodsplichtbesluit en de nieuwe Loodsplichtregeling. De inspraakreacties
op het wetsvoorstel zijn gebruikt als inbreng voor de beleidsvorming en met het opstellen
van de onderliggende regelgeving is daarmee rekening gehouden. Omdat in de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel een doorkijk wordt gegeven naar deze onderliggende
regelgeving, diende in de toelichting daarop te worden aangesloten.

Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in artikel 11, eerste lid, onderdeel
b, te verduidelijken dat een kapitein een vrijstelling of een ontheffing kan verkrijgen.
In de aan de Afdeling voorgelegde tekst was slechts opgenomen dat de kapitein een
ontheffing kan verkrijgen. Bij de uitwerking in het Loodsplichtbesluit is opgenomen
dat ook een vrijstelling kan worden afgegeven.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van
wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

J.P.H. Donner

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W14.17.0055/IV

– De in artikel 11, eerste lid, van de Scheepvaartwet genoemde vrijstellingen en ontheffingen
koppelen aan de kapitein (en niet aan het zeeschip), aangezien ook de in artikel 10
geformuleerde verplichting zich richt tot de kapitein.

– In artikel 11, eerste lid, van de Scheepvaartwet ten aanzien van de ontheffing van
de loodsplicht verduidelijken dat de ontheffing een besluit is en niet bij algemene
maatregel van bestuur wordt verleend.