Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 12 maart 2019

Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor
Infrastructuur en Waterstaat inzake het wetsvoorstel tot de wijziging van de Wet luchtvaart
ter implementatie van Verordening (EU) nr. 376/2014 van het Europees Parlement en
de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen
in de burgerluchtvaart en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 996/2010 van het
Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn nr. 2003/42/EG van het
Europees Parlement en de Raad en de Verordeningen (EG) nr. 1321/2007 en (EG) nr. 1330/2007
van de Commissie (PbEU 2014, L 122) (hierna: de Verordening voorvallen).

Hierbij beantwoord ik de door de leden van de vaste commissie gestelde vragen en verzoeken
om toelichtingen. Daarbij wordt zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden.

Algemeen

o De leden van de CDA-fractie vernemen graag welke EU-lidstaten een lage meldingsbereidheid
kennen en in welke landen ontoereikende rechtsbeschermingsmogelijkheden zijn naar
de visie van de regering.

Er is geen internationale vergelijking verricht waarmee een representatief inzicht
beschikbaar is in de mate van meldingsbereidheid van de EU-lidstaten. Verder kan Nederland
geen uitspraken doen over de mate van toereikendheid van rechtsbeschermingsmogelijkheden
in andere lidstaten.

Orgaan voor cultuur van billijkheid

– Het is volgens de leden van de CDA-fractie zeer de vraag in hoeverre met de door de
regering gedane verwijzing inzake de aanwijzing van het Huis voor klokkenluiders als
orgaan voor «cultuur en billijkheid» daadwerkelijk wordt voldaan aan de desbetreffende
bepaling in de Verordening voorvallen. Ze ontvangen graag een nadere motivatie.

In het wetsvoorstel is ervoor gekozen het Huis voor klokkenluiders aan te wijzen als
het orgaan voor cultuur van billijkheid dat door artikel 16, twaalfde lid, van de
Verordening voorvallen is voorgeschreven. Voor deze invulling van de verplichtingen
uit de Verordening voorvallen is gekozen omdat de door de verordening voorgeschreven
taken passen binnen de door de Wet Huis voor klokkenluiders aan het Huis opgedragen
taken en bevoegdheden.

De Verordening voorvallen biedt met het twaalfde lid van artikel 16 een extra voorziening
voor de bescherming van melders van voorvallen in de luchtvaart. Deze geldt naast
verplichtingen die met betrekking tot die bescherming voor het bevoegd gezag en bij
de melding betrokken bedrijven gelden. In dat kader moet het orgaan voor cultuur en
billijkheid met extra controlemogelijkheden vooral een onafhankelijke waarborg voor
melders bieden. Gelet op de infrastructuur die het sinds 2016 ingestelde Huis voor
klokkenluiders reeds biedt, ligt het voor de hand ook de taken met betrekking tot
de Verordening voorvallen bij dit Huis onder te brengen. Het alternatief daarvoor
zou zijn het inrichten van een geheel nieuwe organisatie, hetgeen om redenen van doelmatigheid,
uitvoerbaarheid en efficiëntie niet opportuun is. Bij het onderzoek naar de juiste
uitvoering van de Verordening voorvallen is overigens ook nagegaan in hoeverre bijvoorbeeld
organen zoals de Nationale ombudsman voor de invulling van de desbetreffende taken
zouden kunnen zorgdragen. De taken van dat orgaan zien echter uitsluitend op het handelen
en nalaten van overheidsorganen. Het intensieve wetgevingsproces dat aan de vaststelling
van de Wet Huis voor klokkenluiders is voorafgegaan bevestigt het gegeven dat buiten
deze organisatie nauwelijks vergelijkbare beschermingsmogelijkheden voor handen zijn.

– De leden van de GroenLinks-fractie vinden dat met name de bescherming van klokkenluiders
goed moet worden geregeld. Ze achten het zeer wenselijk dat het advies van de Raad
van State op dit punt wordt meegenomen.

