Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 10 oktober 2018 en het nader rapport d.d. 10 januari 2019, aangeboden aan de
Koning door de Minister voor Rechtsbescherming. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 22 augustus 2018, no. 2018001454, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Penitentiaire beginselenwet, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten
in verband met de wijziging van de regelingen inzake detentiefasering en voorwaardelijke
invrijheidstelling, met memorie van toelichting.

Met het wetsvoorstel beoogt de regering een einde te maken aan het wettelijk recht
op voorwaardelijke invrijheidstelling (VI) na twee derde van de vrijheidsstraf. Het
streven is VI voortaan slechts op verzoek na een persoonsgerichte afweging te verlenen
en de periode van VI te maximeren op twee jaar. Daarnaast voorziet het voorstel de
persoonsgerichte aanpak tijdens detentie van een wettelijke basis en neemt het de
bestaande overlap tussen het penitentiair programma en de VI weg.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel
een aantal opmerkingen. Zij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader
dient te worden overwogen. De voorgestelde verkorting van de duur van de VI van een
derde van de straf tot een periode van maximaal twee jaar doet naar het oordeel van
de Afdeling onvoldoende recht aan het belang van een goede re-integratie van langgestraften.
Het vergroot het risico aanzienlijk dat juist de zwaarste categorie veroordeelden
vrijkomt zonder enige vorm van begeleiding. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel
op dit punt te heroverwegen.

Voorts is van belang dat sinds de inwerkingtreding van de Wet langdurig toezicht (Wlt)
per 1 januari 2018 de proeftijd tijdens welke toezicht kan worden uitgeoefend na afloop
van de VI in sommige gevallen ongelimiteerd kan worden verlengd. Door in het voorstel
de duur van de termijn van de VI te maximeren op twee jaar, kan voor langgestraften
het zwaartepunt van de re-integratie komen te liggen bij de verlengde proeftijd. De
mogelijkheid van ongelimiteerde verlenging staat in dat verband op gespannen voet
met de persoonlijke vrijheid van de betrokkenen, zoals neergelegd in het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten
en Politieke Rechten (IVBPR). De Afdeling adviseert daarom artikel 15c, derde lid,
Sr aan te passen.

Ten slotte brengt het voorstel een fundamentele wijziging aan in de betekenis en de
werking van de VI. De Afdeling mist een integrale beschouwing van het stelsel van
(de tenuitvoerlegging van) de vrijheidsstraf als geheel en de onderlinge verhouding
tussen de verschillende modaliteiten en hun doelstellingen.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 augustus 2018, nr. 2018001454,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde ontwerp rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
10 oktober 2018, nr. W16.18.0237/II, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State (de afdeling) heeft opmerkingen gemaakt
over de voorgestelde verkorting van de duur van de voorwaardelijke invrijheidstelling.
In verband daarmee wordt geadviseerd het voorstel op dit punt te heroverwegen. Voorts
heeft de afdeling opmerkingen gemaakt over de verlenging van de proeftijd van de voorwaardelijke
invrijheidstelling, over het ontbreken van een integrale beschouwing van het stelsel
van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf als geheel en de onderlinge verhouding
tussen de verschillende modaliteiten en hun doelstellingen, over de gegevensuitwisseling
tussen de directeur van de penitentiaire inrichting en gemeenten en over de wijziging
van de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof. Op deze opmerkingen zal hieronder worden ingegaan.

1. Achtergrond

Het huidige Wetboek van Strafrecht bepaalt dat van onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen
boven twee jaar een derde deel niet ten uitvoer wordt gelegd (artikel 15 lid 2 Sr).
De veroordeelde bevindt zich tijdens deze laatste fase van zijn vrijheidsstraf in
een proeftijd, waarin hij onder toezicht staat en de gestelde voorwaarden moet naleven.
De VI is gericht op gedragsbeïnvloeding van de veroordeelde ten behoeve van een veilige
re-integratie in de samenleving en het verminderen van recidive. Uit cijfers van de
Dienst Justitiële Inrichtingen blijkt dat onder de huidige regeling 2,5% van de gedetineerden
uitstroomt via VI, jaarlijks ongeveer 1000 gedetineerden.

De regeling en de praktijk van de VI zijn geëvalueerd. Het rapport is in mei 2018
verschenen. Hieruit kwam naar voren dat het wettelijk stelsel en de praktijk adequaat
zijn ingericht met het oog op de gestelde doelen van re-integratie en speciale preventie.
De wet voorziet in de mogelijkheid van een individuele afweging en in de praktijk
wordt door de betrokken instanties goed samengewerkt en maatwerk geleverd. Bijzondere
voorwaarden worden intensief en gedifferentieerd toegepast. Wel signaleert de evaluatiecommissie
enkele knelpunten, met name in de relatie tot andere modaliteiten binnen de vrijheidsstraf.
Zo gaat nu aan de VI een penitentiair programma vooraf, dat de veroordeelde met het
oog op zijn re-integratie aanzienlijke vrijheden toekent. De in het penitentiair programma
toegekende vrijheden kunnen vervolgens tijdens de VI weer worden ingeperkt. Deze stapeling
van vrijheidsregimes is daarmee met het oog op een goede re-integratie, zo blijkt
uit de evaluatie, weinig effectief. Daarnaast creëert de situatie dat veroordeelden
met een deels voorwaardelijke vrijheidsstraf niet voor VI in aanmerking komen de ongelukkige
situatie dat zij in sommige gevallen langer in detentie verblijven dan diegenen die
zijn veroordeeld tot een geheel onvoorwaardelijke straf.

