Brief regering : Appreciatie btw-gat rapport 2024

Nr. 252
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 mei 2025

Op 18 december 2024 werd het rapport «VAT Gap in the EU, report 2024» door de Europese Commissie (hierna Commissie) gepubliceerd.1 Dit jaarlijkse rapport biedt een overzicht van het btw-gat in zowel de Europese Unie
(hierna EU) als individuele lidstaten. In het rapport monitort de Commissie de btw-inkomsten
in de EU voor het jaar 2022 en kijkt het in grote lijnen of de genomen btw-maatregelen
op zowel EU- als lidstaatniveau effectief zijn. Het rapport maakt een onderscheid
tussen twee categorieën btw-gaten: het btw-nalevingsgat en het btw-beleidsgat. Het
btw-nalevingsgat verwijst naar het verschil tussen de belastingopbrengsten die zouden
worden gegenereerd bij volledige naleving van de wet- en regelgeving, en de daadwerkelijke
opbrengsten. Het btw-beleidsgat betreft de misgelopen btw-inkomsten als gevolg van
verlaagde btw-tarieven (inclusief het nultarief) en vrijstellingen.

Deze brief behandelt de uitkomsten van het rapport met betrekking tot de EU en Nederland.
De brief gaat in op de werkwijze van de Belastingdienst in Nederland en werpt een
blik op toekomstige ontwikkelingen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen het
btw-nalevingsgat en het btw-beleidsgat. Vorig jaar heeft de Kamer eenzelfde brief
ontvangen over het rapport uit 2023.2

Conclusie

Volgens de Commissie was in 2022 het btw-nalevingsgat in de EU 7,0% (89mld. euro).
Dit is een lichte stijging ten opzichte van 2021, toen het btw-nalevingsgat uitkwam
op 6,6% (76mld. euro). Het Nederlandse btw-nalevingsgat is in 2022 volgens het rapport
7,9% (5,9mld. euro). Dit betreft een stijging van 2,6% (2,3mld. euro). De Commissie
geeft aan dat de Nederlandse ramingen met bijna 5%-punt omhoog zijn bijgesteld door
de revisie van de nationale rekeningen door het CBS. Deze revisie ziet ook op de cijfers
van eerdere jaren. Hierdoor zijn de (theoretische) btw-inkomsten bij perfecte naleving gestegen, maar de feitelijke inkomsten niet, waardoor
het btw-nalevingsgat groter is geworden. Volgens onze eigen berekeningen ligt het
Nederlandse btw-nalevingsgat op basis van cijfers van meer gedetailleerde cijfers
van het CBS in de periode 2018–2021 lager dan het rapport stelt, namelijk stabiel
rond de 4,5%.

Volgens het rapport was het Europese btw-beleidsgat in 2022 49,6%. Daarvan bestond
30,6%-punt uit verplichte vrijstellingen, 7%-punt uit optionele vrijstellingen en
12%-punt uit verlaagde tarieven. Volgens het rapport bedraagt het Nederlandse btw-beleidsgat
in 2022 48,7% (72,4mld. euro). Hiervan werd 9,8%-punt (14,5mld. euro) veroorzaakt
door verlaagde of 0% btw-tarieven3, 34,8%-punt (51,6mld. euro) door verplichte vrijstellingen en 4,3%-punt (6,3mld.
euro) door optionele vrijstellingen.

Btw-nalevingsgat

Oorzaken van het btw-nalevingsgat

Berichtgeving over het «btw-gat» verwijst doorgaans naar het btw-nalevingsgat. Dit
gat ontstaat hoofdzakelijk door:

• Insolventie en faillissementen,

• Administratieve fouten,

• Onduidelijkheden in de wetgeving, met name met betrekking tot de toepassing van verlaagde
btw-tarieven en vrijstellingen,

• Fraude en belastingontduiking, en

• Belastingontwijking en -planning

Daarnaast wordt de omvang van het btw-nalevingsgat beïnvloed door economische factoren
binnen een lidstaat, het institutionele klimaat, de economische structuur en het functioneren
van de Belastingdienst. De samenstelling van het btw-nalevingsgat verschilt per lidstaat
en wordt niet nader toegelicht in het rapport. De Commissie schatte eerder dat een
kwart van het btw-gat in de EU te wijten is aan btw-fraude, terwijl het resterende
deel wordt toegeschreven aan de andere genoemde oorzaken.4

Het btw-nalevingsgat in de EU

Volgens het rapport was in 2022 het btw-nalevingsgat in de EU 7,0% (89mld. euro).
Dit is een lichte stijging ten opzichte van 2021, toen het btw-nalevingsgat uitkwam
op 6,6% (76mld. euro). Door het uitfaseren van de coronasteun is volgens het rapport
in 2022 het aantal faillissementen met 11,5% toegenomen. Dit resulteert in misgelopen
btw-inkomsten en daarmee een vergroting van het btw-nalevingsgat.

Tabel 1

Jaar

2018

20191

20201

20211

2022

% Btw-nalevingsgat

11,2%

11,0%

9,9%

6,6%

7,0%

Btw-nalevingsgat in euro

121mld.

124mld.

102mld.

76mld.

89mld.

X Noot

1

Omdat sommige data later bekend, aangeleverd of geüpdatet wordt kan het voorkomen
dat de ramingen van eerdere jaren worden geüpdatet in de nieuwste versie van het rapport.

Het rapport geeft aan dat er een zekere mate van onzekerheid bestaat rond de ramingen
voor 2020 en 2021, en als bijgevolg ook rond de ramingen van 2022. Dit is te wijten
aan de enigszins inconsistente behandeling van uitgestelde betalingen en de lagere
kwaliteit van de nationale statistieken als gevolg van de turbulente omstandigheden
door de covid-19 pandemie. Daarom zijn vergelijkingen tussen 2019 en 2022 informatiever
dan de verandering van jaar tot jaar in deze periode.

De kleinste btw-nalevingsgaten in 2022 betroffen Cyprus (–0,7%), Portugal (1,3%) en
Ierland (1,7%). Theoretisch kan het btw-nalevingsverschil niet negatief zijn, maar
in lidstaten waar de niet-naleving al zeer laag is, kunnen negatieve ramingen voorkomen
als gevolg van statistische en meetfouten. Dit was in het rapport van vorig jaar ook
het geval in Nederland. De grootste btw-nalevingsgaten bestonden in 2022 in Roemenië
(30,6%), Malta (25,9%), Slowakije (14,6%) en Litouwen (14,6%).

Het btw-nalevingsgat in Nederland

Het Nederlandse btw-nalevingsgat is in 2022 volgens de ramingen van het rapport 7,9%
(5,9mld. euro). Dit betreft een stijging van 2,6% (2,3mld. euro). Als er wordt vergeleken
met het laatste jaar voor de covid-19 pandemie is wel een daling te zien van 2,2%
(1,3mld. euro).

Tabel 2

Jaar

20181

20191

20201

20211

2022

% Btw-nalevingsgat

10,7%

11,1%

8,9%

5,3%

7,9%

Btw-nalevingsgat in euro

6,3mld.

7,2mld.

5,7mld.

3,6mld.

5,9mld.

X Noot

1

Omdat sommige data later bekend, aangeleverd of geüpdatet wordt kan het voorkomen
dat de ramingen van eerdere jaren worden geüpdatet in de nieuwste versie van het rapport.

Het rapport geeft aan dat de Nederlandse ramingen met bijna 5%-punt omhoog zijn bijgesteld
door de revisie van de nationale rekeningen door het CBS. Deze revisie ziet ook op
de ramingen van eerdere jaren. De nationale rekeningen zijn macro-economische statistieken
van Nederland en worden door het study team van de Commissie gebruikt bij het opstellen van het rapport. Door de revisie is de
totale consumptie van huishoudens met circa 6% naar boven bijgesteld. Hierdoor zijn
de (theoretische) btw-inkomsten bij perfecte naleving gestegen, maar de feitelijke
inkomsten niet, waardoor het btw-nalevingsgat groter is geworden.

Volgens onze eigen berekeningen ligt het Nederlandse btw-nalevingsgat op basis van
cijfers van meer gedetailleerde cijfers van het CBS in de periode 2018–2021 lager
dan het rapport stelt, namelijk stabiel rond de 4,5%. De grafiek hieronder vat het
verschil tussen beiden samen.

Grafiek 1

De exacte samenstelling van het btw-nalevingsgat in Nederland is niet bekend, maar
uit steekproeven van de Belastingdienst blijkt dat het overgrote deel ervan toe te
schrijven is aan andere oorzaken dan fraude.

Werkwijze Belastingdienst

De Belastingdienst werkt conform haar Uitvoerings- en handhavingsstrategie (UHS).
Centraal in deze strategie staat de situatie van burgers en bedrijven en een intelligent
gebruik van informatie met voldoende waarborgen. Het fundament van de in 2022 geactualiseerde
UHS is ongewijzigd gebleven. De Belastingdienst streeft ernaar dat zoveel mogelijk
burgers en bedrijven uit zichzelf regels naleven, zonder dwingende en kostbare acties
van de zijde van de Belastingdienst. De strategie helpt de Belastingdienst om in verschillende
situaties de juiste keuzes te maken bij de uitvoering en inzet van een mix aan dienstverlening,
toezicht en opsporing. Daarbij ligt de nadruk op het zoveel mogelijk voorkomen van
fouten.

Dit resulteert in verschillende maatregelen waarmee de Belastingdienst het btw-nalevingsgat
verkleint. Hierbij kan gedacht worden aan horizontaal toezicht, het verstrekken van
informatie en gerichte voorlichting aan burgers en bedrijven over e-commerce, en het
bieden van hulp aan ondernemers bij registratie voor btw-afdracht in EU-verband. Daarnaast
heeft de Belastingdienst in het jaarplan 2025 specifiek aandacht voor het bestrijden
van btw-fraude. In 2025 wordt een initiatief uitgevoerd dat ziet onder andere ziet
op de btw-carrouselfraude. Ook zal de inzet van de FIOD in 2025 onder andere gericht
zijn op de fiscale fenomenen intracommunautaire btw-fraude en btw-netwerkfraude.

Europese aanpak van het btw-nalevingsgat

De Europese samenwerking is gebaseerd op de Verordening administratieve samenwerking
en btw-fraudebestrijding.5 In 2010 werd Eurofisc gelanceerd op initiatief van Frankrijk en Nederland. Eurofisc
is een samenwerking van Europese fraudebestrijders die elkaar snel kunnen vinden en
informatie kunnen uitwisselen over mogelijke fraudepatronen en -netwerken, wat een
early warning systeem wordt genoemd. Eurofisc is inmiddels uitgebreid en omvat verschillende werkvelden,
waaronder één gericht op het herkennen en delen van nieuwe fraudetrends. Onder invloed
van het Nederlands voorzitterschap van de EU is een nieuwe EU-brede data-analysetool
aanvaard genaamd Transaction Network Analysis (TNA), die nu al enkele jaren operationeel is en waaraan alle lidstaten vrijwillig
deelnemen. TNA versnelt het verzamelen van informatie door data uit het VIES6 te gebruiken, wat helpt om deelnemers in de carrouselfraudenetwerken te identificeren.

Op de Ecofinraad van 11 maart jl. is een akkoord bereikt op het pakket met btw-regels
voor het digitale tijdperk. Uw Kamer heeft op 3 februari 2023 een BNC-fiche met de
beoordeling van dit pakket ontvangen.7 Het pakket heeft een aantal doelen, waaronder het verlichten van administratieve
lasten, het verminderen van nalevingskosten, bestrijden van fraude en het verbeteren
van de handhaving. Het pakket bestaat uit drie onderdelen: 1) digitale rapportageverplichtingen
en e-facturatie, 2) een platformfictie voor kortlopende verhuur en vervoersdiensten
en 3) één btw-registratie in de EU en aanpassingen van e-commerce. Het kabinet is
blij dat er een akkoord is bereikt en is aangevangen met de implementatie van het
pakket.

Daarnaast is op de Ecofinraad van 13 mei jl. een akkoord bereikt over een voorstel
dat ziet op het stimuleren van het gebruik van het éénloketsysteem voor invoer (Import One Stop Shop – IOSS). De IOSS maakt het voor ondernemers makkelijker om de verschuldigde btw af
te dragen en draagt tegelijkertijd bij aan het verbeteren van de naleving.

Het is belangrijk op te merken dat het btw-nalevingsgat niet volledig zal verdwijnen.
Ondanks het uitvoerings- en handhavingsbeleid en de Europese samenwerking zijn er
bepaalde oorzaken, zoals faillissementen, die niet kunnen worden voorkomen.

Btw-beleidsgat

Oorzaken van het btw-beleidsgat

Het btw-beleidsgat analyseert het verschil tussen de werkelijke situatie, waarin een
deel van de geleverde goederen en diensten vrijgesteld is of tegen een verlaagd btw
of 0% tarief wordt belast, en een hypothetische situatie waarin alle geleverde goederen
en diensten tegen het normale btw-tarief worden belast. De samenstelling van het btw-beleidsgat
varieert per lidstaat door de verschillende beleidskeuzes. Het rapport maakt alleen
onderscheid tussen het deel van het gat dat wordt veroorzaakt door de verlaagde btw-tarieven
(inclusief het 0% tarief) en het deel dat wordt toegeschreven aan de (optionele) vrijstellingen.

Het btw-beleidsgat in de EU

Volgens het rapport was het Europese btw-beleidsgat in 2022 49,6%. Daarvan bestond
30,6%-punt uit verplichte vrijstellingen, 7%-punt uit optionele vrijstellingen en
12%-punt uit verlaagde tarieven.

Tabel 3

Jaar

2018

2019

2020

2021

2022

Totaal btw-beleidsgat

49,3%

48,9%

50,9%

49,8%

49,6%

Verplichte vrijstellingen

31,2%

30,9%

33%

32,2%

30,6%

Optionele vrijstellingen

6,6%

6,5%

6,7%

6,6%

7,0%

Verlaagde tarieven

11,5%

11,5%

11,2%

11,0%

12,0%

Het grootste deel van het btw-beleidsgat wordt veroorzaakt door vrijstellingen die
lidstaten volgens de btw-Richtlijn 2006 verplicht moeten toepassen. Hierbij kan gedacht
worden aan bepaalde vrijstellingen voor financiële diensten en publieke zaken als
gezondheidszorg en onderwijs. Lidstaten hebben wel invloed op de grootte van het btw-beleidsgat
dat wordt veroorzaakt door optionele vrijstellingen en verlaagde tarieven. Dit wordt
bepaald door de beleidskeuzes die lidstaten maken. Zo heeft Denemarken ervoor gekozen
om maar een zeer beperkt aantal optionele vrijstellingen en verlaagde tarieven te
gebruiken. Dit leidt ertoe dat het btw-beleidsgat in Denemarken dat wordt veroorzaakt
door optionele vrijstellingen en verlaagde tarieven respectievelijk 1% en 2% is.

Het btw-beleidsgat in Nederland

Volgens het rapport bedraagt het Nederlandse btw-beleidsgat in 2022 48,7% (72,4mld.
euro). Hiervan werd 9,8%-punt (14,5mld. euro) veroorzaakt door verlaagde of 0% btw-tarieven8, 34,8%-punt (51,6mld. euro) door verplichte vrijstellingen en 4,3%-punt (6,3mld.
euro) door optionele vrijstellingen. Het budgettaire belang veroorzaakt door het nultarief
en de verlaagde btw-tarieven wordt jaarlijks gerapporteerd in bijlage 10 van de miljoenennota.
Deze cijfers wijken licht af van de ramingen uit het rapport door verschillende berekeningsmethoden
(14,2mld. euro).

Tabel 4

Jaartal

2018

2019

2020

2021

2022

Totaal btw-beleidsgat

50,8%

48,1%

48%

48,2%

48,9%

Verplichte vrijstellingen

37,3%

37,3%

38,6%

37,3%

34,8%

Optionele vrijstellingen

1,8%

1,3%

0,9%

2,4%

4,3%

Verlaagde tarieven

11,7%

9,5%

8,5%

8,5%

9,8%

Het Nederlandse btw-beleidsgat is licht toegenomen in de afgelopen jaren terwijl er
geen specifiek beleid is getroffen. Dit kan komen door macro-economische ontwikkelingen/veranderende
voorkeuren van huishoudens. De vrijgestelde publieke en financiële sector zijn relatief
groot in Nederland. Dat verklaart mede het relatief grote btw-beleidsgat ten opzichte
van het Europese gemiddelde. Ook maakt Nederland ruim gebruik van de mogelijkheid
om een verlaagd tarief toe te passen.

In 2023 is de evaluatie van het verlaagde btw-tarief gepubliceerd. Deze evaluatie
vloeide voort uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). De belangrijkste
uitkomst van de evaluatie is dat het verlaagde btw-tarief deels doeltreffend, maar
in het algemeen géén doelmatig instrument is om de beoogde doelen te bereiken. Naar
aanleiding van deze evaluatie is onder regie van het Ministerie van Financiën, in
samenwerking met de andere betrokken departementen een inventarisatie uitgevoerd.
De resultaten zijn opgenomen in een ambtelijke fichebundel.9 De resultaten van die inventarisatie zijn betrokken en verder uitgewerkt in het traject
dat leidt tot het, binnenkort te verschijnen, ambtelijk rapport – Aanpak Fiscale Regelingen.
Daarin worden opties geschetst om op minder goederen en diensten het verlaagde btw-tarief
toe te passen. Hiermee wil ik opvolging geven aan mijn eerdere uitspraken in de Kamer
dat ik streef naar een eenvoudiger en moderner btw-stelsel, mogelijk met een uniform
btw-tarief.

Het aandeel door optionele vrijstellingen is sterk toegenomen, maar deze toename kan
aan de hand van het rapport niet worden verklaard. De beleidsruimte bij btw-vrijstellingen
is beperkt en in de genoemde periode is geen sprake van wetsaanpassingen. Mogelijk
spelen methodologische keuzes een rol. Op dit moment worden een aantal optionele vrijstellingen
geëvalueerd. U wordt binnenkort geïnformeerd over de uitkomsten van deze evaluatie.
Het gaat om de volgende vrijstellingen:

• Diensten van lijkbezorgers

• Schrijvers, journalisten en componisten

• Journalistieke cartoonisten

• Voordrachten en dergelijke

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen