Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
34 986 Aanvulling en wijziging van de Omgevingswet, intrekking van enkele wetten over de fysieke leefomgeving, wijziging van andere wetten en regeling van overgangsrecht voor de invoering van de Omgevingswet (Invoeringswet Omgevingswet)
Nr. 5
VERSLAG
Vastgesteld 15 oktober 2018
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
I.
ALGEMEEN DEEL
2
1.
Algemeen
2
2.
Aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet
7
3.
Het intrekken van wetten of vervallen van onderdelen daarvan
15
4.
Verhouding Algemene wet bestuursrecht en Omgevingswet
16
Er zijn geen vragen en/of opmerkingen over dit hoofdstuk
5.
Hoofdlijnen van het overgangsrecht
16
6.
Invoering Omgevingswet
18
Er zijn geen vragen en/of opmerkingen over dit hoofdstuk
7.
Gevolgen van het wetsvoorstel
18
8.
Advisering en consultatie
19
II.
DE ARTIKELEN
19
I. ALGEMEEN DEEL
1. Algemeen
1.1 Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
Aanvulling en wijziging van de Omgevingswet, intrekking van enkele wetten over de
fysieke leefomgeving, wijziging van andere wetten en regeling van overgangsrecht voor
de invoering van de Omgevingswet. Het is een goede zaak dat de vele wetten en onderliggende
regels met betrekking tot het omgevingsrecht worden gebundeld. Met de Invoeringswet
wordt een belangrijke stap gezet op weg naar de vereenvoudiging van het omgevingsrecht.
Inherent aan deze vereenvoudiging is de extra vrijheid voor vooral gemeenten en daarmee
de extra verantwoordelijkheid. De leden van de VVD-fractie hebben er vertrouwen in
dat gemeenten deze stap op zorgvuldige wijze zullen implementeren. Er wordt wel verwacht
dat de regering de gemeenten begeleidt waar nodig. Zij vragen de regering daarop in
te gaan.
In de memorie van toelichting wordt gesteld dat de stelselherziening van het omgevingsrecht
is bedoeld als meer dan een verbetering en vereenvoudiging van bestaande regels. De
regering beoogt nadrukkelijk een paradigmawisseling, waarbij ontwikkelingen en opgaven
in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan. De leden van de VVD-fractie vragen
wat daar nog meer voor nodig is dan de wijzigingen van de regelgeving waaraan wordt
gewerkt.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de aanvulling
en wijziging van de Omgevingswet, intrekking van enkele wetten over de fysieke leefomgeving,
wijziging van andere wetten en regeling van overgangsrecht voor de invoering van de
Omgevingswet (Invoeringswet Omgevingswet). Zij hebben nog enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering voorbij gaat aan de motie waarin
werd verzocht om de Invoeringswet als sluitstuk van het wetgevingstraject aan de Tweede
Kamer voor te leggen. Graag zien zij bevestigd dat aanvullingen en correcties op de
wet ook na deze invoeringswet nog mogelijk zijn zodat sprake kan zijn van een «veegwet»,
die tevens het licht voor invoering definitief op groen kan zetten.
De leden van de CDA-fractie menen dat de praktijk zal uitwijzen of het doel van de
stelselherziening uiteindelijk wordt gehaald. Graag vernemen zij hoe tijdens het proces
dat gemonitord en bijgestuurd zal worden. Zij vragen daarbij extra aandacht te besteden
aan de vraag of het stelsel voldoende houvast en gelijkwaardige bescherming (milieu,
rechtsposities) zal bieden en of de lasten van de invoering niet te hoog zijn, vooral
voor gemeenten.
De leden van de CDA-fractie onderschrijven de keus voor flexibiliteit in de regels,
in de verhoudingen tussen overheden en ook bij de uitvoering. Graag vernemen zij hoe
de regering de balans denkt te bewaken aangezien daardoor zaken ook onzeker kunnen
worden. Zij menen dat burger, overheid en rechter voldoende houvast moeten hebben
en dat de balans tussen «benutten» en «beschermen» niet mag doorslaan naar benutten.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennis genomen van het wetsvoorstel.
D66 is een voorstander van de nieuwe omgevingswet, omdat hiermee regels worden vereenvoudigd
en samengevoegd en ruimtelijke ordening-, milieu en natuurregels beter op elkaar worden
afgestemd. Bovendien geeft de wet meer ruimte aan lokale en regionale overheden om
ambitieuzere doelen met betrekking tot milieu en gezondheid te stellen. Dit is zeer
wenselijk. Deze leden vinden het ook belangrijk dat door de omgevingswet duurzame
projecten worden gestimuleerd. Zij hechten er aan te benadrukken dat de invoering
van de Omgevingswet een enorme operatie is, die moeilijk te vergelijken is met andere
wetgevingsoperaties. De omvang van het wetgevingspakket dat voorligt is nog beperkt
in vergelijking met de enorme inspanning die zal moeten worden verricht door (mede-)
overheden.
Over de (omvangrijke) invoeringswet hebben de leden van de D66-fractie nog een (groot)
aantal vragen. Hoewel zij in de inbreng vooral aandacht zullen vragen voor eventuele
risico’s en verbeteringen, staan deze leden dus positief tegenover de Omgevingswet.
De leden van de D66-fractie waarderen de helderheid en structuur die wordt meegegeven
met de invoeringswet. De invoering van de omgevingswet zal een grote klus zijn, niet
alleen voor de rijksoverheid maar ook voor provincies, gemeenten en waterschappen.
Deze leden vragen de regering in te gaan op de vragen van de Raad van State over de
invoeringslasten. In hoeverre kunnen de mede-overheden zich hierop voldoende voorbereiden?
Heeft de regering er zicht op of er voldoende middelen (financieel en personeel) zijn
om de invoering ter hand te nemen? Zijn kleine gemeenten voldoende geëquipeerd om
de invoering tot een succes te maken? In hoeverre kunnen zij in samenwerkingsverbanden
de invoering op zich nemen? En in hoeverre wordt er, bijvoorbeeld via de VNG, gewerkt
aan het delen van best practices? Kan de regering nader ingaan op de best practices
en andere praktijkvoorbeelden, bijvoorbeeld praktijkvoorbeelden die minder geslaagd
zijn? Kan de regering bijvoorbeeld ingaan op de Binckhorst en het gevolgde proces
uitgebreid beschrijven, inclusief de waarborgen van democratische controle?
De leden van de D66-fractie vragen de regering in te gaan op de opmerkingen van de
Raad van State met betrekking tot de rolverdeling van de verantwoordelijkheden voor
de fysieke leefomgeving. Het is belangrijk dat duidelijk is wie waar verantwoordelijk
voor is, aangezien anders het risico gelopen wordt dat zaken niet worden opgepakt.
Kan de regering dit nader uiteenzetten, als het kan met behulp van een verduidelijkende
figuur?
De leden van de D66-fractie hebben nog een aantal vragen met betrekking tot het digitaal
stelsel omgevingsrecht (DSO). Zij lezen dat in Amersfoort al de nodige ervaring is
opgedaan met het integreren van de gemeentelijke systemen met het DSO. Daar was het
beeld, zo lezen de leden in vakliteratuur, dat de integratie goed verliep. In hoeverre
zijn de ervaringen die in Amersfoort zijn opgedaan gedeeld met andere gemeenten? Welke
lessen zijn door de rijksoverheid getrokken uit de ervaring in Amersfoort?
Graag ontvangend de leden van de D66-fractie een geconsolideerde wetstekst van de
Omgevingswet.
De leden van de fractie van GroenLinks hebben met interesse kennis genomen van het
voorliggende wetsvoorstel. Bij deze leden leven echter nog wel een behoorlijk aantal
vragen die zij graag via deze inbreng aan de regering willen stellen.
De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat nu duidelijker wordt hoe het
Omgevingsplan vorm zal krijgen, en op welke manier de omgevingsvergunningen zullen
worden verleend, blijkt dat de Invoeringswet principiële keuzes maakt met grote gevolgen
voor de (borging van) omgevingskwaliteit. Deze keuzes betekenen een aantasting van
de integrale benadering die met de Omgevingswet werd beoogd, en zijn daarmee een bedreiging
voor het hoofddoel van de wet: het bereiken van een «goede omgevingskwaliteit». Graag
ontvangen de aan het woord zijnde leden een reactie van de regering op deze observatie.
De leden van de fractie van GroenLinks missen in de voorliggende wet een verwijzing
naar de Europese landschapsverordening. Zij vinden het zorgwekkend dat een verwijzing
naar het Europese landschapsverdrag, dat Nederland in 2005 heeft ondertekend en geratificeerd,
op wetsniveau ontbreekt. Hiermee heeft Nederland zich verplicht landschap in relevante
wetgeving op te nemen en de staat ervan in relatie tot beleid te volgen. Het stelsel
van de Omgevingswet is naar de visie van de aan het woord zijnde leden veruit het
meest relevante wettelijk kader, waarin een verwijzing naar het Europese Landschapsverdrag
opgenomen zou moeten worden. Zij vragen de regering om een reactie op dit punt.
Voorts hebben de leden van de fractie van GroenLinks een vraag over hoe een integrale
beoordeling uitgevoerd moet worden en op welke wijze een bestuursorgaan de verschillende
belangen moet afwegen. Dit lijkt naar de indruk van deze leden nergens bepaald of
uitgelegd. Met alle afwijkingsmogelijkheden vragen deze leden zich af hoe het zit
met de rechtszekerheid.
De leden van de fractie van GroenLinks onderschrijven de oproep van de Raad van State
voor een omvattende en onafhankelijke evaluatie zodat er voldoende aandacht is voor
een gelijkwaardig beschermingsniveau. Deze leden zijn benieuwd naar een nadere reactie
van de regering op deze oproep.
Verder zijn de leden van de fractie van GroenLinks benieuwd naar de visie van de regering
op het vraagstuk wanneer onduidelijk is wie voor wat verantwoordelijk is. Wat moet
er volgens de regering op zo’n moment gebeuren? Zowel de Raad van State als natuur-
en milieuorganisaties delen deze zorg. Wanneer wordt op basis van wat door wie ingegrepen
als er verslechtering optreedt als het gaat om milieu, natuur, landschap, rechtsbescherming
en rechtszekerheid?
De motie Veldman/de Vries (33 962 nr. 120) verzoekt de regering om gemeenten te stimuleren hun gemeentelijke adviescommissie
(o.g.v. art 17.9 Ow) in te zetten om zo vroeg mogelijk in het proces de ruimtelijke
kwaliteit van initiatieven te bevorderen en in verband te brengen met de belangen
van omwonenden en andere belanghebbenden. Een goed ingericht, op kwaliteit gericht
proces tijdens het vooroverleg, zou de toets aan redelijke eisen van welstand aan
het eind van het vergunningproces overbodig maken, aldus de motie. Kan de regering
aangeven hoe deze motie tot nu toe is uitgevoerd?
De leden van de fractie van GroenLinks vinden participatie van omwonenden bij planvorming
bijzonder belangrijk. In deze invoeringswet missen zij concrete invulling van het
begrip participatie. Een initiatiefnemer is op grond van de wet verplicht om bij zijn
vergunningsaanvraag aan te geven hoe hij de omgeving bij zijn plan betrokken heeft
en wat daarvan het resultaat was. Het betrekken van de omgeving bij een initiatief
is een groot goed en in het publieke belang van een goede omgevingskwaliteit. Maar
ook hier geldt dat het proces wel professioneel en transparant vorm moet krijgen,
omdat een initiatiefnemer er alle belang bij heeft bezwaren van omwonenden te mitigeren.
Dat kan door in het ontwerp alsnog rekening te houden met die bezwaren, maar het kan
ook door met douceurtjes of andere drukmiddelen. Een helder publiek vormgegeven proces
is nodig om te voorkomen dat een initiatiefnemer omwonenden onder druk zet, en om
juist te bevorderen dat omwonenden met initiatiefnemers in co-creatie tot een betere
omgevingskwaliteit komen. Kan de regering nader aangeven hoe zij tegen het vraagstuk
van participatie van omwonenden aankijkt en op welke wijze de Tweede Kamer bij een
regeling hiervoor betrokken wordt?
De leden van de GroenLinks fractie hechten veel waarde aan een schone lucht. In dit
kader hebben zij daarom de volgende vragen op dit punt aan de regering n.a.v. het
voorliggende wetsvoorstel. Met inwerkingtreding van de Omgevingswet houdt het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) op te bestaan. Gemeenten geven aan dat
zij deze mogelijkheid graag willen behouden. Luchtverontreiniging is een grensoverschrijdend
fenomeen en de kracht van de programmatische aanpak zit in de gedeelde verantwoordelijkheid
van de verschillende overheidslagen om luchtverontreiniging aan te pakken, blijkt
uit de positieve ervaringen met het NSL. Het Schone Lucht Akkoord (SLA) waaraan Staatssecretaris
Van Veldhoven samen met gemeenten en provincies momenteel werkt, biedt de (deels juridische)
mogelijkheden van het NSL niet. Onderschrijft de regering dat de aanpak van luchtverontreiniging
een gedeelde verantwoordelijkheid is van de verschillende overheidslagen, mede door
het gemeentegrens-overschrijdend karakter? Is de Minister bekend de knelpuntenanalyse
NO2 en PM10? Kan de regering toelichten waarom – gezien de knelpuntenanalyse van 15 februari
2018- deze gedeelde verantwoordelijkheid die zo van belang is, niet in een wettelijke
regeling wordt opgenomen? In de Invoeringswet is de wettelijke programmaplicht voor
de implementatie van de NEC-richtlijn bij het Rijk gelegd. Kan de Minister aangegeven
dat daarmee de bestaande knelpunten van luchtkwaliteit worden opgelost en zo nee wat
gaat de regering dan doen richting gemeenten en provincies die met dergelijke knelpunten
te maken hebben?
De leden van de SP-fractie hebben met bezorgdheid kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Zij hebben hierbij enkele vragen en opmerkingen.
Ondanks de uiteenzetting van de stelselwijziging die de regering geeft in het eerste
hoofdstuk van de memorie van toelichting zijn de leden van de SP-fractie verbaasd
over de mate van informatievoorziening over de Omgevingswet als geheel. Zij merken
op dat de stelselherziening een van de meest ingrijpende is in de moderne geschiedenis,
maar dat de scheiding van de stelselherziening in enkele invoerings-, uitvoerings-
en aanvullingswetten, algemene maatregelen van bestuur (Amvb’s) en andere gedelegeerde
regelgeving zoals een invoeringsbesluit tot zekere onhelderheid leidt in het wetgevingstraject.
De leden van de SP-fractie beschouwen dit als haaks staande op het vergroten van de
inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak van het omgevingsrecht, een van
de voornaamste doelen van de Omgevingswet. Zij vragen de regering daarom dan ook meer
inzicht te geven in de voortgang van de stelselherziening, de implementatie van de
praktische kant van de decentralisaties en de te verwachten gedelegeerde regelgeving.
Tevens vragen de leden van de SP-fractie welke gevolgen het eventueel niet aannemen
van de invoeringswet of regelgeving in een later stadium zou hebben, gezien de reeds
in werking getreden Amvb’s en buiten werking gestelde gedelegeerde regelgeving.
De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennisgenomen van de Invoeringswet
Omgevingswet. Zij stellen vragen over verschillende onderdelen van het wetsvoorstel.
De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat burgers en bedrijven rechtszekerheid
ontlenen aan het omgevingsplan. Dit omgevingsplan is, anders dan landelijke wetgeving,
meer onderhevig aan wijzigingen. Daarnaast gelden ook nog de regels in de omgevingsverordening
en de Amvb’s. De Raad van State wijst ook op het risico van een onduidelijke rolverdeling
voor de fysieke leefomgeving. Kan de regering toelichten hoe de rechtszekerheid van
burgers en bedrijven in vergelijking met de huidige situatie op peil blijft? De Raad
van State pleit voor een omvattende en onafhankelijke evaluatie. Zou deze evaluatie
niet vóór inwerkingtreding moeten plaatsvinden?
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de voorliggende
Invoeringswet. Zij hebben nog verschillende vragen.
1.2 Algemene opzet stelselherziening
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat met de invoeringswet
het stelsel van het omgevingsrecht grondig wordt herzien en dat gestreefd wordt naar
een geleidelijke paradigmawisseling waarbij de overheid steeds minder bepalend is,
dat hierbij een bestuurscultuur past die meer gericht is op samenwerking met alle
spelers in het veld en dat er een beweging moet komen waarin ontwikkelingen voorop
worden gesteld in plaats van centraal beoordeelde projecten. Deze leden lezen tevens
dat een van de doelen van de wet is dat de bestuurlijke afwegingsruimte vergroot moet
worden door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van
doelen. Ondanks dat deze leden een actieve en flexibele aanpak een nastrevenswaardig
doel vinden vragen zij de regering toch toe te lichten waarom het creëren van grotere
bestuurlijke afwegingsruimte niet tot grote onduidelijkheden voor centrale en decentrale
overheden zal leiden en, als deze er al niet uit komen, of de grote bestuurlijke afwegingsruimte
het nieuwe stelsel voor burgers en ondernemers daadwerkelijk inzichtelijker, voorspelbaarder
en gemakkelijker in het gebruik kan maken, zoals een van de andere doelen van de stelselwijziging
luidt. De leden van de SP-fractie wijzen hierbij tevens op de commentaren die zijn
binnengekomen bij de Invoeringswet waarbij onder andere wordt gesteld dat open normen
en buitenplanse vergunningen tot een verlies aan rechtszekerheid leiden, dat de wens
tot het versnellen van procedures kan leiden tot verminderde rechtsbescherming bij
de grotere afwegingsruimte en dat gemeenten in de Invoeringswet nog steeds geen zelfstandige
bevoegdheid hebben om een uitgebreide voorbereidingsprocedure te starten. Deze leden
vragen de regering toe te lichten waarom in dit laatste geval ervoor is gekozen om
gemeenten afhankelijk te laten zijn van de aanvrager om een uitgebreide procedure
te starten en dit niet op eigen initiatief te kunnen doen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen op welke manier het evenwicht tussen
beschermen en benutten wordt gevonden in dit wetsvoorstel, ook in vergelijking met
de huidige wetgeving. Het criterium voor dit evenwicht is niet nader ingevuld, waardoor
bij de integrale beoordeling van belangen en effecten veel flexibiliteit is. In de
praktijk kan dit er toe leiden dat economische belangen op korte termijn kunnen prevaleren
boven effecten op milieu, biodiversiteit en gezondheid op de lange termijn, omdat
niet is gekozen voor een eenduidige ondergrens in de wetgeving. Dreigt de focus bij
de belangenafweging zich niet teveel op de kortetermijnbelangen te richten als er
geen sprake is van een heldere ondergrens voor milieu, natuur en volksgezondheid?
1.3 Werking van het nieuwe stelsel van de Omgevingswet
De leden van de CDA-fractie menen dat de Omgevingswet zó flexibel moet zijn dat ook
nieuwe technologische ontwikkelingen toegepast kunnen worden zonder dat deze direct
leiden tot aanpassing van de wet.
De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat de Raad van State «wezenlijke
risico’s» ziet voor de feitelijke realisering van de doelstellingen, onder meer door
de verregaande mate van flexibiliteit in het stelsel. De Raad van State heeft het
over mogelijke onduidelijkheid en rechtsonzekerheid voor burgers, bedrijven, overheid
en rechtspraak. De regering meldt dat gedoeld wordt op een beschermingsniveau dat
net zo goed is als het beschermingsniveau van de huidige regelgeving en niet op een
beschermingsniveau dat daar in alle gevallen identiek aan is. Leidt dit niet per definitie
tot meer onduidelijkheid voor burgers en bedrijven? Is het denkbaar dat in lokale
situaties het beschermingsniveau wél afneemt ten opzichte van de huidige situatie,
gezien de mogelijkheden die het wetsvoorstel biedt om lokaal af te wijken van de standaardwaarden?
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of de wetgeving vanwege de flexibiliteit
voldoende garantie biedt op het waarborgen van de volksgezondheid. Bijvoorbeeld op
het vlak van luchtverontreiniging en geluidsbelasting bestaan in het huidige stelsel
al grote zorgen, bijvoorbeeld bij de Gezondheidsraad. Tegelijkertijd kan met dit wetsvoorstel
lokaal worden gekozen voor andere waarden voor geluid, geur en uitstoot. Hoe wil de
regering een basisbeschermingsniveau handhaven, in het belang van de volksgezondheid?
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarom een verwijzing naar het
Europese Landschapsverdrag in het wetsvoorstel ontbreekt.
1.4.2 Aanvullingswetgeving op thema’s
De leden van de CDA-fractie zien dat de Huisvestingswet niet is meegenomen in de eerste
module van de Omgevingswet. Graag vernemen zij waarom daarvoor gekozen is aangezien
activiteiten zoals woningonttrekking, woningsamenvoeging, woningvorming en het splitsen
in appartementsrechten. Als de Huisvestingswet een onderdeel wordt van de Omgevingswet,
dan zou dat leiden tot een integrale afweging over de samenstelling van de woningvoorraad
in het omgevingsplan en dat past binnen de huidige omvangrijke gemeentelijke opgaven.
Graag vernemen zij of hoofdstuk 4 van de Huisvestingswet spoedig geïntegreerd kan
worden in de Omgevingswet bijvoorbeeld via een nota van wijziging.
1.4.4 Het traject voor de uitvoeringsregelingen
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen nadere toelichting op de keuze
om de materiële inhoud in Amvb’s vast te leggen.
2. Aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet
De leden van de CDA-fractie vragen of het voornemen om bij de Omgevingswet te komen
tot één samenhangend en afgewogen omgevingsbesluit, in plaats van een veelheid aan
versnipperde besluiten nog leeft nu de bouwtechniek niet in samenhang met de ruimtelijke
aspecten beoordeeld zal gaan worden. Het voornemen is nu dat de vergunning voor het
voldoen aan bouwtechnische eisen geheel los van de ruimtelijke aspecten kan worden
aangevraagd en verleend. Het lijkt de leden van deze fractie nagenoeg onmogelijk worden
om dan alsnog een goede omgevingskwaliteit te realiseren aangezien de wensen die samenhangen
met vormgeving, materiaalgebruik, duurzaamheid, wensen van omwonenden niet meer relevant
zijn indien de bouwtechnische vergunning al is verleend. Graag ontvangen zij een visie
op dit probleem.
De leden van de CDA-fractie wijzen op het advies van de afdeling advisering van de
Raad van State om, omwille van de rechtszekerheid, «op wetsniveau te voorzien in een
vergunningplicht voor de ruimtelijke aspecten van bouwen, echter met de mogelijkheid
voor de gemeenteraad deze in het omgevingsplan uit te schakelen, indien dat gelet
op de plansystematiek (…) verantwoord is». Deze leden vernemen graag hoe zonder een
vergunningplicht toch gegarandeerd kan worden dat er zorg besteed wordt aan een goede
leefomgeving.
De leden van de D66-fractie hechten zeer aan de ruimtelijke kwaliteit. Of het nou
gaat om onze prachtige duinen of de moderne binnenstad van Rotterdam, de ruimtelijke
kwaliteit is één van de belangrijke voorwaarden om je thuis te voelen in Nederland.
Zij vragen de regering nader toe te lichten hoe, ondanks dat er een «knip» gemaakt
wordt tussen verschillende aspecten van een project (bijvoorbeeld ruimtelijke aspecten
en bouwtechniek), de samenhang van een project kan worden beoordeeld door de gemeente.
De leden van de D66-fractie lezen namelijk dat de vergunning voor het voldoen aan
bouwtechnische eisen los kan worden verleend (en aangevraagd) van de ruimtelijke aspecten.
Kan de regering daarbij ingaan op de bezwaren van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit?
De leden van de D66-fractie lezen dat de Raad van State het advies geeft om omwille
van rechtszekerheid op wetsniveau te voorzien in een vergunningplicht voor ruimtelijke
aspecten, die dan lokaal in het omgevingsplan uit te schakelen zou zijn. Kan de regering
nader toelichten waarom hier niet voor gekozen wordt, en in hoeverre gemeenten zonder
dat de suggestie van de afdeling wordt overgenomen aanvullende eisen kunnen stellen
aan de ruimtelijke kwaliteit?
De leden van de D66-fractie hebben ook vragen over (het ontbreken van) een planhorizon
en actualiseringsplicht. Kan de regering toelichten op welke manier gemeenten toch
kunnen voorzien in het actueel houden van plannen? Welke gevolgen heeft het ontbreken
van een planhorizon voor eventueel schadevergoedingen voor ontwikkelaars wanneer de
bestemming van een gebied wordt gewijzigd? Kan de regering verder ingaan op de wijzigingen
omtrent de hoogte van de planschade?
2.1.1 Schade
Afdeling 15.1 en afdeling 15.2 gaan over nadeelcompensatie c.q. een schaderegeling.
Planschade als gevolg van planologische besluitvorming wordt thans nog geregeld in
afdeling 6.1 Wro. Kan in hoofdlijnen worden weergegeven wat nu het verschil is tussen
de oude en de nieuwe regeling (wellicht schematisch), zo vragen de leden van de VVD-fractie.
Voorts vragen deze leden hoe nadeelcompensatie zich verhoudt tot schaduwschade? Is
schaduwschade een onderdeel van nadeelcompensatie?
De regering verwacht per saldo geen toename van het aantal schadeverzoeken dat door
omwonenden wordt ingediend. De leden van de VVD-fractie vragen waar de regering dat
op baseert.
De regering acht een generieke regeling voor het oplossen van schaduwschadeproblematiek
niet nodig en niet gewenst. In de praktijk, zo wordt gesteld, wordt voor schrijnende
gevallen geregeld een oplossing gevonden. De leden van de VVD-fractie vragen de regering
daar nader op in te gaan. Op basis waarvan wordt tot een oplossing gekomen? Is daar
dan een wettelijke grondslag voor? Zo ja, welke?
Als het gaat om schaduwschade wordt er een onderscheid gemaakt tussen bedrijven en
consumenten, zo begrijpen de leden van de VVD-fractie. Zij krijgen op dat punt graag
een nadere toelichting en uitleg.
Op dit moment worden schadevergoedingen bij gedoogplichten op grond van de Waterwet
afgewikkeld via het bestuursrecht. Via de Omgevingswet (artikel 15.15) wordt de afhandeling
van deze gedoogplichten nu bij de civiele rechter belegd. De leden van de SGP-fractie
horen graag waarom de regering het helemaal via het civiele recht wil laten lopen
en niet via het bestuursrecht. Zij willen erop wijzen dat de route via het bestuursrecht
laagdrempeliger is en minder kosten met zich meebrengt.
De Raad van State is kritisch over de wijze waarop de regering omgaat met het vergoeden
van schaduwschade. Volgens het voorliggende voorstel wordt de schade vastgesteld aan
de hand van een vergelijking van de waarde van de onroerende zaak direct voor en direct
na de verlening van de omgevingsvergunning. De Raad van State wijst erop dat bij nieuwe
ruimtelijke ontwikkelingen de indirecte schade in de vorm van waardevermindering geleidelijk
ontstaat en toeneemt. Dat kan al beginnen bij de publicatie van een omgevingsvisie.
Als alleen de waarde van de onroerende zaak direct voor en direct na de verlening
van de omgevingsvergunning vergeleken wordt, blijft de waardedaling als gevolg van
bijvoorbeeld de omgevingsvisie en/of het omgevingsplan buiten beeld. De Raad van State
noemt dat «niet redelijk», zeker in het licht van de voorgestelde verhoging van het
forfaitaire bedrag voor het normaal maatschappelijk risico. De regering merkt op dat
het effect van het omgevingsplan op tussentijdse waardeschommelingen beperkt zal zijn.
De leden van de SGP-fractie horen graag waarop de regering dit baseert. Verder merken
zij op dat in verschillende gevallen de waardedaling nog steeds substantieel kan zijn.
In bijzondere gevallen kan zelfs sprake zijn van onverkoopbare woningen, zoals woningeigenaren
in de «schaduw» van de plannen om de A15 door te trekken, hebben moeten ervaren. Daarbij
komt dat omgevingsvisies en -plannen een bredere reikwijdte hebben dan de huidige
visies en plannen, met een minder gedetailleerde invulling en derhalve meer onzekerheid.
Daarnaast is het risico groot dat eigenaren zich in eerdere stadia van de planontwikkeling
nadrukkelijker zullen mengen in de planontwikkeling, met bijbehorende procedures en
vertraging. Last but not least, merken deze leden op dat in de rechtsgeleerde literatuur
steeds meer stemmen opgaan om met oplossingen te komen voor het probleem schaduwschade.
Is de regering bereid de genoemde bepalingen te heroverwegen, bijvoorbeeld middels
advisering door een commissie van wijzen?
In artikel 15.7 van de Omgevingswet kiest de regering voor een ondergrens van vijf
procent waardedaling voor het vergoeden van planschade. De leden van de SGP-fractie
vragen zich waarom de regering niet heeft gekozen voor twee procent, zoals nu in de
Wet ruimtelijke ordening is opgenomen. Jurisprudentie leert dat waardevermindering
van vijf procent «substantieel» is (ECLI:NL:RVS:RVS:2016:2582). Een dergelijke waardevermindering
kan normaal maatschappelijk risico zijn in het geval de planontwikkeling een normale
maatschappelijke ontwikkeling betreft en in de lijn der verwachtingen lag. Wanneer
dat niet het geval is, ligt een lager percentage in de rede.
2.1.2 Nadeelcompensatie
De leden van de CDA-fractie hebben ten aanzien van de nieuwe regeling voor nadeelcompensatie
nog enkele vragen. Zo vernemen zij graag waarop de beoogde forfait van, in ieder geval,
vijf procent is gebaseerd. Is er een beeld van de gevolgen en plaatst deze maatregel
veel mensen die feitelijk schade leiden niet buiten spel, zo vragen zij.
2.1.2.5 Een vast forfait voor indirecte schade
De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat het forfait voor waardevermindering
van onroerende zaken bij indirecte schade wordt verhoogd van 2% naar 5%. Zij vragen
in hoeverre normaal maatschappelijk risico voor woningbezitters en het voordeel van
een projectontwikkelaar bij een planologische ingreep nog in balans is. De projectontwikkelaar
heeft immers de voordelen, terwijl van de woningbezitter wordt verwacht om een forse
indirecte schade voor zijn of haar rekening te nemen. Bij een woningwaarde van 300.000
euro gaat het bijvoorbeeld om 15.000 euro schade.
2.1.2.8 Het voorkomen en beperken van schaduwschade onder de Omgevingswet
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarom indirecte planschade (schaduwschade)
niet wordt vergoed. De regering wijst onder meer op de problemen om een causaal verband
te bepalen tussen een besluit en de waardevermindering van een onroerende zaak. Tegelijkertijd
kan een woning wel degelijk in waarde dalen of onverkoopbaar worden door een voorgenomen
besluit. Deze waardedaling kan bovendien jaren voortduren, terwijl de bewoner mogelijk
in deze periode wil verhuizen. Dit kan tot schrijnende situaties leiden. Zou niet
toch een regeling moeten worden opgesteld om gedupeerden te beschermen tegen schaduwschade?
2.1.3.1 Invulling punitieve handhaving onder de Omgevingswet
In de memorie van toelichting wordt gesteld dat er een evaluatie van de Wet OM-afdoening
is uitgevoerd, waarvan de onderzoeksresultaten in de zomer van 2018 bekend worden.
Dit zal worden betrokken bij de verdere ontwikkelingen rond de bestuurlijke boete
in de Omgevingswet. Ook het overleg over het boete-instrument zal worden gecontinueerd,
zo valt te lezen. Wat zijn de gevolgen van een en ander voor het punitieve stelsel
in de Omgevingswet? De leden van de VVD-fractie vragen om een reactie van de regering.
De leden van de CDA-fractie missen een kabinetsreactie op het advies van de Raad van
State over de sanctiestelsels. Zij zien graag dat gemeenten net zoals de rijksinspecties
de beschikking krijgen over zowel de bestuurlijke boete als de bestuurlijke strafbeschikking.
Ook achten zij het redelijk dat de opbrengsten uit boetes evenredig worden verdeeld
over de overheden, ter vergoeding van de daarvoor gemaakte kosten. Dat voorkomt blijvende
discussie tussen partijen over de verdeling van opbrengsten en gemaakte kosten, en
dat gemeenten de mogelijkheid krijgen invloed uit te oefenen op de tenlastelegging
en hoogte van boetebedragen.
De leden van de CDA-fractie vragen of de wettelijke eis kan worden geschrapt dat pas
een bestuurlijke boete vanwege bouwkundige gebreken kan worden opgelegd wanneer sprake
is van herhaaldelijke overtreding binnen twee jaar omdat deze eis voor de gemeentelijke
praktijk onredelijk bezwarend is en er toe leidt dat een goed «lik-op-stuk-beleid»
niet altijd mogelijk is.
2.1.4 Digitaal Stelsel Omgevingswet
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt afdeling 20.5 uit de Omgevingswet verder uitgewerkt
en worden de doelen van het digitaal stelsel wettelijk verankerd. In hoeverre zou
het mogelijk zijn om bij wijze van proef het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) voor
een nader aantal te bepalen gemeenten beschikbaar te stellen? Zo ja, is de regering
daartoe bereid? Wat is overigens de stand van zaken als het gaat om de ontwikkeling
van het DSO, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
De leden van de CDA-fractie menen dat digitalisering dé cruciale succesfactor voor
het functioneren van de Omgevingswet en het bereiken van de doelen van de stelselherziening
is.
Deze leden constateren dat met de Invoeringswet uitvoering is gegeven aan de constatering
van de Raad van State en het advies van het bureau ICT-toetsing, dat het DSO bestuurlijk
complex is en het verstandig is het stelsel bij inwerkingtreding te beperken tot het
strikt noodzakelijke.
De leden van de CDA-fractie zien dat in de Invoeringswet ten opzichte van de consultatieversie,
wijzigingen zijn aangebracht om het realiseren van het basisniveau en het verder uitbouwen
van het DSO – na inwerkingtreding van de Omgevingswet – mogelijk te maken.
De leden van de CDA-fractie vragen of gewaarborgd is dat gemeenten tijdig de kwaliteitsstandaarden
van de aan te leveren digitale informatie verkrijgen om taken en verantwoordelijkheden
in uitvoeringsregelingen tijdig in te kunnen regelen.
De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat er bij medeoverheden nog vragen
leven over het DSO die deze leden delen. Daarom stellen zij de volgende vragen aan
de regering op dit punt. Kan de regering toelichten waarom de besluiten en andere
rechtsfiguren onderdeel vormen van de hier bedoelde informatie en welke status dit
heeft in relatie tot het bekendmaken en beschikbaar stellen op grond van de Bekendmakingswet
en Gemeentewet? Is het niet voldoende om besluiten en andere rechtsfiguren op grond
van de Bekendmakingswet bekend te maken en op grond van de Gemeentewet – voor zover
het algemeen verbindende voorschriften betreft – in geconsolideerde vorm beschikbaar
te stellen? Is het denkbaar dat onderdelen van afdeling 20.5 van de Omgevingswet nu
of op termijn overgaan naar meer generieke regelgeving, zoals de Bekendmakingswet,
de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of de Gemeentewet? Zo ja, welke onderdelen komen
dan in het bijzonder daarvoor in aanmerking en op welke termijn?
2.1.4.5 Loketfunctie DSO
De aanvraag van een vergunning zal straks verlopen via de loketfunctie van het DSO.
Het bevoegd gezag behandelt vervolgens de aanvraag via het eigen digitale systeem
in zijn backoffice. De archivering van de stukken vindt plaats in het eigen digitale
systeem van het bevoegde gezag, omdat het DSO daarvoor geen archieffunctie heeft.
In hoeverre zijn decentrale overheden technisch en financieel voorbereid op deze functie,
zo vragen de leden van de VVD-fractie.
2.1.4.7 Beheer Digitaal Stelsel Omgevingsrecht
De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat de Raad van State zorgen heeft
over de risico’s die samenhangen met de invoering van het nieuwe stelsel op het gebied
van complexiteit en de ontwikkeling van ICT. Dit zal een aanzienlijke bestuurskracht
van gemeenten vergen. Is het DSO tijdig klaar en kunnen belanghebbenden, zoals bedrijven,
tijdig gebruikmaken van informatieverstrekking en digitale vergunningaanvragen?
2.2 Aanpassingen van de Omgevingswet
2.2.1 Aanpassingen die het omgevingsplan betreffen
Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving. In hoeverre
is het mogelijk om een omgevingsplan gemeentegrensoverschrijdend te laten functioneren,
bijvoorbeeld als in het betreffende gebied een natuurgebied ligt? Of is een gemeente
dan aangewezen op de Wet gemeenschappelijke regelingen? Graag krijgen de leden van
de VVD-fractie een reactie van de regering.
De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat het Omgevingsplan een complex
document is dat fundamenteel verschilt van het bestemmingsplan, dat slechts «ruimtelijk
relevante regels» mag bevatten. De initiatiefgroep Mooiwaarts van de Federatie ruimtelijke
kwaliteit publiceerde vorig jaar een Schetsboek voor een Omgevingsplan Op Kwaliteit, waarin is onderzocht hoe een omgevingsplan ingericht kan worden dat zowel recht
doet aan de wens tot deregulering als aan het doel van de wet: het bevorderen van
een veilige, gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Het blijkt goed
mogelijk om in een plan een combinatie te maken van gesloten regels en open regels.
Wanneer de gemeente een initiatief niet ongezien kan honoreren, omdat er belangen
moeten worden afgewogen, dan worden er open regels geformuleerd, en is een vergunningplicht
op zijn plaats. Het gaat om het afwegen van belangen van buren, of van erfgoed, of
van beeldkwaliteit, of planologische aspecten als licht, lucht, ruimte, of specifiek
gebruik van een plek, om er een aantal te noemen. De gemeente krijgt dus meer afwegingsruimte
bij een beperkt aantal landelijke (milieu)normen, ruimte om, om moverende redenen,
af te wijken van instructieregels, zeer veel beleidsvrijheid om in het lokale beleid
(omgevingsplan) afwegingsruimte op te nemen, in de vorm van open normen, al dan niet
gecombineerd met beleidsregels en de plicht om een initiatief dat niet aan het omgevingsplan
voldoet maar desondanks leidt tot een «evenwichtige toedeling van functies aan locaties»
te honoreren – de zogenaamde «buitenplanse vergunning voor een omgevingsplanactiviteit».
De grote kans die de Omgevingswet biedt is dat een gemeente zijn processen zo inricht
dat een investering in de fysieke leefomgeving niet alleen een privaat doel dient,
maar ten goede komt aan het algemeen belang van de gemeenschap. Die processen moeten
worden vastgelegd in het omgevingsplan. In het Schetsboek is in kaart gebracht op welke manier het bevoegd gezag een verantwoorde afweging
kan maken, in het geval van open normen en bij een buitenplanse vergunning. Kan de
regering een reactie geven op de in dit schetsboek in kaart gebrachte manieren waarop
een verantwoorde afweging gemaakt kan worden?
De leden van de fractie van GroenLinks zien echter ook een keerzijde van open normen
en buitenplanse vergunningen en dat is een verlies aan rechtszekerheid, zowel voor
de initiatiefnemer als voor de omwonenden en andere belanghebbenden. Dat verlies dient
naar de mening van de aan het woord zijnde leden gecompenseerd te worden met transparante
procedures, die garanderen dat inderdaad alle relevante belangen worden afgewogen
en alle reële kansen om de omgevingskwaliteit te verbeteren worden gegrepen. Graag
een nadere reactie van de regering op deze analyse.
De leden van de GroenLinks fractie constateren dat een fundamentele keuze in de Invoeringswet
is om de planologische vergunningplicht te schrappen. Er is niet voorzien in een vergunningplicht
voor ruimtelijke aspecten van het bouwen (zoals het voorzien in licht, lucht en ruimte,
voldoende parkeervoorzieningen, voldoende groen, gebruik van het bouwwerk etc.). Wel
krijgen de gemeenten de bevoegdheid om deze aspecten zelf in het omgevingsplan op
te nemen en desgewenst een vergunningstelsel in het leven te roepen. De leden van
de GroenLinks fractie ontvangen hierop graag een nadere toelichting van de regering.
Voorts hebben deze leden in het advies van de afdeling advisering van de Raad van
State gelezen dat omwille van de rechtszekerheid, «op wetsniveau te voorzien in een
vergunningplicht voor de ruimtelijke aspecten van bouwen, echter met de mogelijkheid
voor de gemeenteraad deze in het omgevingsplan uit te schakelen, indien dat gelet
op de plansystematiek (…) verantwoord is». De leden van de GroenLinks fractie begrijpen
deze opmerking goed en ontvangen graag een nadere toelichting van de regering op deze
zienswijze van de Raad van State.
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat in het gemeentelijke
omgevingsplan regels worden gesteld over een aantal onderwerpen waarover het Rijk
onder de Omgevingswet geen regels meer stelt, waaronder een aantal zaken die in het
Activiteitenbesluit milieubeheer worden gereguleerd. Deze leden vragen de regering
toe te lichten of zij verwacht dat onder de Omgevingswet de eisen in het kader van
milieubescherming eerder toe dan af zullen nemen, hoe burgers bezwaar kunnen maken
tegen keuzes in het gemeentelijke omgevingsplan, op welke wijze volksgezondheid en
milieubescherming als criteria moet worden betrokken bij het opstellen van omgevingsplannen
en hoe op andere wijze kan worden voorkomen dat economisch gewin ten koste zal gaan
van de volksgezondheid en milieubescherming. Tevens vragen deze leden in hoeverre
de beperkte inspraakmogelijkheden voor burgers en omwonenden in de Crisis- en herstelwet
gangbare praktijk zullen worden in de Omgevingswet.
Gemeenten krijgen geen ruimte om in een omgevingsplan delegatiebepalingen voor het
stellen van nadere regels door het college van B&W. De leden van de SGP-fractie horen
graag waarom de regering hiervoor heeft gekozen.
2.2.1.1 Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
Naast het omgevingsplan zullen ook regels van het Rijk, provincies en waterschappen
bijdragen aan een evenwichtige regulering van activiteiten, waar bij het vaststellen
van het omgevingsplan rekening mee moet worden gehouden. Voorts wordt gesteld dat
regels over de afbakening op grond van artikel 2.7 van de Omgevingswet bij Invoeringsbesluit
Omgevingswet in het Omgevingsbesluit worden gesteld. De regels zullen afbakenen welke
onderwerpen in ieder geval in het omgevingsplan moeten worden gereguleerd en welke
onderwerpen daarin juist niet mogen worden gereguleerd. Aan welke onderwerpen moet
in beide situaties worden gedacht, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
Voorts krijgen de leden van de VVD-fractie graag een nadere verduidelijking van de
voorgestelde wijziging van artikel 4.2, mede in relatie tot het gegeven voorbeeld.
Welke verantwoordelijkheid ligt er bij het bestuursorgaan en welke bij de doelgroep
van de regel?
2.2.1.3 Voorbereidingsbesluit voor het omgevingsplan en de omgevingsverordening
Er wordt gesteld dat het kan voorkomen dat er op een locatie gelijktijdig twee of
meer voorbereidingsbesluiten van toepassing zijn met een verschillende werkingsduur.
Voorts wordt gesteld dat het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten gericht op
het met hetzelfde doel te wijzigen omgevingsplan, niet mogelijk moet worden geacht.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of er met het van toepassing zijn van twee
of meer voorbereidingsbesluiten, met een verschillende werkingsduur, op een locatie
krijgen geen verwarring zal ontstaan. Zij krijgen graag een nadere verduidelijking
van deze passage.
De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat de Raad van State adviseert
om op wetsniveau te voorzien in een vergunningplicht voor de ruimtelijke aspecten
van bouwen, echter met de mogelijkheid voor de gemeenteraad deze in het omgevingsplan
uit te schakelen. De regering heeft echter gekozen voor het schrappen van de planologische
vergunningplicht voor de ruimtelijke aspecten van het bouwen. Waarom neemt de regering
de suggestie van de Raad van State niet over? Is het niet beter om ruimtelijke aspecten
van het bouwen wel als standaard in te bouwen, met de mogelijkheid om af te wijken
als dat verantwoord is?
2.2.1.4 Splitsing vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning
en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit
De leden van de fractie van GroenLinks waarderen dat de ruimtelijke vergunningplicht
nu in de bruidsschat is opgenomen. Wat er echter precies in de zogenoemde «bruidsschat»
komt en hoelang deze regels blijven gelden is niet helemaal duidelijk. De vraag is
welke regels niet in het tijdelijk deel zitten. Betekent dit dat deze regels ook na
2029 gelden, tenzij de gemeenteraad besluit ze te wijzigen en betekent dat dan ook
dat alleen bij een eventuele wijziging, derden beroep en bezwaar tegen deze regels
kunnen indienen?
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de vergunningsplicht
voor bouwwerken wordt opgeknipt waarbij de technische aspecten van het bouwwerk worden
getoetst aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de inpassing in de ruimtelijke
ordening wordt getoetst aan het gemeentelijke omgevingsplan. Deze leden vragen de
regering in hoeverre volgens haar bij dit splitsen van de toetsing sprake is van het
«bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid,
besluitvorming en regelgeving», zoals dat als verbeterdoel is aangemerkt in de Omgevingswet.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen in hoeverre een integrale beoordeling
van bouwactiviteiten mogelijk is, nu gekozen is voor een knip in de omgevingsvergunning
van bouwactiviteiten tussen de ruimtelijke vergunning en de technische vergunning.
Treedt de ruimtelijke vergunning pas in werking als de technische vergunning is toegekend?
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of er meer duidelijkheid kan worden
gegeven over de zogenaamde «bruidsschat». In hoeverre zijn de regels in het tijdelijk
deel van het omgevingsplan opgenomen? Welke regels zitten niet in het tijdelijk deel?
Hoe lang blijven deze regels gelden?
2.2.5 Toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning
De leden van de CDA-fractie onderschrijven de keus dat bij de verlening van omgevingsvergunningen
het uitgangspunt is dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Desalniettemin
menen zij dat het bevoegd gezag voor een klein deel van de aanvragen omgevingsvergunning
de (geclausuleerde) vrijheid zou moeten hebben om te kunnen kiezen voor de meeste
geschikte voorbereidingsprocedure zodat het bestuursorgaan zo nodig zelf kan borgen
dat omwonenden hun zienswijze kunnen geven over aanvragen voor omgevingsvergunningen
die over complexe of lokaal gevoelige aangelegenheden gaan. Zij wijzen op een alternatieve
oplossing voor de reguliere procedure door het bestuursorgaan de mogelijkheid te geven
aanvragen 4 weken ter inzage te leggen, gedurende welke termijn zienswijzen kunnen
worden ingediend.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen nadere toelichting op de keuze
om de reguliere voorbereidingsprocedure als uitgangspunt te nemen en voor de uitgebreide
procedure het initiatief bij de initiatiefnemer te laten. In de memorie van toelichting
staat dat er activiteiten zijn waarin de uitgebreide procedure voordelen heeft. De
Raad van State wijst bijvoorbeeld op grootschalige projecten met veel betrokken belanghebbenden.
Afgeweken wordt van de hoofdregel van de Awb dat het bestuursorgaan bepaalt welke
procedure van toepassing is. Waarom worden door de primaire keuze voor de reguliere
procedure de keuzevrijheid van lokale overheden en de participatiemogelijkheden in
beginsel ingeperkt?
2.2.6 Aanpassing bevoegdheidsverdeling na kabinetswisseling
De leden van de VVD-fractie vragen de regering te verduidelijken wat nu precies de
taakverdeling is tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en de Minister van Infrastructuur en Water, als het gaat om de Omgevingswet.
3. Het intrekken van wetten of vervallen van onderdelen daarvan
De leden van de D66-fractie hechten zeer aan de bestaande bescherming van belangen,
bijvoorbeeld als het gaat om burgerparticipatie, natuurbescherming, ecologie en gezondheid.
In dat kader willen deze leden de regering graag vragen nader in te gaan op de vragen
van Natuur & Milieu. Natuur & Milieu vraagt bijvoorbeeld aandacht voor het beschermingsniveau
gezien de flexibiliteit van regelgeving en de lokale ruimte voor eigen beleid. Kan
de regering hierop reflecteren? De Raad van State waarschuwt voor de complexiteit
van de rolverdeling met betrekking tot het basisbeschermingsniveau milieu en gezondheid.
Kan de regering toelichten hoe geborgd wordt dat het basisbeschermingsniveau bereikt
wordt? Wie is hiervoor eindverantwoordelijk?
3.1 De wetten die worden ingetrokken
Economische voordelen van een activiteit zijn voor een gemeente naar het oordeel van
de leden van de fractie van GroenLinks vaak sneller en duidelijker zichtbaar dan milieu
en gezondheidseffecten op de langere termijn. Dit kan ertoe leiden dat zogenaamde
«zachte» waarden het onderspit delven door het ontbreken van duidelijke kaders vanuit
de rijksoverheid voor het afwegen van verschillende belangen. Hoe moeten de lange
en korte termijn belangen tegenover elkaar worden afgewogen, vooral omdat de lasten
en lusten van deze beslissingen bij verschillen partijen terecht komen?
De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat de huidige wetgeving een absoluut
verbod kent op het in stand houden van een bouwwerk dat «in ernstige mate in strijd
is met redelijke eisen van welstand.» Dit verbod wordt met succes gehanteerd bij het
bestrijden van verwaarlozing en verpaupering van bouwwerken: het is de grondslag voor
aanschrijving en bestuursdwang. In de Omgevingswet wordt ook dit verbod gedecentraliseerd:
gemeenten kunnen, in de gebieden waar zij eisen stellen aan het uiterlijk van bouwwerken,
ook repressief optreden tegen ernstige ontsiering van de omgeving door het uiterlijk
van bouwwerken, tenminste als zij daarvoor beleidsregels opstellen. Gemeenten kunnen
echter niet optreden tegen verpaupering en verwaarlozing in gebieden waar zij (uit
een oogpunt van deregulering) géén open regels hebben opgenomen over het uiterlijk
van bouwwerken. Kan de regering aangeven hoe zij aankijkt tegen het voorstel om een
uniform wettelijk verbod op ernstige ontsiering van de leefomgeving op te nemen in
de Invoeringswet?
4. Verhouding Algemene wet bestuursrecht en Omgevingswet
Er zijn geen vragen en/of opmerkingen over dit hoofdstuk
5. Hoofdlijnen van het overgangsrecht
5.1 Uitgangspunten overgangsrecht
De leden van de CDA-fractie vragen of het overgangsrecht zo aangepast kan worden dat
gemeenten niet alleen kunnen kiezen voor een locatiegerichte aanpak, maar ook een
thematische opbouw van het omgevingsplan. Ook vernemen zij graag waarom de wet de
bevoegdheid tot het stellen van nadere regels alleen voor rijk en provincies heeft
mogelijk gemaakt en niet voor gemeenten.
5.2.1 Omgevingsvisie
Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt de Nationale Omgevingsvisie (NOVI)
vastgesteld. Wanneer kan de Kamer het ontwerp daarvan tegemoet zien? Wat is de status
van het Kabinetsperspectief NOVI d.d. 5 oktober 2018 (Kamerstuk 34 682, nr. 6)? De leden van de VVD-fractie vragen de regering om een reactie.
5.2.2 Programma
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit wordt niet gecontinueerd onder
de Omgevingswet. Voor luchtkwaliteit stellen gemeenten programma’s vast, omdat nog
alleen lokale overschrijdingen van de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit worden
verwacht. De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe de lokale overschrijdingen
van de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit zullen worden gemeten.
De leden van de CDA-fractie zijn positief over het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL). Graag zien zij dat die manier van werken, waarbij met een programmatische
aanpak, de gedeelde verantwoordelijkheid van de verschillende overheidslagen, de luchtverontreiniging
werd aangepakt, wordt voortgezet. Graag vernemen zij of dat mogelijk is als het NSL
wordt opgevolgd door het Schone Lucht Akkoord (SLA).
De leden van de CDA-fractie vernemen graag of de programmaplicht voor PM10 en stikstofdioxide
(NO2) geheel bij gemeenten wordt gelegd en of het behalen van de omgevingswaarden als
(enkel) een lokale verantwoordelijkheid wordt gezien. Deze leden menen dat dat amper
van gemeenten gevraagd kan worden aangezien die problematiek het schaalniveau en de
bestuurlijke mogelijkheden van gemeenten te boven gaat.
Deze leden wijzen erop dat de Raad van State stelt dat het niet geheel in de macht
van de gemeenten ligt om met een lokaal programma te bewerkstelligen dat aan rijksomgevingswaarden
voor luchtkwaliteit wordt voldaan.
De leden van de CDA-fractie menen dat voor alle stoffen met een sterk gemeentegrens-overschrijdend
karakter de programmaplicht zou moeten liggen bij het Rijk of de provincie.
De leden van de CDA-fractie menen dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor luchtkwaliteit
expliciet in de Omgevingswet vastgelegd zou moeten worden en niet in bestuurlijke
afspraken die een tijdelijk karakter hebben.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of de regering bereid is het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) te behouden. Dit is een wens van gemeenten,
aangezien luchtverontreiniging grensoverschrijdend werkt en de gedeelde verantwoordelijkheid
goed geborgd is in het NSL.
5.2.3 Omgevingsplan
Ten tijde van de overgangsfase gelden er verschillende regimes. Hoe wordt gegarandeerd
dat voor inwoners duidelijk is welke regels dan wel welke verordeningen er geldend
zijn in een bepaald gebied, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Wat wordt verstaan
onder het «huidige minimale niveau van toegankelijkheid van de regels»?
5.2.4 Omgevingsverordening
Gesteld wordt dat met de provincies is bezien of het beschikbaar hebben van een omgevingsverordening
op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, knelpunten oplevert en of overgangsrecht
hiervoor een oplossing kan bieden. Wat was de uitkomst daarvan, zo vragen de leden
van de VVD-fractie.
5.2.6 Vergunningen
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of gemeenten lokaal maatwerk mogen
toepassen bij de vergunningplicht en bijvoorbeeld ook kunnen kiezen om juist minder
bouwwerken vergunningvrij te maken, afhankelijk van locatiespecifieke omstandigheden.
5.2.7 Projectbesluit
De leden van de VVD-fractie vragen de regering nader uit te leggen wat wordt voorgesteld
als het gaat om het projectbesluit in relatie tot het overgangsrecht.
Met name gemeenten staan bij de invoering van het nieuwe stelsel voor een grote opgave.
Gedurende de overgangstermijn zullen verschillende juridische regimes naast elkaar
bestaan. Hoe kijkt de regering aan tegen de wens van de Vereniging Nederlandse Gemeenten
om gemeenten niet alleen de ruimte te geven voor een locatiegerichte aanpak, maar
ook voor een thematische opbouw van het omgevingsplan, zo vragen de leden van de SGP-fractie.
Heeft de regering het voornemen het overgangsrecht aan te passen als dat op grond
van ervaringen in de praktijk wenselijk mocht blijken te zijn?
Decentrale overheden geven aan dat nog onvoldoende duidelijk is hoe in de praktijk
omgegaan moet worden met de overgang van inrichting naar activiteit. Bij handhaving
moet bij een van rechtswege ontstane omgevingsvergunning duidelijk zijn wat de milieubelastende
activiteit omvat en op basis van welke voorschriften (vergunningvoorschrift, maatwerkvoorschrift
Besluit Activiteiten Leefomgeving of het maatwerkvoorschrift op grond van het omgevingsplan).
Dat is nu onvoldoende duidelijk. Ook is nog onduidelijk hoe met de rest van de vergunning
omgegaan moet worden, zodra een vergunninghouder een van de activiteiten wijzigt.
Verder is onduidelijk of de omgevingsvergunning op basis van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht in zijn geheel een omgevingsvergunning op basis van de Omgevingswet
wordt indien sprake is van meerdere milieubelastende activiteiten dan wel uiteenvalt
in meerdere omgevingsvergunningen. Kan de regering op deze punten meer duidelijkheid
scheppen, zo vragen de leden van de SGP-fractie.
6. Invoering Omgevingswet
Er zijn geen vragen en/of opmerkingen over dit hoofdstuk
7. Gevolgen van het wetsvoorstel
7.1 Algemeen
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen nader in te gaan op de kritiek
van de Raad voor de Rechtspraak dat de rechtspraak niet goed in staat is om de zaken
als gevolg van de Omgevingswet op adequate wijze af te doen. Zo wijst de Raad voor
de Rechtspraak op de kosten bij de invoering en de structurele extra kosten.
7.2 Gevolgen voor administratieve lasten van burgers en bedrijven en bestuurlijke
lasten voor overheden
In het wetsvoorstel wordt de basis gelegd voor het Digitaal Stelsel Omgevingsrecht.
De leden van de VVD-fractie vragen wat de financiële effecten van dat stelsel zullen
zijn voor de diverse overheden.
De leden van de CDA-fractie wijzen er (nogmaals) op dat gemeenten met veel lasten
worden geconfronteerd en dat goede invoering afhankelijk is van een ambitieus Digitaal
Stelsel Omgevingswet. De ICT-component maakt de gehele wetswijziging kwetsbaar. Zij
vernemen graag hoe de risico’s worden geëlimineerd en hoe de gemeenten substantiële
ondersteuning bij de invoering van het stelsel krijgen.
De leden van de CDA-fractie missen het kader waarin het kostenverhaal gaat plaatsvinden.
Wordt de kostensoortenlijst beleidsneutraal overgezet en, zo ja, wat is de strekking
van de nu voorgestane tekst dienaangaande, zo vragen zij.
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
dat gemeenten eenmalige kosten maken om de Invoeringswet in te voeren en dat dit wordt
afgezet tegen een forse structurele kostenreductie. Deze leden lezen in het advies
van de Raad van State echter dat deze vreest voor fors hogere invoeringslasten, onder
andere doordat de Omgevingswet in zijn geheel steunt op de ontwikkeling van het Digitaal
Stelsel Omgevingswet (DSO), een ICT-systeem dat door het Bureau ICT Toetsing als te
ambitieus werd beschouwd. Ondanks dat deze leden hebben geconstateerd dat dit advies
door de regering ter harte is genomen zien deze leden nog steeds een wezenlijk risico
op ICT-gebied, onder andere vanwege de integratie van het DSO in de infrastructuur
van de decentrale overheden. Bovendien constateren de leden van de SP-fractie dat
decentralisaties van bevoegdheden van de centrale overheid in het recente verleden
tot fors hogere uitvoeringslasten hebben geleid. Daarom vragen deze leden de regering
om een overzicht van de totale kosten die de invoering van de Omgevingswet in haar
geheel, dus inclusief gedelegeerde regelgeving, met zich mee zal brengen bij alle
overheden ter beoordeling van de voortgang van de stelselwijziging. Tevens vragen
deze leden naar een overzicht van de mate van ingebruikname van het DSO door decentrale
overheden, in welke mate de decentrale overheden die hier momenteel nog geen gebruik
van maken reëel gezien op tijd klaar zijn met ingebruikname van het DSO en welke hersteloperaties
noodzakelijk zijn indien hen dit niet lukt, alsmede de daarmee gepaard gaande kosten.
De leden van de SP-fractie concluderen uit de informatievoorziening rondom de omgevingsdiensten
dat gemeenten voor een groot deel afhankelijk zijn van specialisten die buiten de
eigen organisatie zijn geplaatst. Deze leden vragen de regering toe te lichten in
welke mate deze specialisten bij omgevingsdiensten in staat zijn in de behoeften van
gemeenten op het terrein van de ruimtelijke ordening te voorzien, welke lastenverhoging
zij op dit vlak ziet en in welke mate de regering hen hierin tegemoet zal komen.
7.4 Gevolgen voor de rechtspraak
De leden van de VVD-fractie vragen de regering te reageren op de brief van de Raad
voor de Rechtspraak d.d. 5 oktober 2018 over de consequenties van de Invoeringswet
Omgevingswet voor de Rechtspraak, gericht aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het advies van de Raad voor de
Rechtspraak en constateren dat tussen de regering en de Raad een verschil van opvatting
bestaat over de uitvoeringslasten die zowel de in- als uitvoering van de Omgevingswet
met zich mee brengen. Deze leden vragen de regering in te gaan op de door de Raad
verwachte toename van de zaakzwaarte en behandeltijd als gevolg van het diffuser worden
van regelgeving en daardoor complexer worden van zaken. Deze leden vragen de regering
tevens hoe de extra uitvoeringslasten bij de in toenemende mate zwaarder belaste rechtspraak
zullen worden opgevangen indien de inschatting van de Raad voor de Rechtspraak juist
blijken te zijn.
8. Advisering en consultatie
In de memorie van toelichting is vastgelegd dat er een overgangstermijn van 10 jaar
zal zijn. De leden van de VVD-fractie vragen waar die termijn op is gebaseerd. Kan
de regering onderbouwen waarom een kortere overgangstermijn niet mogelijk is?
II. DE ARTIKELEN
Artikel 13.3a (nieuw) Omgevingswet
De leden van de SGP-fractie hebben enkele vragen over de mogelijkheid voor kostenverhaal
via artikel 13.3a. De regeling lijkt een veel breder toepassingsbereik te hebben dan
artikel 75 van de Wet bodembescherming en de Waterwet. Is deze veronderstelling juist?
Deze leden ontvangen graag een nadere duiding van de afbakening die de regering via
de algemene maatregel van bestuur voor ogen heeft. Deze leden vinden een onbeperkt
kostenverhaal onwenselijk.
Artikel 15.15 (nieuw) Omgevingswet
De leden van de SGP-fractie hebben een vraag over het voorgestelde artikel 15.16 (onderzoek
en vergoeding schade bij grondwateronttrekkingen of infiltratie van water) van de
Omgevingswet, met terzijde de opmerking dat de nummering in de memorie van toelichting
niet correspondeert met de artikelnummering in het wetsvoorstel. Is de veronderstelling
juist dat het bij toepassing van artikel 15.16 gaat om volledige vergoeding van de
schade, zoals dat ook in artikel 15.14 het geval is? Is de regering bereid het artikel
hierop aan te passen, zodat duidelijk is dat het niet om gedeeltelijke vergoeding
kan gaan, maar om volledige
Artikelen 16.15, vierde lid, en 16.15a (nieuw) Omgevingswet
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen op welke manier de gemeentelijke
adviescommissie wordt vastgelegd per Amvb. Welke regels gaan voor de gemeentelijke
adviescommissie gelden? Worden eisen gesteld aan de deskundigheid van de leden? Welke
rol krijgen kwaliteitsteams? Wordt de adviescommissie ook ingezet voor aangewezen
gebieden, naast door de gemeenteraad aangewezen gevallen?
Onderdeel GV (artikel 16.79 Omgevingswet)
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarom besluiten al in werking
kunnen treden, terwijl de bezwaarfase nog gaande is en waarom de procedure voor onomkeerbare
activiteiten met twee weken wordt ingekort.
Artikel 2.6 (Drinkwaterwet)
De leden van de CDA-fractie menen dat activiteiten die effect kunnen hebben op de
waterkwaliteit direct getoetst worden aan de milieukwaliteitseisen die gelden op grond
van de Kaderrichtlijn Water (KRW) en niet alleen indirect, via globalere doelstellingen
in plannen en programma’s. Zij vragen daarom waarom niet voorzien is in een dwingende
toetsing zoals ook de Raad van State heeft geadviseerd.
De leden van de CDA-fractie menen dat watergebieden die een drinkwaterfunctie hebben
expliciet benoemd zouden moeten worden vanwege de bovenregionale consequenties. Deze
leden suggereren om in het BKL op te nemen welke oppervlaktewateren een drinkwaterfunctie
hebben.
De leden van de CDA-fractie vragen of het wenselijk is dat Rijkswaterstaat (RWS) over
een bindend adviesrecht moet beschikken bij indirecte lozingen.
De leden van de D66-fractie onderschrijven het belang van voldoende drinkwater van
goede kwaliteit. Omdat water in Nederland ruim voorhanden is (soms zelfs overvloedig),
wordt het belang hiervan wel eens vergeten. De leden begrijpen dat activiteiten die
invloed kunnen hebben op de waterkwaliteit onder de invoeringswet niet direct getoetst
worden aan de Kaderrichtlijn Water, maar alleen indirect. Kan de regering toelichten
waarom activiteiten niet direct worden getoetst aan de Kaderrichtlijn Water? Kan de
regering daarbij ook nader ingaan op het advies van de Raad van State hierover? Waarom
zijn transportleidingen voor drinkwater niet opgenomen als verplichte categorie in
het omgevingsplan.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarom niet is gekozen voor dwingende
toetsing aan de Kaderrichtlijn Water (KRW) in het belang van bescherming van de waterkwaliteit.
Betekent het niet opnemen van deze dwingende toetsing in het wetsvoorstel dat een
vergunning voor een activiteit kan worden toegekend, ook als deze in strijd is met
de KRW?
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of de regering bereid is om in
het BKL vast te leggen welke oppervlaktewateren een drinkwaterfunctie hebben.
Onderdelen Q en R
De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat in eerdere fasen rond de Omgevingswet
is ons voorgehouden dat we van een groot versnipperd veld van regels voor tal van
toestemmingen toegaan naar een situatie waarin één samenhangend en afgewogen besluit
plaatsvindt over een voorgenomen ingreep in de fysieke leefomgeving. Voor het bereiken
van omgevingskwaliteit is die ambitie van eminent belang. Een goede omgevingskwaliteit
is het gevolg van het in samenhang beschouwen van een initiatief met relevante omgevingsbelangen
en met de aspiraties ten aanzien van omgevingskwaliteit die een gemeente heeft vastgelegd
in Omgevingsplan en Omgevingsvisie.
In de loop van de tijd is die ambitie stilzwijgend verlaten. Voortaan wordt de bouwtechniek
niet in samenhang met de ruimtelijke aspecten beoordeeld, zoals het ontwerp en het
gebruik van het bouwwerk, maar separaat. De vergunning voor het voldoen aan bouwtechnische
eisen kan geheel los van de ruimtelijke aspecten worden aangevraagd en verleend.
Het is voor gemeenten nagenoeg onmogelijk, en het vergt veel kunst- en vliegwerk,
om op deze manier te werken aan een goede omgevingskwaliteit. Wensen die samenhangen
met vormgeving en materiaalgebruik, wensen wegens duurzaamheid, wensen van omwonenden
die door aanpassing van het ontwerp simpelweg een plek kunnen krijgen: ze worden irrelevant
indien de bouwtechnische vergunning al is verleend. En die vergunning kan niet geweigerd
worden indien aan de bouwtechnische eisen van het BBL wordt voldaan.
Bekend is dat de kwaliteit van een bouwwerk altijd een synthese is van techniek, bruikbaarheid
en esthetiek. Het is voor de leden van de fractie van GroenLinks moeilijk een voorstelling
te maken van een situatie waarin lokaal beleid op het gebied van erfgoed, de grootte
en vorm van bouwwerken of het uiterlijk en de duurzaamheid ervan mogelijk is, terwijl
er geen eisen gesteld mogen worden aan de materialen en technieken waarmee gebouwd
wordt. Wat altijd «onlosmakelijk verbonden» was, wordt nu gescheiden. Hiermee is de
Invoeringswet in tegenspraak met het principe «decentraal, tenzij» en met de beloofde
integrale afweging. De leden van de fractie van GroenLinks vragen de regering om een
reactie op dit punt.
In de memorie van toelichting op de Invoeringswet staat: «De meeste partijen reageren
positief op de voorgestelde «knip» omdat het aantal vergunningen hierdoor afneemt.
De adviescommissie Omgevingswet is positief over de knip, maar vindt dat er geen nadere
rijksregels moeten volgen voor een vergunningvrije categorie omdat dit het «decentraal,
tenzij» principe van de wet doorkruist.» (p. 117). Vanuit onder andere de Federatie
Ruimtelijke Kwaliteit zijn er bezwaren tegen de «knip». De leden van de fractie van
GroenLinks vragen een reactie van de regering op deze bezwaren. Tot slot vragen deze
leden aan de regering hoe een aparte rijkscategorie voor «vergunningvrij bouwwerken»
zich verhoudt tot het principe «decentraal, tenzij».
De voorzitter van de commissie, Ziengs
Adjunct-griffier van de commissie, Roovers
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E. Ziengs, voorzitter van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken -
Mede ondertekenaar
C.J.M. Roovers, griffier
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 33 | Voor |
| PVV | 20 | Voor |
| CDA | 19 | Voor |
| D66 | 19 | Voor |
| GroenLinks | 14 | Tegen |
| SP | 14 | Tegen |
| PvdA | 9 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| PvdD | 5 | Tegen |
| 50PLUS | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| FVD | 2 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.