2. Integrale beschouwing

In het regeerakkoord van oktober 2017 kondigde het kabinet een wijziging van het stelsel
van VI aan. Uit de toelichting van het wetsvoorstel komt naar voren dat de regering
VI in zijn huidige vorm te vrijblijvend en vanzelfsprekend vindt, waardoor onbegrip
in de maatschappij en bij slachtoffers ontstaat en de geloofwaardige tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen wordt ondergraven. Doelstelling is het stelsel zo aan te passen
dat meer recht wordt gedaan aan zowel vergelding als het verminderen van recidive.
Hiertoe wordt het wettelijk recht op VI vervangen door de mogelijkheid van VI op verzoek
van de gedetineerde en na beoordeling door het OM. De noodzaak van een stelselwijziging
wordt door de regering gelegd in het ontbreken van maatschappelijk draagvlak voor
het huidige stelsel waardoor de geloofwaardigheid van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
onder druk staat.

De Afdeling merkt het volgende op. De afgelopen jaren zijn er veel wijzigingen en
evaluaties geweest op het terrein van (de tenuitvoerlegging van) vrijheidsstraffen
en vrijheidsbeperkende maatregelen. Zowel de VI, de voorwaardelijke veroordeling,
de aan beide verbonden proeftijd en detentiefasering en het penitentiair programma
zijn op verschillende momenten ingrijpend gewijzigd. Daarbij was meestal sprake van
een aanpassing van een van deze modaliteiten, waardoor niet altijd duidelijk was hoe
de wijziging zich verhoudt tot de andere modaliteiten van tenuitvoerlegging van de
vrijheidsstraf. De verschillende onderdelen zijn evenwel sterk met elkaar verbonden,
ook omdat ze elkaar soms chronologisch opvolgen. Een wijziging in het ene onderdeel
heeft dan ook direct effect op de werking van een ander onderdeel.

Zoals hierboven weergegeven blijkt uit de recente evaluatie dat het huidige stelsel
beantwoordt aan zijn wettelijke doelen. De Afdeling heeft evenwel begrip voor de omvorming
van een bij wet gegeven automatisch recht op VI naar een VI op verzoek door het OM,
in het licht van de concrete omstandigheden. Dat sluit aan bij de reeds ingezette
persoonsgerichte aanpak, waarbij meer nadruk ligt op de eigen verantwoordelijkheid
van de gedetineerde en zijn gedrag. Wel plaatst de Afdeling kritische kanttekeningen
bij de vormgeving van het nieuwe stelsel inzake VI (zie paragraaf 3 en 4). De Afdeling
mist in de toelichting daarnaast een integrale beschouwing van het stelsel als geheel
en de verhouding tussen de verschillende modaliteiten en hun doelstellingen. Zo wordt
op de relatie tot de voorwaardelijke veroordeling niet ingegaan, terwijl de nieuwe
verhouding van VI tot het penitentiair programma, de (verlengde) proeftijd en het
toezicht nieuwe vragen oproept (zie hierna).

De Afdeling adviseert in de toelichting een integrale beschouwing te geven van het
stelsel als geheel en daarbij aandacht te besteden aan de vraag hoe de voorgestelde
wijziging in het stelsel past.

1/2. Achtergrond/Integrale beschouwing

Naar aanleiding van het advies van de afdeling is in paragraaf 7 van de memorie van
toelichting meer aandacht besteed aan de wijze waarop het re-integratieverlof wordt
vormgegeven en de geleidelijke opbouw die daarin is aangebracht. Aan paragraaf 8 –
waarin wordt ingegaan op de verhouding tussen het penitentiair programma en de v.i.
– is een passage toegevoegd over de wijze waarop bij v.i.-waardige straffen in plaats
van door een penitentiair programma, door middel van het re-integratieverlof kan worden
voorzien in de stapsgewijze voorbereiding op de (voorwaardelijke) invrijheidstelling.
Daarnaast is, overeenkomstig het advies een paragraaf 11 in de memorie van toelichting
ingevoegd, waarin een beschouwing wordt gegeven op de verhouding tussen de verschillende
voorwaardelijke modaliteiten, in het bijzonder de verhouding tussen de v.i. en de
gedeeltelijk voorwaardelijke straf.

3. Gemaximeerde termijn

De regering stelt voor de duur van de VI in te korten van een derde van de straf tot
een periode van maximaal twee jaar. Op deze wijze wenst de regering te komen tot een
geloofwaardiger verhouding tussen de opgelegde straf en de daadwerkelijk ten uitvoer
gelegde straf.

De Afdeling merkt op dat dit voorstel vooral consequenties heeft voor personen die
zijn veroordeeld tot een vrijheidsstraf van langer dan zes jaar. Het gaat hierbij
om zo’n 100 veroordeelden per jaar. Voor deze langgestraften wordt de duur van de
VI aanzienlijk verkort. De ons omringende landen kennen een dergelijke korte termijn
niet. Zij hebben, anders dan hetgeen de regering nu voorstelt, een stelsel waarin
voorwaardelijke invrijheidstelling kan plaatsvinden nadat een bepaald percentage van
de vrijheidsstraf is uitgezeten.

De toelichting geeft geen nadere motivering voor de gekozen maximale periode van twee
jaar in relatie tot de centrale doelstelling van de VI, te weten de veilige terugkeer
van langgestraften in de samenleving. Het merendeel van de geconsulteerde betrokken
instanties wijst erop dat voor langgestraften de maximale VI termijn van twee jaar
te kort is voor een zorgvuldige en verantwoorde terugkeer in de samenleving. De korte
VI termijn creëert daarbij een situatie waarin het voor langgestraften onaantrekkelijk
kan worden een verzoek tot VI in te dienen. Niet alleen is de VI slechts van korte
duur, maar ook kan aan de VI een verlengde proeftijd worden verbonden. Deze proeftijd
loopt door na afloop van de periode van de opgelegde vrijheidsstraf, in sommige gevallen
zelfs ongelimiteerd. Met dit perspectief moet de kans aanzienlijk worden geacht dat
de gedetineerde een verzoek tot VI achterwege laat. Als langgestraften echter geen
verzoek indienen tot VI, keren zij onbegeleid terug in de samenleving. De (verlengde)
proeftijd en het toezicht zijn immers gekoppeld aan de VI. Vrijwel alle geconsulteerde
betrokken instanties waarschuwen hiervoor. De reactie van de regering hierop acht
de Afdeling ontoereikend.

Van belang acht de Afdeling voorts dat de regering het penitentiair programma wil
afschaffen voor veroordeelden die in aanmerking komen voor VI. Dit is een oplossing
voor het in de evaluatie geconstateerde probleem dat de in het penitentiair programma
toegekende vrijheden tijdens de VI weer worden ingeperkt. Voorafgaande aan VI blijven
echter na afschaffing van het penitentiair programma beperkte mogelijkheden van re-integratieverlof
over. De toelichting benadrukt dat tijdens detentie, dus voorafgaand aan VI, de fysieke
vrijheidsbeneming centraal staat. Het is aan de directeur van de Penitentiaire Inrichting
om bij verlof een risico-afweging te maken, wat bij de categorie langgestraften een
zware verantwoordelijkheid is. Afschaffing van het penitentiair programma, de beperkte
mogelijkheden voor re-integratieverlof voorafgaande aan VI, in combinatie met de korte
VI termijn, beperken de re-integratiemogelijkheden aanzienlijk. Daardoor wordt het reële risico vergroot dat voor langgestraften
de overgang van detentie naar VI abrupt wordt.

Het voorstel doet aldus met de maximum VI termijn van twee jaar onvoldoende recht
aan het belang van een goede re-integratie van langgestraften. Het ondergraaft zijn
eigen doel door het risico aanzienlijk te vergroten dat juist de zwaarste categorie
veroordeelden vrijkomt zonder betekenisvolle begeleiding.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt te heroverwegen.

3. Gemaximeerde termijn

Een goed voorbereide, geleidelijke en begeleide terugkeer in de samenleving draagt
onmiskenbaar bij aan recidivevermindering. Voor het realiseren van dit doel zijn de
huidige soms zeer lange v.i.-periodes – oplopend tot wel tien jaar – naar het oordeel
van de regering niet nodig. Een periode van maximaal twee jaar zal over het algemeen
voldoende zijn om gedetineerden – volgend op de op gedragsverandering en re-integratie gerichte activiteiten gedurende detentie – buiten de inrichting verder te begeleiden
en onder toezicht te laten oefenen met herkregen vrijheden. Deze termijn sluit aan
bij de gemiddelde duur van de proeftijd van anderhalf tot twee jaar, zoals deze blijkt
uit het onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Uit dat onderzoek blijkt
dat het aantal dagen van de v.i.-proeftijd bij bijzondere voorwaarden vanaf de datum
waarop de veroordeelde voorwaardelijk in vrijheid is gesteld tot de datum waarop de
proeftijd van de v.i. is afgelopen, over de onderzochte jaren varieert tussen 501
en 691 dagen (grofweg anderhalf tot twee jaar). Bovendien is het zo dat in de praktijk
de intensiteit van het reclasseringstoezicht over het algemeen afneemt tijdens de
proeftijd, zeker bij de langdurige toezichtperiodes. Dit zie ik als een duidelijke
aanwijzing dat een langere proeftijd en een langere v.i.-periode veelal niet nodig
zijn.

Daarbij komt dat de voorbereiding op de terugkeer in de samenleving niet alleen via
de v.i. wordt bereikt. Al vanaf het begin van de detentieperiode wordt met de gedetineerde
gewerkt aan gedragsverandering en re-integratie en wordt toegewerkt naar een delictvrij,
maatschappelijk acceptabel bestaan na detentie. Met de in dit wetsvoorstel opgenomen
voorstellen, waaronder de wettelijke regeling van het detentie- en re-integratieplan,
wordt dit benadrukt en beter ingebed in de penitentiaire praktijk. De reclassering
heeft hierin een belangrijke rol en wordt daarom steviger gepositioneerd binnen het
gevangeniswezen. Door uitbreiding van de fysieke aanwezigheid van reclasseringswerkers
in de inrichting kunnen in samenwerking met de casemanagers van DJI kansen voor re-integratie
vroegtijdig in beeld worden gebracht en krijgen re-integratieplannen beter en sneller
vorm. Ook kunnen hierdoor gedragsinterventies en doorgeleidingen naar zorg beter worden
benut en kan de expertise van de reclassering worden gebruikt bij het in kaart brengen
van (recidive)risico’s van een gedetineerde.

Vooruitlopend op de v.i. kan via de toekenning van verlof worden zorggedragen voor
een geleidelijke en gecontroleerde overgang van de gedetineerde naar de vrije samenleving.
Voorgenomen is om het verlof hiervoor beter in te zetten, door dit verlof, anders
dan in de huidige situatie, (meer) in het teken van specifieke re-integratiedoelen
te plaatsen. Naar aanleiding van het advies van de afdeling is de nadere vormgeving
van de in de memorie van toelichting beschreven verlofmodaliteiten nog eens zorgvuldig
bezien, zodat zij optimaal kunnen bijdragen aan de voorbereiding van de gedetineerde
op zijn terugkeer in de samenleving. Dit heeft geresulteerd in verlofmogelijkheden
en -termijnen die voldoende ruimte bieden om gedetineerden geleidelijk toe te laten
groeien naar hun terugkeer in de samenleving en voor maatwerk. De gedetineerde kan
eerst in aanmerking komen voor kortdurend verlof, bijvoorbeeld om een sollicitatiegesprek
te voeren bij een externe werkgever. Vervolgens kan de gedetineerde in aanmerking
komen langdurend re-integratieverlof. Bij langdurend verlof kan de gedetineerde enkele
dagen achter elkaar buiten de inrichting verblijven, bijvoorbeeld om deel te nemen
aan de erkende gedragsinterventie «Betere Start» waarbij moeders in staat worden gesteld
te oefenen met het in gezinsverband wonen met hun kinderen, het gericht bezoeken van
familie om te werken aan een stabiel gezinscontact of het weer opnieuw invulling leren
geven aan een opvoedingsrol binnen het gezin, of deelname aan een traject van meerdere
dagen per week dat door (hulp)organisaties, zoals de reclassering, wordt aangeboden.
Daarbij is sprake van een geleidelijke opbouw: aanvankelijk mag de gedetineerde bijvoorbeeld
een keer één nacht buiten de inrichting verblijven, later twee, etc. (tot maximaal
acht nachten per keer). In de laatste fase kan de gedetineerde in aanvulling daarop
of in plaats daarvan ook in aanmerking komen voor verlof voor extramurale arbeid.
Bij verlof voor extramurale arbeid verblijft de gedetineerde ’s nachts in de inrichting
en werkt hij overdag buiten de inrichting bij een externe werkgever of volgt hij een
opleiding. Met de verlofmogelijkheden en – termijnen ontstaat een methodiek die DJI,
in samenwerking met zijn partners, waaronder de reclassering, in staat stelt om aan
een persoonsgerichte terugkeer te werken. Om naast de re-integratie van de gedetineerde
recht te kunnen doen aan de kern van de vrijheidsstraf – de fysieke vrijheidsbeneming
– en gelet op het gegeven dat de re-integratiedoelstelling dominanter wordt richting
het einde van de detentieperiode, wordt de periode waarover re-integratieverlof kan
worden toegekend wel begrensd. De maximumduur is afhankelijk van het type re-integratieverlof en de duur van de opgelegde straf.
Het langdurend re-integratieverlof kan niet eerder worden toegekend dan nadat de gedetineerde
de helft van zijn straf heeft uitgezeten. Bij langere straffen is deze termijn ook
nog in tijd gemaximeerd. Bij langdurend verlof gaat het om een termijn van maximaal
twaalf maanden (straf van 6 jaar) tot 36 maanden (straf van 30 jaar) voorafgaand aan
de fictieve v.i.-datum. Het verlof voor extramurale arbeid kan nooit eerder worden
toegekend dan het moment dat er nog een zesde deel van de opgelegde vrijheidsstraf
voorafgaand aan de fictieve PP- of fictieve v.i.-datum2 resteert, met een maximum van twaalf maanden voorafgaand aan die datum. Aldus wordt
geborgd dat de gedetineerde, binnen een passend tijdpad, op een doelgerichte en –
voor hem of haar, maar ook voor de samenleving – veilige manier kan werken aan zijn
terugkeer.

Daarbij komt dat ook na afloop van de v.i. in het kader van de nazorg nog ruimte is
voor ondersteuning en begeleiding van gedetineerden die dat nodig hebben. Met dit
wetsvoorstel wordt een aanvullende basis gelegd voor samenwerking met belangrijke
ketenpartners, in het bijzonder de gemeente, ten behoeve van de nazorg. Al met al
is zo sprake van een evenwichtige regeling, waarin recht wordt gedaan aan het karakter
van de vrijheidsstraf, terwijl er tegelijkertijd voldoende ruimte is om een gedetineerde
voor te bereiden en te begeleiden bij zijn terugkeer in de samenleving.

Overigens lijkt de afdeling in haar advies te veronderstellen dat in het nieuwe systeem
v.i. alleen kan worden verleend op verzoek van de gedetineerde. Dat is niet het geval.
Het klopt dat met het wetsvoorstel een systeem wordt voorgesteld waarin voorwaardelijke
invrijheidstelling niet meer van rechtswege wordt verleend. Het is evenwel het openbaar
ministerie dat op basis van een individuele beoordeling beslist of de desbetreffende
gedetineerde op een bepaald moment voorwaardelijk in vrijheid kan en mag worden gesteld
en onder welke voorwaarden. Aan deze beoordeling en beslissing hoeft geen verzoek
van de gedetineerde vooraf te gaan.

De afdeling stelt dat met de verkorte v.i.-periode, in combinatie met de al bestaande
mogelijkheid van verlenging van de daaraan verbonden proeftijd de kans bestaat dat
– met name binnen de groep langgestraften – gedetineerden ervoor zullen kiezen om
af te zien van de voorwaardelijke invrijheidstelling. In algemene zin lijkt de vraag
gerechtvaardigd of veel gedetineerden hiervoor bewust zullen kiezen en ook daadwerkelijk
tot het einde van hun straf bij deze keuze blijven. Niet alleen zou dat twee jaar
langer verblijf in de gevangenis betekenen – en twee jaar vrijheidsbeneming is allerminst
een verwaarloosbare periode – het kan ook verstrekkende gevolgen hebben voor de toekenning
van externe vrijheden vanuit detentie. Hier komt bij dat de verlenging van de v.i.-proeftijd
geenszins een zekerheid is. Hierover moet afzonderlijk worden beslist door de rechter
op vordering van het OM. De verlenging van de proeftijd is daarmee een mogelijkheid,
maar – zo blijkt ook uit de tot op heden door de rechter toegekende en afgewezen OM-vorderingen
die strekken tot proeftijdverlenging -zeker geen automatisme. Ik vind het niet waarschijnlijk dat veel gedetineerden zullen kiezen voor een verblijf van twee jaar in
de gevangenis zonder de mogelijkheden van verruimde verlofmogelijkheden, enkel vanwege
het risico dat de proeftijd mogelijk wordt verlengd. Daarbij komt dat ten aanzien
van de meeste gedetineerden geldt dat de proeftijd slechts één keer kan worden verlengd.
Alleen bij ernstige gewelds- en zedenmisdrijven bestaat de mogelijkheid de proeftijd
vaker te verlengen. Mij is in de huidige praktijk slechts één geval bekend waarin
een gedetineerde naar eigen zeggen niet met v.i. is gegaan, maar de gehele gevangenisstraf
heeft uitgezeten gelet op de kans dat de proeftijd kan worden verlengd. De v.i. van
deze gedetineerde was al meerdere malen uitgesteld, waardoor het strafrestant beperkt
was. Op het laatste moment heeft de gedetineerde zich niet bereid verklaard zich aan
de aan de v.i. te verbinden voorwaarden te houden, waarop het OM een vordering tot
herroeping van de v.i. heeft ingediend, welke door de rechter is toegewezen. Weliswaar
zijn er meer gedetineerden die vooraf kenbaar maken te overwegen niet met v.i. te
gaan, maar gebleken is dat deze gedetineerden naarmate de v.i.-datum dichterbij komt,
toch besluiten zich bereid te verklaren tot naleving van de gestelde voorwaarden en
met v.i. gaan. Hierbij speelt het contact dat de reclassering voorafgaand aan de v.i.
gedurende de gehele detentie met de gedetineerde heeft een belangrijke rol.