De Raad van State benadrukt in zijn advies dat het belang van goede uitvoering van
de Verordening voorvallen en het belang van een inzichtelijke organisatie van het
openbaar bestuur gediend zijn met het vastleggen in de wet dat de wettelijke taak
van het Huis voortaan mede omvat het zijn van orgaan voor cultuur van billijkheid
in de zin van de Verordening voorvallen. Gelet op dit advies is in het aangepaste
voorstel van wet het Huis voor klokkenluiders, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van
de Wet Huis voor klokkenluiders, expliciet aangewezen als orgaan voor cultuur van
billijkheid. Het oorspronkelijke voorstel van wet bevatte niet een dergelijke bepaling
en ging ervan uit dat de huidige Wet Huis voor klokkenluiders ook zonder een dergelijke
aanwijzing van toepassing zou zijn. De onafhankelijke bescherming die melders met
een daartoe aangewezen Huis voor klokkenluiders wordt geboden, komt tegemoet aan de
vereisten van de Verordening voorvallen op dit punt. Daarbij is relevant dat het Huis
voor klokkenluiders zowel in haar adviserende rol als in haar rol als onderzoeker
van de bejegening van melders van voorvallen, invulling geeft aan diens taak van orgaan
van cultuur en billijkheid en daarbij aandacht besteedt aan de benadeling van werknemers
of gecontracteerden door hun werkgevers. Het Huis heeft verder met betrekking tot
de toetsing van interne regels de mogelijkheid om een werkgever in het kader van een
onderzoek te wijzen op het instemmingsrecht dat de ondernemingsraad op grond van artikel 27
van de Wet op de ondernemingsraden heeft bij de vaststelling van interne regels. Daarnaast
is het mogelijk dat de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, belast met de handhaving
van de Verordening voorvallen, een beleidsmatig advies vraagt aan het Huis wanneer
een aantal door het Huis uitgebrachte rapporten of algemene adviezen daar aanleiding
toe geeft. Deze taak past binnen de in artikel 3a, tweede lid, sub c en artikel 3a,
derde lid, sub d, van de Wet Huis voor klokkenluiders aan het Huis opgedragen taken,
namelijk het geven van algemene voorlichting en het doen van algemene aanbevelingen
over het omgaan met een vermoeden van een misstand.

Tot slot verbiedt de Verordening voorvallen lidstaten rechtsprocedures in te stellen
tegen melders. Indien een inbreuk op deze bepaling als misstand wordt gemeld, heeft
het Huis nu al de mogelijkheid de zaak te onderzoeken en daarover te rapporteren.
In het wetsvoorstel is er niet voor gekozen het Huis voor klokkenluiders een actieve
rol te doen vervullen inzake dit verbod, omdat dit niet past in het Nederlandse rechtsbestel.
De naleving van het verbod wordt in het wetsvoorstel voldoende gewaarborgd door het
nieuwe artikel 11.25 van de Wet luchtvaart dat de Nederlandse overheid verbiedt rechtsprocedures
in te stellen tegen melders. Artikel 11.25 kan bij overtreding van het verbod door
de melder direct voor de rechter worden ingeroepen. Ter uitvoering van de «voorganger»
van de Verordening voorvallen, de Richtlijn voorvallen melding voorvallen in de burgerluchtvaart,
gold met het huidige artikel 11.251 een soortgelijke bepaling.

o De leden van de Partij voor de Dieren-fractie delen de zorgen over de belangenafwegingen
van Schiphol die deze zomer bij de piloten te horen waren. Volgens veel piloten verkiest
Schiphol, ondanks adviezen van de OVV, groei boven veiligheid. De leden vragen de
regering uiteen te zetten op welke wijze met de voorliggende wetswijziging de concrete
zorgen van zowel piloten als de OVV worden weggenomen.

De zorgen van de piloten en de aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid
(OVV) in het rapport Veiligheid vliegverkeer Schiphol zijn mij bekend. Dit wetsvoorstel
regelt primair de uitvoering van enkele onderdelen van de Verordening voorvallen.
Deze verordening richt zich op de inrichting van een melding- en analysesysteem van
voorvallen waarmee de luchtvaartveiligheid moet worden verbeterd. Het wetsvoorstel
vult uitsluitend die zaken in die aan de lidstaten zijn gelaten. Het gaat daarbij
voornamelijk om nadere grondslagen voor het meldsysteem, sanctievoorschriften en de
bescherming van melders en gemelde informatie.

Hoewel er geen rechtstreekse relatie is tussen het wetsvoorstel en de bovenbedoelde
zorgen en aanbevelingen kan in het algemeen worden opgemerkt dat de Verordening voorvallen
en de uitvoering daarvan bijdragen aan het optimaliseren van het systeem voor het
melden, vastleggen en analyseren van informatie over voorvallen in de burgerluchtvaart.
De voorvallen moeten in Nederland met name worden gemeld bij het Analysebureau Luchtvaartvoorvallen
(ABL), dat is ondergebracht bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De OVV
concludeerde in voornoemd rapport dat het ABL onvoldoende functioneert als het gaat
om het proactief in kaart brengen van risico’s en doet de aanbeveling dit functioneren
te verbeteren. In de reactie op het rapport heeft de regering al eerder aangegeven
deze aanbeveling over te nemen. De regering onderschrijft het belang dat het ABL een
sterke rol vervult in de monitoring, zodat samen met de sector vroegtijdig lering
kan worden getrokken uit voorvallen. De ILT zal daartoe het ABL verbeteren2. Ook is de verbetering van het ABL betrokken in het convenant veiligheidsverbetering
Schiphol dat tussen het ministerie en de sector is gesloten3. Onder meer is afgesproken dat in eerste instantie jaarlijks door externe deskundigen
wordt geëvalueerd of het ABL daadwerkelijk is verbeterd.

– De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat de Raad van State adviseerde
om het wetsvoorstel c.q. de memorie op twee punten aan te vullen, waarvan slechts
één advies is opgevolgd. Ze vragen de regering een toelichting te geven op de keuze
om geen gevolg te geven aan het advies van de Raad van State om een Huis voor klokkenluiders
als orgaan voor «cultuur en billijkheid» aan te wijzen?

In het wetsvoorstel wordt in artikel 7.2 van de Wet luchtvaart gevolg gegeven aan
het advies van de Raad van State en is het Huis voor klokkenluiders aangewezen als
orgaan voor cultuur en billijkheid.

– De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen zich voorts af waarom een goede
klokkenluidersregeling voor deze regering niet belangrijk is.

De regering hecht grote waarde aan een goede klokkenluidersregeling. Per 1 juli 2016
is de Wet Huis voor klokkenluiders in werking getreden en is het Huis voor klokkenluiders
actief geworden. In de wet wordt geregeld dat iedere werkgever de plicht heeft werknemers,
die een vermoeden van een misstand melden, te beschermen tegen benadeling. Bovendien
is elke werkgever in Nederland, die meer dan 50 werknemers in dienst heeft, verplicht
een procedure te ontwikkelen voor het omgaan met het melden van een vermoeden van
een misstand binnen zijn organisatie.

In de Wet Huis voor klokkenluiders is daarnaast de mogelijkheid opgenomen voor een
melder om te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de werkgever
zich jegens de werknemer heeft gedragen naar aanleiding van een melding van een vermoeden
van een misstand.

De Wet Huis voor klokkenluiders en de daarin getroffen voorzieningen zijn onverkort
van toepassing op de luchtvaartsector. Luchtvaartmaatschappijen met meer dan 50 werknemers
zijn gehouden om een procedure te ontwikkelen voor het omgaan met het melden van een
vermoeden van een misstand. Overeenkomstig het advies van de Raad van State voorziet
het voorliggende wetsvoorstel bovendien in een expliciete aanwijzing van het Huis
voor klokkenluiders als orgaan voor cultuur en billijkheid, teneinde de toepasselijkheid
van de Nederlandse klokkenluidersregeling specifiek ook met betrekking tot de Verordening
voorvallen zeker te stellen.

Gelet op het voorgaande voorzien het wetsvoorstel en de Wet Huis voor klokkenluiders
in een afdoende klokkenluidersvoorziening, ook voor de luchtvaart.

– De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen de regering verder of deze van
mening is dat er voldoende voorzieningen zijn getroffen om te waarborgen dat het Huis
de bevoegde autoriteiten kan adviseren over regelgeving met betrekking tot herstelmaatregelen
of sancties bij inbreuken op de Verordening voorvallen. Voorts vragen zij de regering
dit toe te lichten in het geval het antwoord ja is.

De regering heeft inderdaad voldoende voorzieningen getroffen om het Huis de bevoegde
autoriteiten te doen adviseren over de regelgeving met betrekking tot herstelmaatregelen
of sancties bij inbreuken op de Verordening voorvallen. Het Huis voor klokkenluiders
wordt in het wetsvoorstel aangewezen als orgaan voor cultuur en billijkheid. De door
artikel 16, twaalfde lid, van de Verordening voorvallen aan dit orgaan opgedragen
taken passen binnen de taken die reeds aan het Huis als zelfstandig bestuursorgaan
zijn opgedragen. Op grond van artikel 3a, tweede lid, onderdeel c, en artikel 3a,
derde lid, onderdeel d, van de Wet Huis voor klokkenluiders heeft het Huis, zijnde
het orgaan voor cultuur en billijkheid, de taak en bevoegdheid algemene voorlichting
te geven en algemene aanbevelingen te doen over het omgaan met een vermoeden van een
misstand. De Verordening voorvallen geeft aan dat het orgaan voor cultuur en billijkheid
– wanneer passend het bevoegd gezag belast met de handhaving van de Verordening voorvallen –
beleidsmatig advies kan geven in het kader van de naleving van de Verordening voorvallen.
Ook deze taken van het orgaan voor cultuur en billijkheid kunnen gerekend worden te
vallen onder de algemene taakomschrijving van het Huis voor klokkenluiders, zoals
vastgelegd in de Wet Huis voor klokkenluiders.

o Tevens wensen de Kamerleden van de Partij voor de Dieren te vernemen waarom de regering
bewust grote vraagtekens laat bestaan over de bescherming van klokkenluiders in de
luchtvaartsector, een sector die allesbehalve vrij is van veiligheidsincidenten.

De regering laat zeker geen grote vraagtekens bestaan over de bescherming van klokkenluiders
in de luchtvaartsector. Nederland kent in de Wet Huis voor klokkenluiders een algemene
voorziening met als doel de melding van vermoedens van misstanden met waarborgen te
omgeven en de melders optimaal te beschermen. Alle voorzieningen van deze wet staan
ook aan klokkenluiders in de luchtvaartsector integraal ter beschikking. Het wetsvoorstel
voorziet bovendien in de expliciete aanwijzing van het Huis voor klokkenluiders als
orgaan voor cultuur en billijkheid als bedoeld de Verordening voorvallen.

Overig

o De leden van de CDA-fractie vernemen graag of dit wetsvoorstel een relatie heeft met
het voornemen om in Nederland te komen tot de herindeling van het luchtruim. Zo ja,
welke?

Er is geen relatie tussen het wetsvoorstel en het voornemen om in Nederland te komen
tot de herindeling van het luchtruim (project Luchtruimherziening: LRH). Het (positief)
beïnvloeden van meldingsbereidheid van voorvallen in Nederland is geen doel voor het
project LRH. Het wetsvoorstel dient ter uitvoering van de Verordening voorvallen,
die zich richt op het verbeteren van het systeem voor melding en analyse van voorvallen
in de burgerluchtvaart. Er wordt naar aanleiding van de luchtruimherziening geen wijziging
in de wijze van het melden van voorvallen voorzien. Wel zal overeenkomstig de Verordening
voorvallen informatie over voorvallen, waarvan uit de analyse blijkt dat de luchtruimstructuur
aan het ontstaan of ernst van het voorval heeft bijgedragen, nu en in de toekomst
worden meegenomen in het luchtruimbeheersproces bij het Rijk en de luchtverkeersdienstverleners
(LVNL, CLSK en MUAC). In het algemeen geldt voor het project LRH dat het project als
randvoorwaarde heeft dat de veiligheid gelijk blijft of toeneemt.

o De leden van de CDA-fractie vernemen graag wat de relatie is met het rapport Veiligheid
vliegverkeer Schiphol van de OVV, dat gepubliceerd werd op 6 april 2017. Deze leden
vragen of het wetsvoorstel gaat bijdragen aan een veiliger Schiphol en zo ja, hoe.

Hoewel er geen rechtstreekse relatie is tussen het wetsvoorstel en het rapport Veiligheid
vliegverkeer Schiphol van de OVV kan in het algemeen worden opgemerkt dat de Verordening
voorvallen en de uitvoering daarvan bijdragen aan het optimaliseren van het systeem
voor het melden, vastleggen en analyseren van informatie over voorvallen in de burgerluchtvaart.
De Verordening voorvallen en het onderhavige wetsvoorstel zijn gericht op het optimaliseren
van het systeem voor het melden, vastleggen en analyseren van informatie over voorvallen
in de burgerluchtvaart, teneinde de veiligheid van de burgerluchtvaart te verbeteren.
De Verordening voorvallen regelt met name de invoering en uitvoering van systemen
voor het verplicht en vrijwillig melden van voorvallen in de burgerluchtvaart. Met
het verkrijgen van informatie uit verplichte en vrijwillige meldingen over voorvallen
beoogt de Verordening voorvallen meer inzicht te genereren over (potentiële) gevaren
die de veiligheid in de burgerluchtvaart bedreigen. Door het verzamelen, analyseren
en het terugkoppelen van informatie uit de analyses kan van deze voorvallen worden
geleerd, zodat de veiligheid wordt vergroot.

o De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat de Kamervoorzitter de Minister-President
op 31 januari 2018 heeft verzocht in de ministerraad de wenselijkheid te bespreken
om bij ieder wetsvoorstel in de memorie van toelichting expliciet stil te staan bij
constitutionele aspecten ervan. In het geval van dit wetsvoorstel is daaraan geen
gehoor gegeven.

De behandeling van het onderhavige wetsvoorstel in de ministerraad dateert van voor
31 januari 2018. Het wetsvoorstel dat ter uitvoering van Europese wetgeving dient
heeft desalniettemin geen constitutionele gevolgen.

o De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen aandacht voor de recente berichtgeving
in het NRC Handelsblad waaruit blijkt dat het bestaan van bepaalde ganzenpopulaties
rond Schiphol buiten een onderzoek gehouden zou zijn. Men wil weten of de regering
ook van mening is dat deze opmerkelijke gang van zaken zowel de vliegveiligheid als
de veiligheid van de ganzenpopulaties in gevaar brengt. Indien het antwoord ontkennend
is wil men weten waarom niet.

De regering heeft uw Kamer op 28 september 2018 (kamerstuk 29 665, nr. 990) bericht over het bewuste artikel in het NRC Handelsblad.

o De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen voorts hoe lang de regering de
groei van de luchtvaartsector nog blijft verkiezen boven de gezondheid en veiligheid
van mens en dier.

Tevens willen deze leden weten of de regering van mening is dat de voorliggende wetswijziging
enige verbetering aanbrengt inzake incidenten, zoals het wegmoffelen van bestaande
ganzenpopulaties. Indien het antwoord bevestigend is wil men weten waaruit dat blijkt.
Indien het antwoord ontkennend is wil men weten wat de inzet van de regering is om
dergelijke incidenten in de toekomst te voorkomen.

Bijna elke (economische) activiteit kan invloed hebben op de gezondheid van mens en
dier.

Het is de taak van de overheid om ter bescherming van die gezondheid, grenzen te stellen
aan onder meer de hinder en vervuiling die de activiteit mag veroorzaken. Zo is in
de Wet milieubeheer vastgelegd aan welke eisen moet worden voldaan als het gaat om
de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen.

Voor afzonderlijke luchthavens kunnen aanvullende eisen worden gesteld. Zo is bijvoorbeeld
voor Schiphol in de zogeheten gelijkwaardigheidscriteria vastgelegd hoeveel geluid
belaste woningen, ernstig gehinderden en ernstig slaap-verstoorden het vliegverkeer
van Schiphol maximaal mag veroorzaken en wat de maximale uitstoot van vijf luchtverontreinigende
stoffen mag zijn in gram per ton startgewicht. De in wet- en regelgeving vastgelegde
normering is gebaseerd op mogelijke gezondheidseffecten.

Het kan zijn dat voor bepaalde gezondheidsaspecten nog geen specifieke normen zijn
vastgesteld, zoals bijvoorbeeld voor ultrafijnstof uit de luchtvaart. Daarom heeft
het Ministerie van IenW aan het RIVM opdracht gegeven voor een onderzoekprogramma
naar de gezondheidsrisico’s van blootstelling aan ultrafijn stof uit de luchtvaart4. Dat programma heeft als doel inzicht te verwerven in het meten en berekenen van
de hoeveelheid ultrafijn stof rond luchthavens en de mogelijke gezondheidseffecten
als gevolg van blootstelling aan ultrafijn stof uit de luchtvaart. De eindrapportage
van dit programma wordt medio 2021 verwacht. Op basis daarvan wordt beoordeeld of
het nodig is om specifieke normen vast te stellen of maatregelen te treffen.

Waar het gaat om de gezondheid en veiligheid van dieren merk ik het volgende op. Op
en rond luchthavens vinden vogelaanvaringen plaats. Vogels overleven dit meestal niet.
In relatie tot het aantal vogels en vogelbewegingen op en rond de luchthavens is het
aantal gedode vogels door een botsing met een vliegtuig echter zo gering dat dit geen
invloed heeft op de populaties. Vanwege de grote aantallen ganzen en het verhoogd
risico dat deze voor de luchtvaart vormen zijn structurele beheersmaatregelen noodzakelijk
om hun aantal in de omgeving van luchthavens – met name Schiphol – te verminderen.
Uitgangspunt hierbij zijn maatregelen om de foerageer- en broedmogelijkheden te beperken.
Zonder in te grijpen in de ganzenpopulatie in de directe omgeving van de luchthaven
is het risico op aanvaringen met ganzen niet goed te beheersen. Het type maatregelen
gericht op het verminderen van het aantal vogelaanvaringen staat los van de groei
van de luchtvaartsector.

Artikelsgewijs

o De leden van de CDA-fractie vragen of de hoogte van de voorgestelde maximale bestuurlijke
boete voor het niet melden van voorvallen wellicht te laag is. Graag vernemen zij
waarom voor de gekozen bedragen gekozen is en of de proportionaliteit tussen overtreding
en boete juist is. Daarbij vernemen zij tevens graag of en hoe met recidive wordt
omgegaan en welke consequenties dat heeft voor betrokken bedrijven.

In het wetsvoorstel is de hoogte van de maximale boete voor het niet-melden van voorvallen
voor particulieren gesteld op € 1.000 en voor bedrijven op € 2.000. Deze bedragen
zijn voldoende om een juiste balans van proportionaliteit tussen de overtreding van
het niet melden van voorvallen en de boete te verzekeren. Bij de keuze voor de boetebedragen
is een nauwkeurige afweging gemaakt. De boete moet immers zodanig van omvang zijn
dat deze een meldplichtige ervan weerhoudt een melding bewust dan wel onbewust achterwege
te laten. Teneinde recht te doen aan een eenduidig en tegelijkertijd evenwichtig sanctiebeleid
is in dat kader onder meer gekeken naar de hoogte van boetes voor soortgelijke overtredingen,
de kenmerken van de meldplichtige persoon, de ernst van de overtreding, het effect
van het opleggen van de sanctie en bijzondere kenmerken van het beleidsterrein «melden
voorvallen».

De hoogte van de boete is afgestemd op vergelijkbare overtredingen uit de tweede categorie
van het systeem geldboetes dat ook wordt toegepast op grond van artikel 23, vierde
lid, van het Wetboek van Strafrecht. De verstrekkende gevolgen die het niet melden
van voorvallen voor de verbetering van de luchtvaartveiligheid heeft is eveneens meegewogen
bij de vaststelling van de boetehoogte. De verschillen in boetehoogten, die voor particulieren
en bedrijven in het wetsvoorstel zijn opgenomen, zijn gekozen met het oog op de verschillen
tussen deze groepen meldplichtigen. Teneinde de proportionaliteit te verzekeren is
daarbij aandacht geschonken aan de verschillen in draagkracht tussen deze groepen
meldplichtigen. Bij de keuze van maximale boetehoogten is ook rekening gehouden met
het gegeven dat onder de voorganger van de Verordening voorvallen, richtlijn nr. 2003/42/EG,
hetzelfde boetebedrag werd toegepast voor particulieren. De hoge meldingsbereidheid
die onder deze richtlijn bestond heeft overeenkomstig het advies van de Raad van State
overigens niet geleid tot een verlaging van het boetebedrag. De hoogte van het boetebedrag
is verder afgestemd op het gegeven dat de Verordening voorvallen nadrukkelijk voorziet
in een beschermingsregiem voor melders, waardoor het niet melden minder acceptabel
is.

Met betrekking tot het risico op recidive en de gevolgen daarvan voor bedrijven is
van belang dat voor bedrijven niet alleen een dubbel zo hoog boetebedrag geldt maar
dat deze in vergelijking tot particulieren een aanmerkelijk groter aantal meldingen
zullen moeten doen. Het systematisch achterwege laten van meldingen zal daarom al
gauw tot aanzienlijke sancties leiden waardoor het risico op recidive beperkt kan
worden gehouden.

o Wat het voorgestelde boetestelsel betreft zijn de leden van de GroenLinks-fractie
van mening dat de ernst van het verzwegene en de rol van de verzwijgende partij in
de verantwoordingsketen zwaar moeten meewegen. In dat opzicht is een maximale boete
voor personen ten opzichte van die voor organisaties wel erg scheef. Een organisatie
die voorvallen verzwijgt die van belang zijn voor de veiligheid, kan dit veel zwaarder
worden aangerekend.

De regering is met de fractieleden van mening dat de ernst van het niet-melden zwaar
moet meewegen in de verantwoordingsketen. Het niet-melden van voorvallen kan immers
ernstige gevolgen hebben voor de instandhouding van het meldsysteem van voorvallen
in de burgerluchtvaart en daarmee voor de doelstelling van het verbeteren van de veiligheid
in de burgerluchtvaart. De voor het meldsysteem noodzakelijke informatie moet in de
eerste plaats verworven worden uit ervaringen van degenen die in de luchtvaart werkzaam
zijn, dan wel daarbij betrokken zijn. Wanneer niet aan de meldplicht wordt voldaan
kunnen het meldsysteem en daarmee de analyse en de daaruit te trekken lering ter verbetering
van veiligheid van de luchtvaart niet optimaal functioneren.

Mede met het oog hierop is in het voorstel van wet met de bestuurlijke boete gekozen
voor een type sanctie waarmee snel en adequaat kan worden opgetreden tegen overtreding
van de Verordening voorvallen door meldplichtigen. De regering is echter niet van
mening dat de maximale boete voor personen scheef is ten opzichte van die voor organisaties.
De aard van deze beide groepen meldplichtigen verschilt dusdanig dat voor deze groepen
verschillende boetehoogten zijn aangehouden. Ten aanzien van bedrijven is nadrukkelijk
rekening gehouden met het feit dat deze draagkrachtiger zijn dan particulieren. Bij
meldplichtige bedrijven is daarbij van belang dat niet alleen het dubbel zo hoge boetebedrag
de afschrikkendheid van de sanctie verzekert, maar ook het gegeven dat bedrijven aanzienlijk
vaker moeten melden dan particulieren. Het achterwege laten van meldingen zal daardoor
naar verhouding sneller tot grote boetes kunnen leiden voor meldplichtige bedrijven.

o De leden van de CDA-fractie lezen dat het wetsvoorstel het instellen van procedures
tegen melders verbiedt vanwege onopzettelijke overtredingen die uitsluitend bekend
zijn vanwege een melding. Graag zien zij dit nader gemotiveerd, omdat voorkomen zou
moeten worden dat melders uit angst voor bestraffing afzien van meldingen, maar dat
onterechte meldingen eveneens voorkomen dienen te worden.

In de Verordening voorvallen en het wetsvoorstel wordt hoge prioriteit gegeven aan
een gerichte bescherming van melders en in de melding genoemde personen. Daarbij is
essentieel dat een «cultuur van billijkheid» (just culture) wordt gecreëerd en bewaakt,
waarin melders, onbevreesd voor beschuldiging of bestraffing, voorvallen kunnen melden.
De meldingen zijn immers doorslaggevend voor het functioneren van het meldingssysteem.
Melders worden in dat kader niet alleen beschermd tegen eventueel onoorbaar handelen
van hun werkgevers, maar ook de overheid moet zich onthouden van stappen die het melden
van voorvallen in gevaar kunnen brengen. De Verordening voorvallen verbiedt de lidstaten
rechtstreeks naar aanleiding van een melding procedures in te stellen tegen melders
wegens overtredingen die onopzettelijk of uit onachtzaamheid zijn begaan. Het gaat
daarbij in beginsel om bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten. De Verordening voorvallen
biedt de lidstaten echter ook expliciet de mogelijkheid de bescherming die daarin
is voorzien te verhogen door deze uit te breiden tot civielrechtelijke procedures.
Met artikel 11.25 heeft de regering in het wetsvoorstel gekozen voor een dergelijke
verhoogde bescherming. Deze bescherming gold ook onder de voorvanger van de Verordening
voorvallen, richtlijnnr. 2003/42/EG. Overigens is in de transponeringstabel bij het
wetsvoorstel met betrekking tot artikel 11.25 abusievelijk niet naar het zevende lid
van artikel 16 van de Verordening voorvallen verwezen. Deze bepaling ligt echter mede
ten grondslag aan het voorgestelde artikel 11.25 van de Wet luchtvaart.

Het wetsvoorstel voorziet in artikel 11.16 met de bestuurlijke boete in de mogelijkheid
tot het opleggen van proportionele sancties die het ten onrechte achterwege laten
van meldingen moeten voorkomen.

De Verordening voorvallen heeft geen betrekking op onterecht gedane meldingen. De
Verordening voorvallen gaat ervan uit dat sancties in het bijzonder moeten kunnen
worden opgelegd aan iedere persoon of entiteit die:

• handelt in strijd met de Verordening voorvallen, onjuist gebruik maakt van overeenkomstig
de Verordening voorvallen beschermde informatie;

• nadeel berokkent aan de melder van een voorval of aan andere in voorvalmeldingen genoemde
personen, behalve in de gevallen waarin deze Verordening voorvallen in afwijkingen
voorziet;

• geen omgeving creëert die bevorderlijk is voor het verzamelen van de bijzonderheden
over voorvallen;

• die de verzamelde informatie niet analyseert of geen maatregelen neemt om opgemerkte
feitelijke of potentiële veiligheidstekortkomingen te verhelpen; of

• die de overeenkomstig deze verordening verzamelde informatie niet deelt.

Ook het wetsvoorstel bevat dus geen sancties die zien op onterecht gedane meldingen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga