Brief regering : Periodieke rapportage forensische zorg (art. 34.3.1.21 Begrotingswet)

Nr. 111
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 september 2025

Hierbij informeer ik uw Kamer over het doel, de reikwijdte en opzet van de Periodieke
rapportage forensische zorg die is gepland voor 2026. Deze Periodieke rapportage vindt
plaats in het kader van de Strategische Evaluatieagenda, met betrekking tot artikel 34
(Straffen en beschermen) van de Begrotingswet.1 Deze rapportage behelst een syntheseonderzoek naar de doeltreffend- en doelmatigheid
van het beleid gericht op het voorkomen van (herhaald) crimineel gedrag en is toegespitst
op de forensische zorg.2 Voor dit syntheseonderzoek geldt een afbakening van halverwege 2018 tot en met halverwege
2025. De uitkomsten van deze Periodieke rapportage zijn van belang om waar nodig te
kunnen bijsturen en het beleid zoveel mogelijk te laten aansluiten op actuele ontwikkelingen.

1. Inleiding

Het Directoraat-generaal Straffen en Beschermen van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid (JenV) werkt aan het voorkomen van (herhaald) crimineel gedrag onder meer
door te zorgen voor een voldoende en passend forensisch zorgaanbod. Forensische zorg
draagt bij aan het voorkomen van recidive door mensen met psychische of psychiatrische
problemen, een verstandelijke beperking en/of verslavingsproblematiek die in aanraking
komen met justitie, adequaat te behandelen en te begeleiden. Hierdoor verkleint de
kans op herhaling van crimineel gedrag en neemt de maatschappelijke veiligheid toe.
Door nauwe samenwerking met onder meer reclassering, de reguliere gezondheidszorg
en gemeenten wordt ook ingezet op passende nazorg, wat de resocialisatie van de cliënten
in de samenleving bevordert. Naast samenwerking in de nazorg, is samenwerking «aan
de voorkant» ook van belang, om te voorkomen dat mensen in aanraking komen met justitie.
Zo is forensische zorg niet alleen een rechtstatelijke reactie op een strafbaar feit,
maar werkt het ook preventief.

In deze brief ga ik achtereenvolgens in op de volgende onderdelen:

1. De beleidstheorie forensische zorg

2. De inzichtbehoefte van de Periodieke rapportage

3. De financiële onderbouwing

4. De reikwijdte, opzet en vraagstelling van de Periodieke rapportage

5. De aansturing van de Periodieke rapportage, betrokken partijen en externe uitvoering

6. De planning

2. Beleidstheorie forensische zorg

De Wet forensische zorg (Wfz)3 biedt het wettelijk kader voor de forensische zorg en heeft als doel4 om mensen met een psychiatrische of psychische stoornis, verstandelijke beperking
en/of verslavingsproblematiek die een strafbaar feit hebben gepleegd of daarvan worden
verdacht, passende zorg te bieden.5 Onder andere door het herstel van de forensische patiënt te bevorderen, wordt de
kans op recidive verkleind en daarmee de veiligheid van de samenleving vergroot.

De Wfz is sinds 1 januari 2019 van kracht, als opvolger van het Interimbesluit forensische
zorg. Met deze wet is beoogd een kader te bieden voor de wijziging van het forensische
zorgstelsel. Deze stelselwijziging werd al vanaf 2008 doorgevoerd en hield in dat
het budget voor forensische zorg in strafrechtelijk kader werd overgeheveld vanuit
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) naar JenV.6 Hiermee werd de Minister van Justitie en Veiligheid eindverantwoordelijk voor de
plaatsing van personen met een strafrechtelijke titel die geestelijke gezondheidszorg,
verslavingszorg of verstandelijk gehandicaptenzorg nodig hebben. De Divisie Forensische
Zorg (DForZo/JJI) van DJI voert sinds 2008 deze taak namens de Minister uit.

Forensische zorg kent verschillende vormen. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen
de volgende vormen: 1. de tbs-maatregel met dwangverpleging (tbs-dwang), 2. de zorg
binnen penitentiaire psychiatrische centra, 3. forensische zorg met verblijf, niet
zijnde tbs met dwang (dit betreft zowel klinische behandeling als forensisch beschermd
wonen), en 4. ambulante forensische zorg.

Het beleid voor de forensische zorg wordt gemaakt met het oog op twee strategische
hoofddoelen, die sterk met elkaar samenhangen, conform artikel 2.1 lid 1 Wfz:

a. Het bevorderen van het herstel van de forensische patiënt;

b. Het verkleinen van de kans op recidive en daarmee het vergroten van de veiligheid
van de samenleving.7

Naast de strategische hoofddoelen (kort gezegd: behandelen/begeleiden en beveiligen)
is er een derde dimensie waar binnen de forensische zorg rekening mee moet worden
gehouden. Dit betreft de rechtsbescherming ofwel rechtspositie van de patiënt. In
het beleid moet JenV zorgen voor een balans tussen de strategische hoofddoelen en
de rechtspositie van de patiënt.8 Deze rechtspositie wordt niet bepaald vanuit de Wfz.9 De rechtspositie van de patiënt is dan ook niet geformuleerd als strategisch hoofddoel,
het wordt meer beschouwd als een randvoorwaarde bij het leveren van forensische zorg.

Binnen de strategische hoofddoelen van de forensische zorg, zijn verschillende subdoelen
gedefinieerd, die zijn afgeleid uit de memorie van toelichting bij de Wfz:10

1. Kwalitatief goede forensische zorg, gericht op de veiligheid van de samenleving.

2. Voldoende forensische zorgcapaciteit.

3. Verbetering aansluiting forensische zorg en curatieve zorg (continuïteit van zorg).

4. Patiënt op de juiste plek.

Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) heeft in 2022 een Planevaluatie
naar de Wfz uitgevoerd. In deze planevaluatie is de beleidstheorie van de Wfz gereconstrueerd
en geëvalueerd.11 Het WODC concludeert dat de samenhang tussen de twee strategische hoofddoelen grondig
is onderzocht en onderschreven. Rehabilitatieprogramma’s en behandelprogramma’s leiden
tot een duidelijke vermindering van het aantal recidive, in tegenstelling tot strengere
bestraffing en supervisie. Deze conclusie laat ook de samenhang zien tussen de strategische
hoofd- en subdoelen. Voor een vermindering van recidive is het onder andere van belang
dat de forensische zorg kwalitatief goed is, en dat patiënten op de juiste plek verblijven.12 Op de kwaliteit van forensische zorg wordt gestuurd via het kwaliteitskader forensische
zorg.13 Vanwege deze onderlinge afhankelijkheid moeten de strategische hoofd- en subdoelen
zoveel mogelijk in samenhang worden bezien.

Een ander voorbeeld van de wisselwerking tussen hoofd- en subdoelen is de relatie
tussen de passende capaciteit enerzijds, en continuïteit van zorg en de patiënt op
de juiste plaats anderzijds.

Het subdoel «passende capaciteit» voor de forensische zorg vormt een belangrijke randvoorwaarde
om de strategische hoofddoelen te bereiken. De forensische zorg kampt met ernstige
capaciteitsproblemen, met name op beveiligingsniveau 4 (FPC’s). De oorzaken hiervoor
zijn de afbouw van de capaciteit sinds 2014 en vanaf 2017 een stijgende instroom.14 Daarnaast stagneert de door- en uitstroom. De huidige beleidsinspanningen richten
zich niet alleen op het vergroten van de capaciteit en het uitbreiden van het aantal
plekken op beveiligingsniveau 4. De inspanningen zijn ook gericht op het beperken
van de instroom door in te zetten op een betere aansluiting tussen de forensische
en reguliere zorg, en op het bevorderen van de re-integratiebegeleiding in de gemeenten
na de beëindiging van de forensische zorgtitel. Deze beleidsinspanningen vallen weer
onder de subdoelen «patiënt op de juiste plek» en «continuïteit van zorg». Zo heeft
JenV samen met VWS de Werkagenda Aansluiting forensische zorg en reguliere zorg opgezet.
Het doel van deze Werkagenda is om te zorgen dat personen met behoefte aan een combinatie
van zorg en beveiliging de hulp krijgen die zij nodig hebben. Op dit moment wordt
door JenV en VWS in het kader van deze Werkagenda gewerkt aan de uitvoering van elf
maatregelen in samenwerking met DJI, De Nederlandse ggz, Vereniging Gehandicaptenzorg
Nederland, Valente, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Zorgverzekeraars Nederland.15 De inzet van JenV binnen deze werkagenda maakt specifiek onderdeel uit van de periodieke
rapportage.

Om de hoofd- en subdoelen te realiseren, zijn de afgelopen periode diverse beleidsinitiatieven
ingezet. In 2019 is het programma forensische zorg ingericht om de visie op de forensische
zorg te herijken en een stevig fundament voor forensische zorg neer te leggen.16 Dit programma is inmiddels afgerond. Vanaf de start van dit programma en ook na de
beëindiging daarvan, is de Tweede Kamer via de periodieke voortgangsbrieven forensische
zorg op de hoogte gehouden van de diverse beleidsinitiatieven.17 In deze voortgangsbrieven worden de output, outcome en impact van het beleid met de Kamer gedeeld. Een reconstructie hiervan zal samen met de onderzoeken
en evaluaties uit bijlage 1, worden meegenomen in de uitvoering van de Periodieke
rapportage.

3. Inzichtbehoefte Periodieke rapportage

De afgelopen jaren is reeds veel onderzoek verricht, dat inzicht geeft in de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid voor de forensische zorg. Een groot deel van de
onderzoeken dat de afgelopen jaren is uitgevoerd, staat genoemd in het overzicht van
(evaluatie)onderzoeken in bijlage 1. Dit zijn onder andere onderzoeken die de afgelopen
jaren binnen het kader van de Strategische Evaluatieagenda zijn uitgevoerd gerelateerd
aan begrotingsartikel 34. Het overzicht in bijlage 1 is niet uitputtend, deze lijst
kan op basis van voortschrijdend inzicht tijdens de uitvoering van de Periodieke rapportage
nog worden gewijzigd. Daarnaast worden er gedurende de looptijd van de Periodieke
rapportage nog enkele onderzoeken en evaluaties uitgevoerd.18 Afhankelijk van de opleverdata worden deze evaluaties al dan niet meegenomen ter
onderbouwing van de Periodieke rapportage. Voortbouwend op deze eerdere inzichten,
bestaat er onder andere een inzichtbehoefte op de hieronder beschreven onderwerpen.

In de toekomstverkenning voor de forensische zorg uit 2024 wordt een zorgelijk scenario
voor de toekomst geschetst, waarbij de instroom van patiënten in de forensische zorg
in de toekomst verder stijgt, gecombineerd met een aanhoudend personeelstekort.19 Veel van het beleid van JenV is erop gericht deze capaciteitsknel het hoofd te kunnen
bieden. Een essentiële vraag voor deze Periodieke rapportage is hoe de forensische
zorg binnen dit toekomstbeeld doelmatig en doeltreffend kan blijven. Daarbij worden
de beleidsdoelstellingen van de Meerjarenagenda forensische zorg 2024–2029 meegenomen,
die op basis van de toekomstverkenning is opgesteld. Onderdeel hiervan is onder andere
de inzet op technologie en innovatie om een duurzame en veilige forensische zorg te
realiseren.

Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer in 2022 een rapport uitgebracht waaruit blijkt
dat er tekortkomingen bestaan in de beschikbare data waardoor het moeilijk is de kwaliteit
en effectiviteit van de forensische zorg te beoordelen. De Rekenkamer pleit voor het
beter benutten en combineren van de beschikbare data.20 In reactie op de aanbevelingen van de Rekenkamer is in samenwerking met de betrokken
ketenpartners (DJI, reclassering en zorginstellingen) gestart met het programma «Digitalisering
Forensische Zorg».21 Dit programma richt zich op het verbeteren van de digitale ondersteuning van de (keten)processen
in de forensische zorg en op het beschikbaar krijgen van meer sturingsinformatie op
ketenniveau. Daarmee maakt ook de kwaliteit van de informatievoorziening en beschikbare
data deel uit van deze Periodieke rapportage, met name met betrekking tot de vraag
in hoeverre de beleidsinspanningen van JenV de digitale samenwerking bevorderen. Een
en ander is ook aan bod gekomen in de procesevaluatie «Patiënt op de juiste plek»
in de forensische zorg, zoals uitgevoerd door het WODC.22

Tot slot wordt opgemerkt dat het beleid voor de forensische zorg moeilijk afzonderlijk
is te beoordelen. Dit hangt samen met het specifieke en vaak niet-lineaire karakter
van forensische zorgtrajecten, waarin behandeling en begeleiding, risicobeheersing
en maatschappelijke resocialisatie op complexe wijze samenkomen. Ook de verwevenheid
met andere domeinen, zoals de brede strafrechtketen en reguliere gezondheidszorg,
maakt dat beleidsresultaten niet eenduidig aan één beleidsmaatregel zijn toe te schrijven.
Deze dynamiek vraagt om een bredere en meer contextgevoelige benadering van doeltreffendheid
en doelmatigheid. Daarmee wordt in de uitvoering van de Periodieke rapportage nadrukkelijk
rekening gehouden.

4. Financiële onderbouwing

Realisatie op begrotingsartikel 34.3.1.21.

De kosten van de forensische zorg zijn in de afgelopen periode gestegen als gevolg
van meerdere ontwikkelingen. Allereerst is het aantal cliënten dat in aanmerking komt
voor forensische zorg toegenomen. Daarnaast is de zorgvraag zwaarder en complexer
geworden, bijvoorbeeld door cliënten met meervoudige problematiek waardoor intensievere
en langdurigere zorgtrajecten nodig zijn. Beperkingen bij de beschikbaarheid van vervolgzorg
zorgen voor vertraging in de doorstroom, wat eveneens bijdraagt aan oplopende kosten
en blijven cliënten langer in zorg, onder meer vanwege knelpunten bij uitstroom naar
passende vervolgvoorzieningen in het gemeentelijk domein.23 Tenslotte heeft ook de jaarlijkse loon- en prijsontwikkeling bijgedragen aan de toename
van kosten.

5. Reikwijdte, opzet en vraagstelling van de Periodieke rapportage

Reikwijdte van de Periodieke rapportage

De vorige beleidsdoorlichting (2008–2014)24 betrof het beleid omtrent de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties en maatregelen
in brede zin. Het beleid omtrent de forensische zorg maakte hier deel van uit. Deze
beleidsdoorlichting was eveneens gericht op het verkleinen van de kans op recidive
en daarmee het vergroten van de veiligheid van de samenleving. Op basis van deze beleidsdoorlichting
is geconcludeerd, dat de doelstelling tot het terugdringen van recidive is gerealiseerd
en dat het aannemelijk is dat het beleid daaraan een positieve bijdrage heeft geleverd.25

Net als in de vorige rapportage ligt de nadruk in deze Periodieke rapportage op het
beleid dat is gericht op het verkleinen van de kans op recidive en daarmee op het
verbeteren van de veiligheid van de samenleving, aldus het tweede strategische hoofddoel
van de forensische zorg. Een grondige evaluatie van het eerste hoofddoel – het bevorderen
van het herstel van de patiënten in de forensische zorg – zou vragen om een evaluatie
van het herstelproces en de effectiviteit van zorg. Dit valt buiten de verantwoordelijkheid
en het expertisegebied van JenV. De zorgaanbieders zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk
voor het bevorderen van het herstel van forensische patiënten. Via een gericht inkoopbeleid
van het zorgaanbod en afspraken met zorgaanbieders over kwaliteitsstandaarden, zoals
vastgelegd in het Kwaliteitskader Forensische Zorg, wordt ingezet op bevorderen van
het herstel van patiënten in de forensische zorg.26 In 2021 is een advies over de inkoopstrategie van DJI met uw Kamer gedeeld.27 Daarnaast houden ook de inspecties (Inspectie Justitie en Veiligheid en Inspectie
Gezondheidszorg en Jeugd) toezicht op de instellingen voor forensische zorg, dergelijke
inspectierapporten zullen ook onderdeel uitmaken van deze Periodieke rapportage.

Vanuit de verantwoordelijkheid van JenV richt deze Periodieke rapportage zich primair
op het tweede strategische hoofddoel van de forensische zorg. Gezien de onderlinge
verwevenheid van de strategische doelen wordt ook het beleid dat zich richt op het
bevorderen van het herstel van de patiënt meegenomen. Bij de evaluatie van dit eerste
strategische hoofddoel ligt de nadruk op de wijze waarop JenV hierop stuurt binnen
haar beleidskader, alsmede de manier waarop de zorg wordt ingekocht en de kwaliteitseisen
die daarbij worden gesteld aan private zorgaanbieders.

Opzet van het onderzoek

Deze Periodieke rapportage behelst een syntheseonderzoek waarbij wordt teruggekeken
op het beleid. Hierbij volgt ook een scenario met een bezuinigingsdoelstelling van
20%.

De volgende opzet staat centraal:

○ In welke mate was het beleid doeltreffend en doelmatig?;

○ Worden de mogelijkheden voor verbetering geïnventariseerd; kan het doelmatiger en
doeltreffender?;

○ Worden er beleidsscenario’s uitgewerkt voor de toekomst; welke beleidsveranderingen
zijn nodig en hoe zijn deze het best te realiseren?

Om de hoofd- en deelvragen te kunnen beantwoorden worden onderzoeken en evaluaties
gebruikt die sinds 2018 verschenen zijn, zowel in opdracht van JenV als daarbuiten.
In bijlage 1 is een niet uitputtend overzicht opgenomen van de reeds verschenen onderzoeken
en evaluaties.

Hoofd- en deelvragen

• In welke mate is het beleid in de forensische zorg van medio 2018 tot en met medio
2025, gericht op de vermindering van de kans op recidive, doelmatig en doeltreffend
geweest?

○ Welke beleidsinspanningen dragen bij aan de specifieke subdoelen voor de forensische
zorg? En in welke mate zijn deze eerdere initiatieven en inspanningen op de te behalen
hoofd- en subdoelen effectief geweest?

○ In welke mate is de rol van JenV doelmatig en doeltreffend in de (digitale) samenwerking
met DJI en ketenpartners? En hoe worden de (digitale) samenwerking en processen in
de keten door JenV bevorderd?

○ Welke beleidsinzet is niet doelmatig gebleken, en hoe kan naar aanleiding daarvan
een besparing van 20% op de budgettaire grondslag worden gerealiseerd?

• Wat zijn de mogelijkheden voor verbetering, om het beleid doelmatiger en doeltreffender
te maken? Daarbij wordt onder meer gekeken naar:

○ Hoe zou de aansluiting tussen de forensische zorg en de aanpalende zorgdomeinen georganiseerd
kunnen worden, en heeft dit invloed op de capaciteit (met name de instroom en de uitstroom)?

○ In hoeverre zou een verschuiving van zorg (bijvoorbeeld meer ambulante zorg) kunnen
bijdragen aan kostenbesparing, zonder grotere maatschappelijke risico’s?

• Welke beleidsveranderingen zijn met het oog op de toekomst nodig, en hoe zijn deze
het best te realiseren?

○ Welke beleidsinstrumenten zijn nodig om toekomstige problematiek het hoofd te bieden,
met name de capaciteitsproblematiek binnen de instellingen op beveiligingsniveau 4
en de arbeidsmarktproblematiek, en waarom?

○ Welke beleidsscenario’s zijn denkbaar voor de verbetering van het beleid, om te komen
tot een doelmatigere en doeltreffendere wijze van terugdringing van recidive?

6. Aansturing Periodieke rapportage, betrokken partijen en externe uitvoering

De Periodieke rapportage wordt uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau, waarvoor
een wervingsprocedure is gestart. Het onderzoek wordt begeleid door een commissie
onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, prof. dr. mr. M.J.F. van der Wolf.
De begeleidingscommissie bewaakt de kwaliteit en voortgang van het onderzoek. De begeleidingscommissie
bestaat voorts uit een multidisciplinair team waarin zijn afgevaardigd: de forensische
zorg aanbieders, DJI, de wetenschap, de Reclassering, patiëntenvereniging MIND, het
Ministerie van VWS en het Ministerie van Financiën. Een vertegenwoordiger van het
WODC zal als onafhankelijke deskundige het eindproduct toetsen op validiteit en betrouwbaarheid,
en ook deelnemen aan de begeleidingscommissie. De beoordeling van de onafhankelijke
deskundige wordt met uw Kamer gedeeld.

7. Planning

Hieronder treft u een overzicht aan van de voorlopige planning. In het najaar van
2026 verwacht ik het resultaat van de Periodieke rapportage, inclusief de bevindingen
van de onafhankelijk deskundige en de beleidsreactie, aan uw Kamer te kunnen aanbieden.

Fase

Wanneer

Wat

Informeren

Tweede Kamer

September 2025

Harbersbrief

September/oktober 2025

Verwerken verbeterpunten, invullen randvoorwaardelijkheden, start inkoopprocedure
onderzoeksbureau

Uitvoeren

Periodieke rapportage

November 2025

Verwerven onderzoeksbureau

December 2025

Fine tunen onderzoek

Januari 2026

Start onderzoek

Doorlopende afstemming begeleidingscommissie

Medio 2026

Ontvangst Periodieke rapportage en oordeel onafhankelijke deskundige

Tweede helft 2026

Opstellen kabinetsreactie, aanbieding Periodieke rapportage aan Minister, bespreking
in relevante onderraden en ministerraad

Informeren

Tweede Kamer

Ultimo 2026

Verzending naar Tweede Kamer en publicatie Periodieke rapportage

Leren en verbeteren

z.s.m. na afronding

Beleidsverbeteringen in gang zetten, bredere lessen borgen, nieuwe SEA opstellen

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A.C.L. Rutte