Concluderend kan ik stellen dat ik er overtuigd van ben dat met het nieuwe systeem
van detentiefasering – inclusief de re-integratiemogelijkheden in detentie en het re-integratieverlof – en voorwaardelijke invrijheidstelling
recht wordt gedaan aan de re-integratie van gedetineerden. Langgestraften kunnen met
de mogelijkheden tot re-integratie in detentie, de verlofmogelijkheden voorafgaand
aan de v.i., de voorbereiding in detentie van de nazorg door de gemeente en de versterkte
rol van de reclassering daarbij, bij een gemaximeerde v.i.-termijn van twee jaar optimaal
worden voorbereid op hun terugkeer naar de samenleving.

4. Verlengde proeftijd en langdurig toezicht

Het gedeelte van de vrijheidsstraf dat de veroordeelde voorwaardelijk in vrijheid
kan doorbrengen gaat gepaard met een proeftijd en toezicht op de naleving van de gestelde
voorwaarden. Als de veroordeelde tijdens de proeftijd de gestelde algemene of bijzondere
voorwaarden niet naleeft, kan het resterende deel van de vrijheidsstraf alsnog worden
tenuitvoergelegd. De proeftijd en het toezicht zorgen ervoor dat de VI gecontroleerd
plaatsvindt en zijn daarmee belangrijke elementen in het stelsel.

De gemaximeerde termijn van VI heeft vooral voor langgestraften het gevolg dat er
binnen de VI periode minder tijd is voor re-integratie. Hierdoor is het waarschijnlijk
dat in de praktijk het zwaartepunt van de re-integratie verschuift van de VI-periode
naar de verlengde proeftijd, waarbinnen de betrokkene onder langdurig toezicht kan
komen te staan.

Voorheen stond de periode van de proeftijd en het toezicht bij de VI gelijk aan de
duur van de resterende vrijheidsstraf. Sinds 1 januari 2018 is het mogelijk dat de
rechter na afloop van de vrijheidsstraf de proeftijd met twee jaar verlengt. Artikel
15c, derde lid, Sr geeft de rechter bovendien de bevoegdheid bij zeden- en zware geweldsdelinquenten
de proeftijd iedere twee jaar opnieuw te verlengen. Deze mogelijkheid van een verlengde
proeftijd en daaraan gekoppeld langdurig toezicht bij VI werd onderdeel van de Wlt
na een amendement van de Tweede Kamer en heeft tot doelstelling de samenleving te
beschermen tegen veroordeelden van wie na afloop van de vrijheidsstraf nog steeds
een ernstig gevaar uitgaat.

De Afdeling wijst erop dat het regime van de verlengde proeftijd en langdurig toezicht
een inmenging vormt op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de
vrijheid van beweging en in meer algemene zin het recht op persoonlijke vrijheid,
zoals neergelegd in het EVRM en het IVBPR. De veroordeelde dient zich, hoewel de periode
van zijn vrijheidsstraf ten einde is, te houden aan de voorwaarden die hem zijn opgelegd.
Dit kan bijvoorbeeld gaan om een gebiedsverbod, een meldplicht of om een opname van
de veroordeelde in een zorginstelling. De inmenging in rechten zoals door de Grondwet
en verdragen gewaarborgd, die deze maatregelen met zich brengen, moet noodzakelijk
zijn en voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Zoals hiervoor opgemerkt zal als gevolg van de voorgestelde verkorting van de VI tot
maximaal twee jaar het zwaartepunt van de re-integratie waarschijnlijk verschuiven
van de VI-periode naar de verlengde proeftijd. In dat kader wijst de Afdeling er op
dat hoe langer de proeftijd (voort)duurt, des te losser de relatie wordt tussen de
schending van de voorwaarden die kan leiden tot de tenuitvoerlegging van het VI-deel
en het oorspronkelijke delict. In die relatie ligt echter wel de juridische grond
waarop de proeftijd en dus de mogelijke tenuitvoerlegging is gebaseerd. De eisen van
proportionaliteit brengen met zich dat de inbreuk die door het opleggen van bijzondere
voorwaarden en het toezicht worden gemaakt op iemands persoonlijke levenssfeer, bewegingsvrijheid
en persoonlijke vrijheid moeten voortvloeien uit de ernst van het gepleegde strafbare
feit en de duur van de opgelegde vrijheidsstraf. Na verloop van tijd staat de duur
van de proeftijd niet meer in verhouding tot de ernst van het gepleegde delict en
de opgelegde vrijheidsstraf. Deze band verwatert geleidelijk en daarmee is de inbreuk
die op iemands persoonlijke levenssfeer, bewegingsvrijheid en persoonlijke vrijheid
wordt gemaakt op enig moment niet meer proportioneel. Dit betekent dat de mogelijkheid
om de proeftijd zonder wettelijke limiet te verlengen op grond van artikel 15c, derde
lid, Sr daarmee op gespannen voet staat met artikel 8 EVRM en artikel 2, vierde Protocol
bij het EVRM. Naar het oordeel van de Afdeling is het aan de wetgever de maximale
duur van de verlengde toezicht-periode te bepalen en moet dit niet per geval afhangen
van het oordeel van de rechter.

De Afdeling adviseert artikel 15c, derde lid, Sr te voorzien van een wettelijke tijdslimiet.

4. Verlengde proeftijd en langdurig toezicht

Vooropgesteld zij dat met onderhavig wetsvoorstel geen wijziging wordt aangebracht
in artikel 15c, derde lid, Sr, op grond waarvan de proeftijd bij de voorwaardelijke
invrijheidstelling door de rechter kan worden verlengd. Zoals hierboven reeds onderbouwd
in reactie op de opmerking van de afdeling dat een v.i.-periode van twee jaar te kort
zou zijn, ben ik van oordeel dat een v.i.-periode van maximaal twee jaar in het algemeen
lang genoeg zal zijn voor de – in detentie reeds ingezette – re-integratie van veroordeelden
en recidivevermindering. Verlenging van de proeftijd zal dan ook, evenals in de huidige
praktijk, alleen in uitzonderingsgevallen aan de orde zijn. Uit de eerste ervaringen
met de toepassing van artikel 15c, derde lid, Sr blijkt dat rechters kritisch toetsen
en dat terughoudend wordt omgegaan met de verlenging van de proeftijd. De mogelijkheid
wordt voornamelijk ingezet om al gestarte gedragsinterventies af te ronden. Ik verwacht
dan ook niet dat het zwaartepunt van de re-integratie zal verschuiven van de voorwaardelijke
invrijheidstelling naar de verlengde proeftijd. Om die reden zie ik ook geen aanleiding
om met onderhavig wetsvoorstel een wijziging aan te brengen in het recent tot stand
gekomen artikel 15c, derde lid, Sr.

Naar aanleiding van de opmerking van de afdeling dat de mogelijkheid om de proeftijd
ongemaximeerd te verlengen op gespannen voet zou staan met artikel 8 Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en
artikel 2, Vierde Protocol bij het EVRM, merk ik in aanvulling daarop nog het volgende
op.

De (verlengde) proeftijd bij de voorwaardelijke invrijheidstelling, met de daaraan
verbonden algemene en bijzondere voorwaarden, kan een beperking inhouden van de in
de Grondwet of internationale mensenrechtenverdragen neergelegde rechten. Daarbij
speelt in de Nederlandse rechtspraktijk met name het EVRM een belangrijke rol. Afhankelijk
van de bij de voorwaardelijke invrijheidstelling gestelde voorwaarde(n) kunnen deze
raken aan het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer of de woning (artikel
8 EVRM, zie tevens artikel 10 van de Grondwet en artikel 17 van het Internationaal
Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR)), het recht op bewegings-
en vestigingsvrijheid (artikel 2, eerste lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM,
zie tevens artikel 12, eerste lid, IVBPR) of het recht om het eigen land te verlaten
(artikel 2, tweede lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM, zie tevens artikel 12,
tweede lid, van het IVBPR). Kern van het recht op bescherming van de persoonlijke
levenssfeer is dat het personen beschermt tegen willekeurige inmengingen in hun privéleven.
Aan het begrip «privéleven» komt daarbij een zeer ruime betekenis toe, die onder meer
het recht op fysieke en geestelijke integriteit van het lichaam, het recht op persoonlijke
ontwikkeling en het recht om contacten met anderen te onderhouden omvat. Onder bewegingsvrijheid
als bedoeld in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM wordt kort gezegd verstaan
het recht om zich zonder inmenging van de overheid vrijelijk te verplaatsen en vrijelijk
zijn verblijfplaats te kiezen. Beperking van dit recht kan worden aangeduid als vrijheidsbeperking.

Voor wat betreft het recht op bescherming van het privéleven en van het recht op bewegingsvrijheid
geldt dat deze rechten niet absoluut zijn. Artikel 8 EVRM en artikel 2 van het Vierde
Protocol bij het EVRM staan beperkingen op deze rechten toe, wanneer aan de in deze
artikelen genoemde criteria wordt voldaan. Dat is het geval wanneer de inmenging op
het recht bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is
in het belang van een of meerdere in die artikelen geformuleerde gerechtvaardigde
doelen. De eis dat de inmenging «bij wet is voorzien» houdt niet alleen in dat sprake
is van een wettelijke basis, maar ook dat die basis voor de burger voldoende toegankelijk
is en de regeling voldoende voorzienbaar. De regeling dient bovendien afdoende waarborgen
te bevatten teneinde willekeur en misbruik van de inperkende bevoegdheid te voorkomen.
Een inmenging is noodzakelijk, wanneer sprake is van een dringende

maatschappelijke behoefte («pressing social need») daartoe. Daarnaast dient te zijn
voldaan aan de voorwaarden van proportionaliteit (er dient een redelijke verhouding
te bestaan tussen de ernst van de inmenging en de zwaarte van het belang dat daarmee
wordt gediend) en subsidiariteit (het doel kan niet met een lichter, voor betrokkene
minder ingrijpend, middel worden bereikt). Staten hebben hierbij een eigen beoordelingsruimte
die, afhankelijk van het onderwerp dat het betreft, ruimer dan wel minder ruim is.
Toetsing aan deze criteria levert het onderstaande op.

De inmenging die de (verlengde) proeftijd, met de bijbehorende voorwaarden, bij de
voorwaardelijke invrijheidstelling vormt, berust op een formeelwettelijke basis. Wat
betreft de eisen van toegankelijkheid en voorzienbaarheid van de wettelijke basis
geldt dat het onderhavige wetsvoorstel en de daarop betrekking hebbende stukken behoorlijk
bekend worden gemaakt en voorzien zijn van een deugdelijke en kenbare motivering.
Hetzelfde geldt voor de Wet langdurig toezicht, waarvan de mogelijkheid om de proeftijd
bij de voorwaardelijke invrijheidstelling te verlengen (artikel 15c, derde lid, Sr)
deel uitmaakt. Ook maakt de wettelijke regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling
in algemene zin duidelijk welke voorwaarden aan de proeftijd kunnen worden verbonden
en maakt artikel 15c, derde lid, Sr duidelijk in welke gevallen de proeftijd kan worden
verlengd en met welke periode.

De (verlengde) proeftijd bij de voorwaardelijke invrijheidstelling dient meerdere
in de artikelen 8 EVRM en 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM opgesomde legitieme
doelen, te weten het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid
of de goede zeden en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, te weten
van (toekomstige) slachtoffers. Ook aan deze voorwaarde is daarmee voldaan.

Voor wat betreft de eis dat de beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving
geldt dat de noodzaak om veroordeelden na een (langdurige) gevangenisstraf goed te
laten re-integreren, zodat zij veilig kunnen terugkeren in de samenleving en recidive
zoveel mogelijk wordt voorkomen, kan worden aangemerkt als een dringende maatschappelijke
behoefte. Dat geldt des te meer wanneer er gerede aanwijzingen zijn dat het recidiverisico
dat na de beëindiging van de gevangenisstraf van de betrokkene uitgaat hoger is dan
maatschappelijk aanvaardbaar wordt geacht.

De noodzaak om recidive van ernstige delicten tegen te gaan dient ook te worden bezien
in het licht van de uit de artikelen 2, 3 en 8 van het EVRM voor de Staat voortvloeiende
positieve verplichtingen om (preventieve) maatregelen te treffen teneinde het in die
artikelen gegarandeerde recht op leven, het verbod van een onmenselijke behandeling
en het recht op bescherming van het privéleven, met inbegrip van de lichamelijke en
geestelijke integriteit van (toekomstige) slachtoffers zo effectief mogelijk te beschermen.
Bij het treffen van (preventieve) maatregelen is de Staat vaak gehouden een redelijke
belangenafweging («fair balance») te maken tussen mogelijk conflicterende belangen
van verschillende individuen, in dit geval tussen de belangen van (toekomstige) slachtoffers
tegenover die van de veroordeelde (onder meer EHRM 15 mei 2012, Colon tegen Nederland,
appl. No. 49458/06).

In relatie tot de subsidiariteit en de proportionaliteit van de (verlengde) proeftijd
bij de voorwaardelijke invrijheidstelling kan voorts op verschillende aspecten worden
gewezen. Allereerst is van belang dat de aan de proeftijd te verbinden bijzondere
voorwaarden per individueel geval worden vastgesteld; alleen de voorwaarden die in
het desbetreffende geval noodzakelijk worden geacht met het oog op de re-integratie
van de veroordeelde en het voorkomen van recidive, worden opgelegd.

Het verlengen van de proeftijd bij de voorwaardelijke invrijheidstelling op grond
van artikel 15c, derde lid, Wetboek van Strafrecht maakt het mogelijk dat het toezicht
op en de begeleiding van de veroordeelde langer voortduren, wanneer dit noodzakelijk
is gelet op de re-integratie van de veroordeelde en het voorkomen van recidive. De
rechter beslist hierover. Er vindt dus een periodieke rechterlijke toets plaats met
betrekkelijk korte tussenpozen van ten hoogste twee jaar. De hoofdregel is dat één
keer kan worden verlengd met ten hoogste twee jaar. Daarop bestaat een uitzondering
ten aanzien van twee specifieke categorieën veroordeelden (zeden- en zware geweldsdelicten)
en alleen op twee gronden: indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat
betrokkene wederom een misdrijf zal begaan dat gericht is tegen of gevaar veroorzaakt
voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer personen of indien dit ter
voorkoming van ernstig belastend gedrag jegens slachtoffers of getuigen noodzakelijk
is. Hierbij zij opgemerkt dat aan de eerste verlengingsgrond alleen zal zijn voldaan
wanneer van de desbetreffende zeden- of zware geweldsdelinquent een actueel risico
op recidive uitgaat, waarbij dat recidiverisico betrekking heeft op een misdrijf dat
gericht is tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van
een of meer personen. Of een actueel recidiverisico aanwezig is, zal blijken uit een
recent opgemaakt, gemotiveerd reclasseringsadvies, dat een risicotaxatie omvat.

In het kader van de beoordeling van een verlengingsverzoek van de proeftijd betrekt
de rechter alle relevante individuele feiten en omstandigheden, waaronder de belangen
van zowel de veroordeelde als van het slachtoffer, maar ook de ernst van het strafbare
feit en (de duur van) de opgelegde straf. Door deze periodieke rechterlijke toets
is verzekerd dat de proeftijd niet langer voortduurt of voor betrokkene niet meer
belastend is dan nodig is en daarmee dat deze ook in het individuele geval voldoet
aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Zoals hiervoor al aan de orde kwam, blijken rechters in de praktijk kritisch te toetsen.
Niet zelden wordt een verzoek om verlenging afgewezen, om de reden dat niet voldoende
is aangetoond dat het noodzakelijk is om de betrokkene langer te begeleiden of dat
het recidiverisico onvoldoende is onderbouwd.3 Wanneer een verzoek tot verlenging wordt toegewezen, wordt door de rechter in veel
gevallen heel nauwkeurig bepaald voor welke periode deze verlenging noodzakelijk is.
Gaat het bijvoorbeeld om het afmaken van een reeds gestart behandeltraject – in welk
geval het overigens niet uitzonderlijk is dat de veroordeelde instemt met het advies
van de reclassering om een behandeling af te maken4 – dan zal de periode waarmee de proeftijd wordt verlengd aansluiten bij de periode
die voor het afronden van dit traject nog nodig is. De proeftijd wordt dus niet standaard
direct met twee jaar verlengd. Dit komt tegemoet aan de eisen van proportionaliteit
en subsidiariteit.

De conclusie is dan ook dat de (verlengde) proeftijd bij de voorwaardelijke invrijheidstelling
weliswaar een inperking van de rechten van de betrokkene kan inhouden, maar dat deze
inperking gerechtvaardigd is.

5. Gegevensuitwisseling

Het wetsvoorstel creëert een wettelijke grondslag voor de uitwisseling van gegevens
door de directeur van de Penitentiaire Inrichting met gemeenten. Deze uitwisseling
ziet op de uitwerking van het detentie- en re-integratieplan van een veroordeelde
(nieuw artikel 18a, vierde lid, Penitentiaire Beginselenwet). Deze uitwisseling tussen
het gevangeniswezen en de gemeente vindt ook thans al plaats. Zij is gericht op de
nazorg op de vijf basisvoorwaarden voor een succesvolle re-integratie – werk en inkomen,
identiteitsbewijs, zorg, schuldhulpverlening en onderdak. Het gaat hierbij dus niet
om het handhaven van de openbare orde. Daarvoor is er een andere gegevensuitwisseling
tussen Justitie en de burgemeester.

Het voorstelde artikel 18a, zesde lid, van de Penitentiaire Beginselenwet stelt dat
bij of krachtens amvb regels kunnen worden gesteld over deze gegevensuitwisseling.
Waar het gaat om de verwerking van persoonsgegevens dient de delegatie van regelgevende
bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig mogelijk begrensd te zijn. De delegatiebepaling
van artikel 18a, zesde lid, is zeer ruim en voldoet daarmee niet aan dit uitgangspunt.
Ook wordt niet toegelicht waarom gekozen wordt voor de mogelijkheid van delegatie
naar ministeriële regeling. De Afdeling wijst erop dat delegatie aan de Minister van
regelgevende bevoegdheid moet worden beperkt tot voorschriften van administratieve
aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging
behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed
moeten worden vastgesteld.

De Afdeling adviseert de genoemde bevoegdheid in artikel 18a, zesde lid, nauwkeuriger
te omschrijven en de gekozen mogelijkheid van delegatie naar ministeriële regeling
nader te motiveren dan wel te schrappen.

5. Gegevensuitwisseling

Overeenkomstig het advies is de grondslag voor het stellen van nadere regeling over
gegevensuitwisseling in artikel 18a, zesde lid, nauwkeuriger omschreven en is de mogelijkheid
tot delegatie van het stellen van regels over de gegevensuitwisseling naar een ministeriële
regeling komen te vervallen.

6. Aanpassing Rijkswet

Het wetsvoorstel beoogt in de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof een technische
wijziging door te voeren. De Afdeling wijst er op dat de Uitvoeringswet Internationaal
Strafhof een Rijkswet is. Het is niet toegestaan een hogere regeling te wijzigen in
een lagere regeling.

De Afdeling adviseert de wijziging van de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof uit
dit wetsvoorstel te schrappen en daartoe een separaat voorstel in te dienen tot wijziging
bij Rijkswet.

6. Aanpassing Rijkswet

Overeenkomstig het advies is de wijziging van de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof
– een rijkswet – uit dit wetsvoorstel gehaald. De wijziging zal worden ondergebracht
in een verzamelrijkswet.

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om te voorzien in een overgangsperiode voor het
penitentiair programma van drie jaar (zie artikel IV, tweede lid). De reden hiervoor
is dat een kortere overgangsperiode zou betekenen dat direct na inwerkingtreding van
de nieuwe wet aanzienlijke detentiecapaciteit gereed zou moeten worden gemaakt voor
gedetineerden die onder de huidige wetgeving nog zouden deelnemen aan een penitentiair
programma. Dit brengt veel capacitaire, personele en financiële complicaties met zich,
waardoor een geleidelijke overgang vanuit uitvoeringsoverwegingen noodzakelijk is.
De financiële paragraaf is naar aanleiding hiervan ook aangepast.

Ook is een dubbeling met wijzigingen in artikel 15a Sr die zijn aangebracht met de
Verzamelwet Justitie en Veiligheid 2018 (Stb. 2018, 228) gecorrigeerd en is een wetgevingstechnische correctie in de wijziging van artikel
15b Sr aangebracht. Voorts is een citeertitel toegevoegd.

Ten aanzien van een aantal punten was in de versie van de memorie van toelichting
zoals die aan de afdeling is gezonden aangegeven dat die onderdelen nog nader zouden
worden uitgewerkt. Het ging om de wijze waarop slachtoffers zich kunnen uitlaten over
de bijzondere voorwaarden die bij de toekenning van re-integratieverlof, penitentiair
programma of v.i. moeten worden opgelegd en de vormgeving van het adviescollege bij
het OM. Inmiddels zijn deze onderwerpen verder uitgewerkt. Passages daarover zijn
toegevoegd aan de memorie van toelichting (zie paragraaf 4 en paragraaf 9.4).

Eveneens was in de memorie van toelichting, zoals die aan de afdeling was toegezonden,
aangegeven dat het punt van de concentratie van de rechtspraak over de v.i. zou worden
bezien. Van concentratie zal worden afgezien. In de memorie van toelichting is een
passage opgenomen waarin deze keuze wordt toegelicht (zie paragraaf 9.8).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

J.P.H. Donner

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker